PARTICIPATIONS FINANCIERES DE L ETAT

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1 ANALYSE DE L EXECUTION DU BUDGET DE L ETAT PAR MISSION ET PROGRAMME EXERCICE 2012 COMPTE D AFFECTATION SPECIALE PARTICIPATIONS FINANCIERES DE L ETAT MAI 2013

2 2 COUR DES COMPTES Compte d affectation spéciale Participations financières de l Etat Programme 731 Opérations en capital intéressant les participations financières de l Etat Programme 732 Désendettement de l Etat et d établissements publics de l Etat

3 DE L ETAT 3 Sommaire Introduction...8 I - Une programmation budgétaire purement formelle bouleversée par les lois de finances rectificatives...9 A - Un champ et une structure budgétaire inchangés en B - Une programmation budgétaire qui reste purement formelle...10 C - Un report en fin d année désormais inférieur aux obligations souscrites par l Etat...12 II - Une exécution marquée par des recettes de cession faibles et des dépenses importantes financées par des dotations budgétaires...15 A - En recettes, aucune cession d actifs mais des dotations budgétaires élevées...16 B - Des dépenses de plus en plus éloignées du périmètre de l APE...17 III - Des incertitudes sur la soutenabilité à moyen terme du CAS PFE...21 A - Une performance mesurée sur les entreprises du périmètre de l APE plutôt que sur les opérations transitant par le CAS PFE...21 B - Des risques sur la soutenabilité à l horizon IV - Aperçu sur les prévisions V - Les recommandations de la Cour...25 A - Le suivi des recommandations formulées par la Cour au titre de B - Des recommandations de la Cour au titre de l exercice

4 DE L ETAT 4 Synthèse (Md ) LFI AE : 5,00 ; CP : 5,00 ; Reports 2011 AE : 2,06 ; CP : 2,06 ; les LFR 2012 AE : 6,10 ; CP : 6,10 ; Exécution AE : 10,22 ; CP 10,22 : 1 - Une architecture budgétaire inchangée et une prévision purement formelle Institué par l article 21 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, le compte d affectation spéciale Participations financières de l Etat (CAS PFE) retrace, conformément à l article 48 de la loi de finances pour 2006, les opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l Etat. Il comporte les deux programmes 731-Opérations en capital intéressant les participations financières de l Etat et 732-Désendettement de l Etat et d établissements publics de l Etat. Le responsable de ces programmes est le Commissaire aux participations de l Etat. Depuis la détérioration de la situation économique dans le cours de l exercice 2008, la mission de contribution au désendettement de l Etat et de ses établissements publics se trouve mise entre parenthèses. Le budget reste construit de manière conventionnelle : tant les inscriptions de dépenses que de recettes sont fixées chaque année depuis 2007 de façon forfaitaire à 5 Md. Cette hypothèse pour le montant des cessions représentait 20,8 % de la valeur des participations cotées cessibles de l Etat au 1 er septembre Une exécution budgétaire 2012 bouleversée par les lois de finances rectificatives successives L exercice 2012 fait apparaître un montant de recettes de M et un montant de dépenses de M, conduisant à un solde négatif de M. Ces montants sont élevés au regard de la moyenne des cinq dernières années où les volumes tant de recettes que de dépenses enregistrés sur ce compte ne dépassaient pas 7 Md. Ils résultent de l importance des dotations versées par le budget général au cours de l exercice. Les lois de finances rectificatives successives adoptées par le Parlement en 2012 ont en effet bouleversé la programmation initiale de la

5 DE L ETAT 5 LFI La LFR votée le 14 mars 2012 a ainsi augmenté la prévision de recettes et les autorisations de dépense du CAS PFE à hauteur de M, dont M étaient destinés au Mécanisme Européen de Stabilité (MES) et M à la création de la Banque de l industrie (seuls 365 M ont été dépensés dans le cadre d une augmentation de capital d Oseo). La seconde LFR 2012 en date du 16 août 2012 a annulé 4 Md d autorisations de dépenses sur le programme 732 (désendettement) et de recettes sur le CAS PFE. La troisième LFR 2012 en date du 29 décembre 2012 a augmenté le plafond des recettes et des dépenses du CAS PFE de M, afin de souscrire à l augmentation de capital de Dexia. L exécution 2012 s est en revanche caractérisée, pour ce qui concerne les recettes, par un faible montant de cessions d'actifs. Tout comme au cours des trois derniers exercices, aucune dépense n a été réalisée en 2012 sur le programme 732 retraçant les opérations de désendettement. L absence de dotations à l établissement public de financement et de restructuration (EPFR) présente le risque que le remboursement de la dette résiduelle envers le Crédit Lyonnais s opère non pas par une dotation budgétaire au CAS PFE mais via une reprise de dette par l Etat en 2014 qui n aurait pas de traduction budgétaire. Sur le programme 731 (opérations en capital), les dépenses se sont élevées au total à M hors dépenses financées par dotations budgétaires, pour une hypothèse de M dans la LFI. Des crédits sont à nouveau reportés sur l exercice suivant. D un montant de M à l ouverture de l exercice, le report sur 2013 ne s élève plus qu à M, soit un montant inférieur à la dotation résiduelle destinée à capitaliser le FSI. Or, la libération éventuelle d une nouvelle tranche du capital appelable du FSI est inscrite en LFI 2013 et doit intervenir dans sa totalité au plus tard le 17 novembre Aussi, compte tenu des autres engagements souscrits par l Etat (notamment la libération de la dernière tranche de l augmentation de capital de La Poste et l acquisition de titres Areva, pour respectivement 266 M et 756 M, ) et en l absence d un montant suffisant de cessions de participations durant les deux prochains exercices, le CAS PFE pourrait être confronté à une impasse financière proche de 900 M qui devrait être comblée soit par des dotations supplémentaires du budget général soit par un report difficilement envisageable de dépenses programmées. Afin de renforcer la sincérité de la programmation du CAS PFE, au regard du caractère aléatoire des recettes de cession, il pourrait être utile de prévoir une dotation en provenance du budget général permettant de couvrir ses dépenses incompressibles.

6 6 COUR DES COMPTES 3 - Des dépenses liées à des engagements internationaux de la France La contribution française au titre de ses engagements internationaux dans la recapitalisation d institutions financières est désormais localisée sur le CAS PFE, alors que ces institutions échappent au contrôle de l Agence des participations de l Etat (APE). Depuis l exercice 2011, la recapitalisation des banques multilatérales de développement qui était auparavant inscrite sur le programme 110-Aide économique et financière au développement intervient via le CAS PFE du fait du caractère patrimonial de ces opérations. Conformément au Traité signé le 2 février 2012, instituant le Mécanisme européen de stabilité (MES), la France s est engagée à souscrire aux parts libérées du capital à hauteur de sa participation de 20,39 %, soit de M, qui doit s effectuer en cinq versements identiques, les deux premiers en 2012 (6 523 M ) et les deux suivants en 2013 (6 523 M ). La France souscrira également en 2013 au travers du CAS PFE à l augmentation de capital de la Banque européenne d'investissement (BEI) pour un montant de M. En outre, suite à une décision conjointe de la France et la Belgique, l Etat a souscrit fin 2012, via le CAS PFE, à l augmentation de capital de la société Dexia pour un montant de M. La nature patrimoniale de l opération justifie qu elle ait transité par le CAS PFE. 4 - Des recommandations 2011 qui n ont pas été mises en œuvre Deux recommandations de 2011, qui n ont pas été mises en œuvre, sont reformulées. S y ajoute une nouvelle recommandation au titre de Appréciation de la Cour sur la gestion de la mission en 2012 La programmation budgétaire 2012 reste, tant en recettes qu en dépenses, déconnectée de la valeur du patrimoine cessible de l Etat et de la réalité de l exécution ; en particulier l inscription récurrente sur le programme 732-Désendettement de l Etat et d établissements publics de l Etat est de 4 Md, alors qu aucune dépense n a été réalisée sur ce programme depuis La notion de performance est d application limitée pour le CAS PFE. S agissant en particulier de l objectif 1 du programme 731- Opérations en capital intéressant les participations financières de l Etat, les indicateurs sont conçus comme un outil d évaluation de la performance des entreprises entrant dans le périmètre de l APE et ne sont

7 DE L ETAT 7 liés que marginalement aux mouvements effectués sur le CAS. Par ailleurs, le champ couvert par le CAS PFE est désormais de manière récurrente bien plus large que celui du périmètre de l APE sur lequel sont centrés les indicateurs de performance. La mesure de la performance des politiques ainsi financées devrait être recherchée dans le cadre des programmes budgétaires qui les ont initiées. A l horizon 2014, le CAS PFE devra faire face à des dépenses certaines alors que ses recettes de cession sont aléatoires. Dès lors en l absence de produits de cessions suffisants ou de report d opérations, le CAS PFE devrait bénéficier de dotations complémentaires en provenance du budget général pouvant atteindre près de 900 M, montant qui n est pas programmé dans le budget triennal. LES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS La Cour formule au titre de l exercice 2012 les trois recommandations suivantes : - Recommandation n 1 : Sans afficher un programme explicite de cessions d actifs, fixer le montant prévisionnel de recettes de cessions à un niveau cohérent avec l évolution de la valorisation des participations cotées légalement cessibles ; - Recommandation n 2 : Au regard du caractère incertain des recettes de cession, prévoir en LFI une dotation du budget général destinée à financer les dépenses incompressibles prévues du CAS PFE ; - Recommandation n 3 : Mettre le CAS PFE en situation de doter l établissement public de financement et de restructuration (EPFR) afin que ce dernier puisse rembourser la dette contractée vis-à-vis du Crédit Lyonnais d ici à l échéance du 31 décembre 2014.

8 DE L ETAT 8 Introduction Le compte d affectation spéciale Participations financières de l État (CAS PFE) est l instrument budgétaire à la disposition de l Etat actionnaire. Il présente toutes les opérations en capital à dimension patrimoniale relatives aux établissements et entreprises nationales et internationales dans lesquels l État détient des participations. C est à ce dernier titre qu il retrace également les versements au profit du Mécanisme européen de stabilité et des banques multilatérales de développement. Son champ est par conséquent désormais plus large que celui que l Agence des participations de l Etat (APE) même si le responsable des deux programmes, 731-Opérations en capital intéressant les participations financières de l Etat et 732 Désendettement de l Etat et d établissements publics de l Etat, demeure le Commissaire aux participations de l Etat. Le périmètre du CAS PFE est désormais plus étendu que celui de l Etat actionnaire qu incarne institutionnellement l APE. L article 21 de la LOLF ne prévoit en effet qu un compte d affectation spéciale pour toutes les opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l Etat 1. Le périmètre de l APE est défini limitativement 2 et ne concerne que les entreprises à participation publique et certains établissements publics qui font l objet d un suivi spécifique par l APE en termes de gouvernance, au-delà des seules interventions budgétaires éventuelles. La politique de l Etat actionnaire est exercé par le Commissaire aux participations de l Etat 3 rattaché directement au ministre chargé de l économie, et depuis 2012 sous l autorité conjointe du ministre de l Économie et des Finances et du ministre du Redressement productif sur l Agence des participations de l État selon des modalités d exercice précisées par l arrêté du Premier ministre du 29 juin «Les opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l Etat, à l exclusion de toute opération de gestion courante, sont, de droit, retracées sur un unique compte d affectation spéciale.» 2 Le décret n du 9 septembre 2004, portant création de l APE, modifié par décret du 31 janvier 2011 comporte une annexe définissant le périmètre de l APE. 3 David Azema a été nommé à compter du 1 er septembre «Le service à compétence nationale Agence des participations de l État agit sous l autorité conjointe du ministre de l Économie et des Finances et du ministre du Redressement productif : - pour toute question relevant de la stratégie industrielle d une entreprise ou d un organisme figurant sur la liste annexée au décret du 9 septembre 2004 susvisé, à l exception des entreprises relevant du secteur bancaire ou

9 DE L ETAT 9 Les résultats de cette politique font l objet, depuis 2001, du rapport relatif à l État actionnaire, annexe générale «jaune» au projet de loi de finances. L élargissement des missions de l Agence par le décret n du 31 janvier n a entraîné aucune modification de l outil budgétaire sous sa responsabilité tant dans sa structure que dans les objectifs et indicateurs qui mesurent la performance de la mission. I - Une programmation budgétaire purement formelle bouleversée par les lois de finances rectificatives A - Un champ et une structure budgétaire inchangés en 2012 Institué par l article 21 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, le compte d affectation spéciale Participations financières de l Etat retrace, conformément à l article 48 de la loi de finances pour , les opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l Etat, à l exclusion de toute opération de gestion courante. Ainsi le compte comporte : 1. en recettes, tout produit des cessions par l État de titres, parts ou droits de sociétés qu il détient directement, les produits des cessions de titres, parts ou droits de sociétés détenus indirectement par l État qui lui sont reversés, les reversements de dotations en capital, produits de réduction de capital ou de liquidation, les remboursements des avances d actionnaires et créances assimilées, les remboursements de créances résultant d autres interventions financières de nature patrimoniale de l État et les versements du budget général. des assurances ; - pour l ensemble des questions recouvrant des enjeux de politique industrielle et dont la portée excède le périmètre d une seule des entreprises et organismes figurant sur la liste annexée au décret du 9 septembre 2004 susvisé.» 5 Selon les termes du rapport relatif à l Etat actionnaire, «La politique conduite par l État actionnaire a connu une évolution profonde, consistant à mettre au premier plan la vision industrielle du pilotage de ses participations et à affirmer pour les entreprises concernées une stratégie de développement industriel et économique claire de long terme, dans le respect des intérêts patrimoniaux de l État et de l objet social de chacune de ses participations.» 6 Loi de finances du 30 décembre 2005 pour 2006.

10 10 COUR DES COMPTES 2. en dépenses, les dotations à la Caisse de la dette publique et celles contribuant au désendettement d établissements publics de l État, les dotations au Fonds de réserve pour les retraites, les augmentations de capital, les avances d actionnaires et prêts assimilés, ainsi que les autres investissements, financiers, de nature patrimoniale de l État, les achats et souscriptions de titres, parts ou droits de sociétés et les commissions bancaires, frais juridiques et autres frais qui sont directement liés aux opérations mentionnées. La mission constituée par le volet «dépenses» du compte est composée depuis 2007 de deux programmes : 731-Opérations en capital intéressant les participations financières de l Etat et 732-Désendettement de l Etat et d établissements publics de l Etat. Cet encadrement organique conduit à circonscrire l utilisation de ce compte aux seules opérations intéressant des participations financières. Le financement par le CAS PFE doit également avoir une nature patrimoniale, c'est-à-dire une contrepartie directe par des titres ou créances détenues par l Etat, qui soit pérenne et se traduise directement et positivement sur son bilan. Sont pleinement éligibles, sous réserve de disponibilité des ressources du compte, les opérations augmentant les actifs de l Etat (augmentation de capital ou avances d actionnaires) ou réduisant son passif (opérations de désendettement de l Etat ou d établissements publics). Le texte organique exclut explicitement toute opération de gestion courante qui se traduirait, notamment, par la consommation des fonds versés. Entrent dans cette catégorie les financements de charges d exploitation ou le financement d infrastructures qui sont amorties sur plusieurs années. En recettes, ce compte peut, par exception prévue à l article 21 de la LOLF, être alimenté sans limite par des versements du budget général. B - Une programmation budgétaire qui reste purement formelle Le budget est construit de manière conventionnelle : tant les inscriptions de dépenses que de recettes s élèvent depuis 2007 de façon forfaitaire à 5 Md.

11 DE L ETAT 11 En recettes, le montant inscrit, composé quasi exclusivement de produit de cessions de participations 7, demeure, exercice budgétaire après exercice budgétaire, invariablement le même et ne peut donc être qualifié de prévision. Si le montant des cessions envisagés pour 2008 ne représentait que 2,8 % de la valeur du portefeuille de participations cotées à la fin août 2007, il représentait 7,2 % de la valeur totale du portefeuille à la fin août , soit un montant de cessions peu réaliste eu égard aux conditions de marché et aux participations réellement cessibles 9. En effet, la valeur du portefeuille juridiquement cessible au 1 er septembre 2011 s élevait à 24 Md, ce qui signifie que la LFI avait programmé la cession de 20,8 % du portefeuille cotée de l Etat. Si la construction budgétaire peut en partie être conventionnelle, en raison du caractère confidentiel de certaines opérations, elle doit aussi s appuyer sur des bases réelles. En l espèce, en l absence de programme explicite de cessions d actifs et au regard du contexte sur les marchés financiers, le montant prévisionnel de recettes devrait être fixé à un niveau plus bas, en cohérence avec la valeur du portefeuille de participations cotées de l Etat légalement cessibles. En dépenses, cette année encore (2012), l essentiel des crédits votés en LFI était dédié au programme 732, c'est-à-dire au désendettement de l Etat et de ses établissements publics. 4 Md étaient inscrits à ce titre, soit 80 % des dépenses, ce qui était déjà le cas pour les exercices budgétaires précédents. Cette inscription apparaît comme théorique compte tenu de la mise en sommeil de la politique de désendettement depuis le début de la crise. 7 4,98 Md de produits de cession sur 5,00 Md de recettes dans le PLF Le portefeuille de participations cotées de l État représentait 69 Md de capitalisation boursière au 1er septembre Sa valorisation est indiquée dans le rapport relatif à l État actionnaire, annexe «jaune» au PLF. 9 La législation impose notamment à l Etat de détenir plus de 70 % du capital d'electricité de France, la majorité du capital d ADP et plus du tiers du capital de Gaz de France.

12 DE L ETAT 12 Prévisions de recettes et de crédits en 2012 (en ) Programme/ Action Crédits reportés en 2012 Prévision de Recettes LFI 2012 Crédits LFI 2012 AE = CP 731 Opérations en capital intéressant les participations financières de l Etat Désendettement de l Etat et d établissements publics de l Etat TOTAL C - Un report en fin d année désormais inférieur aux obligations souscrites par l Etat Trois lois de finances rectificatives concernant le CAS PFE ont été adoptées par le Parlement en 2012 bouleversant la programmation initiale. i. La LFR votée le 14 mars 2012 a augmenté la prévision de recettes et les autorisations de dépense du CAS PFE à hauteur de 7,52 Md, dont 6,52 Md étaient destinés au Mécanisme Européen de Stabilité (MES) et 1 Md à la création de la Banque de l industrie. Les M liés à la souscription au MES ont été versés en octobre 2012 par le budget général. Concernant la Banque de l industrie, il a été décidé de procéder à deux augmentations successives, de 500 M chacune, au lieu d un seul versement d 1 Md initialement prévu et faciliter ainsi les emprunts de la banque sur les marchés. L abondement du CAS PFE d 1 Md devait provenir de deux sources différentes issues de reversements de dotation des Programmes d Investissements d Avenir: 470 M du budget général (programme 134) et 530 M de la CDC directement rétablis sur le CAS PFE. Seuls ces derniers ont été versés en 2012, afin de doter l EPIC Oseo de 365 M. Le montant à verser par l État à Oseo a été en effet réduit grâce à la participation des autres actionnaires d Oseo à l augmentation de capital. ii. La seconde LFR en date du 16 août 2012 a annulé 4 Md d autorisations de dépenses sur le programme 732 et de recettes sur le CAS PFE.

13 DE L ETAT 13 iii. La dernière LFR en date du 29 décembre 2012 a augmenté le plafond des recettes et des dépenses du CAS PFE de M, afin de souscrire à l augmentation de capital de Dexia. Cette dernière est intervenue le 31 décembre Un montant de M avait été reporté sur le compte en 2012, composé essentiellement de M pour le FSI, 60 M pour la SOVAFIM et de 221 M non affectés. Au terme de l exercice 2012, le solde du CAS PFE au 31/12/2012 s établit à M. Programme/ Action 731 Opérations en capital intéressant les participations financières de l Etat 732 Désendetteme nt de l Etat et d établissemen ts publics de l Etat Prévisions de recettes et de crédits en 2012 (en M ) Crédits reportés en 2012 Prévision de Recettes LFI 2012 Recettes LFRs 2012 Crédits disponi bles Dépenses LFI 2012 Dépenses LFRs TOTAL L Etat avait décidé en 2009 de souscrire à une augmentation de capital de la société FSI pour un montant total de M. La dotation correspondante, qui n a pas figuré dans la norme de dépense puisqu elle était considérée comme faisant partie du Plan de relance, a été intégralement versée du budget général au CAS PFE en Les deux premières tranches ont été libérées en 2009 pour un montant de M. Depuis aucune nouvelle tranche n a été libérée en l absence de besoin identifié du FSI. Cependant, le capital du FSI appelable à la charge de l Etat d ici le 17 novembre 2014 s élève M. La libération éventuelle d une nouvelle tranche de l augmentation de capital a été inscrite dans le PLF

14 14 COUR DES COMPTES 2013 et pourrait intervenir eu égard aux besoins de la Banque Publique d Investissement. La dotation budgétaire en faveur du FSI a d ores et déjà été en partie consommée en 2012 à d autres fins (cf. infra «Des dépenses qui s inscrivent dans le champ de l Etat actionnaire»). En l absence d un montant suffisant 10 de cession de participation durant les deux prochains exercices, et compte tenu des autres engagements souscrits par l Etat (notamment la libération de la dernière tranche de l augmentation de capital de La Poste et l achat des actions Areva pour des montants respectivement de 266 M et 756 M -cf. infra «Des risques réels sur la soutenabilité à l horizon 2014»), le budget général devrait compléter la dotation du CAS PFE sur les exercices afin de remplir ses engagements vis à vis du FSI. La nonexécution de cette dotation budgétée a eu pour effet d améliorer provisoirement les soldes budgétaires de ces dernières années (2010 à 2012) d un montant de M par rapport aux lois de finances, mais pourrait entraîner leur dégradation au cours des deux prochains exercices en l absence de produits de cession. Par ailleurs, que le montant de l engagement de l Etat vis-à-vis du FSI soit désormais inférieur au report de solde illustre les risques de soutenabilité auxquels le CAS PFE est susceptible d être confronté. Il pourrait par conséquent être utile, afin de renforcer la sincérité des prévisions de recettes et couvrir ses dépenses certaines et incompressibles, de prévoir ex ante dans le budget général une dotation en faveur du CAS PFE plutôt que programmer d aléatoires recettes de cession. 10 En mars 2013, l Etat a cédé 3,12 % du capital de Safran pour un montant de 448,5 M. Le 15 avril 2013, EADS a par ailleurs annoncé être en discussion avec l Etat afin de lui racheter 1,56 % de son capital pour 478 M. 11 L impasse pour financer l augmentation de capital du FSI s élève à 213 M.

15 DE L ETAT 15 II - Une exécution marquée par des recettes de cession faibles et des dépenses importantes financées par des dotations budgétaires Exécution et solde du compte de 2007 à 2012 En M Prévision PLF Recettes constatées Crédits consommés Solde de l exercice Solde cumulé L exercice 2012 fait apparaître un solde annuel négatif de -494 M. Le solde cumulé, d un montant de M, fait à nouveau l objet d un report intégral sur En 2012, le compte a enregistré un montant de recettes de M pour M de dépenses. Ces montants sont élevés au regard de la moyenne des cinq années précédentes où les volumes tant de recettes que de dépenses enregistrés sur ce compte ne dépassaient pas 7 Md. Programme/ Action 731 Opérations en capital intéressant les participations financières de l Etat 732 Désendettement de l Etat et d établissements publics de l Etat Dépenses et recettes du compte en 2012 (en ) Exécution 2012 Recettes (AE=CP) ,38 Exécution 2012 Dépenses (AE=CP) ,97 TOTAL ,97 0

16 16 COUR DES COMPTES Dans la continuité des derniers exercices budgétaires, la mission de contribution au désendettement de l Etat et de ses établissements publics a été mise entre parenthèses. A - En recettes, aucune cession d actifs mais des dotations budgétaires élevées Le montant des recettes s est élevé au total à 9 729,23 M pour une prévision de M. Ces 9 729,2 M de recettes provenaient : Du versement depuis le budget général (programme 336) de M en faveur du Mécanisme européen de stabilité ; Du versement depuis le budget général (programme 339) de M afin de recapitaliser Dexia ; Du reversement par la CDC de 530 M de dotations du Programme d Investissements d Avenir : 300 M ont été reversés à partir du Fonds pour la Société Numérique, 150 M à partir de l action Ville de demain et 80 M à partir de l action Plates-formes Mutualisées d'innovation ; des produits de liquidation d EMC pour 39,2 M ; du reversement de dotation en capital de la Monnaie de Paris : 36,5 M ; du remboursement d une avance d actionnaire consentie par au profit de l Agence française de développement-siguy pour 0,5 M ; des retours de CDC entreprise au titre de fonds de capital-risque : 14,3 M. Il s agit du Fonds de câblage internet (2,8 M ), du fonds de Promotion pour le Capital Risque 2000 (1,0 M ), du Fonds de Fonds Technologique 3 (1,1 M ), du Fonds Public pour le Capital Risque (6,1 M ) et du Fond Commun pour les Jeunes Entreprises (3,4 M ) ; du reversement des produits de de LOCASIC (21,6 M ) Pour le reste, les cessions ont été anecdotiques au regard du produit des cessions prévu par le PLF 2012 (4 980 M ) cession de la totalité de la participation de l Etat soit 5 % dans la Semapa pour et des droits préférentiels de souscription des titres Technicolor pour un montant de 36 centimes.

17 DE L ETAT 17 B - Des dépenses de plus en plus éloignées du périmètre de l APE Les dépenses se sont élevées à ,23 M sur le programme 731 pour une prévision de M. Aucune contribution au désendettement n est effectuée sur le programme Des dépenses qui s inscrivent dans le champ de l Etat actionnaire 466,67 M pour souscrire à la seconde tranche de libération de l augmentation de capital de La Poste. Pour rappel, il a été prévu d augmenter le capital de La Poste de 2,7 Md, dont 1,2 Md sont apportés par l Etat et 1,5 Md par la CDC. La libération des fonds s effectue de manière progressive sur trois ans à compter de l année 2011 soit un versement par l Etat de de 466,7 M en 2011 et 2012, le solde (266 M ) étant versé en ,3 M afin d augmenter le capital de l EPIC Oseo 12 afin de lui permettre de souscrire à l augmentation de capital d Oseo SA destinée à doter en capital sa filiale Oseo Industrie ; Conformément à l arrêté en date du 5 décembre 2012 autorisant le Commissariat à l énergie atomique et aux énergies alternatives (CEAEA) à céder des actions AREVA à l Etat, il a été décidé d'acquérir auprès du CEAEA actions de la société anonyme AREVA pour un montant total de 214,10 M. Cette opération a pour objet de permettre au CEAEA de financer le démantèlement de ses installations nucléaires. 8 M pour le versement de la seconde tranche d un prêt sur trois ans accordé par l Etat à l AFP en vue de financer un projet de modernisation du système informatique de l établissement. Bien que l Etat ne détienne aucune action de l AFP, cette dernière est considérée comme une participation financière non contrôlée de l Etat au regard de la norme 7 du recueil des normes comptables de l'état. Selon les informations fournies par l APE, le contrat de prêt prévoit un taux de rémunération des fonds investis de 5,28 % par an ; 0,97 M pour le rachat d actions à Air France KLM permettant la régularisation de l opération «échange salaire contre actions». Le 11 avril 2005, dans le cadre de la mise en œuvre de l article 51 II de la loi n du 2 juillet 1998, l Etat a transféré à Air France 12 Oseo ne fait pas parti du périmètre de l APE tel que défini par le décret du 9 septembre 2004, portant création de l APE, modifié par décret du 31 janvier 2011.

18 18 COUR DES COMPTES actions Air France KLM destinés aux salariés ayant consenti à des réductions de leur salaire. Dans ce cadre, Air France KLM a versé le 11 avril 2007 à l Etat la somme de 114,0 M. En 2012, Air France a restitué à l Etat actions Air France KLM ; 3,49 M pour répondre à l appel de fonds de CDC Entreprises : Fonds de Fonds Technologique 3 ( ) et Fonds de Promotion pour le Capital Risque 2000 ( ,34 ) ; 0,088 M pour l augmentation de capital des aéroports de la Martinique dans le cadre du changement de statut des aéroports de province divers : taxe sur les transactions financières 13 suite à l'achat de titres Areva ( ,02 ) et taxe sur les transactions financières suite au retour de titres AF KLM (30,39 ) et achat d'une action Oseo Industrie (4 ) ; euros pour l achat de 500 actions SNPE auprès de Natixis et de titres à la Société Générale. 2 - Des dépenses liées à des engagements internationaux de la France Conformément à la décision conjointe de la France et la Belgique du 8 novembre 2012, l Etat a souscrit à l augmentation de capital de la société Dexia SA intervenue le 31 décembre 2012 pour un montant de M. La nature patrimoniale de l opération justifie qu elle ait transité par le CAS PFE. Conformément au Traité signé le 2 février 2012, ratifié en France par la loi n du 7 mars 2012 autorisant la ratification du traité instituant le Mécanisme européen de stabilité, et entré en vigueur le 27 septembre 2012, la France s est engagée à souscrire aux parts libérées du capital social à hauteur de euros. Cette souscription doit s effectuer en cinq versements identiques de chacun, les deux premiers devant avoir lieu en Par conséquent afin d assurer la dotation en capital des deux premières tranches du Mécanisme européen de stabilité (MES) dont la quote-part de la France dans la capital est de 20,3859 %, M ont été versés ; Suite aux décisions prises dans le cadre du G20 de Londres (avril 2009), la part de la France à la recapitalisation du système des 13 Selon la DGFIP, l Etat serait en effet redevable à la taxe sur les transactions financières.

19 DE L ETAT 19 banques multilatérales de développement se monte à environ 330 M appelés sur 5 ans. En 2012, 55,58 M ont été exécutés pour le versement de la contribution française aux augmentations de capital des banques multilatérales de développement - Banque asiatique de développement (11,93 M ), Banque africaine de développement (14,24 M ), Banque de développement des Etats de l'afrique Centrale (0,38 M ), Banque interaméricaine de développement (4,92 M ) et Banque internationale pour la reconstruction et le développement (24,10 M ). Ces crédits, qui étaient inscrits jusqu en 2010 sur le programme 110-Aide économique et financière au développement, sont désormais localisés sur le CAS Participations financières de l Etat, bien que les banques concernées échappent au contrôle de l APE. Le caractère patrimonial de ces opérations d augmentation de capital explique qu elles transitent désormais par le CAS PFE. 3 - Sur le programme 732, l absence de toute dotation à l EPFR Comme c est le cas depuis 2009 aucune dépense n a été réalisée sur le programme 732 en Les lois de finances initiales des quatre derniers exercices prévoyaient 4 Md d autorisations de programme et de crédits de paiement en faveur du désendettement de l Etat et de ses établissements publics qui ont fait intégralement l objet d annulation. La seconde LFR en date du 16 août 2012 a annulé parallèlement les 4 Md d autorisations de dépenses sur le programme 732 et de produit de cessions en recettes. Pour mémoire, les dernières ressources affectées au désendettement l ont été en 2008 pour un montant de 141 M (en 2008, la LFI avait prévu un montant de M de crédits pour le désendettement de l Etat) et il s agissait alors d une dotation destinée à l'erap 14 pour lui permettre de faire face à une échéance obligataire. En revanche, contrairement aux années précédentes, le PLF 2012 n avait pas inscrit de dotation au profit de l établissement public de financement et de restructuration (EPFR) au titre de l amortissement de la dette contractée vis-à-vis du Crédit Lyonnais. Il est vrai que l objet du programme 732 est de contribuer au désendettement de l Etat et d établissements publics et qu une inscription explicite n était pas nécessaire pour doter l EPFR. L absence de dotations 14 Dissoute depuis par le décret n du 25 octobre 2010.

20 20 COUR DES COMPTES à l EPFR présente le risque que le remboursement de la dette résiduelle envers le Crédit Lyonnais 15 s opère non pas par une dotation budgétaire au CAS PFE mais via une reprise de dette par l Etat en 2014 qui n aurait pas de traduction budgétaire. L EPFR, chargé de l apurement des passifs du Crédit Lyonnais, devra rembourser les emprunts qu il a souscrits - soit un encours de la dette de 4,48 Md - avant le 31 décembre Ce besoin de financement devrait être couvert par des recettes dégagées sur le compte d affectation spéciale. Or dans le PAP 2013 tout comme en 2012, plus aucun remboursement à l EPFR n est désormais prévu. L APE explique qu elle n a pas inscrit dans son budget 2012 et 2013 de dotation pour l EPFR, à la différence des années précédentes (1,1 Md prévu dans le budget 2011 et 1,5 Md dans le budget 2010) en raison des incertitudes relative aux recettes 2012 et 2013 du CAS PFE compte tenu de la conjoncture économique. Elle considère au demeurant que cette inflexion permet d améliorer la sincérité des documents budgétaires relatifs au CAS PFE. Par ailleurs, l EPFR bénéficie jusqu en 2014 de conditions d endettement particulièrement favorables puisque sa rémunération est indexée sur l Eonia. Par conséquent, en l absence de recettes de cessions, des dotations budgétaires en 2012 et 2013 auraient supposé que l Etat s endette à des conditions de marché plus défavorables que celles de l EPFR. Dans ces conditions, il est vraisemblable qu un versement de dotations à l EPFR n intervienne au mieux qu en Le risque est que le remboursement de la dette au Crédit Lyonnais s effectue finalement non pas par dotation budgétaire au CAS PFE, mais via une reprise de dette par l Etat en Cette augmentation de la dette de l Etat n aurait alors pas d incidence sur le solde budgétaire. La Cour recommande de mettre le CAS PFE en situation d abonder l EPFR d ici à l échéance du 31 décembre 2014 afin que ce dernier puisse rembourser la dette contractée vis-à-vis du Crédit Lyonnais. 15 Il faut rappeler que le dernier versement réalisé au profit de cet établissement public date de 2006, pour un montant de 512,5 M.

21 DE L ETAT 21 III - Des incertitudes sur la soutenabilité à moyen terme du CAS PFE A - Une performance mesurée sur les entreprises du périmètre de l APE plutôt que sur les opérations transitant par le CAS PFE En l absence de cessions de participations financières, les indicateurs de performance associés au CAS PFE sont de portée limitée. Les cinq indicateurs associés à l objectif 1 du programme 731, portent en effet sur la santé financière et les résultats des entreprises incluses dans le champ des comptes combinés de l Etat et se veulent davantage comme un outil d évaluation de la performance des entreprises entrant dans le périmètre de l APE. Ils ne sont liés que marginalement aux mouvements effectués sur le CAS PFE. Indicateurs de performance de l objectif 1 du programme 731 Veiller à l augmentation de la valeur des participations financières de l Etat INDICATEUR 1.1 : Rentabilité opérationnelle des capitaux employés Réalisé ,3 Prévision PAP 2012 > 7 Prévision actualisée 2012 > 7 INDICATEUR 1.2 : Rentabilité financière des capitaux propres 5,7 > 7,5 > 4,5 INDICATEUR 1.3 : Marge opérationnelle 8, 5 > 9 > 8,5 INDICATEUR 1.4 : Soutenabilité de l endettement INDICATEUR 1.5 : Taux de distribution des dividendes 3,8 77,6 < 4 ND < 4 > 8, 5 Les données définitives relatives aux comptes combinés 2012 ne seront disponibles qu au début du mois de juillet Compte tenu de l absence de cessions d actifs et de dépenses tendant au désendettement de l État, l analyse des résultats obtenus sur

22 22 COUR DES COMPTES les indicateurs qui sont associés, respectivement à l objectif 2 du programme 731 et à l objectif unique du programme 732, est sans objet. De manière récurrente, le champ couvert par le CAS PFE est désormais bien plus large que celui du périmètre de l APE sur lequel sont centrés les indicateurs de performance. L'inscription de ces dépenses au CAS PFE est imposée par la nature patrimoniale de ces opérations qui en vertu de la LOLF doivent être retracées sur un compte d affectation spéciale unique. La mesure de la performance des politiques ainsi financées devrait plutôt être recherchée dans le cadre des programmes budgétaires qui les ont initiées. B - Des risques sur la soutenabilité à l horizon 2014 A l horizon 2014, le CAS PFE devra faire face à des dépenses certaines 16 (cf. supra «Aperçu des prévisions 2013») alors que la dotation budgétaire au profit de l augmentation de capital du FSI a été en partie consommée (cf. infra Un report en fin d année désormais inférieur aux obligations contractés par l Etat») et ses recettes aléatoires car liées aux conditions de marché. En l absence d un montant suffisant de cessions de participations financières l APE souligne les incertitudes sur les produits de cession d ici 2014 le CAS PFE devrait bénéficier de dotations complémentaires en provenance du budget général qui pourrait atteindre 900 M d ici 2014 et n ayant pas fait l objet d une programmation dans le budget triennal. L alternative dans la programmation budgétaire pourrait être de reporter certaines dépenses inscrites au budget 2013 mais cette hypothèse paraît difficilement envisageable au regard de la nature des engagements de l Etat Les dépenses certaines en 2013 non couvertes par des dotations budgétaires s élèvent à environ 700 M. 17 Le CEAEA a exercé son option de vente de titres Areva au titre de l exercice 2013 et il paraît par conséquent difficile pour l Etat de décaler cette opération. Entre 2012 et 2014, le financement du démantèlement des installations nucléaires du CEAEA par le CAS PFE au travers l achat de titres Areva devrait représenter une charge de 970 M.

23 DE L ETAT 23 Dépenses du CAS PFE à l horizon (M ) Report CAS PFE Cession Safran 448,5 Dépenses FSI Areva -756 La Poste -266 Banques multilatérales -112 Solde à financer -898,5 IV - Aperçu sur les prévisions 2013 En 2013, M sont prévus en LFI en dépenses et en recettes. La LFI prévoit en recettes M de cession, M de versement du budget général et 22 M de remboursement de créances. Le montant des crédits prévus en 2013 au titre du programme 731 s élève au total à M. Au titre de l'action 1 du programme 731 «Opérations en capital intéressant les participations financières de l'etat», les crédits demandés pour 2013 s'élèvent à M en AE et CP. L'Etat doit libérer la dernière tranche de l'augmentation de capital de La Poste, pour un montant de 266 M. Une nouvelle tranche de l'augmentation du capital du Fonds stratégique d'investissement (FSI) demeure toujours appelable. En application des décisions prises par le G20, l'etat français devrait continuer à participer aux augmentations de capital des 18 Hors dotations déjà affectées pour les augmentations de capital du MES et de la BEI et hors remboursement de la dette de l EPFR.

24 24 COUR DES COMPTES banques multilatérales de développement pour un montant estimé à environ 56 M 19. L augmentation de capital de la Banque européenne d'investissement (BEI) pour un montant de M doit intervenir avant le 31 mars Au titre de l'action 3 «Achats ou souscriptions de titres, parts ou droits de société» du programme 731, l'etat prévoit d'acquérir, auprès du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives, des titres Areva, afin de participer au financement du démantèlement d'installations nucléaires, pour un montant de 418 M. Ce montant a été revu à la baisse à 378 M. Au titre de l'action 4 «Autres investissements financiers de nature patrimoniale», l'etat devrait poursuivre sa politique de souscription dans des fonds de capital-risque notamment le Fonds de Promotion pour le Capital Risque 2000 et le Fonds pour les jeunes entreprises, dans lesquels l Etat a souscrit, pour un montant de 10 M. Le bleu budgétaire rappelle cependant que «le montant des crédits est donné à titre indicatif, dans la mesure où les appels de fonds dépendent des opportunités d'investissement qui s'offrent à leurs gestionnaires». Au titre de l'action 5 «Prestations de services», qui comprend essentiellement les commissions versées aux banques au titre des opérations réalisées, 100 M sont inscrits, soit environ 2 % du produit des cessions prévues. Enfin, au titre de l'action 6 «Versements au profit du Mécanisme européen de stabilité», M seront versés, en deux tranches égales, au MES en Ils correspondent aux troisièmes et quatrièmes tranches sur les cinq versements liés aux parts libérées du capital de cet organisme. Pour 2013, 4 Md sont encore inscrits au programme 732 dédiés au désendettement de l Etat et de ses établissements. Les versements envisagés concernent uniquement cette année la Caisse de la dette publique pour 4 Md. Cependant, du fait de l importance des dépenses à financer sur le CAS PFE en 2013 (environ 700 M hors opérations couvertes par des dotations du budget général et appel du FSI) et du faible niveau de recettes constatées au cours des exercices précédents, il paraît peu probable - comme en que des recettes puissent être affectées au désendettement. 19 Les montants ont été fixés en dollar et sont par conséquent sensibles aux évolutions du taux de change.

25 DE L ETAT 25 V - Les recommandations de la Cour A - Le suivi des recommandations formulées par la Cour au titre de 2011 La Cour avait formulé trois recommandations au titre de l exercice 2011 qui n ont pas été mises en œuvre. Deux sont reformulées. S y ajoute une nouvelle recommandation au titre de B - Des recommandations de la Cour au titre de l exercice 2012 Les recommandations formulées au titre de l exercice 2012 sont les suivantes : Recommandation n 1 : Sans afficher un programme explicite de cessions d actifs, fixer le montant prévisionnel de recettes de cessions à un niveau cohérent avec la valorisation des participations cotées légalement cessibles ; Recommandation n 2 : Au regard du caractère incertain des recettes de cession, prévoir en LFI une dotation du budget général destinée à financer les dépenses incompressibles prévues du CAS PFE ; Recommandation n 3 : Mettre le CAS PFE en situation de doter l établissement public de financement et de restructuration (EPFR) afin que ce dernier puisse rembourser la dette contractée vis-à-vis du Crédit Lyonnais d ici à l échéance du 31 décembre 2014.

26 DE L ETAT 26