Préserver et améliorer le bouclier fiscal DIDIER MAILLARD

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1 10_MAILLARD_art127:ARTICLE_gabarit 26/08/09 10:37 Page 687 Préserver et améliorer le bouclier fiscal Le bouclier fiscal a été introduit en 2006 dans le système d imposition français. Son but est de plafonner, en proportion du revenu (dans sa définition fiscale), le montant total de certains impôts réglés par le contribuable au cours d une année. Parmi ces impôts figure l impôt sur la fortune (ISF), et l on fait souvent le lien entre l instauration du bouclier fiscal et la volonté de corriger les effets nocifs de l ISF. De là découle une proposition souvent mise en avant de supprimer à la fois l ISF et le bouclier fiscal. L existence de l impôt sur la fortune en France pose en effet de nombreux problèmes : au regard de l efficacité économique, de la localisation des personnes et des activités, mais aussi au regard de la conformité au droit, et à des critères moraux. Sa suppression présenterait de nombreux avantages et constitue une priorité. Mais la suppression du bouclier fiscal ne devrait certainement pas être la contrepartie de cette éventuelle réforme. Même avec la disparition de l impôt sur la fortune, le bouclier fiscal constitue une protection contre des situations toujours possibles de spoliation des contribuables. Il contribuera à la vigueur de la reprise économique. En posant une limite raisonnable à la redistribution, il conforte celle-ci et le modèle social qui la sous-tend. Il constitue un atout dans un combat raisonné contre les «paradis fiscaux». Le bouclier doit être préservé et amélioré. Il pourrait constituer un modèle pour d autres pays. D. M. Histoire (1) Voir Didier Maillard et Patrick de Fréminet, «L impôt sur la fortune est-il conforme au droit?», Commentaire, n 100, hiver , p IL n est peut-être pas inutile de rappeler que le bouclier fiscal a été créé ( 1 ) avant l élection de Nicolas Sarkozy à la présidence de la République. À l origine, le bouclier fiscal a pris la forme pratique d un remboursement ( 2 ) du trop payé d impôts, par (2) Le procédé du remboursement du trop payé expose injustement le bouclier fiscal à la critique d être un cadeau, et plus spécifiquement un cadeau aux riches, en oubliant qu il ne représente que la restitution d une fraction des impôts précédemment acquittés. Un mécanisme d imputation directe sur l ISF et l IR est mis en place à partir de COMMENTAIRE, N 127, AUTOMNE

2 10_MAILLARD_art127:ARTICLE_gabarit 26/08/09 10:37 Page 688 rapport au revenu de référence. Dans le régime en vigueur pour les remboursements opérés en 2007 (version I), cette proportion était de 60 %. Les impôts pris en compte dans le mécanisme du bouclier version I étaient l impôt sur le revenu au barème progressif (IR), les impôts proportionnels (par exemple les impôts sur les plus-values réalisées, assimilées ici à des revenus, ou le prélèvement libératoire sur les intérêts), l impôt sur la fortune, ainsi que la taxe d habitation et la taxe foncière sur la résidence principale du contribuable (il est difficile de justifier pourquoi seule la résidence principale est concernée). Les modifications introduites à l été 2007 ont consisté en un abaissement de 60 % à 50 % du plafond, et l inclusion de certaines contributions sociales, comme la CSG et le CRDS. Elles constituent une amélioration substantielle. La version II s applique aux remboursements opérés à partir de Objectifs Deux objectifs sont en réalité visés par le mécanisme du bouclier fiscal : a) réduire les effets négatifs pour l économie française de l existence d un impôt substantiel sur les patrimoines élevés, l ISF, pratiquement unique au monde aujourd hui ; b) répondre à une préoccupation de nature économique, morale et juridique, latente dans l ordre constitutionnel, de protection du droit de propriété et de limitation du taux de prélèvement sur les fruits de l activité. Une analyse technique du mécanisme ( 3 ) conduit aux conclusions suivantes, dans un cadre fiscal qui comprend, comme aujourd hui en France, l impôt sur la fortune : 1) Quand le bouclier fiscal joue, le patrimoine n est effectivement plus imposé, en ce sens que son accroissement n entraîne pas d augmentation directe de la charge fiscale supportée par le contribuable. En contrepartie, le taux marginal d imposition du revenu, et notamment du revenu d activité, augmente, car la proportion de 60 % puis de 50 % est supérieure aux taux marginaux d imposition des revenus ( 4 ) (version I, 60 % contre 40 % ou moins ; version II, 50 % contre moins de 50 %, 50 % n étant pas atteint en combinant le taux maximal de l IR et les contributions sociales prises en compte dans le bouclier) ; de plus, le contribuable subit une imposition forfaitaire correspondant à la perte du montant fixe intervenant négativement dans le calcul de l impôt sur le revenu et à la perte des réductions d impôt. 2) L impôt est donc complètement «défamilialisé» quand on se situe sous le régime du bouclier fiscal. 3) Le contribuable protégé par le bouclier fiscal n a plus aucun intérêt aux réductions d impôt sur le revenu, et donc aucune incitation d origine fiscale à entreprendre les actions ou à réaliser les investissements conduisant à ces réductions. Le bouclier fiscal introduit ainsi pour les contribuables qui y sont soumis une élimination naturelle des «niches fiscales». 4) Le contribuable protégé par le bouclier fiscal a intérêt à limiter au maximum la génération de «revenus du patrimoine». Si cette génération est inévitable, il n a en revanche aucun intérêt à privilégier les formes moins imposées (prélèvement libératoire et imposition des plus-values, ou encore enveloppes moins imposées comme les plans d épargne en actions PEA ou l assurance vie) par rapport aux formes plus imposées (barème progressif). Pour les actifs financiers, il est assez facile de structurer la détention pour générer de faibles revenus, voire ne pas générer de revenus du tout, au travers de fonds de capitalisation par exemple. C est nettement plus ardu avec des actifs réels, comme par exemple l immobilier de rapport. Le bouclier fiscal peut donc introduire un biais au niveau de l allocation d actifs. 5) Le taux marginal d imposition des revenus d activités soumis au bouclier fiscal est plus élevé pour les revenus immédiats, mais aussi pour les revenus différés. Un actif anticipant d être soumis au bouclier fiscal a donc un intérêt moindre à œuvrer, lorsque cela est possible, à l amélioration de sa retraite future. (3) Voir «Bouclier fiscal : intérêts et limites», Document de recherche n 18 de la chaire de Banque du Cnam, disponible sur rubrique Recherche. (4) L imposition de certains gains sur stock-options, à 52,1 %, peut dépasser le seuil de 50 %. 688

3 10_MAILLARD_art127:ARTICLE_gabarit 26/08/09 10:37 Page 689 PRÉSERVER ET AMÉLIORER LE BOUCLIER FISCAL La perspective d être touché par le bouclier fiscal devra donc être intégrée pour les décisions susceptibles d influer sur le montant de la retraite : rachats de trimestres et de points, régimes supplémentaires, mais aussi choix de l âge de départ à la retraite. Le bouclier fiscal permet-il d atteindre les deux objectifs évoqués, c est-à-dire combattre les effets négatifs de l imposition de la fortune et limiter la ponction sur les fruits de l activité? Efficacité Lorsque le bouclier opère, le premier objectif visé est effectivement atteint : l imposition de la fortune est réduite, et elle est nulle à la marge. Mais, pour que le bouclier opère, il convient que les revenus d activité ne soient pas trop élevés ; et quand il opère, l augmentation des revenus d activité est plus taxée qu elle ne le serait pour des personnes non assujetties à l impôt sur la fortune. Le bouclier fiscal permet ainsi de réduire le biais défavorable à la localisation en France des détenteurs de patrimoines élevés mais le cadre n est pas favorable à les inciter à une forte activité économique. La solution du bouclier est moins efficace, pour supprimer les conséquences négatives de l imposition de la fortune, que la suppression pure et simple de l impôt ( 5 ). Le bouclier fiscal avec maintien de l ISF laisse par ailleurs subsister les coûts économiques non négligeables liés à l établissement de la déclaration par le contribuable, ou par ses conseils ou ses intermédiaires financiers, ainsi que les coûts de fonctionnement de l administration dédiée à la gestion et au contrôle de l ISF. Si l ISF était supprimé, le bouclier fiscal aurait pour seul objectif de limiter la pression fiscale sur le revenu. Dans sa configuration actuelle, l emprise du bouclier serait fortement réduite. (5) Vis-à-vis de l objectif de limitation de l imposition du patrimoine, le bouclier fiscal se trouve en concurrence avec une disposition permettant d affecter le montant de l impôt sur la fortune à des investissements dans les petites et moyennes entreprises (PME). Les coûts économiques liés à l établissement de la déclaration et à la gestion et au contrôle de l ISF ne sont pas non plus supprimés par cette mesure, qui par ailleurs ne permet d effacer l ISF que sous un plafond. Voir «Impôt sur la fortune et investissement dans les PME», Document de recherche n 19 de la chaire de Banque du Cnam, novembre 2007, disponible sur rubrique Recherche. Pour des revenus du travail, salarié ou non salarié, la combinaison des contributions sociales prises en compte dans le bouclier et du taux maximum de l impôt sur le revenu est en effet inférieure à 50 % du revenu. Les revenus du patrimoine et les plus-values tendent aujourd hui à être taxés pour la plupart aux taux proportionnels, soit 30,1 % avec les contributions sociales en Ce taux est inférieur au seuil de déclenchement du bouclier. En dehors de rares particuliers, de peu d importance en termes de montant, induits par l inclusion des impositions locales dans le dispositif, le bouclier ne jouerait pas. Inutile sans l ISF? Le bouclier fiscal deviendrait-il inutile avec la suppression de l ISF? La réponse est négative, pour deux raisons. À la sortie de la crise économique et financière de la fin de la décennie 2000, le constat sera fait d une situation extrêmement dégradée des finances publiques, du fait de la crise elle-même et des mesures de relance, mais aussi du fait de la piètre situation avant la crise et l impact du vieillissement tendanciel de la population. La bonne réponse à ce constat serait une révision à la baisse des dépenses publiques, la reconsidération de certaines activités menées par les administrations ainsi que de certains programmes sociaux. On sait cependant toute la difficulté que cela représente, spécialement en France, et des augmentations de prélèvements seront très vraisemblablement préconisées. Dans une configuration de hausse globale des prélèvements, le bouclier fiscal jouerait normalement son rôle de protection, même en l absence d ISF. Les difficultés budgétaires totalement prévisibles qui s annoncent, et qui ont leurs racines dans les politiques menées depuis un demi-siècle, ne constituent pas un motif légitime de désactivation du bouclier. Les difficultés budgétaires, et la peine économique, seront allégées par une reprise vigoureuse de la croissance. En garantissant que les agents économiques seront en mesure d en garder au moins la moitié en toutes circonstances, le bouclier fiscal constitue une incitation puissante à la création de richesses, aux efforts, investissements et prises de risques économiques qu elle requiert. 689

4 10_MAILLARD_art127:ARTICLE_gabarit 26/08/09 10:37 Page 690 La deuxième raison est que la protection offerte par le bouclier au regard de la limitation de la ponction sur le revenu est imparfaite, et mériterait d être renforcée. Avant de poursuivre l analyse, il est bon de distinguer deux grandes catégories de revenu, qui s additionnent pour donner le revenu fiscal : a) les revenus d activité sont les revenus du travail, salarié et non salarié, immédiats ou différés (pensions de retraite). Ces revenus sont généralement imposés au barème progressif de l impôt sur le revenu ; b) les «revenus du patrimoine». Ce sont les revenus fonciers, les dividendes, les intérêts, et aussi les plus-values réalisées. On traitera un peu plus loin des «revenus du patrimoine». L objectif de limiter la ponction sur les revenus d activité est bien atteint en principe grâce au bouclier fiscal, mais à un niveau plus élevé que ce que suggère le rapport facial, égal à 60 % dans la version I, et 50 % dans la version II. En effet, tous les impôts qui frappent les revenus ne sont pas concernés par le mécanisme du bouclier. La version II incorpore la CSG et la CRDS, mais elle laisse de côté des cotisations sociales sans contrepartie payées par le travailleur mais aussi payées pour son compte par l employeur s il est salarié. Sont évidemment sans contrepartie, et donc économiquement de purs impôts, les cotisations maladie et vieillesse déplafonnée, ainsi que les cotisations familiales ( 6 ). La prise en compte de ces prélèvements conduit à une ponction de 71 % sur la rémunération du travail salarié ( 7 ), avec un bouclier fiscal à 60 % (version I). Avec un coefficient du bouclier ramené à 50 %, et l intégration de la CSG et de la CRDS dans le bouclier (version II), on est ramené à environ 58,8 %, ce qui reste sensiblement supérieur à 50 %. Le bouclier fiscal devrait donc inclure toutes les cotisations sociales sans contrepartie individuelle (c est-à-dire pratiquement toutes à (6) Dans le cas de l assurance maladie, non seulement une cotisation additionnelle n améliore pas la couverture du contributeur, mais la couverture est meilleure pour les personnes qui cotisent peu ou ne cotisent pas du tout (CMU). Pour la famille, les cotisations sont proportionnelles au revenu, alors que les droits à prestation diminuent avec celui-ci, la plus grande partie des prestations versées étant sous conditions de ressources. (7) Voir «Quel taux marginal d imposition en France en 2007?», Document de recherche n 15 de la chaire de banque du Cnam, rubrique «Documents de recherche». l exception des cotisations retraite ( 8 )), qu elles soient réputées payées par le salarié ou qu elles soient payées par l employeur pour le compte du salarié ( 9 ). Depuis une quarantaine d années, les gouvernements se sont employés à faire glisser la protection sociale d un système contributif d assurance vers un système financé par l impôt un prélèvement auquel on ne peut se soustraire et qui n a pas de contrepartie personnelle tangible, même s il n en porte pas le nom. Les conséquences doivent en être tirées au niveau du bouclier. Le risque existe de voir contourner le bouclier par la création de contributions ou cotisations nouvelles. Le gouvernement a, à juste titre, résisté pour que la contribution RSA, qui est de nature totalement équivalente à la CSG, CRDS et autres prélèvements sociaux (obligatoire et sans contrepartie pour le payeur), ne soit pas exemptée de bouclier fiscal. Mais, quand les législateurs se sont interrogés sur un n-ième durcissement de la fiscalité des stock-options, et après avoir constaté que dans certaines conditions les gains étaient déjà taxés à 51 % (passé à 52,1 % avec le RSA), au-delà donc du seuil du bouclier, ils ont créé une contribution réputée à la charge des entreprises. L imposition de cette forme de revenu d activité est bien alourdie, potentiellement au-delà du seuil de la moitié. Le bouclier a été esquivé, et le principe remis en cause. Le bouclier n est un bouclier que s il n est pas troué ou fendu. Il doit comprendre tous les prélèvements et non pas une sélection, modifiable au gré des circonstances. Les revenus du patrimoine Par ailleurs, le revenu fiscal de référence, qui inclut les «revenus du patrimoine» au sens large, surestime le revenu réel des contribuables. La notion de revenu du patrimoine n a pas grand sens économique. Ce qui compte est le (8) Le statut «non fiscal» des cotisations retraite serait conforté par une généralisation des régimes par points. (9) La distinction entre cotisations employeurs et cotisations salariés est une fiction économique : seuls comptent le coût total du travail, qui devra être supportable au regard de la productivité, et la rémunération nette de tous prélèvements que reçoit celui qui fournit le travail. L écart entre les deux est le «coin fiscal». C est le coin fiscal que le bouclier devrait viser à limiter. 690

5 10_MAILLARD_art127:ARTICLE_gabarit 26/08/09 10:37 Page 691 PRÉSERVER ET AMÉLIORER LE BOUCLIER FISCAL rendement réel du patrimoine, dont le «revenu» n est qu une composante. Les plusvalues latentes contribuent aussi au rendement. En sens inverse, les plus-values réalisées peuvent surestimer le rendement annuel tiré d un actif car elles peuvent concerner un rendement capitalisé sur plusieurs années. Enfin, et surtout, la contribution au rendement réel des «revenus du patrimoine» est surestimée car une partie de ces «revenus» ne fait que compenser l érosion inflationniste. En effet, les intérêts, dividendes, plus-values, sont imposés nominalement, sans déduction de la perte réelle de la valeur des actifs du fait de l inflation. Pour illustrer la nature du problème sans entrer dans des développements mathématiques, prenons le cas d un placement monétaire, qui figure dans la catégorie des placements les moins risqués. Sur les dix années écoulées, le rendement nominal a été très proche de 3 % en moyenne. L inflation a été en moyenne de 2 %, et le rendement réel a ainsi été proche de 1 %. Autrement dit, l enrichissement réel que les épargnants ont retiré de ces placements a été de 1 % par an. Aujourd hui, le rendement nominal des placements monétaires serait taxé à 30,1 %. Le rendement nominal après impôt ressortirait ainsi à 2,1 %, soit 0,1 % de rendement réel (les calculs sont menés «au premier ordre»). Le taux d imposition du rendement réel ressort ainsi à 90 %, pour un taux facial de 30 %. Il y a d autres placements que le monétaire, dont on peut attendre des rendements plus élevés (au prix, on l a vu, de risques importants ). Et il y a des périodes où comme au premier semestre 2009 l inflation est nulle, voire un peu négative. Mais il y en a eu d autres, il y a à peine dix-huit mois, où l inflation atteignait 4 %, et où les rendements monétaires étaient à peine supérieurs ( 10 ). En moyenne dans le temps et sur l ensemble des placements, l imposition réelle est donc supérieure à l imposition faciale et il n est pas rare que le rendement réel après impôt soit négatif. Pour que le bouclier fiscal joue son rôle à l égard des «revenus du patrimoine», il conviendrait donc que le revenu fiscal de référence soit corrigé de la dépréciation monétaire des actifs dont les revenus sont inclus. (10) L inflation moyenne sur les dix années d existence de l euro a été pratiquement de 2 % par an. La Banque centrale européenne n a pas l intention de «produire» moins (ni plus) de 2 % de hausse des prix annuelle sur moyenne période. Il n y a pas d obstacle technique à la pratique de cette correction : le Trésor publie des indices quotidiens de prix pour l indexation des obligations indexées sur l inflation (OATi). Si figure dans le revenu fiscal un coupon annuel d obligation par exemple, on pourra déduire du revenu fiscal le produit du taux d inflation sur l année précédant le versement du coupon par la valeur faciale de l obligation ayant généré le coupon. Les plus-values figurant dans le revenu fiscal pourront sans difficulté être corrigées de l inflation intervenue entre l acquisition du titre et sa cession. Avec ces deux améliorations, inclusion de tous les prélèvements frappant effectivement le revenu (l ensemble des impôts locaux, et pas seulement ceux frappant la résidence principale, devrait également être intégré) et correction de l inflation, le bouclier fiscal jouerait plus souvent et plus largement, même si l ISF était supprimé. Cela constituerait une incitation à faire évoluer la fiscalité vers plus de simplicité et d efficacité : assiettes plus larges et taux plus bas. L amélioration du bouclier fiscal peut sans doute se faire en plusieurs étapes. Mais il est important que dans l avenir proche ne soit créé, ou augmenté, aucun prélèvement hors bouclier. Le droit : l exemple allemand L ordre juridique français n est pas dépourvu de principes sur lesquels une limitation de la ponction fiscale en fonction du revenu pourrait être bâtie, notamment sur les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l homme, mais le juge constitutionnel français est allé moins loin que son homologue allemand dans les développements nécessaires, sans doute parce qu il n a pas été suffisamment, ni suffisamment bien, sollicité ( 11 ). La Cour constitutionnelle allemande a en effet statué que la ponction ne pouvait pas dépasser 50 % des revenus, ce qui a conduit à la suppression de l impôt sur la fortune allemand. Le niveau du seuil à retenir, et donc celui de la «partie libre» des revenus qu un contribuable pourra conserver, peut naturellement (11) Voir sur ce point Patrick de Fréminet et Didier Maillard, art. cité. 691

6 10_MAILLARD_art127:ARTICLE_gabarit 26/08/09 10:37 Page 692 être discuté. Il le sera vraisemblablement dans un cadre de difficultés budgétaires importantes. Il paraît difficile de trouver des arguments économiques («coin fiscal» maximal admissible au regard des incitations), juridiques et même moraux qui justifient un taux de prélèvement supérieur à la moitié. Prélever jusqu à la moitié des revenus individuels sans accorder de contrepartie personnelle aux assujettis laisse un champ important aux politiques publiques et à la redistribution, et n est pas contradictoire avec une progressivité prononcée. Le champ est d autant plus grand que la fiscalité indirecte n est pas incluse dans le bouclier, ce qu elle devrait sans doute être au niveau du principe. Un progrès légitime et efficace Au total, le bouclier fiscal tel qu il existe constitue un progrès majeur, tant au niveau de considérations économiques que de considérations tenant au droit et à l équité, et finalement au contrat social. Il n a de sens que s il est pérenne, dans la forme et dans le fond. Son inscription dans l ordre constitutionnel serait souhaitable, même si une disposition législative le rend plus opératoire en pratique. En posant une limite à ce qu il est raisonnable de demander aux uns pour donner aux autres, le bouclier fiscal contribue à légitimer la redistribution. L existence de possibilités de spoliation donne en effet un argument fort pour une remise en cause, éventuellement brutale, des systèmes de protection sociale. La contrainte imposée par le bouclier peut conduire à anticiper une rigueur salutaire dans le choix des programmes. S ils ne sont pas pour grand-chose dans la crise financière de la fin de la décennie 2000, l existence de «paradis fiscaux» pose de sérieux problèmes aux finances publiques et au contrat social, en remettant en cause le sentiment d équité, si l on entend par paradis fiscal un pays qui propose d accueillir une partie du patrimoine de résidents d autres pays en proposant une imposition plus faible que celle en vigueur dans le pays de résidence. Un pays est d autant plus fort et irréprochable pour s attaquer aux «paradis fiscaux» s il n est pas lui-même un enfer fiscal pour ses contribuables. Sur quels fondements s opposer à ce qu à certaines époques des résidents du Zimbabwe, de certains pays d Amérique latine, et autres, souhaitent mettre une partie de leur patrimoine, s ils en ont la possibilité, à l abri de gouvernements prédateurs? La prédation ne passe pas toujours par la fiscalité mais l expérience indique, sans qu il soit besoin d expliciter, que la fiscalité est souvent employée à cette fin dans le monde. Un bouclier fiscal effectivement protecteur constitue un brevet de non-prédation, et offre une place dans le club des États raisonnables qui peuvent d autant plus légitimement œuvrer pour maintenir sur leur territoire l assiette imposable. À notre connaissance, la France est isolée aujourd hui dans le club potentiel des pays à bouclier fiscal. Il est vrai que beaucoup de pays développés respectent, jusqu ici, implicitement les règles du bouclier : l Allemagne grâce à sa Cour constitutionnelle (et au caractère non obligatoire des cotisations sociales au-delà d un seuil de revenu), le Royaume- Uni et les États-Unis grâce aux réformes Thatcher et Reagan qui ont ramené le taux maximal d IR à des niveaux raisonnables, à la faiblesse des cotisations sociales, et à l absence d impôt sur la fortune. Il n est pas sûr qu ils persistent dans les difficultés budgétaires à venir. Pour une fois, au moins dans le domaine de la fiscalité, la France pourrait être un modèle de vertu. 692