Déclaration des revenus en nature par le biais de l ITIE
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- Benoît Rondeau
- il y a 8 ans
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1 Déclaration des revenus en nature par le biais de l ITIE Document d information destiné au Groupe de travail sur la stratégie de l ITIE Cette note porte sur les revenus pétroliers en nature, mais elle pourrait aussi s appliquer au gaz et aux minerais reçus par les entreprises d État. 1. L importance des revenus en nature La vente de pétrole brut par les compagnies pétrolières nationales (CPN) génère une grande partie des revenus publics dans les pays producteurs de pétrole. Ces ventes comptent pour deux-tiers du revenu public total dans certains pays, dont l Angola, l Azerbaïdjan, le Congo- Brazzaville, l Irak, l Arabie Saoudite et le Yémen. Même en Norvège et au Mexique, pays dotés d économies plus diversifiées, les ventes à l exportation comptent pour 14 pour cent et 17 pour cent du budget national. À cette échelle, les processus sous-optimaux, les petites fuites ou la rétention non autorisée de fonds par la CPN peuvent affecter les ressources disponibles pour les biens et services publics. Le public est directement concerné par la vente d un pétrole qui pour l essentiel leur appartient. Les CPN vendent le pétrole qui leur appartient et le pétrole qui appartient à l État. Ce pétrole brut est la propriété de la nation dans son intégralité ou en grande partie (en fonction de la structure de propriété de la CPN), le gouvernement agissant comme son délégué pour sa gestion. Les CPN vendent le pétrole pour le compte de leurs nations. En premier lieu, elles vendent le pétrole qui appartient à l État, agissant ainsi en tant qu agent de l État. Les recettes de ces ventes sont habituellement versées directement au Trésor Public, bien que la CPN prélève souvent une commission en échange de ses services. Ce pétrole comprend la part de profit oil que l État reçoit par le biais des accords de partage de production, le pétrole extrait par les compagnies qui travaillent dans le cadre de contrats de service, et les redevances versées par les compagnies «en nature» plutôt qu en devises. Deuxièmement, les CPN vendent le pétrole qu elles produisent elles-mêmes, ou les parts de production qu elles détiennent par le biais de participations dans diverses concessions. - Figure 1 Part des revenus en nature dans les recettes totales de l État. Source : Rapports ITIE et «World Economic Outlook» du FMI - Timor-Leste Kazakhstan Norvège Cameroun Gabon Guinée Eq. Nigéria Rép. du Congo Azerbaïdjan Yémen Irak La transparence améliorerait la gouvernance des ventes de pétrole et garantirait un rendement plus élevé pour la nation. Les systèmes solides de vente de pétrole ont maximisé de manière constante les prix de vente et ont limité le recours à des intermédiaires, tels que les négociants 1
2 en matières premières. Leurs CPN étaient redevables et pouvaient agir sans interférence politique. Pour finir, elles ont évité des pertes de production, telles que le vol de pétrole. La transparence est un outil pratique qui aide à mettre en œuvre ces bonnes pratiques. La divulgation des données portant sur les ventes de pétrole brut encouragera les CPN à rechercher le prix optimal et à identifier les meilleurs acheteurs. Elle contribuera à protéger leur capacité à prendre des décisions commerciales (et non pas politiques) et à garder le contrôle intégral sur les volumes de production. La transparence pourrait également améliorer le rendement public des ventes de pétrole en réduisant les asymétries d information, notamment entre les CPN et les autres branches du gouvernement. Les entités telles que les ministères des Finances manquent souvent d informations détaillées sur les revenus pétroliers, et les ventes de pétrole en particulier. Dans un exemple saisissant, le FMI a signalé fin 2011 un écart de 32 milliards de dollars dans les comptes de l État angolais, provenant de la rétention et des dépenses de fonds par la compagnie pétrolière nationale Sonangol, la majeure partie de ces fonds étant constituée de revenus des ventes de pétrole brut 1. Les revenus pétroliers du Nigéria inscrits au budget ont chuté de 39 % au premier semestre 2011, malgré des prix plus élevés que prévus 2. La retenue unilatérale des recettes de la vente de pétrole par la CPN, non anticipée par les autorités financières, en était l une des causes principales. En plus d une stimulation des fonctions de redevabilité, la transparence pourrait aider les acheteurs, ainsi d ailleurs que les vendeurs. Les entreprises ont identifié la transparence comme étant un élément central de leur «permis d exploitation» et de légitimité et d utilité de leur engagement dans les pays où elles sont actives. De plus, dans un secteur rempli d incertitude, la transparence pourrait apporter des garanties aux acheteurs potentiels, notamment dans les environnements instables. Par exemple, des données régulières sur les ventes à l exportation permettraient d informer les acheteurs potentiels sur la régularité avec laquelle le gouvernement honore ses engagements de répartition contractuelle, qui est un facteur essentiel de l attrait du marché. 2. Approches déjà en place pour la déclaration des revenus en nature Certaines CPN fournissent des données agrégées sur les ventes de pétrole brut, généralement dans leurs rapports annuels. Les rapports annuels des CPN en Norvège, au Mexique et en Azerbaïdjan fournissent les volumes des ventes et les prix moyens annuels et les rapports du Brésil et du Nigéria fournissent les volumes des ventes annuelles. Allant plus loin, la société irakienne de commercialisation du pétrole publie les volumes et les revenus des ventes 1 FMI (2011). «Angola - Fifth Review Under the Stand-By Arrangement». 2 Ministère fédéral nigérian des Finances, 2011, Rapport de mise en œuvre du budget, 2e trimestre. 2
3 mensuels (et donc les prix moyens mensuels) pour ses deux principales qualités de pétrole brut 3. Cependant, même ces divulgations ne sont pas suffisamment approfondies pour libéraliser les transactions de vente de pétrole brut de manière efficace. De nombreuses informations supplémentaires, telles que le calendrier des chargements, sont disponibles par le biais de sources d information du secteur dont l accès est limité. Les rapports ITIE déjà publiés illustrent plusieurs méthodes de déclaration des revenus de partage de production qui ne répondent pas à une norme utile : L Azerbaïdjan, le Cameroun et le Congo-Brazzaville ne fournissent que le nombre de barils qui constituent leurs revenus en nature et de partage de production. Les citoyens ne savent pas ce que la CPN a fait de ce pétrole, ni la valeur monétaire qu il a générée. Le Yémen déclare le volume des exportations du gouvernement et les transferts vers les raffineries nationales. Le rapport contenait également la valeur monétaire qui avait été attribuée au pétrole exporté, mais aucune information sur le prix utilisé. Les revenus des ventes réels restent inconnus. La Norvège a déclaré le montant que la Banque centrale a perçu de la CPN Statoil, après que Statoil ait vendu la part de production de l État. La transaction de vente elle-même n est pas prise en compte et nous ne savons pas non plus si Statoil a prélevé une commission ou autre sur les recettes de la vente. Le Nigeria fournit le montant total des revenus des ventes de pétrole de la CPN, mais ce chiffre agrégé cache des informations importantes. Par exemple, le gouvernement vend b/j de son pétrole brut à la CPN NNPC. Le rapport ITIE établit que, du fait de ses pratiques de tarification, «la NNPC profite de sa position d acheteur et d agent pour le vendeur pour réaliser un profit aux dépens de la Fédération [le gouvernement]» 4. L ampleur de cet avantage demeure invisible car les transactions de vente sont opaques. L Irak est le premier pays mettant en œuvre l ITIE à rapprocher les données des ventes à l exportation par le biais de l ITIE. Le rapport 5, publié en décembre 2011, contient les données suivantes pour 2009 : La description du processus de vente et la liste des 34 acheteurs. Un rapprochement mensuel des volumes extraits pour l exportation qui compare les données des deux compagnies pétrolières nationales, la SOMO (l agence nationale de commercialisation du pétrole) et le ministère du Pétrole. Un rapprochement annuel des volumes vendus qui compare les données sur les paiements des compagnies acheteuses avec les données sur les recettes de la SOMO. Une explication des variations dans les données, dans les cas où il était possible de le faire NEITI, Initiative pour la Transparence dans les Industries Extractives Nigéria, Rapport financier , p
4 Les prix mensuels moyens et les quantités exportées pour les quatre principaux marchés des acheteurs : l Amérique du Nord, l Europe, l Asie et l accord spécial bilatéral avec la Jordanie. Ces informations mettent en évidence les implications des décisions politiques sur les revenus (comme par exemple la décision de vendre 3,6 millions de barils à la Jordanie à un prix bénéficiant d une forte réduction de 18 dollars par rapport au prix de référence du Brent) ; elles identifient les revenus que la SOMO perçoit et qui peuvent être recoupées avec les revenus pétroliers inscrits dans le budget national ; et elles dissuadent de la manipulation de ces mêmes transactions qui ont fait l objet d abus lors du scandale «Pétrole contre nourriture». Une déclaration suivant les meilleures pratiques irait beaucoup plus loin. Les formulaires utilisés pour rassembler les données pour le Rapport ITIE de l Irak illustrent la manière dont cela pourrait être fait. Ils demandent à chaque compagnie acheteuse de déclarer les informations par expédition, y compris : numéro d expédition, numéro de contrat, numéro et informations de facturation, quantité, prix, données et port de chargement, qualité du brut (API), destination, date d arrivée prévue, règlement et nom du navire. Ces informations n étaient pas contenues dans le rapport ITIE. La publication régulière de ces données par la SOMO représenterait une transparence poussée des ventes de pétrole. 3. La mise en œuvre des rapprochements de revenus en nature par le biais de l ITIE Les déclarations devraient contenir suffisamment de détails pour favoriser le relèvement de la redevabilité. Pour contribuer à l obtention d un accord avantageux et informer les citoyens à propos des ressources dont le gouvernement dispose, les déclarations des ventes à l exportation devraient être axées sur les informations essentielles de chaque cargaison vendue : le prix, le volume, la qualité du brut et l identité de l acheteur. Cela permettrait de comparer les prix réels payés par les CPN avec les prix du marché du pétrole brut de la qualité concernée à la période en question. Les ventes sur le marché intérieur nécessiteraient un traitement similaire 6. Les déclarations qui agrègent ces informations ne favoriseraient pas la redevabilité, car les CPN pourraient encore manipuler les prix et dissimuler combien elles perçoivent. Les exigences de déclaration devraient être adaptées à des environnements précis. Par exemple, les acheteurs accordent parfois des prêts aux CPN ou au gouvernement en échange d un accès préférentiel au pétrole. En Angola et au Congo-Brazzaville, par exemple, une partie du pétrole 6 Des informations supplémentaires seraient également nécessaires du fait de l implication complexe des CPN dans l administration des subventions des produits pétroliers ou dans le traitement du pétrole brut. Cette note d information est axée sur les ventes à l exportation, mais il est reconnu que l utilisation et les ventes nationales exigent aussi une gestion transparente et redevable. 4
5 des CPN sert à rembourser des prêts 7. Ce n est que dans le cadre des modalités de base de l accord de prêt que les données sur les ventes prendraient tout leur sens. RWI L ITIE devrait exiger un rapprochement des ventes de pétrole public, car les recettes de ces ventes constituent des apports de revenu, la cible fondamentale de la transparence de l'itie. Les règles de l ITIE devraient être révisées de manière à exiger le rapprochement suivant : Les agences gouvernementales, y compris les compagnies nationales, doivent déclarer les revenus perçus de la vente de leur part de production et les revenus en nature. Pour chaque cargaison vendue, elles devront fournir le prix, la qualité, le volume, la date d'exportation et l'identité de l'acheteur. Les compagnies qui achètent du pétrole brut auprès des compagnies pétrolières devraient, pour chaque cargaison achetée, fournir le prix, la qualité, le volume et la date d exportation. L amélioration de la déclaration des transactions financières entre la CPN et le Trésor Public est un complément essentiel (cf. document séparé sur les entreprises nationales). 7 Rapport annuel 2010 de Sonangol ; 5
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