Droit foncier des communautés locales en R.D.C (1/5)

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1 Droit foncier des communautés locales en R.D.C (1/5) L agriculture en étau entre exploitation minière et préservation des forêts du fleuve Congo. Mots clés : foncier, communautés locales, accès à la terre, accaparement des terres, certificats collectifs, affaires foncières Réflexion menée sous la direction des experts du Forum des Amis de la terre (FAT), de la Confédération des producteurs agricoles du Congo (CONAPAC), des Ministères du Développement Rural et de l Agriculture et du Développement Rural, de l ONG RCN «Justice&Démocratie», et de la coalition «Agricongo» avec SOS FAIM, VREDESEILANDEN. Auteur(s) : Alain Huart (a) Malembe Simplex (b) Paluku Mivimba (c) Florence Liegeois Clara Van Reeth et Hubert Nzakimuena (d) Isabelle Manimben (e) Aurore Mansion (f) François Cajot (g) Paulin Ossit (h) Étienne Bisimwa (i) Mtre Itole (j) Oumar Sylla (k) Date de publication : Février 2013 Catégorie(s) : Agro-foresterie Savoir-faire paysans Foncier Politique agricole, planification, décentralisation, recherche scientifique Forêts communautaires Services agro- environnementaux, agriculture de conservation Organisation des producteurs agricoles, CONAPAC paysans, FEC Appui, aide au développement Province(s) : Kinshasa Bandundu Équateur Province Orientale Nord-Kivu Sud-Kivu Maniema Katanga Kasaï-Oriental Kasaï-Occidental Bas-Congo Partenaire(s) : Alliance AGRICONGO SOS FAIM Justice et démocratie Nombre de pages : 5 Identification : F-EPCJ-A4.6-E1.2-N4-S1.5-1 En 2012, la communauté internationale a adopté de nouvelles recommandations avec une série de textes ciblant le problème des acquisitions massives et de l accaparement des terres en Afrique. Les organismes spécialisés qui ont acquis une expérience spécifique à la RDC ont un grand rôle à jouer en faveur d un processus ouvert et interministériel autour du leadership du Ministère des affaires Foncières. Enjeux stratégiques sur la terre, en RDC ; stimuler l agriculture paysanne est la clé du développement de la RDC ; mais le dossier bloque le développement du milieu rural congolais ; aménagement du territoire, zonalge, superposition des cadastres ; les solutions pour la sécurisation foncière des communautés locales. Photo sur la problématique foncière dans les hautes terres. (a) Expert renforcement institutionnel auprès du ministère du Développement rural, avec l appui de l Agence belge de développement. (b) Secrétaire Général du FAT, Forum des amis de la terre. (c) Président de la CONAPAC. (d) RCN Justice et démocratie. (e) CCFD, Comité Catholique Contre la Faim et pour le Développement. (f) GRET. (g) SOS Faim, membre de la coalition AGRICONGO. (h) Coordonnateur des Conseils agricoles de gestion, CARG, Ministère de l Agriculture de la RDC et secrétaire de la commission d élaboration des textes réglementaires de la loi fondamentale agricole. (i) Secrétaire Général de la confédération des organisations paysannes du Congo. (j) Conseiller juridique du Ministre de l agriculture sur la loi fondamentale agricole. (k) UN Habitat, projet de médiation foncière au Nord Kivu. 1. Enjeux stratégiques sur la terre, en RDC Sécuriser le foncier des communautés locales en RDC est une tâche qui aurait dû commencer à se réaliser il y a 40 ans, à la date de promulgation de la loi foncière, qui a reconnu légalement les droits coutumiers des communautés locales. Comme cette loi n a pas été suivie de textes d application (art. 389), jusqu à présent, les droits fonciers coutumiers ne peuvent ni être enregistrés, ni titrés (1). En dépit d une conscientisation continue des organisations paysannes, il a fallu attendre l adoption de la Constitution (article 34, 56 et 57), ainsi que de la loi fondamentale agricole en 2012 pour ouvrir enfin des pistes de solution juridiques pour clarifier le «désordre foncier», un paradoxe qui s est installé dans un pays où moins de 10 % des terres sont mises en (1) Augustin Mpoyi, étude sur le cadre d analyse de la gouvernance foncière en RDC, Février valeur. La difficulté de fixer les populations sur les terres dont la RDC regorge, est devenue un facteur récurrent d instabilité dans les campagnes. Les conflits à l Est de la RDC. À forte composante foncière, les conflits, principalement en Ituri et au Kivu ont contribué à la prise de conscience sur l importance de la «bombe à retardement foncière». En effet, sans règles foncières claires, il est difficile de fixer et sécuriser des populations déplacées ; il n y a pas non plus de place pour un processus durable de démobilisation de jeunes ou d anciens soldats. Cette situation de l Est de la RDC a amené la communauté internationale à jouer le rôle de pompier par des actions d appui à la résolution des litiges fonciers (UN Habitat, RCN Justice et Démocratie, ). Entretemps, les solutions durables attendent, et les producteurs agricoles les proposent par la voix de leurs organisations. Les paysans sont également prêts à s impliquer dans l intégration de démo- Ecocongo 1

2 bilisés et de populations déplacées. C est notamment le cas au Nord Kivu, région où les organisations paysannes sont très dynamiques. Sur le front climatique et des émissions de gaz à effets de serre, la RDC monte au premier plan de l agenda planétaire : préserver le deuxième massif forestier de la planète est devenu une priorité climatique mondiale. Pour cette raison, la sécurisation foncière des terres des communautés locales paysannes en RDC intéresse de plus en plus les organisations nationales et internationales de protection de l environnement ainsi que les gouvernements de pays avancés sur le front climatique. Il n y aura pas de solution durable pour protéger le poumon vert que représente la forêt congolaise, ni pour sortir de l insécurité alimentaire chronique qui caractérise la RDC, sans un règlement cohérent de la propriété foncière des communautés locales et des populations autochtones. Pour réduire les émissions de gaz à effet de serre, il est nécessaire que les paysans abandonnent progressivement l agriculture itinérante sur brulis qu ils pratiquent aujourd hui massivement, en intensifiant et diversifiant leurs cultures : cela induit des projet de reforestation, privilégier l agro foresterie, étendre l agriculture de conservation et généraliser les pratiques de gestion de fertilité de sols. Ceci induit forcément des investissements plus onéreux, auxquels les financements liés à la REDD devraient apporter des réponses. Pour ces raisons, la coordination REDD en RDC a intégré la sécurisation foncière des communautés de base, comme l un des piliers de sa stratégie (2). 2. Stimuler l agriculture paysanne est la clé du développement de la RDC L objectif du Gouvernement et de ses partenaires, est de faire sortir la RDC du rang qu elle occupe, soit la dernière position du classement IDH et faire «bouger» les agrégats macro-économiques et autres indicateurs de pauvreté. Les objectifs du (2) Modernisation et sécurisation foncière : document d orientation publié en Novembre 2010 par le Ministère des Affaires foncière, le Ministère de l Environnement, le Coordination nationale REDD, définissant les lignes directrices d un programme REDD+ dans le domaine du foncier, premier pas dans l élaboration du cadrage détaillé, pour favoriser un échange entre la RDC et ses partenaires internationaux en vue de mobiliser des financements REDD+. millénaire pour le développement (3), illustre le défi que les partenaires techniques et financiers de la RDC se sont assignés, avec l appui des règles énoncées par la déclaration de Paris. L impact de la coopération au développement, tous bailleurs confondus, dans le secteur agricole et développement rural en RDC, ne pourra pas être consistant ni quantifié, si on ne prend pas des mesures qui peuvent toucher la grande majorité des producteurs. Il faut répondre aux exigences des communautés locales : faire évoluer la sécurité foncière des communautés locales paysannes. Avec la montée en puissance des enjeux climatiques, les pratiques paysannes des pays du Sud apparaissent de plus en plus comme la façon la plus écologique, durable et résiliente de mettre en valeur les terroirs et de protéger la planète. Les pauvres sont majoritairement des petits paysans du Sud, et avec des moyens rudimentaires, ils produisent 42 % de la production mondiale. Leurs pratiques agricoles permettent de mieux protéger le sol de l érosion, rétablir, maintenir ou augmenter sa fertilité : ceci se réalise par les techniques de l agriculture écologique et en particulier l agroforesterie. Les organisations paysannes congolaises veulent intensifier leur production. Pour ce faire, elles mettent en avant la sécurisation foncière, leur principale revendication (4). En effet, les communautés paysannes locales ont du poids ; elles représentent plus de 7 millions de ménages agricoles en RDC, soit 2/3 de la population et assurent 95 % des productions agricoles de RDC. Le rapport IAASTD, finalisé en avril 2008, a fait le point sur la contribution des connaissances, sciences et technologies (3) Rigo Gene secrétaire national du Conseil national des ONGD et président du comité sur les OMD. (4) Consulter la Voix du paysan congolais. agricoles (ASKT) à la réduction de la faim et la pauvreté, mais aussi à l amélioration des moyens de subsistance en milieu rural et la promotion d un développement écologiquement, socialement et économiquement rationnel. L analyse IAASTD a été construite sur un mode consultatif, participatif et multi acteurs tout à fait innovant experts internationaux du Nord et du Sud, choisis par les gouvernements et la société civile, concordent sur l importance de l agriculture paysanne (5) et sur le constat que l agriculture, multifonctionnelle, doit faire l objet d approches spécifiques et adaptées en fonction des contextes. Le rapport IAASTD (6) démontre que c est chez les petits paysans qu il y a les plus grandes marges d amélioration pour une agriculture mieux adaptée aux changements climatiques. Ce sont eux qu il faut encadrer, pour qu ils produisent plus mais en respectant l environnement, les sols. En (5) Virginie Pissoort - SOS FAIM Belgique, Mai (6) IAASTD (International assessment of agricultural science & technology for development), rapport de 2000 pages sur l état de l agriculture dans le monde, rédigé dans la foulée d une grande réunion internationale, qui s est tenue en avril 2008 en Afrique du Sud, avec pour objet d évaluer les sciences et techniques agricoles. Rédigé à la demande de la FAO et de la Banque Mondiale, il est le fruit de la participation de 800 représentants des gouvernements, des secteurs agricoles et des universités. 2 Ecocongo

3 RDC, ils produisent plus de 90 % des produits agricoles ; dès lors, il faut réorienter une recherche agronomique congolaise depuis longtemps trop axée sur quelques grandes cultures, vers les savoir-faire paysans. Il faut plutôt renforcer cette agriculture durable qui satisfait les besoins des consommateurs locaux en assurant de nombreux emplois, et en protégeant l environnement.» Si les paysans congolais ont potentiellement en main la réponse la plus appropriée et pour assurer un avenir à la RDC en tant que puissance agricole régionale émergente qui préserve son environnement, il faut répondre de façon appropriée à leurs besoins pour réaliser un objectif aussi ambitieux. Le renforcement et la réorientation de la production et la diffusion des AKST (connaissances, sciences et technologies agricoles) ont un impact bien au-delà de la production agricole, puisqu ils vont contribuer à résorber les inégalités socioéconomiques persistantes, en réduisant les risques de conflits; en résolvant les problèmes et en exploitant les opportunités liés aux flux migratoires nationaux ; et en facilitant l accès à l information, l éducation et aux technologies pour les zones et les populations pauvres, en particulier les femmes. Un tel défi requiert un engagement total, ouvert et transparent de tous les acteurs. Les options politiques qui permettraient de faire face aux crises et de jouir de la sécurité et la souveraineté alimentaires incluent un contrôle démocratique accru (aux niveaux local, national, régional) et la participation du secteur public à l élaboration de la politique agricole, notamment par l autonomisation des organisations paysannes, des gouvernements et des blocs commerciaux régionaux. D autres mesures politiques consistent à améliorer la sécurité foncière et l accès à la terre, au matériel génétique et à d autres ressources 3. Mais le dossier foncier bloque le développement du milieu rural congolais Le paysan est la clé du développement de la RDC et pourtant aujourd hui, il n a rien pour lutter à armes égales pour sécuriser sa terre contre de potentiels acquéreurs, ce qui le contraint à se limiter à une stricte agriculture de subsistance. Le certificat d enregistrement n existe pas pour le paysan congolais : si la loi foncière congolaise reconnaît le droit des petits paysans sur les terres qu elles occupent, elle ne leur formalise pas de titre ni de certificat d enregistrement. Les propriétaires de la terre sont les chefs de terre : ils ont pris l habitude de la vendre, le plus souvent de les louer, un phénomène de mise en location (les beaux à ferme) dont ils sont les uniques bénéficiaires. Pris entre «le marteau de l État et l enclume des chefs de terre», les paysans se sentent de plus en plus menacés : «Nous vivons dans une insécurité permanente en milieu rural suite aux pressions foncières ; nous ne sommes pas propriétaires des terres sur lesquelles nous travaillons. La loi foncière congolaise reconnaît la propriété foncière à la seule personne qui possède le titre de propriété foncier (certificat d enregistrement) mais 99 % de petits producteurs n ont pas de titre foncier sur les terres qu ils exploitent. Nous perdons ainsi au jour au jour notre capital terre au profit des plus nantis qui ont la capacité de concentrer les moyens de production sous leur pouvoir. Des chefs terriens et des fonctionnaires avides d enrichissement sont les auteurs de cette situation. Notre pays a été subdivisé en carrés miniers vendus sur la place publique internationale avec comme conséquence la délocalisation pure et simple des paysans sans relocalisation ni indemnisation». (7) Les pôles d autorité en milieu rural sont en crise. Il s agit de l autorité territoriale, soit l administrateur de territoire, les chefs de secteur et de groupements et l autorité coutumière qui font partie de l administration territoriale ; s y ajoutent les chefs de terre. Ces autorités de proximité reçoivent peu de directives de leur hiérarchie, fonctionnent sans budget pur assumer de lourdes tâches, (7) Paluku Mivimba le leader paysan, président de la Confédération nationale des Producteurs Agricoles CONAPAC, discours au carrefour paysan le 20 octobre et sont fragilisées par la faiblesse des rémunérations : une situation d abandon qui les rend sensibles à la corruption. La perte de crédibilité, l affaiblissement du sentiment de responsabilité de la chefferie vis-à-vis du bien-être commun au profit du bien être particulier notamment de la famille du chef, s accentuent dans ce contexte de crise. Aujourd hui, les chefs de terre en RDC ont perdu beaucoup de crédibilité, car ils ont trop souvent oublié que les ancêtres considéraient la terre comme un bien collectif inaliénable et que toute décision foncière requiert l accord de tous. (8) Aujourd hui, les terres savanes, forêts sont gérées (et considérées par tous et de plus en plus) comme la propriété des familles cheffales (du chef de terre) et non pas des clans dont elles sont issues. La gestion clanique de la propriété a été abandonnée pour aller vers une gestion patrimoniale. Ce phénomène est amplifié par la croissance démographique, qui augmente la taille des clans et réduit celle, relative, des familles cheffales, où le pouvoir reste concentré entre quelques personnes. (8) Marc Rodriguez : Qui sécurisera le foncier pour l usage rationnel des terres au bénéfice des populations en RDC? La Voix du Congo profond. Ecocongo 3

4 L absence d investissement en milieu rural. Le contexte d insécurité foncière fragilise la politique du Gouvernement qui voudrait améliorer le climat des affaires et relancer l investissement en milieu rural en RDC. Celui-ci tarde toujours à se concrétiser et il sera compromis et incertain s il ne peut pas s articuler sur une situation foncière claire qui ouvre la porte aux plans d aménagement du territoire et aux zones d investissement. Il y a donc complémentarité entre les investissements privés attendus et les intérêts des petits producteurs ; le foncier doit être un sujet de négociation, et non d affrontement. Un partenariat se constitue entre petits et grands producteurs, qui représentent des sociétés qui mettent en valeur la terre et qui ont les mêmes problèmes que les petits producteurs. Cette union est d autant plus justifiée que la Fédération des Entreprises du Congo - FEC et la fédération des producteurs agricoles du Congo - FOPAC, ont travaillé ensemble les premières années de rédaction du code agricole. La CONAPAC et la FEC estiment que l investissement privé est indispensable pour apporter les ressources de financement dont les campagnes ont absolument besoin, pour aider à structurer les filières et acheminer les produits vers les marchés. Défendre les intérêts de tous les producteurs, petits et grands, sera plus efficace que de le faire en ordre dispersé. 4. Aménagement du territoire, zonage, superposition des cadastres Sur le plan institutionnel, et en vertu de l ordonnance n 08/074 du 24 décembre 2008 fixant les attributions des ministères, la prérogative de planification des affectations des terres au domaine public de l État, incombe au ministère ayant l aménagement du territoire dans ses attributions, agissant en collaboration avec le ministère ou l organisme public dont relève le secteur d activité du domaine public à ériger. L acte qui constate la planification et qui en constitue l instrument est le plan d aménagement (9). En l absence de plan d aménagement du territoire en RDC, il y a une compétition sauvage entre les exploitants de ressources non renouvelables (mines, pétrole), des ressources renouvelables (forêts, écosystèmes, parcs nationaux). Cette compétition défavorise sans cesse les agriculteurs, particulièrement dans les zones riches en ressources où sont généralement octroyées les concessions aux dépends des communautés locales, ce qu illustrent les conflits dans les zones minières de l Est. La politique minière de la République Démocratique du Congo (RDC) définie (9) CODELT. par le Code Minier (10) ; il a créé un Service Public de l Etat dénommé CADASTRE MINIER, en abrégé «CAMI» (11). Dans les missions et tâches du CAMI, il y a l inscription ou l enregistrement dans les registres y afférents et/ou les cartes de retombes minières des actes ci-après prévus par le Code Minier : les déclarations et les attestations de prospection; les demandes ou déclarations d octroi, d extension, de transformation, de renouvellement ou de renonciation des droits miniers et/ou de carrières ainsi que les demandes d approbation et d enregistrement des hypothèques et les demandes d enregistrement des amodiations et mutations y afférents ; les droits miniers ou de carrières octroyés, étendus, transformés ou renouvelés ; l instruction cadastrale des demandes ou déclaration d octroi, d extension, de transformation, de renouvellement ou de renonciation des droits miniers et/ou de carrières ainsi que des demandes d actes administratifs y relatifs, de mutation ou d amodiation. Ainsi, le pays s est doté d une législation foncière qui fait la promotion et sécurise l activité minière, tandis que le paysan est resté au même stade qu au jour de la promulgation de la loi foncière en Le cadastre minier couvre déjà 48 % des terres de RDC. À cela s ajoutent les concessions forestières, pétrolières, les aires protégées liées à la conservation de la nature et prochainement les espaces liés à la séquestration du carbone. Le ministère de l Environnement se démarque et a prend de l avance dans le zonage du territoire et sa cartographie. Les parcs nationaux représentent km², soit 11 % de la surface du territoire de la RDC et entièrement cartographié (12). 5. Les solutions pour la sécurisation foncière des communautés locales L objectif global de cette sécurisation foncière peut être défini de la manière suivante : «Assurer aux acteurs ruraux, dans leur diversité, l accès équitable au foncier, assurer la garantie de leurs investissements, (10) Loi n 007/2002 du 11 juillet 2002) et le Règlement Minier (Décret n 038/2003 du 26 mars (11) Ses statuts, son organisation et son fonctionnement sont fixés par le Décret n 068/2003 du 03 avril (12) ICCN cité dans le rapport CODELT. 4 Ecocongo

5 consolider et titrer les terres occupées par les communautés locales, la gestion efficace des litiges fonciers, afin de contribuer à la réduction de la pauvreté, à la consolidation de la paix sociale et à la réalisation d un développement durable». Les règles foncières méritent d être clarifiées et sécurisées pour tous, surtout dans un pays qui dispose d un espace agricole dont la mise en valeur effective actuelle ne dépasse pas 10 % de la superficie disponible. Si en 2012, l article 16 de la loi fondamentale agricole a suscité de vives et légitimes réactions tant dans le secteur privé que les Ambassades, la commission spécifique pilotée par IFPRI pour réviser cet article afin de rendre la loi attractive pour les investisseurs, a démontré qu il est illusoire de sécuriser les investisseurs sans progresser dans la sécurisation des terres des communautés locales paysannes, ne serait pas durable ; la commission a conclu sur la nécessité absolue de rédiger les décrets d application de la loi foncière manquants depuis 40 ans, soit en particulier, le décret couvrant l Ordonnance Présidentielle dont il est question à l article 389 de la loi foncière. cement des capacités des agents, en provinces, territoires, secteurs et chefferies, en «s accrochant» aux dynamiques locales paysannes (ainsi qu à leur faitières et confédération), aux initiatives des partenaires tels que REDD, Banque Mondiale, Banque Africaine de Développement, WWF et autres organismes de conservation, qui financent déjà des micros zonages. Ces zonages sont consolidés par des outils modernes et fixés sur cartes grâce aux logiciels SIG, menées en associant des organes de concertation tels les conseils agricole ruraux de gestion, et les comités locaux de développement. En effet, le régime forestier prévoit la possibilité pour les communautés locales qui justifient d une possession coutumière sur une portion de forêt de la faire enregistrer et d obtenir sur elle un titre écrit dénommé «concession forestière (14)». Ces orientations pertinentes en termes de sécurisation des droits forestiers coutumiers collectifs peuvent également être d un grand intérêt dans le cadre de la réforme du foncier en RDC (15). Le statut quo précaire n arrange personne. Dans un scénario pessimiste, des populations autochtones déracinées de leur ancrage à la terre, n auront ni la capacité ni la force de protéger leurs terroirs des processus d exploitation anarchique des ressources ou de confiscation des terres, liées aux cadastres cloisonnés et aux exploitations concurrentes : Le règlement du foncier des communautés locales doit s harmoniser avec l aménagement du territoire et pour cela, l approche est forcément interministérielle (Aménagement du territoire, Affaires foncières, Développement Rural, Environnement, sous le lead de la Primature). À côté du Ministère de tutelle ITPR- Aménagement du territoire, le Ministère du Développement Rural, a dans ses attributions, ce rôle transversal en matière d animation rurale et d aménagement du territoire en milieu rural. Comme d autres ministères, il le fera en ayant officialisé son nouveau cadre organique et réalisé avec l appui des partenaires (13), un renfor- (13) L agence belge de développement, CTB, au travers de l Unité conjointe d Appui à la Gestion, UCAG, en appui au ministère du Développement rural et de l Agriculture. (14) Cette concession forestière communautaire a un régime juridique particulier, différent de celui des concessions forestières destinées à l exploitation industrielle du bois d œuvre ou à l exploitation des services environnementaux, notamment pour la valorisation du carbone forestier. Il sera régi par un décret spécifique, qui en fixera les modalités d attribution. (15) CODELT. Ecocongo 5