Audit des marchés publics des années 2007 et 2008

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1 REPUBLIQUE DU NIGER - CABINET DU PREMIER MINISTRE AGENCE DE REGULATION DES MARCHES PUBLICS Audit des marchés publics des années 27 et 28 Rapport final définitif Volume : Audit passation Mars 22 GROUPEMENT 2AC FCA Associés Audit & Conseil (2AC) 9 avenue de Paris 943 Vincennes - France Fiduciaire Conseil & Audit (FCA) 6, rue des Sorkhos BP 7 Niamey

2 P a g e 2 Audit des marchés publics des années 27 & 28 Rapport final définitif Le présent rapport final définitif a pour objet de présenter les diligences menées par le Groupement 2AC/FCA dans le cadre de l audit des marchés publics des exercices 27 et 28 ; il prend en compte les éléments recueillis au cours de la restitution du rapport provisoire effectuée en décembre 2. Le rapport est composé de trois volumes : le Volume I décrit les diligences d audit et les constats de l auditeur ; le volume II concerne le rapport de l ingénieur, et le volume III est le recueil des fiches d audit issues de l application informatique utilisée par l auditeur. Le Volume propose : Une synthèse du rapport Un rappel des Termes de référence (TDR) de la mission ; Une description des travaux réalisés et des travaux restants à effectuer (audit technique, exploitation des données, production des rapports provisoire et final, etc.) ; Une analyse de l échantillon d audit ; Les constats de l auditeur sur le dispositif des marchés publics en vigueur pour les exercices sous revue ; Les constats relatifs à la passation des marchés ; Les recommandations issues des constats. Concernant les constats relatifs à la passation des marchés et, en réponse aux observations faites au cours de la restitution du 2 décembre 2, chaque fois que pertinent et/ou possible, une comparaison avec les résultats de l audit précédent (i.e. portant sur les exercices 23 et 24) et de ceux de l étude de validation de l auto-évaluation du dispositif des marchés publics selon la méthodologie CAD/OCDE, est proposée. Le Volume est complété de trois annexes : la liste des dossiers audités (Annexe ) ; les réponses de l auditeur aux observations transmises par l Administration (Annexe 2) ; les document de support ayant servi à la restitution du 2 décembre 2 (Annexe 3). Le Volume II est constitué des constats de l audit de matérialité. Le Volume III propose les fiches d audit qui répertorient les éléments saisis pour chaque dossier audité.

3 P a g e 3 SOMMAIRE DU VOLUME I SIGLES ET ABREVIATIONS SYNTHESE DU RAPPORT. DEROULEMENT DE LA MIS EROULEMENT DE LA MISSION.2 ECHANTILLON DE L AUDIT.3 CONSTATS RELATIFS AU DISPOSITIF REGLEMENTAIRE.4 CONSTATS RELATIFS A LA PASSATION DES MARCHES.4. CARENCE DOCUMENTAIRE.4.2 DELAIS DE PASSATION.4.3 DOSSIERS D APPEL D OFFRES ET AVIS D APPELS D OFFRES ATTRIBUTION.4.4 PROCEDURE D ATTRIBUTION.4.4. Observation générale Dysfonctionnements dans le déroulement de la procédure Application de procédures non conformes Fractionnements Mises en concurrence fictives.4.5 CONTRATS ONSTATS RELATIFS A L EXECUTION PHYSIQUE DES MARCHES.5 CONSTATS RELATIFS A L.5. ÉCHANTILLON.5.2 CONSTATS GENERAUX.5.3 CONSTATS SPECIFIQUES.6 RECOMMANDATIONS.6. ARCHIVAGE.6.2 COMMISSION D ATTRIBUTION DES MARCHES.6.3 MARCHES A COMMANDES POLITIQUE D AUDIT ET DE CONTROLE.6.5 RENFORCEMENT DU ROLE DE REGULATION DE L ARMP 2 TERMES DE REFERENCE ET DEROULEMENT DE LA MISSION 2. RAPPEL DES TERMES DE REFERENCE 2.2 DEROULEMENT DE LA MISSION 2.3 METHODOLOGIE MISE EN ŒUVRE 2.3. RAPPEL DES OBJECTIFS DE LA MISSION DILIGENCES MISES EN ŒUVRE Analyse du dispositif des marchés publics Passation des marchés Matérialité de la dépense MISE EN ŒUVRE D UNE APPLICATION INFORMATIQUE SPECIALISEE ÉCHANTILLON D AUDIT 3. ÉCHANTILLON INITIAL ÉCHANTILLON REMIS A L AUDIT REPARTITION DE L ECHANTILLON D AUDIT PAR TYPES DE MISES EN CONCURRENCE REPARTITION DE L ECHANTILLON D AUDIT PAR NATURES DE PRESTATIONS REPARTITION DE L ECHANTILLON D AUDIT PAR NATURES DE FINANCEMENTS CONSTATS RELATIFS AU DISPOSITIF REGLEMENTAIRE 4. LE DISPOSITIF REGLEMENTAIRE PRIS EN COMPTE POUR L AUDIT 4.2 PRINCIPALES CARACTERISTIQUES DU DISPOSITIF EN VIGUEUR 4.2. RAPPEL LES ETATS SUCCESSIFS DE LA REGLEMENTATION AU NIGER

4 P a g e CONCLUSION RELATIVE AU DISPOSITIF DES MARCHES PUBLICS 3 5 CONSTATS RELATIFS A LA PASSATION DES MARCHES 5. CARENCE DOCUMENTAIRE DOSSIERS NON REMIS A L AUDIT INCOMPLETUDE DES DOSSIERS REMIS A L AUDIT CONCLUSION SUR LA CARENCE DOCUMENTAIRE OBSERVATIONS PAR RAPPORT AUX AUDITS PRECEDENTS ANALYSE DES DELAIS DE PASSATION DELAIS POUR LES APPELS D OFFRES OUVERTS DELAIS POUR LES APPELS D OFFRES RESTREINTS DELAIS POUR LES ENTENTES DIRECTES (ED) DELAIS POUR LES CONSULTATIONS DE FOURNISSEURS (CF) DELAIS ATYPIQUES OBSERVATIONS PAR RAPPORT AUX AUDITS PRECEDENTS DYSFONCTIONNEMENTS DE PROCEDURE OBSERVATION GENERALE SUR LA QUALITE DES PROCES-VERBAUX DOSSIER D APPEL D OFFRES (DAO) Données statistiques Constats particuliers AVIS D APPEL D OFFRES (AAO) OUVERTURE ET DEPOUILLEMENTS DES OFFRES Données statistiques Constats particuliers ANALYSE DES OFFRES Données statistiques Constats particuliers ATTRIBUTION Données statistiques Constats particuliers CONTRAT Données statistiques Constats particuliers PRISE EN COMPTE DE LA FISCALITE SPECIFIQUE AUX MARCHES OBSERVATIONS PAR RAPPORT AUX AUDITS PRECEDENTS CONTOURNEMENTS DE PROCEDURE MAUVAISE APPLICATION DE LA PROCEDURE Manque de cohérence dans l application des règles de l appel d offres Utilisation d une procédure inadéquate Non-respect des clauses du DAO MISES EN CONCURRENCE FICTIVES Entreprises «liées» Régularisation ATTRIBUTIONS IRREGULIERES FRACTIONNEMENT OBSERVATIONS PAR RAPPORT AUX AUDITS PRECEDENTS RECOMMANDATIONS 6. DOCUMENTATION ET ARCHIVAGE 6.2 FONCTIONNEMENT DE LA PROCEDURE 6.3 PERMANENCE DES CONTROLES

5 P a g e 5 SIGLES ET ABREVIATIONS AAO AO AOIO AOIR AONO AONR AOR ARMP ASF CCAG CCAP CEO CF DAO DGMP DPAO ED IS P.-V. TDR UEMOA Avis d'appel d'offres Appel d'offres Appel d'offres international ouvert Appel d'offres international restreint Appel d'offres national ouvert Appel d'offres national restreint Appel d'offre restreint Agence de régulation des marchés publics Attestation de situation fiscale Cahier des clauses administratives générales Cahier des clauses administratives particulières Commission d'évaluation des offres Consultation de fournisseurs Dossier d'appel d'offres Direction générale des marchés publics Données particulières de l'appel d'offres Entente direct (>< gré à gré) Instructions aux soumissionnaires Procès-verbal Termes de référence Union économique et monétaire ouest africaine Par ailleurs dans les développements ci-après, le vocable Code ou Code des marchés désigne l Ordonnance n du 2 février 28 modifiant l ordonnance du 8 septembre 22 portant code des Marchés Publics au Niger

6 P a g e 6 SYNTHESE DU RAPPORT Les termes de référence précisaient que «L audit a posteriori de la passation des marchés publics 27 et 28 a pour objectif de permettre aux autorités compétentes de se faire une opinion sur la pertinence des procédures de la passation des marchés et des mécanismes de contrôle interne et externe mis en place par l État pour la gestion des marchés publics au regard des principes d économie, d efficacité, de transparence, d équité et de concurrence». Il est également demandé à l auditeur de faire des recommandations susceptibles d améliorer le système de passation, de gestion et de suivi des marchés publics.. DÉROULEMENT DE LA MIS ÉROULEMENT DE LA MISSION La mission d audit sur site s est déroulée du 26 avril au 24 mai 2 pour ce qui est de l audit des dossiers de passation ; l audit technique (i.e. audit de la matérialité de la dépense) a été effectué du 7 au 2 juin. Au cours de la mission, l auditeur a produit : un rapport d étape au 24 mai 2 qui, outre un rappel des TDR, proposait une description des travaux réalisés et des travaux restants à effectuer (audit technique, exploitation des données, production des rapports provisoire et final, etc.) ; une analyse de l échantillon d audit ; un premier aperçu des constats d audit sur certains points particuliers. Ce rapport d étape concluait la mission d audit de la passation sur site. Un rapport provisoire, qui, conformément aux exigences des TDR, comportait essentiellement la description des diligences d audit, les constats et conclusions sur les dossiers audités et sur le fonctionnement du dispositif des marchés. Ce rapport provisoire était accompagné des annexes prévues par les TDR, mais également de l ensemble des fiches d audit (i.e. une fiche par marché comportant : les éléments généraux et de contexte du marché ; l analyse des délais ; les observations spécifiques de l auditeur) ; l ensemble de ces fiches constituant le Volume III du Rapport provisoire. Après appropriation du rapport provisoire par l administration celle-ci a fait parvenir à l auditeur un certain nombre de remarques et observations. Sur la base de ces réactions au 2. rapport provisoire, une restitution dudit rapport a été organisée le 2 décembre Cette restitution, à laquelle ont participé les cadres concernés de l ARMP et les membres du Conseil de régulation, a permis à l auditeur de présenter les éléments essentiels sentiels de ses constats et recommandations et de recueillir les commentaires des participants. Un second séminaire de restitution, élargi à un public plus large, a été organisé le 22 février 22. Le présent Rapport définitif prend en compte tous ces éléments et constitue la version finale du rapport.

7 P a g e 7.2 ECHANTILLON DE L AUDIT Les TDR précisaient que l audit devait porter sur «un échantillon aléatoire et multisectoriel couvrant : tous les marchés d un montant supérieur à trois cents (3) millions de francs CFA tous financements confondus ; 25 % des marchés dont le montant est compris entre 2 et 3 millions de francs CFA ; 3 % des marchés dont le montant est compris entre et 2 millions de francs CFA et tous les marchés négociés par entente directe». Les TDR prévoyaient également que l auditeur aurait la responsabilité «de définir et de justifier la méthode de sélection des dossiers qui seront audités pour constituer l échantillon» et précisaient par ailleurs que «L échantillon devra garantir antir une certaine représentativité par nature de dépenses (travaux, fournitures, prestations intellectuelles) et fournir suffisamment d informations pour élaborer des conclusions sans équivoques et des recommandations fiables». En fait, ces derniers arrangements angements ont été modifiés par l ARMP qui, tout en gardant la définition des strates par montant de marchés, a choisi de procéder à l élaboration de l échantillon sur la base d un tirage au sort. Ce tirage au sort, organisé dans les locaux de l ARMP, le 7 septembre 2 a permis de retenir 277 marchés parmi lesquels un échantillon spécifique de 8 dossiers représentant un montant de Fcfa a été confié à la mission d audit. Le tableau ci-dessous détaille la répartition de cet échantillon spécifique par strates de montants. Tableau n : détail, par strates de montants, de l échantillon initial Strates Nombre Montants Val. % Montants % à 2 millions Fcfa 2 à 3 millions Fcfa + de 3 millions Fcfa Ententes directes Total ,9 % 64,6 % 5,5 % 5, % ,7 % 47, % 39,2 %, %.3 CONSTATS ONSTATS RELATIFS AU DISPOSITIF RÈGLEMENTAIRE L audit portait sur deux exercices 27 et 28 et la réglementation en vigueur a évolué entre ces deux exercices. Cependant, il convient de noter que le cœur des règlementations applicables reste l ordonnance du 2 septembre 22 qui, pour l essentiel, répond aux principes généraux éraux généralement admis en matière de passation des marchés publics, ci-dessous rappelés, et qui ont pour objet de garantir : un libre accès à la commande publique ; un traitement équitable pour tous les prestataires potentiels ; la meilleure utilisation ion possible des deniers publics en termes de qualité et de prix. En conséquence, en 27 comme en 28, le dispositif des marchés publics encadre et organise les quatre phases de ce qui est généralement désigné comme la «passation des marchés» : la définition des prestations attendues ; la mise en concurrence des fournisseurs potentiels ; la conclusion du contrat avec le fournisseur sélectionné ; l exécution conforme du contrat.

8 P a g e 8 En tout état de cause, le dispositif des marchés publics en vigueur au Niger doit être considéré comme satisfaisant aux normes internationales en la matière et il est de nature comme le stipule l article premier du CMP, a favorisé le «libre accès à la commande publique, [l ] égalité de traitement parmi les candidats et [la] transparence des procédures d attribution». Nous observons cependant qu en vue de l intégration définitive, d une part des Directives de l UEMOA et, d autre part, des recommandations issues de travaux menés au niveau national, un nouveau texte Décret n 2-686/PRN/PM du 29 décembre 2 portant code des marchés publics et des délégations de service public devrait être incessamment publié..4 CONSTATS RELATIFS A L ONSTATS RELATIFS A LA PASSATION DES MARCHES.4. Carence documentaire L auditeur constate une double carence documentaire : d une part, tous les dossiers n ont pu être fournis à l audit (8 dossiers sur les 8 attendus, soit %, n ont pas été fournis) et, d autre part, un très grand nombre de documents essentiels à l audit ne figurent pas dans les dossiers remis (33 dossiers, soit 2,2 % des dossiers remis), n ont pu être audités du fait de la carence documentaire. Le tableau ci-dessous traduit les conséquences de la carence documentaire sur l audit. Tableau n 2 : carence documentaire Dossiers Nbre % sur ech. % sur ech. initial remis Échantillon initial Dossiers non remis 8 8 9,9% Échantillon remis 63 9,% Dossiers incomplets Total non auditables Total audité ,2% 28,2% 7,8% 2,2% 3,3% 79,8%.4.2 Délais de passation La réglementation en vigueur pour les exercices sous revue ne fixe pas de délais pour l ensemble de la procédure de passation ; cependant certains délais sont précisés, notamment les délais de publicité (délais de réception des offres). En tout état de cause, les délais observés sur l échantillon apparaissent corrects au regard des exigences contradictoires d une part de célérité pour respecter le principe de l annualité budgétaire et la durée de validité des offres des candidats et, d autre part, d octroi du temps nécessaire s agissant de deniers publics à l Administration pour que soient respectées les procédures et exercés les contrôles prévus par la réglementation. Le tableau ci-dessous propose une comparaison des durées de passation des marchés entre l audit des exercices 23/24 et 27/28.

9 P a g e 9 Tableau n 3 : délais de passation La tendance est donc, sauf pour les ententes directes (mais sur échantillons spécifique peux significatif de 3 cas pour les deux exercices), à une amélioration des délais. Quelques délais atypiques sont cependant observés pour l exercice sous revue ; ils sont généralement des indices de marchés passés en régularisation (cf. ci-après)..4.3 Dossiers d appel d offres et avis d appels d offres Les Dossiers d appels d offres présentent encore de nombreux défauts et sont, à tous le moins, perfectibles : des éléments importants (critères d évaluation financière ; bordereau des prix unitaires) ne figurent pas dans les DAO dans presque 3 % des cas ; le cahier des clauses techniques est absent ou insuffisant dans plus de % des cas, en 27 comme en 28 ; Par ailleurs, certains dysfonctionnements relevés lors de l audit précédent persistent ; il s agit notamment des cas de citation de marques ou de spécifications techniques d une telle précision qu elles ne peuvent désigner qu un produit spécifique d une marque spécifique (dimensions de châssis de véhicule au mm près, voire spécifications techniques en «copier/coller» d un prospectus de marque). Les Avis d appel d offres sont également perfectibles et si les définitions de prestations sont généralement correctes, les taux de carence d information sur les autres critères (financement ; désignation du maître d ouvrage ; montant caution soumission ; dates dépôts offres ; délais validité offres) dépassent % des cas. Le montant de la caution de soumission et le délai de validité des offres sont absents dans plus de 3 % des cas..4.4 Procédure d attribution.4.4. Observation générale Les Commissions d attributions des marchés ainsi que les Sous-commissions d analyse techniques produisent en conclusion de leurs travaux des Procès-verbaux et des rapports ; d une manière générale, ces documents de comptes rendus de déroulement de la procédure ne sont pas d une qualité satisfaisante : très peu, voire aucune, information sur l évaluation des propositions techniques et financières (pas de tableaux récapitulatifs) ; pas d argumentation n et/ou de motivation des propositions d'attribution ; documents administratifs listés (présents/absents), mais pas de conclusion (recevabilité/irrecevabilité) Nous relevons particulièrement des cas d incohérence de dates entre les divers documents produits, y compris dans les rapports d huissier. Par ailleurs l existence de P.-V. pour lesquels les signatures des membres des

10 P a g e commissions figurent sur une feuille «volante» que rien ne rattache au P.-V obère de manière significative la valeur probante de ces documents Dysfonctionnements dans le déroulement de la procédure D une manière générale, la procédure ouverture, analyse, attribution semble correctement respectée ; cependant, même si des progrès, par rapport à l audit précédent, peuvent être notés, quelques dysfonctionnements perdurent : Ouverture : non-respect des dates prévues pour l ouverture ; rejet d une offre sur une base juridique fragile (plis non cachetés «à la cire») ; Analyse : les Commissions manquent de vigilance et/ou n exploitent pas la totalité de la documentation demandée aux soumissionnaires ; ainsi, elles ne «voient» pas : la présence d entreprises liées (i.e. sociétés apparemment indépendantes et concurrentes, mais dépendantes en fait d un même centre d intérêt économique) ; les incohérences entre les documents administratifs présentés. Attribution : manque de justification dix de l attributaire, notamment quand celui-ci n est pas le moins disant Application de procédures non conformes Un certain nombre de cas de contournement de procédure peuvent être observés. Ces ont notamment : un manque de cohérence, voire un non-respect dans l application des règles fixées par le DAO (notamment non-utilisation des spécifications techniques) ; fréquente confusion entre AO restreint et Consultation de fournisseur ; mauvaise utilisation du «marché à commande» ; consultation de fournisseur pour un marché > à 2 millions ; utilisation abusive de l article 54 pour une entente directe pour les prestations intellectuelles Fractionnements Le fractionnement est la pratique qui consiste à morceler une dépense qui aurait dû faire l objet d un marché i.e. supérieure ou égale à au seuil légal en plusieurs bons de commande, chacun inférieur à ce seuil, mais dont le montant cumulé le dépasse. Les Plans de passation de marchés permettent en principe d éviter cet important dysfonctionnement, mais quelques cas persistent et ont été observés au cours de l audit. L utilisation systématique du Marché à commandes pour les achats récurrents (cf. recommandations ci-après) sera un bon moyen de lutter contre cette pratique Mises en concurrence fictives Deux formes de mises en concurrence fictives ont été observées : les entreprises liées et les régularisations.

11 P a g e Les régularisations Sont considérés comme des régularisations les cas ou des dépenses dont le montant excède le seuil de passation des marchés on été effectuées sans engagement préalable, voire même sans crédits disponibles, et pour lesquelles des documents censés justifier une passation de marché, sont établis a posteriori. Les marchés de régularisation sont des gré à gré qui contreviennent aux dispositions de la réglementation : la régularisation n est pas l une des circonstances précises et exclusives d autorisation du gré à gré. Les nombreuses incohérences de dates entre les documents de procédure soumis à l audit montrent que le recours à la régularisation est une pratique sinon courante au moins fréquente. Les entreprises liées Déjà évoquée supra, la présence d entreprises liées dans un même appel d offres fausse la mise en concurrence. De fait, plusieurs cas sont observés où des entreprises apparemment indépendantes et concurrentes, mais en réalité dépendantes d un même pôle d intérêt économique soumissionnent pour un même marché..4.5 Contrats D une manière générale, la qualité des contrats laisse à désirer, notamment au regard des dispositions de l article 62 du Code des marchés qui détaille les mentions devant minimalement figurer dans les contrats ; nous observons notamment : une médiocre qualité de rédaction avec de nombreuses erreurs sur les montants, la pagination et des écarts de rédaction entre la page de garde et le corps du document ; l absence de la mention du droit applicable ; l absence de domiciliation bancaire ; la mauvaise identification des parties au contrat ; des mentions relatives aux modalités de réception souvent trop succinctes, voire absentes ; une diversité importante de présentation et de contenu des contrats que rien ne justifie ; avance de démarrage (de + de 3 %) pour un contrat qui n en prévoit pas et donc ne prévoit pas non plus de cautionnement de ladite avance ; l existence de pages des signatures «indépendantes» du reste du contrat. Par ailleurs, nous relevons que la fiscalité spécifique des marchés («redevance» ARMP, droits d enregistrement) est fréquemment distinguée dans les offres comme élément constitutif du prix. Cette pratique n est pas conforme aux dispositions du Code des marchés (article 66) et de la Directive n 4 de l UEMOA elle a cependant été utilisée, dans au moins un cas, pour éliminer l un des candidats au motif qu il «n a pas fourni assez de détail sur la structure des prix» alors que le soumissionnaire qui l a emporté a simplement précisé le montant de la redevance ARMP et les frais d enregistrement.

12 P a g e 2.5 CONSTATS RELATIFS A L ONSTATS RELATIFS A L EXECUTION PHYSIQUE DES MARCHES.5. Échantillon L audit de matérialité i.e. contrôle de la réalité des prestations a été limité par les conditions sécuritaires qui régnaient à la période de réalisation de l audit et ce n est donc qu un échantillon limité à 6 marchés situés à Niamey ou dans ses environs qui ont pu être analysés. Les 6 marchés retenus concernaient : La construction/réhabilitation de puits dans les départements de Ouallam et Filingué, Le barrage de Diapanga et diverses constructions à Niamey..5.2 Constats généraux Comme pour l audit de la passation, le constat premier constat est un constat de carence documentaire : insuffisance, voire absence totale, des documents ayant servi de support à la réalisation des travaux ainsi qu au suivi d exécution des ouvrages ; insuffisance, voire absence totale des contrats de contrôle et des TDR assignés aux bureaux de contrôle des travaux ; dans de nombreux cas absence des cahiers de chantier..5.3 Constats spécifiques Construction/réhabilitation de puits département de Ouallam Le constat pour ce projet est globalement négatif : non seulement la documentation relative aux études et aux contrôles (effectués en régie) ne sont pas disponibles, mais la visite sur site démontre l absence de prestation. Construction/réhabilitation ation de puits département de Filingué Les travaux observés sur site ne correspondent pas à ceux définis par le marché et les services techniques chargés au niveau local des contrôles ne disposent pas des documents de chantier. Les travaux réalisés sont cependant correctement exécutés. Construction barrage de Diapanga (Dpt de Say) Les rôles ont été correctement répartis entre les acteurs : travaux à l entreprise, étude et contrôle par un bureau spécialisé agréé et supervision par l Administration. Dans ce contexte, l ouvrage a été exécuté selon les règles de l art et la qualité technique n appelle pas de remarques particulières. Construction à Niamey Les travaux ont dans l ensemble été correctement exécutés et toutes les installations visitées sont fonctionnelles et ne présentent pas de dégradation remarquable ; toutefois, il est relevé que le bloc administratif IAI-Niger et le bloc de 2 classes au Lycée d Excellence sont inoccupés.

13 P a g e 3.6 RECOMMANDATIONS.6. Archivage La première recommandation porte naturellement ement sur l archivage. En effet, les carences constatées en ce domaine montrent que le principal obstacle à l audit du dispositif est la piètre qualité de l archivage des pièces justificatives. Il est important de souligner que le constat de carence documentaire est récurrent dans tous les audits a posteriori réalisés par des auditeurs extérieurs. Cette situation démontre que la résolution de la question de l archivage est un préalable à toute instauration d une politique ou stratégie d audit et de contrôle des marchés publics. Compte tenu du fait de la masse considérable de documents que génère la gestion des marchés publics, nos recommandations prennent en compte : la nécessité de définir des règles de conservations spécifiques qui répondront à 3 questions : quels documents doivent être conservés, pendant combien de temps et sous quelle forme (originaux, documents numérisés) la nécessité de définir les responsabilités d archivage. La conservation des documents par les Maîtres d ouvrages, par la DGMP et par l ARMP est couteuse et peu efficace en ce sens qu elle dilue les responsabilités. Dans ce contexte nous recommandons : que le principe de base soit que la responsabilité de l archivage des pièces appartient aux MO concernés ; que la documentation tion à transmettre à l ARMP et/ou à la DGMP soit limitée aux seuls marchés dont le montant serait supérieur à un certain seuil ( millions par exemple) ; qu en contrepartie soit instauré, un droit de consultation par l ARMP et/ou la DGMP, ou toute personne commise par elles, de cette documentation ; que les Maîtres d ouvrages adressent mensuellement un bordereau des pièces justificatives des mises en concurrence et des marchés disponibles ; que des agents spécialisés de l ARMP et/ou à la DGMP effectuent t un recensement trimestriel (ou mensuel) de toutes les pièces et valident ainsi l existence et la disponibilité de la documentation annoncée par les bordereaux ci-dessus évoqués ; au cours de ce recensement, les pièces justificatives pourraient être numérisées ; à terme, ce recensement mensuel pourrait constituer une forme de pré-audit permettant d orienter les audits externes. Nous suggérons que pour ces questions d archivage, notamment si la décision est prise de responsabiliser les maîtres d ouvrages pour la question de la conservation des documents, que les agents de l ARMP soient chargés de superviser la collecte et l archivage age de la documentation (avec cependant les moyens propres du maître d ouvrage). En tout état de cause, la résolution des problèmes d archivage passe aussi par l amélioration des moyens tant humains que techniques de l ARMP.

14 P a g e Commission d attribution des marchés Concernant les CAM, deux axes de recommandations sont formulés, le premier concernant la forme des CAM et l autre leur fonctionnement. Concernant la forme Les CAM actuelles sont des commissions ad hoc, i.e. créée spécifiquement pour un AO donné ; cette pratique est née du contexte d une période particulière, celle où la réglementation des MP n était pas sécurisée, et elle devait apporter certaines garanties en termes de neutralité des membres. Cependant, cet objectif n est finalement pas réellement ement atteint dans la mesure où les personnes ressources mobilisables ne sont pas si nombreuses et que, de fait, ce sont souvent les mêmes personnes qui sont désignées. Avec pour conséquence absence de professionnalisation et de responsabilisation à moyen ou long terme. La désignation de Commissions pérennes avec des membres nommés pour au moins un an présenterait l avantage de professionnaliser les membres de Commissions et donc de mieux cibler leur formation (formation initiale et formation continue), de mieux les responsabiliser et mieux les contrôler. Concernant les modalités de fonctionnement Le fonctionnement des Commissions pourrait grandement être facilité sinon amélioré par l élaboration et la mise en place : d un Règlement intérieur des Commissions ions de marché (fixant les modalités de convocation, la question des quorums ; la gestion des délais ; les droits (défraiement) et obligations (secret, discipline et responsabilités) des membres ; etc., d un Manuel de procédures de la passation des marchés détaillant les méthodologies et procédures à appliquer. À noter que ce Manuel de procédures pourrait être décliné en deux versions, l une le Manuel de l acheteur public destinée aux administrations et l autre le Manuel du soumissionnaire aux achats publics destinée aux opérateurs privés..6.3 Marchés à commandes Pour tous les achats récurrents (fournitures de bureau, carburant, produits alimentaires, etc.) la procédure du marché à commandes doit devenir le mode de passation privilégié. Un groupe de travail réunissant notamment, outre la DGCMP, la Direction générale des impôts, le contrôle financier et le Trésor, doit fixer le détail des modalités de fonctionnement de cette procédure et une note spécifique (type circulaire d orientation) devra être élaborée pour l information des ministères dépensiers Politique d audit et de contrôle Il convient d améliorer la périodicité des audits : réaliser l audit de 27 et 28 en 2 revient à analyser des dossiers passés selon une réglementation qui a changé et constate des faits sur lesquels il n y a quasiment plus de moyens d action. L article 24 du Code des marchés prévoit que «la passation et l exécution des marchés publics feront l objet d audits et d enquêtes périodiques» et que ces audits ne sont pas exclusifs des «contrôles et vérifications exercés par les corps de contrôle d État».

15 P a g e 5 Nous préconisons donc la mise en place d un groupe de travail (et/ou le recours à une expertise extérieure) pour définir une politique de contrôle des marchés publics qui assure une permanence des contrôles ; cette politique prendra notamment en compte : la définition des moyens financiers (nationaux ou appui des PTF) et humains (nationaux et/ou extérieurs) nécessaires ; cette évaluation devra prendre en compte la réalisation d audits périodiques aussi bien au niveau central, déconcentré que décentralisé ; la réalisation de missions de contrôle de la mise en application effective des textes et du degré d application des sanctions ; la mise en place d un dispositif de coordination entre les structures intervenant dans le contrôle en général et dans le contrôle des MP en particulier pour une bonne exploitation des différents rapports. Par ailleurs, et en liaison avec le renforcement du rôle de régulation de l ARMP ci-dessous évoqué, nous préconisons pour ce qui est des audits que doit diligenter l ARMP la réalisation des audits annuels dans les 6 mois suivant l exercice budgétaire clos. Afin de faciliter cette mise en œuvre relativement rapide de l audit nous suggérons que l ARMP puisse contracter à l instar de ce que pratiquent de nombreuses structures étatiques ou paraétatiques un auditeur pour une période de plusieurs années. Par exemple, sur la base d un accord-cadre renouvelable, pour une durée de 3 ans renouvelable pour 2 ans (ou, par mesure de précaution pour 2 ans renouvelable une fois ou au maximum 2 fois). L intérêt d un tel accord-cadre est : d abord de minimiser les temps d appels d offres et de contractualisation (réalisés fois pour plusieurs années) ; d inscrire l audit dans la durée ce qui responsabilise l auditeur (qui d une année sur l autre sera confronté à la réalité de ses constats et à la faisabilité de ses recommandations) ; de disposer de la possibilité de faire intervenir l auditeur, non seulement pour l audit a posteriori annuel mais également, en cas de besoin sur des audits spécifiques ponctuels ; de permettre à l auditeur de consacrer du temps à la formation «sur le tas» des personnels de l ARMP (et éventuellement de la DGCMP, voir des MO)..6.5 Renforcement du rôle de régulation de l ARMP La réglementation en vigueur tout comme le nouveau texte en instance de publication est conforme aux dispositions des Directives de l UEMOA et tout particulièrement en l espèce à celles de l article trois de la Directive n 5 qui posent le principe de la séparation stricte des fonctions de contrôle de celles de régulation. Toutefois, une interprétation trop stricte de ce principe peut nuire à la régulation que l ARMP doit exercer. Dans la mise en pratique actuelle de ce principe, l ARMP ne participe à aucun moment aux opérations de préparation, de passation et d adjudication des marchés ; son rôle essentiel est celui d arbitre dans le cas de conflits d interprétation des textes, celui de secrétariat permanent du Comité de règlement des différends, celui d octroi d avis pour le recours aux procédures dérogatoires et enfin, celui de prescripteurs des documents types. Ce fonctionnement, parfaitement conforme aux textes en vigueur, a cependant pour inconvénient une information de l ARMP sur le fonctionnement du dispositif des marchés publics limitée aux exceptions et aux Article 3 : Du principe de la séparation des fonctions de contrôle et de régulation : Les États membres s engagent à mettre en œuvre des procédures et mécanismes garantissant la séparation et l indépendance des fonctions de contrôle et de régulation des marchés publics et des délégations de service public.

16 P a g e 6 conflits. En d autres termes, son rôle de régulateur porte essentiellement sur des faits qu elle découvre a posteriori. Afin d améliorer le fonctionnement du rôle de régulateur de l ARMP et qu elle puisse disposer d un flux d information continu sur le fonctionnement du dispositif des marchés publics, il serait utile : que la DGMP la tienne informée (par exemple semestriellement) des avis et rapports qu elle produit ; que les Plans de passation de marchés lui soient également transmis dès leur validation par la DGMP ; que l ARMP se fasse communiquer (par exemple trimestriellement) la situation des engagements de crédits validés par le contrôle financier pour toutes les dépenses de fonctionnement et d investissement en faveur des fournisseurs de l État (cela lui permettrait d exercer une surveillance sur les fractionnements et/ou sur les tentatives de fractionnement).

17 P a g e 7 2 TERMES DE REFERENCE ET DEROULEMENT DE LA MISSION 2. RAPPEL DES TERMES DE REFERENCE «L audit a posteriori de la passation des marchés publics 27 et 28 a pour objectif de permettre aux autorités compétentes de se faire une opinion sur la pertinence des procédures de la passation des marchés et des mécanismes de contrôle interne et externe mis en place par l État pour la gestion des marchés publics au regard des principes d économie, d efficacité, de transparence, d équité et de concurrence». À ce titre, il était notamment demandé à l auditeur de se prononcer sur : la qualité de la passation des marchés publics des années 27 et 28 ; le degré de respect de la réglementation et des procédures en vigueur en matière de passation des marchés publics ; la pertinence des procédures et des mécanismes de contrôle interne et externe existant dans la gestion des marchés publics ; le suivi de l exécution des marchés publics ; l identification des cas de passation des marchés non conformes à la réglementation en vigueur ; la réconciliation et la comparaison des dépenses réellement effectuées par rapport aux dispositions contractuelles de ces marchés afin de vérifier si les fonds sont utilisés aux fins prévues ; l existence d un dispositif de contrôle interne adéquat et efficace au niveau du maître d ouvrage. Il était également demandé à l auditeur de faire des recommandations susceptibles d améliorer le système de passation, de gestion et de suivi des marchés publics. Les TDR précisent également que l audit porte sur «un échantillon aléatoire et multisectoriel couvrant : tous les marchés d un montant supérieur à trois cents (3) millions de francs CFA tous financements confondus ; 25 % des marchés dont le montant est compris entre 2 et 3 millions de francs CFA ; 3 % des marchés dont le montant est compris entre et 2 millions de francs CFA et tous les marchés négociés par entente directe». 2.2 DEROULEMENT DE LA MISSION La mission sur site s est déroulée du 26 avril au 24 mai 2 pour ce qui est de l audit des dossiers de passation ; l audit technique (i.e. audit de la matérialité de la dépense) a été effectué du 7 au 2 juin.

18 P a g e 8 Au cours de la mission, l auditeur à produit : un rapport d étape au 24 mai 2 qui, outre un rappel des TDR proposait une description des travaux réalisés et des travaux restants à effectuer (audit technique, exploitation des données, production des rapports provisoire et final, etc.) ; une analyse de l échantillon d audit ; un premier aperçu des constats d audit sur certains points particuliers. Ce rapport d étape concluait la mission d audit de la passation sur site. un rapport provisoire, qui, conformément aux exigences des TDR, comportait essentiellement la description des diligences d audit, les constats et conclusions sur les dossiers audités et sur le fonctionnement du dispositif des marchés. Ce rapport provisoire était accompagné des annexes prévues par les TDR, mais également de l ensemble des fiches d audit (i.e. une fiche par marché comportant : les éléments généraux et de contexte du marché ; l analyse des délais ; les observations spécifiques de l auditeur) ; l ensemble de ces fiches constituant le Volume III du Rapport provisoire. Après appropriation du rapport provisoire par l administration celle-ci ci à fait parvenir à l auditeur un certain nombre de remarques et observations. (Celles-ci, ainsi que les réponses de l auditeur constituent l annexe 2 du présent rapport). Sur la base de ces réactions au rapport provisoire, une restitution du rapport provisoire a été organisée le 2 décembre 2. Cette restitution, à laquelle ont participé les cadres concernés de l ARMP et les membres du Conseil de régulation, a permis à l auditeur de présenter les éléments essentiels de ses constats et recommandations (Le document de support de cette restitution est proposé en annexe 3 au présent rapport) et de recueillir les commentaires des participants. En tout état de cause, si certains points du rapport provisoire ont été longuement discutés, il ressort de la restitution que les travaux d audit sont conformes aux TDR et que seuls quelques points doivent être complétés (notamment : nécessité d apporter des comparatifs avec l audit précédent et de préciser les résultats de l audit technique sur deux chantiers spécifiques). Le présent Rapport final prend en compte tous ces éléments et devrait faire l objet, dans le cadre de la politique de communication et de transparence de l ARMP d une présentation publique à organiser courant janvier. Le tableau ci-dessous illustre le déroulement de ces différentes étapes de la mission. Tableau n 4 : planning prévisionnel de déroulement de la mission 2.3 METHODOLOGIE MISE EN ŒUVRE La méthodologie mise en œuvre est restée au plus près des termes de référence et a reposé sur la connaissance approfondie de la problématique des marchés publics, de la passation jusqu à l exécution financière et technique des experts affectés à cette mission.

19 P a g e Rappel des objectifs de la mission En termes d'objectifs attendus, la mission d'audit devait s attacher à : apprécier l'efficacité du dispositif des marchés publics au travers de ses différentes composantes réglementaires, organisationnelles et procédurales et à délivrer un avis sur la capacité et la pertinence de la réglementation, des procédures en vigueur et des moyens disponibles au sein de l'administration, en termes de gestion optimale des fonds alloués aux marchés publics ; évaluer les modalités de mise en œuvre de ce dispositif à chaque étape du cycle d'un marché, en relevant les anomalies, les faiblesses et insuffisances, les cas de contournement manifeste de la réglementation, les difficultés survenant lors de l'exécution technique des marchés et les surcoûts en résultant Diligences mises en œuvre Les diligences accomplies et les travaux d analyse ont été menés ont été inscrit dans un cadre méthodologique qui, sur la base de la documentation fournie, a pris en compte l existence (ou les risques) d anomalies ou de dysfonctionnements dans le déroulement de la procédure. a) Concernant la qualité de la documentation, l auditeur s est notamment attaché à vérifier : l exhaustivité de la documentation par marché (importance relative des documents présents et absents), la qualité des documents présentés en termes de présence/absence des mentions obligatoires (visas, dates, etc.) et plus globalement en termes de valeur probante, la cohérence d ensemble de chaque dossier de marchés ; b) Concernant l existence d anomalies ou de dysfonctionnement dans le déroulement de la procédure l auditeur a notamment été attentif aux aspects suivants : dévoiement des procédures d'évaluation par l'introduction de critères ou de sous-critères d'analyse non garants d'un déroulement équitable de la procédure, simulacre de mise en concurrence entre des entreprises ayant des liens entre elles ou mise en concurrence, voire attribution, à des prestataires sans existence légale, ou en situation irrégulière visà-vis des administrations (Impôts, Douanes, CNPS, etc.), l utilisation de procédures inadéquates ; l existence de fractionnement ; l existence de marchés de régularisation ; la certification et liquidation de dépenses non exécutées. c) Concernant l audit technique, il s agissait prioritairement de vérifier la matérialité de la dépense, i.e. de s assurer que les prestations prévues aux marchés ont été réellement exécutées. Par ailleurs l audit s est également assuré : de la correcte définition des travaux à exécuter (nature, qualité, quantité) ; de la correcte exécution des chantiers ; de la cohérence entre les sommes engagées et les résultats obtenus.

20 P a g e Analyse du dispositif des marchés publics L ensemble des travaux des auditeurs a été fondé sur une analyse approfondie et partagée de la réglementation et du dispositif, i.e. des structures, des acteurs et des procédures, des marchés publics en vigueur pour la période sous revue. Cette analyse de la réglementation est la garantie que les diligences menées se sont appuyées non sur des principes généraux, mais sur des éléments concrets de réglementation et de pratiques reconnues et acceptées par les instances de contrôle et de régulation du Niger Passation des marchés Sous l appellation générique «passation des marchés» sont regroupées toutes les étapes qui vont de la définition des besoins à la contractualisation, en passant par toutes les phases de dépouillement des offres, d analyse et d attribution. Sur la base de l analyse du dispositif des marchés publics ci-dessus évoqué, le contenu des dossiers remis aux auditeurs ceux-ci ci se sont systématiquement attaché à : apprécier le choix du type de consultation/procédures de sélection ; vérifier les modes de publicité, les délais de présentation des offres, l organisation de la remise des offres ; comparer les prescriptions techniques des DAO avec celles attachées aux marchés signés ; vérifier la concordance entre les rapports d'analyse, les P.-V. d'attribution, les notifications d'attribution et les marchés attribués ; apprécier les méthodes d'évaluation utilisées, en vérifier la constance, en apprécier la pertinence : cette appréciation se fera tant sur les aspects administratifs que sur les aspects techniques et financiers ; relever les cas de tolérance accordée aux entreprises lors des évaluations des offres, et vérifier que le principe d'équité est respecté ; s assurer, pour les marchés passés en entente directe que les motifs invoqués sont conformes à la réglementation et qu'il n'existe pas en la circonstance d'abus de droit ; identifier les entreprises mises en compétition et ayant des liens de fait ou de droit entre elles ; rechercher les cas de fractionnements ; apprécier la qualité des contrats au regard de la réglementation ; vérifier l'existence des garanties et leur caractère probant Matérialité de la dépense Les travaux relatifs à la matérialité de la dépense ont été effectués sur la base d un échantillon spécifique (prenant en compte la faisabilité des travaux 2 et les conditions de sécurité) ; l audit a été réalisé en s appuyant sur : l observation, sur le terrain, de l effectivité des prestations et de leur conformité aux DAO et contrats ; 2 Compte tenu de la période couverte par l audit (27/28) certaines prestations sont devenues invérifiables (par exemple : livraisons de consommables, travaux de cantonnage ou de réfection, etc.)

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