OPERATIONS AVEC LE FONDS MONETAIRE INTERNATIONAL

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1 ANALYSE DE L EXECUTION DU BUDGET DE L ETAT PAR MISSION ET PROGRAMME EXERCICE 2012 COMPTE D OPERATIONS MONETAIRES OPERATIONS AVEC LE FONDS MONETAIRE INTERNATIONAL MAI 2013

2 Compte d opérations monétaires Opérations avec le FMI Compte Opérations avec le fonds monétaire international

3 Sommaire SYNTHESE La structure du compte Les incohérences du compte L exécution des opérations retracées dans le compte en I - La programmation et l exécution des opérations...6 A - Présentation générale des opérations retracées par le compte Les deux composantes de la créance de la France sur le FMI Les opérations du FMI portées par la Banque de France Le compte d opérations monétaires, un compte miroir Un «miroir déformant» Un compte incomplet Des prêts qui ne relèvent pas de l Etat...12 B - L exécution sur le compte Les principales opérations réalisées en Les dépenses et recettes du compte en L évolution du solde du compte II - Régularité, performance, soutenabilité...16 III - Les recommandations antérieures de la Cour...16

4 4 COUR DES COMPTES SYNTHESE Opérations avec le Fonds monétaire international Solde = -469 M Recettes = 1 914,1 M Dépenses = 2 383,1 M 1 - La structure du compte Le compte 952 a pour objet de justifier l évolution de l un des éléments du patrimoine financier de la France : la variation annuelle du montant de la créance de la France sur le FMI. La France met à disposition du FMI deux types de ressources : des ressources permanentes, sous forme de quote-part au capital du FMI, et des prêts, qui sont soit multilatéraux, dans le cadre des enveloppes AGE 1 et NAE 2, soit bilatéraux. Les opérations réalisées par l Etat avec le FMI sont refinancées par la Banque de France. Le compte d opérations monétaires comprend deux sections : «relations avec le FMI» (section 1) et «relations avec la Banque de France» (section 2). 2 - Les incohérences du compte La présentation miroir faite par le compte d opérations monétaires est inintelligible, notamment parce qu elle aboutit à présenter les opérations sur DTS comme des opérations de l Etat avec le FMI et les tirages de prêts par le FMI comme des recettes pour l Etat. Le compte est incomplet car il ne fait pas apparaître la créance de la France résultant des tirages du FMI sur les enveloppes de prêts AGE et NAE. A l inverse, le compte présente des opérations de prêts en faveur du Fonds pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance dans lesquelles le prêteur n est pas l Etat mais la Banque de France. 1 AGE : accords généraux d emprunts. 2 NAE : nouveaux accords d emprunts.

5 COMPTE D OPERATIONS MONETAIRES OPERATIONS AVEC LE FONDS MONETAIRE INTERNATIONAL L exécution des opérations retracées dans le compte en 2012 Le compte Opérations avec le Fonds monétaire international affiche un solde négatif de 469 M qui traduit la diminution de montant de la créance de la France sur le FMI. RECOMMANDATIONS - Recommandation n 1 : supprimer le compte Opérations avec le Fonds monétaire international. - Recommandation n 2 : retracer dans le compte général de l Etat l ensemble des créances, dettes et engagements de l Etat à l égard du FMI.

6 6 COUR DES COMPTES Introduction Le compte Opérations avec le Fonds monétaire international relève de la catégorie des comptes d opérations monétaires dont le fonctionnement est décrit par l article 23 de la loi organique : les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses ont un caractère indicatif et seul le découvert, fixé pour chaque compte, a un caractère limitatif. Les comptes d opérations monétaires constituent l une des catégories de comptes spéciaux énumérées à l article 19 de la LOLF. Le compte Opérations avec le Fonds monétaire international, institué en , a pour gestionnaire le ministère de l économie et des finances. Au sein de la direction générale du Trésor, le service des Affaires multilatérales et du développement (bureau MULTIFIN 4), ainsi que le bureau des affaires budgétaires et comptables, suivent les opérations sur le compte. I - La programmation et l exécution des opérations Les opérations avec le Fonds monétaire international retracées sur le compte d opérations monétaires ne sont pas d origine budgétaire et sont sans effet sur le budget général. Le compte 952 a pour objet de justifier l évolution d un élément du patrimoine financier de la France : la variation annuelle du montant de la créance de la France sur le FMI, nette de la dette de l Etat envers la Banque de France. A - Présentation générale des opérations retracées par le compte Les deux composantes de la créance de la France sur le FMI La France, comme tout autre Etat membre du FMI, met à disposition de celui-ci deux types de ressources : des ressources permanentes sous forme de quote-part au capital du FMI et des prêts, soit multilatéraux, appelés accords généraux d emprunts (AGE) et nouveaux accords généraux (NAE), soit bilatéraux. 3 Loi n du 7 juin 1962 de finances rectificatives pour 1962, article 2.

7 COMPTE D OPERATIONS MONETAIRES OPERATIONS AVEC LE FONDS MONETAIRE INTERNATIONAL 7 Pour la France, la quote-part du capital a été versée aux trois quarts en monnaie nationale et pour un quart en or et devises. La quote-part en euros est enregistrée en immobilisations financières dans les comptes de l Etat. La quote-part en or et devises (appelée «tranche de réserve») fait partie des réserves officielles de change de la France et figure à ce titre à l actif du bilan de la Banque de France. La quote-part de la France est actuellement de ,5 millions de droits de tirage spéciaux 4. Une prochaine augmentation de quote-part de la France au FMI n interviendra qu une fois entrée en vigueur la réforme des quotes-parts et de la gouvernance du FMI de La France a approuvé l amendement des statuts du FMI, en septembre 2011, après autorisation du Parlement 6. Le montant de la quote-part de la France devrait être porté de ,5 M DTS à ,1 M DTS. La résolution 66-2 du FMI prévoit par ailleurs que la prochaine revue générale des quotes-parts soit finalisée avant janvier Par ailleurs, les prêts de la France au FMI, multilatéraux ou bilatéraux, ne sont comptabilisés comme une ressource par le FMI que s ils sont effectivement tirés. Les ressources, permanentes ou non, sont considérées par le FMI comme ses dettes ; symétriquement, elles représentent une créance de chaque Etat sur le FMI. 2 - Les opérations du FMI portées par la Banque de France Les opérations de la France avec le FMI sont portées par le bilan de la Banque de France. Les prêts réalisés par le FMI à partir des ressources en euros provenant de la quote-part de la France au capital ne donnent lieu à aucun flux budgétaire et à aucune opération de trésorerie de l Etat. En effet, la France a choisi, dès 1946, de ne pas verser la quotepart en monnaie nationale sous forme de disponibilités sur le compte ouvert par le FMI dans les livres de la Banque de France. L Etat a opté pour l émission de bons du Trésor à vue, qui sont souscrits par le FMI 7. Lorsque le FMI veut mobiliser les ressources de la quote-part en euros de la France, il remet les bons du Trésor à l encaissement. Afin de 4 Environ 12 Md 5 Résolution n 62-2 du Conseil des gouverneurs du FMI du 15 décembre Loi n du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011, article Le montant des bons du Trésor à vue souscrits par le FMI s élève à 8,7 Md dans le compte général de l Etat pour 2012.

8 8 COUR DES COMPTES financer le remboursement par l Etat de ceux-ci, la Banque de France achète à l Etat la créance née sur le FMI du fait du tirage. Les prêts réalisés dans le cadre des AGE et NAE sont exclusivement retracés dans les comptes de la Banque de France 8 car ils ne sont pas financés par l Etat. Enfin toutes les opérations ayant trait aux DTS relèvent de la gestion des réserves de change et se trouvent par conséquent, dans le bilan de la Banque de France. 3 - Le compte d opérations monétaires, un compte miroir Le compte d opérations monétaires présente deux sections : «relations avec le FMI» (section 1) et «relations avec la Banque de France» (section 2). La section 1 enregistre les variations de la créance que l Etat détient sur le FMI. La section 2 enregistre les variations de la dette de l Etat à l égard de la Banque de France, suscitée par les flux financiers avec le FMI. Dans les deux sections, les opérations sont présentées dans cinq rubriques : opérations sur DTS, ajustement des avoirs en euros du FMI, participations en euros, concours supplémentaires et participation en avoirs de change. a) Opérations sur droits de tirage spéciaux Sont retracés ici les versements d intérêts sur les avoirs en DTS et sur la position rémunérée dans la tranche de réserve. Les DTS relevant des réserves de change, l encours de la tranche de réserve de la France appartient à la Banque de France et les intérêts versés par le FMI sur les avoirs en DTS sont acquis à la Banque 9. Les intérêts reçus sont enregistrés simultanément dans la section 2 en recettes et dans la section 1 en dépenses. Ils ne modifient pas le solde de la créance de la France sur le FMI. b) Ajustement des avoirs en euros du FMI 8 Les enveloppes non tirées de prêts sont quant à elles retracées dans la comptabilité générale de l Etat, en engagements hors-bilan. 9 A l instar du résultat des opérations en devises réalisées dans la gestion des réserves officielles de change.

9 COMPTE D OPERATIONS MONETAIRES OPERATIONS AVEC LE FONDS MONETAIRE INTERNATIONAL 9 Chaque année, la quote-part de la France en euros fait l objet d une valorisation afin d assurer que la contrevaleur en DTS est maintenue constante. Pour pallier la baisse éventuelle de la contrevaleur en DTS de la quote-part en euros, l Etat émet des bons du Trésor à vue à hauteur du montant de l ajustement. Le FMI souscrit à l émission de ces bons. Le produit de la souscription est versé par l Etat sur le compte du FMI ouvert dans les livres de la Banque de France. L ajustement des avoirs en euros du FMI se traduit sur le compte d opérations monétaires simultanément par une dépense (ou, selon, une recette) dans la section 1 (rubrique «ajustement des avoirs en euros du FMI») et une recette (ou, selon, une dépense) dans la section 2 (rubrique «Participations en euros»). L ajustement ne modifie donc pas le solde de la créance de la France sur le FMI. c) Participations en euros Les «participations en euros» retracent principalement les prêts et remboursements de prêts du FMI, effectués à partir des avoirs détenus en monnaie nationale. Lorsque le FMI a besoin de mobiliser des liquidités en euros pour prêter à un pays membre, il porte à l encaissement des bons du Trésor à vue, mettant ainsi à découvert le compte du Trésor dans les livres de la Banque de France. La Banque rachète alors au Trésor la créance que celui-ci a sur le FMI en créditant son compte et elle comptabilise une créance en DTS à son actif pour traduire son exposition au risque de change 10. Alors, le FMI verse le montant du prêt sur le compte courant du pays tiers ouvert dans les livres de la Banque de France. Le tirage par le FMI sur la quote-part de la France en euros est retracé à la section 2 en recettes (dans la rubrique «participations en euros»). Le remboursement de prêts financés représente une dépense pour la section 2 (dans la rubrique «participations en euros»). L écart entre dépenses et recettes fait varier le solde de la créance de la France sur le FMI. 10 En effet, la quantité d euros qu elle recevra lors du remboursement sera fonction du cours euro/dts à ce moment-là.

10 d) Concours supplémentaires Les «concours supplémentaires» désignent les prêts effectués dans le cadre des accords multilatéraux ou bilatéraux conclus avec le FMI. Ils relèvent exclusivement de la section 2 car tous ces prêts sont directement portés par la Banque de France. Il convient de noter que les prêts du fonds pour la réduction de la pauvreté et la croissance, abondé par la Banque de France, sont également retracés ici. Les tirages représentent des recettes tandis que les remboursements constituent des dépenses. Le solde ne modifie pas l encours de la créance de la France sur le FMI dans le compte d opérations monétaires. e) Participation en avoirs de change Cette rubrique concerne la quote-part versée en avoirs de réserve, appelée «tranche de réserve», inscrite au bilan de la Banque de France. Contrairement à la quote-part en monnaie nationale, la tranche de réserve n a pas vocation à être tirée par le FMI. Dépenses Participation en avoirs de change Participations en euros Concours supplémentaires Opérations sur DTS Ajustement des avoirs en euros du FMI 4 - Un «miroir déformant» Section 1- Relations avec le FMI Recettes Participation en avoirs de change Participations en euros Concours supplémentaires Opérations sur DTS Ajustement des avoirs en euros sur le FMI

11 COMPTE D OPERATIONS MONETAIRES OPERATIONS AVEC LE FONDS MONETAIRE INTERNATIONAL 11 Section 2- Relations avec la Banque de France Dépenses Recettes Participation en avoirs de change Participation en avoirs de change Participations en euros Participations en euros Concours supplémentaires Concours supplémentaires Opérations sur DTS Opérations sur DTS La présentation faite par le compte d opérations monétaires des opérations avec le Fonds monétaire international est inintelligible et elle induit en erreur, ainsi qu en témoignent les trois illustrations suivantes. a) Les «opérations sur DTS», objet des relations entre l Etat et le FMI Alors même que les avoirs en DTS de la France sont détenus par la Banque de France et que les opérations sur DTS ont trait aux opérations techniques du FMI liées à la stabilité monétaire internationale, la section 1 Relations Etat-FMI décrit des «Opérations sur DTS». Cette présentation s explique par la recherche de l effet miroir des opérations exécutées à la Banque de France mais elle induit en erreur sur la nature des relations entre l Etat et le FMI. b) Les participations à des échanges volontaires de devises, objet des relations entre l Etat et le FMI En 2012 sont apparues en section 1 dix opérations appelées «participations à un échange volontaire de DTS contre dollars 11» de montant unitaire compris entre 13 et 48,2 M. Ces opérations techniques sont à l initiative du FMI mais le libellé utilisé dans le compte d opérations monétaires pourrait faire croire que l Etat a dû solliciter le FMI pour obtenir des dollars, à partir des ressources en DTS prêtées au FMI. A tout le moins, ces opérations mériteraient un autre intitulé. c) Les tirages de prêts en recettes et les remboursements en dépenses 11 Une onzième opération est intitulée «participation à un échange volontaire de DTS contre euros».

12 12 COUR DES COMPTES Etant donné que l ensemble des prêts et remboursements de prêts, entre l Etat et le FMI, est inscrit dans le bilan de la Banque de France, la recherche de l effet miroir conduit à retracer le tirage des prêts en recettes du compte d opérations monétaires et le remboursement en dépenses. Cette présentation heurte le sens comptable commun. 5 - Un compte incomplet Les concours supplémentaires, qui désignent les tirages et les remboursements du FMI sur les enveloppes de prêts mises à disposition par la France, présentent un solde équilibré dans le compte car ils ne sont pas financés par l Etat mais par la Banque de France. Pourtant les concours supplémentaires sont représentatifs de créances de la France sur le FMI. 6 - Des prêts qui ne relèvent pas de l Etat A l inverse, le compte 952 présente des opérations de prêts en faveur du Fonds pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance, dans lesquelles le prêteur n est pas l Etat mais la Banque de France. B - L exécution sur le compte Les principales opérations réalisées en 2012 a) Le FMI a effectué 327 M de tirages sur la quote-part de la France Montant Tirages effectués sur la quote-part de la France en 2012 Date ,37 03/02/2012 Prélèvement par le FMI sur la quote-part française pour financer un prêt à la Moldavie ,84 29/02/2012 Prélèvement pour financer un prêt à l'irlande ,67 19/03/2012 Prélèvement pour financer un prêt à la Grèce ,94 12/04/2012 Prélèvement pour financer un prêt au Portugal ,27 06/08/2012 Prélèvement pour financer un prêt au Portugal ,09 Total des tirages Source : DGTrésor

13 COMPTE D OPERATIONS MONETAIRES OPERATIONS AVEC LE FONDS MONETAIRE INTERNATIONAL 13 Montant Le FMI a remboursé 398 M sur la quote-part de la France Remboursements effectués sur la quote-part de la France en 2012 Date ,50 24/08/ ,84 10/10/ ,67 09/11/ ,78 21/11/ ,22 20/12/ ,05 21/12/2012 Remboursement sur la quote-part française d'un tirage effectué pour financer un prêt au Pakistan Remboursement d'un tirage effectué pour financer un prêt à la Bosnie Remboursement d'un tirage effectué pour financer un prêt à la Hongrie Remboursement d'un tirage effectué pour financer un prêt à l'islande Remboursement d'un tirage effectué pour financer un prêt à la Lettonie Remboursement d'un tirage effectué pour financer un prêt à la Roumanie ,06 Total des remboursements Source : DGTrésor b) Le FMI a effectué 428 M de tirages sur le prêt bilatéral Le prêt bilatéral de la France est désormais intégré aux Nouveaux Accords d emprunts (NAE). Montant Tirages sur le prêt bilatéral de la France en 2012 Date 17ème tirage sur le prêt bilatéral de la France ,36 29/02/2012 au FMI pour financer un prêt à l'irlande ,89 04/04/ ème tirage (prêt au Sri Lanka) ,65 15/06/ ème tirage (prêt à l'irlande) ,07 24/07/ ème tirage (prêt au Sri Lanka) ,75 28/09/ ème tirage (prêt à l'irlande) ,96 02/10/ ème tirage (prêt à la Moldavie) ,85 20/12/ ème tirage (prêt à l'irlande) ,37 21/12/ ème tirage (prêt à la Bosnie Herzégovine) ,90 Total Source : DGTrésor

14 14 COUR DES COMPTES Montant c) Le FMI a remboursé 84 M sur le prêt bilatéral Remboursements sur le prêt bilatéral de la France en 2012 Date ,02 29/06/ ,26 14/09/ ,11 10/10/ ,22 20/12/ ,61 Total Source : DGTrésor Remboursement partiel du 1er tirage sur le prêt bilatéral Remboursement partiel du 1er tirage sur le prêt bilatéral Remboursement partiel du 1er tirage sur le prêt bilatéral Remboursement partiel du 1er tirage sur le prêt bilatéral d) Le FMI a effectué 406 M de tirages sur le prêt de la Banque de France au Fonds pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (Poverty Reduction and Growth Trust PRGT) Tirages effectués sur le prêt de la Banque de France au PRGT en 2012 Montant Date ,60 17/01/2012 5ème tirage sur le prêt au PRGT ,10 09/02/2012 6ème tirage sur le prêt au PRGT ,41 28/03/2012 7ème tirage sur le prêt au PRGT ,14 23/04/2012 8ème tirage sur le prêt au PRGT ,59 16/05/2012 9ème tirage sur le prêt au PRGT ,62 25/06/ ème tirage sur le prêt au PRGT ,45 23/07/ ème tirage sur le prêt au PRGT ,81 31/07/ ème tirage sur le prêt au PRGT ,38 05/10/ ème tirage sur le prêt au PRGT ,20 09/11/ ème tirage sur le prêt au PRGT ,32 06/12/ ème tirage sur le prêt au PRGT ,39 17/12/ ème tirage sur le prêt au PRGT ,01 Total Source : DGTrésor Ces opérations ne devraient pas être retracées dans le compte 952 : elles relèvent exclusivement de la comptabilité de la Banque de France.

15 COMPTE D OPERATIONS MONETAIRES OPERATIONS AVEC LE FONDS MONETAIRE INTERNATIONAL Les dépenses et recettes du compte en 2012 Dépenses Recettes Section 1- Relations avec le FMI Participation en avoirs de change 0 0 Participation en euros 0 0 Concours supplémentaire 0 0 Opération sur DTS Ajustement des avoirs en euros sur le FMI Section 2- Relations avec la Banque de France Participation en avoirs de change 0 0 Participation en euros Concours supplémentaires Opération sur DTS TOTAL des dépenses Source : DGTrésor 3 - L évolution du solde du compte 952 Evolution du solde du compte En euros Exécution 2010 Exécution 2011 Exécution 2012 recettes dépenses solde Source : DGTrésor L activité observée sur le compte en 2012 a été moins importante qu en 2011 notamment sous l effet de la réduction des tirages de prêts du FMI sur la France.

16 16 COUR DES COMPTES La créance de l Etat sur le FMI, nette de sa dette envers la Banque de France, s élevait à 7,568 Md au 31 décembre Compte tenu du solde de -469 M constaté à l issue de l exercice 2012, le montant de la créance nette de l Etat s élève désormais à 7,1 Md. II - Régularité, performance, soutenabilité Le compte Opérations avec le Fonds monétaire international est un compte technique qui échappe à la gestion budgétaire et, par là même, aux critères de régularité, démarche de performance et soutenabilité. III - Les recommandations antérieures de la Cour La Cour recommande depuis 2010 la suppression du compte Opérations avec le Fonds monétaire international. - Supprimer le compte Opérations avec le Fonds monétaire international car, d une part, les opérations de la France avec le FMI ne suscitent aucun flux financier de nature budgétaire, d autre part, la LOLF ne crée pas d obligation de tenue de comptabilité budgétaire à leur sujet. - Retracer dans le compte général de l Etat l ensemble des créances, dettes et engagements de l Etat à l égard du FMI.