N /G/05/ C NOISIEL, le 27 JUIN 2007

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1 C20 G/MCL Le Président N /G/05/ C NOISIEL, le 27 JUIN 2007 N R RECOMMANDE AVEC A.R. Monsieur le Maire, Je vous prie de bien vouloir trouver ci-joint le rapport comportant les observations définitives arrêtées par la Chambre régionale des comptes d Ile-de-France sur la gestion de la commune de SAINT-CLOUD. Il est accompagné de la réponse reçue à la Chambre dans le délai prévu par l article L , alinéa 4, du Code des juridictions financières. Il vous appartient de transmettre ce rapport et la réponse jointe, à l assemblée délibérante. Conformément à la loi, l ensemble doit : 1. faire l objet d une inscription à l ordre du jour de la plus proche réunion de l assemblée ; 2. être joint à la convocation adressée à chacun de ses membres ; 3. donner lieu à débat. Dès la plus proche réunion de l assemblée, le document final sera considéré comme un document administratif communicable à toute personne en faisant la demande, dans les conditions fixées par la loi n du 17 juillet P.J. : 1 Monsieur le Maire Hôtel de Ville SAINT-CLOUD 6, Cours des Roches - B.P Noisiel Marne la Vallée Cedex 2 Tel Fax /.

2 C20 G/MCL 2 Vous voudrez bien informer le greffe de la Chambre de la date à laquelle le rapport d observations et la réponse jointe auront été portés à la connaissance de l assemblée délibérante. Enfin, je vous précise qu en application des dispositions de l article R du code précité, le rapport d observations et la réponse jointe sont transmis au préfet et au trésorier-payeur général des HAUTS-DE-SEINE. Veuillez agréer, Monsieur le Maire, l expression de ma considération distinguée. Thierry MOURIER des GAYETS Vice-Président, assurant l intérim du Président

3 S MP 1/10 ( ) RAPPORT D'OBSERVATIONS DEFINITIVES COMMUNE DE SAINT CLOUD (92) ****** (Exercices 1996 à 2004) Rappel de la procédure La chambre régionale des comptes d Ile-de-France a jugé les comptes 1996 à 2004 de la commune de Saint-Cloud et, à cette occasion, a examiné la gestion de la collectivité, conformément à l article L du code des juridictions financières. L ouverture du contrôle a été effectuée par courrier, en date du 23 juin 2005, du Président de la Chambre au maire de la commune élu le 13 juin 2005, M. Eric BERDOATI. Un courrier a été adressé le même jour au précédent ordonnateur, M. Bertrand CUNY. L examen de la gestion, qui s étend à 2004 sur certains aspects, a porté principalement sur la situation financière de la commune, l organisation et la mise en œuvre de la commande publique, la gestion des ressources humaines et la gestion de l ensemble sportif des Tourneroches. A l issue du contrôle, l'entretien préalable, prévu par l'article L du code des juridictions financières, a eu lieu le 14 décembre 2005 avec M. BERDOATI, maire actuel, et le 12 décembre 2005 avec M. CUNY, ancien maire de Saint-Cloud. Lors de sa séance du 15 décembre 2005, la chambre a formulé des observations provisoires transmises le 23 décembre au maire actuel, qui y a répondu le 6 janvier 2006, à l ancien maire qui y a répondu le 18 janvier et, pour l une d entre elle, au président de l association des Tourneroches qui y a répondu le 4 février. Lors de sa séance du 24 avril 2007, la chambre a formulé les observations définitives suivantes :

4 S MP 2/10 1. LA SITUATION FINANCIÈRE En 2004, Saint-Cloud, commune de habitants, a disposé de 37,9 M de recettes de fonctionnement, contre 34,4 M en 1999, et a effectué 36,3 M de dépenses de fonctionnement (31,5 M en 1999), ainsi que 5,7 M de dépenses totales d investissement (8,1 M en 1999) 1. La situation financière de la commune est favorable. Elle dispose d une marge de manœuvre importante en matière fiscale grâce à un potentiel fiscal élevé (supérieur de 60 % aux moyennes par habitant des communes de 20 à habitants) l autorisant à exercer une faible pression fiscale (inférieure de 60 % à la moyenne). Ses charges de fonctionnement sont maîtrisées, en particulier dans leur part incompressible (personnel, intérêts) proche de 35 % des dépenses contre 50 % en moyenne. La dette par habitant est maintenue à 60 % de la moyenne de la strate. 2. LA PRATIQUE DES RESTES A RÉALISER La collectivité effectue des reports de crédits en section d investissement et en section de fonctionnement LES RESTES A REALISER EN INVESTISSEMENT L importance des restes à réaliser fait courir des risques pour l instant sans conséquences (comptes administratifs déséquilibrés, fonds de roulement négatif) que la commune pourrait éviter par un meilleur suivi des subventions et des emprunts. Les restes à réaliser en recettes d investissement ont été tellement élevés que leur prise en compte a été nécessaire à l équilibre des comptes administratifs. Sans cette prise en compte, les comptes administratifs depuis 2000 présentaient un déficit supérieur à 5 % des recettes de fonctionnement, ce qui dans une interprétation stricte de l article L du code général des collectivités territoriales aurait conduit à saisir la chambre régionale des comptes. 1 Fiches de la Comptabilité Publique

5 S MP 3/10 Objet/Exercice Total des recettes reportées 9,2 M 10,8 M 11 M 11 M 11,6 M 11,3 M Résultat avant RAR/RF -1,79 % -21,28 % -7,06 % -10,86 % -14,01 % - 9,34 % Résultat après RAR/RF 10 % -6,07 % 7,98 % 4,11 % 6,92 % - Source : logiciel Delphi L importance de ces recettes (restes à réaliser) non encaissées a conduit à rendre le fonds de roulement durablement négatif (1,4 M fin 1998 et 4,1 M fin 2004). Pour autant, la patience des créanciers de la commune a, jusqu ici, évité que cette situation lui soit préjudiciable. La sincérité des recettes d investissement reportées doit également être examinée au regard des pièces susceptibles de les justifier. Objet/Exercice Subventions ,09 M 1,3 M 1,6 M Emprunts 8,3 M 10,2 M 10,3 M 8,8 M 9,9 M 9,7 M Autres (dotations, immobilisations financières) ,1 M TOTAL 9,2 M 10,8 M 11 M 11 M 11,6 M 11,3 M S agissant des subventions reportées, les justificatifs fournis en cours d instruction par la collectivité, qui s élèvent à 4,6 M, ne permettaient pas de déterminer avec précision le montant des subventions déjà attribuées ou restant à percevoir. En l absence d un état des reports en dépenses et en recettes d investissement, en annexe des comptes administratifs, l individualisation des opérations d investissement concernées par les subventions est impossible et ne permet pas de se prononcer sur l éventuelle caducité de certaines subventions. S agissant des emprunts, l ordonnateur n a fourni aucune pièce justifiant leur inscription en restes à réaliser et permettant de les qualifier de recettes sincères. La commune devrait régulariser sa pratique en sécurisant ses relations avec les établissements de crédit, par exemple avec des contrats prévoyant la prorogation de la période de mobilisation des fonds sur l exercice suivant ; la commune indique s être engagée dans ce type de démarche depuis 2005.

6 S MP 4/ LES RESTES A REALISER EN FONCTIONNEMENT Pendant la période sous revue, la collectivité a constaté d importants restes à réaliser en section de fonctionnement. (En euros) RAR/Exercices Dépenses Recettes Selon l instruction budgétaire et comptable M-14, en section de fonctionnement, «il n y a lieu de constater des restes à réaliser dans les communes de habitants et plus, qui pratiquent le rattachement des charges et des produits à l exercice, que pour les dépenses engagées et n ayant pas donné lieu à service fait au 31 décembre de l exercice.». Le maire a indiqué que cette pratique a pris fin en La réforme de la nomenclature budgétaire et comptable M-14 introduit en 2006 la possibilité pour les communes de gérer leurs crédits de fonctionnement de façon pluriannuelle grâce aux autorisations d engagement. Elle devrait permettre de régulariser définitivement la pratique des restes à réaliser en fonctionnement à Saint-Cloud. 3. LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES 3.1. DEPENSES DE PERSONNEL, PILOTAGE DE LA FONCTION RESSOURCES HUMAINES ET GESTION DE L EMPLOI La dépense de personnel de la ville de Saint-Cloud se situe à un niveau très bas, constamment inférieur à 41 % du montant des charges de fonctionnement entre 1997 et 2003, avec une évolution très modérée de moins de 4 % en moyenne annuelle. En 2004, Saint-Cloud se distingue toujours par une dépense par habitant (474 ), bien inférieure à la moyenne nationale des collectivités de même strate (687 ). Cette situation traduit un choix de gestion clair, qui privilégie le recours à des entreprises et associations pour assurer certains services publics. A ce titre, les achats et charges externes (434 par habitant) et les subventions versées (179 par habitant) sont bien supérieurs aux montants moyens des dépenses des communes de la même strate au niveau national (respectivement 351 et 118 ). Ainsi, l entretien courant de la voirie communale, des espaces verts, des bâtiments municipaux et scolaires font l objet de marchés publics.

7 S MP 5/10 Outre les versements au CCAS, à la caisse des écoles, au conservatoire municipal de musique et à quelques clubs sportifs, les subventions les plus importantes sont attribuées à l association gestionnaire de l ensemble des Tourneroches ( ) ainsi qu à huit crèches et garderies (pour un total de ). Toutefois, pour ce secteur de la petite enfance, l aide au secteur associatif n a pas empêché la création ou l extension des crèches et haltes-jeux municipales, dont les effectifs ont progressé sensiblement. Le pilotage opérationnel de la fonction ressources humaines semble bien maîtrisé et donne lieu à une formalisation des procédures. L organisation des services se caractérise par une équipe de direction resserrée, comportant un directeur général, un seul directeur général adjoint et un directeur des services techniques, et un taux d encadrement modeste (9 % de catégories A). Une ligne hiérarchique courte met directement en relation les directeurs et des responsables de structures généralement de petite taille, encadrées par des agents qui appartiennent dans une proportion non négligeable à la catégorie B. C est notamment le cas des services financiers, du secteur petite enfance, de celui de la jeunesse et des sports, de l enseignement. En revanche, la collectivité semble moins bien assurer le pilotage stratégique : elle ne dispose pas de tableaux de bord, notamment sur le pilotage de sa masse salariale. Elle n a pas développé de démarche prévisionnelle de l évolution de ses effectifs et de ses compétences, ce qui s explique notamment par une relative stabilité de ses effectifs et une pyramide des âges favorable. Celle-ci montre en effet, par comparaison avec la situation des communes de la même strate au niveau régional, une surreprésentation des moins de 40 ans (55,7 % des agents contre 43,9 % au niveau régional). La faiblesse du pilotage stratégique ne crée pas de difficultés à l heure actuelle mais pourrait devenir plus problématique après le renouvellement prochain de l équipe de direction et en cas de modification du périmètre des activités de la collectivité. Concernant l évolution de ses effectifs, la collectivité affiche une croissance modérée de 7,6 %, au cours des 15 années écoulées (357 agents en 1991, 384 en 2005). Les effectifs, sans doute calculés au plus près, peuvent conduire à beaucoup solliciter certains agents qui multiplient les interventions hors du temps de travail habituel, ce qui pourrait créer des tensions sur le régime indemnitaire. Par rapport à la moyenne des communes de même strate de la région Ile-de-France, la collectivité ne se distingue significativement que par une proportion plus forte des effectifs de la filière médico-sociale (près de 6 points de plus), et la quasi inexistence de la filière animation alors que celle-ci représente près de 9 % des effectifs au niveau régional. La collectivité met en évidence la progression des effectifs d encadrement (catégories A et B) à hauteur de 14 agents entre 1991 et La comparaison avec les communes franciliennes appartenant à la même strate montre une répartition presque identique des effectifs par catégories.

8 S MP 6/10 En ce qui concerne le statut des agents, la part des non titulaires, qui s élève en 2003 à 10,5 % (et se serait réduite à moins de 8 % en 2005) est inférieure à la celle des communes comparables de la région, et probablement à celle des communes de la strate au niveau national, si l on se réfère aux données des bilans sociaux 2001 (13,4 %). Par ailleurs, la commune limite de manière drastique l emploi d agents non permanents (emplois saisonniers ou occasionnels, assistantes maternelles notamment) : elle déclare un montant très faible de rémunérations brutes d agents non permanents ( en 2003) et ne fait apparaître aucune rémunération d assistantes maternelles. Au total, les recrutements effectués par la collectivité respectent, sauf cas particuliers, le principe selon lequel les emplois permanents doivent être pourvus par des fonctionnaires titulaires. 4. LA GESTION DE L ENSEMBLE SPORTIF DES TOURNEROCHES Au cours du dernier contrôle, la chambre avait examiné la gestion de l ensemble sportif des Tourneroches, composé d une piscine, d une salle omnisport et de terrains de tennis, confiée par convention du 24 juin 1974 à l «association de gestion de l ensemble sportif des Tourneroches» (AGES). Par lettre d observations du 15 novembre 2000, la chambre avait relevé l irrégularité de la prolongation de la durée de la convention de 1974, dont l article 2 indiquait qu elle était conclue pour une durée d un an, renouvelable par tacite reconduction. Or, la commune ayant entendu donner à la convention le caractère d une délégation de service public (article 8 de la convention), celle-ci était désormais soumise aux dispositions de la loi du 29 janvier 1993, dite loi Sapin, codifiée à l article L et suivants du CGCT. Une nouvelle prolongation ne pouvait donc, dans le cas d espèce, intervenir que pour des motifs d intérêt général, pour une durée maximale d un an. La convention aurait donc dû venir à expiration depuis plusieurs années, et une procédure de publicité et de mise en concurrence être engagée pour choisir le délégataire de l ensemble sportif. La ville, qui estimait que cette convention donnait entière satisfaction, s était toutefois engagée en 2000 à préciser la qualification juridique de celle-ci et étudier différents schémas juridiques dans la perspective d une éventuelle réorganisation des modes de gestion. Six ans plus tard, la collectivité a bien fait procéder à des études très précises mais n a donné aucune suite à leurs conclusions. L absence de décision est non seulement critiquable, mais a accru les risques que la commune encourt.

9 S MP 7/ UN CHOIX D INACTION CRITIQUABLE Aucune régularisation n est intervenue pour diverses raisons : la réticence de l AGES, du moins de son président qui estime que toute autre solution serait plus coûteuse que l actuelle ; la crainte d une désaffection de soumissionnaires privés à l égard d une délégation de service public ; le refus d une gestion en régie du fait des difficultés de reprise du personnel dans les services communaux. Ces arguments ne semblent cependant pas décisifs compte tenu notamment des possibilités d intégration des agents dans les services communaux ouvertes par la loi du 26 juillet Par ailleurs, la collectivité dispose de compétences et de savoir faire au sein de l administration communale pour piloter la gestion d un ensemble sportif, les fonctions de direction de l association étant assurées par un directeur, fonctionnaire territorial, mis à disposition de l AGES LES RISQUES CREES PAR LE REFUS DE REGULARISER LA CONVENTION DE DELEGATION En refusant de régulariser la convention de délégation par une nouvelle procédure de passation avec mise en concurrence, la collectivité compromet la base juridique de ses relations avec l association et la validité du titre légal de l intervention de l association dans la gestion de l ensemble des Tourneroches La nécessité d établir une nouvelle convention La loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l administration fait obligation à la collectivité de conclure avec l association, bénéficiant d une subvention supérieure à , une convention définissant l objet, le montant et les conditions d utilisation de la subvention attribuée. Or, la subvention versée en 2004 à l association s élève à , dans le même ordre de grandeur que les années précédentes. La conclusion de ces conventions d objectifs n est en principe soumise à aucune règle de publicité ou de mise en concurrence, sauf si ces conventions présentent toutes les caractéristiques de marchés de prestations de service ou de contrats de délégation de service public. Or dans le cas de l AGES le risque de requalification en contrat de délégation de service public est réel. 2 Dans sa décision Préfet de Paris du 5 mai 2000, le tribunal administratif de Paris a annulé la reconduction tacite de conventions de délégation de service public pour non respect de la loi Sapin.

10 S MP 8/10 Conformément à la loi MURCEF du 11 décembre 2001 et à la construction jurisprudentielle intervenue depuis 1996, la délégation de service public s identifie, en effet, à travers trois critères : elle confie à un tiers une activité d intérêt général, que l administration a eu l intention d ériger en mission de service public et dont le risque d exploitation est assuré par le cocontractant. En l espèce, il serait difficile à la commune de soutenir que l AGES agit de sa propre initiative et que la subvention est versée sans contrepartie. Par ailleurs, l utilisation du bâtiment pour l accueil d activités scolaires et périscolaires renforce son caractère d affectation à un service public communal Les risques liés à une éventuelle qualification d association transparente Pour établir la qualification d association transparente, donc sans autonomie, le juge retient généralement la réunion de trois critères tenant aux statuts et à la composition des organes de direction, à l objet de l association visant l exécution d un service public relevant de la compétence de la collectivité et enfin au mode de financement. L AGES présente des caractéristiques faisant courir le risque d être qualifiée d association transparente. Sur le premier critère, le conseil d administration de l AGES composé de 12 membres comprend trois représentants de la ville de Saint-Cloud et un professeur d éducation physique municipal, tous membres de droit. La présence de la collectivité dans les instances dirigeantes est donc loin d être négligeable. Par ailleurs, les comptes de l association sont vérifiés par un expert-comptable mandaté par la ville, selon une périodicité arrêtée par la commune qui peut procéder en outre à tout contrôle sur pièce et sur place. Enfin et surtout la direction administrative de l association est assurée par un agent de la collectivité mis à disposition de l association. Sur le critère de la mission de service public, si un complexe sportif peut présenter un caractère d intérêt général, cette activité ne constitue pas nécessairement une activité de service public. Mais les équipements sportifs affectés par les collectivités territoriales à des activités scolaires ou périscolaires, ou aux compétitions sportives, relèvent par nature d une activité de service public. Pour les autres activités sportives, une activité d intérêt général sera érigée en activité de service public si la collectivité a entendu l organiser comme telle, en déterminant les modalités d organisation et de fonctionnement. Dans le cas de l AGES, l utilisation prioritaire des équipements par le public scolaire n est pas contestée, les modalités d accès aux équipements des autres usagers étant fixées en accord avec la ville.

11 S MP 9/10 S agissant des moyens de fonctionnement de l association, la subvention communale représente depuis plusieurs années environ 56 % des recettes. S y ajoutent la mise à disposition sans contrepartie financière des équipements 3 et du directeur. En tout état de cause, la part des recettes perçues auprès des utilisateurs, de l ordre de 40 %, confirme que le montant des recettes d exploitation présente un caractère substantiel, permettant de justifier l existence d une délégation de service public 4. Au total, l AGES intervient pour l essentiel dans le cadre d une mission de service public, le niveau d autonomie de ses décisions est réduit, et ses moyens d existence lui sont fournis de manière prépondérante par la collectivité. La juridiction administrative s est prononcée récemment sur une affaire qui présente des similitudes avec la situation de l AGES (Cour administrative d appel de Paris du 20 avril 2005, commune de Boulogne-Billancourt c/ Société Mayday sécurité 5 ). La Cour a ainsi considéré que le contrat passé par une association dépendante d une commune peut revêtir le caractère d un contrat administratif qui en tant que tel aurait dû être soumis aux règles de passation des marchés publics. De plus, la commune est appelée à assumer des responsabilités directes à l égard des co-contractants de l association et pourrait sans doute l être à l égard des usagers de l ensemble sportif. * * * Finalement, la collectivité, du fait des précédentes observations de la chambre, ne peut ignorer les risques, précisés par les études juridiques auxquelles elle a fait elle même procéder, qu elle encourt quant à la mise en jeu de sa responsabilité propre du fait de l action de l association. Son inaction, qui s est prolongée bien au-delà des délais nécessaires aux études et à la réflexion, ne peut se justifier par les difficultés inhérentes à toute prise de décision, ni par la préservation à tout prix de la souplesse de gestion que ne permettrait pas la gestion administrative. 3 L association était tenue, dans le cadre de la convention initiale, de rembourser annuellement à la ville, à titre de loyer, un pourcentage global des intérêts des emprunts contractés par la ville pour la construction de l ensemble sportif. Cette clause a été supprimée par l avenant de 1997, de même que celle relative au reversement des éventuels excédents de recettes, qui se sont élevés à 32 K en Soit 30%, CE 30/06/1999 SMITOM du Centre Ouest Seine et marnais 5 AJDA du 19/09/2005

12 S MP 10/10 La collectivité dispose en effet du choix entre la gestion directe de l activité, le cas échéant avec le concours de prestataires extérieurs dans le cadre de marchés publics, et la délégation de service public dans le cadre d une convention avec un délégataire choisi après mise en concurrence. En revanche, la possibilité de conférer davantage d autonomie de gestion à son cocontractant actuel dans le cadre d une convention d objectifs ne la mettrait pas dans tous les cas à l abri d une requalification de ladite convention en délégation de service public. Le nouveau maire s est engagé à une régularisation, dans sa lettre du 6 janvier 2006, restée néanmoins sans suite début Lors de son prochain contrôle, la Chambre s assurera des mesures prises.