Partenariats public-privé

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1 Partenariats public-privé Au-delà de l approvisionnement : stratégies de gestion des contrats PPP kpmg.ca/fr

2 CONCRÉTISER LA VALEUR DES PROJETS PPP Le modèle canadien de partenariat publicprivé (PPP) est reconnu partout dans le monde affiliés à KPMG International Cooperative («KPMG International»), entité suisse. Tous droits réservés. Imprimé au Canada. 9250

3 Fort d un solide appui gouvernemental et d une multitude de projets réalisés remontant aux années 1990, le modèle canadien de partenariat public-privé (PPP) est reconnu partout dans le monde. Au cours des 17 dernières années, ce modèle a été utilisé dans le cadre de 123 projets maintenant entièrement opérationnels, de 48 projets en voie de réalisation et de 43 projets qui en sont à l étape de l approvisionnement 1. Par ailleurs, des centres d excellence fédéral et provinciaux ont été établis pour sélectionner les projets convenant à un PPP et pour en assurer le bon déroulement, depuis l approvisionnement jusqu à la clôture financière. Mais une fois le processus d approvisionnement terminé et le contrat PPP à long terme attribué, que doivent faire les maîtres d ouvrage pour obtenir les résultats escomptés? Pour répondre à cette question, KPMG a interrogé des spécialistes du domaine au Canada, qui ont déterminé les principaux facteurs de réussite des projets PPP : gouvernance, direction de projet, équipe de projet et gestion commerciale. Gouvernance Facteurs clés de réussite / Un comité de projet, ou comité directeur, non politique ayant l expérience de la réalisation de grands projets d infrastructure (après la clôture financière). / Le président du comité est responsable du rendement du projet. Dans le cadre des PPP canadiens, on établit généralement un comité directeur pour guider et surveiller l élaboration du projet. Certains de ces comités demeurent au-delà du stade de l approvisionnement, alors que d autres sont dissous à l étape de la clôture financière. Dans le cas de projets municipaux, il n est pas rare que l on mette sur pied un comité directeur au plan politique, plutôt qu administratif. Un certain degré de surveillance politique aux premières étapes d un projet PPP peut contribuer à démontrer l obligation de rendre compte ; on s assure ainsi que le projet comporte un mécanisme de consultation publique transparent et qu il repose sur un processus d approvisionnement équitable et concurrentiel. Les avantages de la surveillance politique diminuent toutefois aux dernières étapes de l approvisionnement. Une fois que le projet atteint le stade de la clôture financière, le maître de l ouvrage et la société de projet (SP) sont tenus par contrat de respecter un ensemble complexe de droits et d obligations juridiques, techniques et financiers. À ce stade, le rôle premier de gouvernance qu assume le comité passe de la transparence à la gestion du risque assumé par contrat. Cela englobe la protection du projet contre les influences extérieures inutiles, qui pourraient nuire aux intérêts commerciaux du maître de l ouvrage. Trouver le juste équilibre entre la surveillance et la responsabilité du projet est la clé de l efficacité du comité dans son rôle de soutien de haut niveau auprès de l équipe de projet, à l étape de la gestion du contrat. On peut y parvenir en s assurant que le président du comité assume personnellement la responsabilité du rendement du projet, sans avoir d interaction directe avec la SP. 1 Base de données des projets PPP canadiens Conseil canadien pour les partenariats public-privé

4 Direction de projet Facteurs clés de réussite / La présence d un directeur de projet ayant l expérience de l exécution de contrats axés sur le rendement et l autorité nécessaire pour faire appliquer les conditions de l accord de projet. / L établissement d un seul point de contact avec la société de projet (SP) pour toute la correspondance officielle. / La promotion d une relation de collaboration avec la SP. Si la conception-construction est un mode de réalisation courant dans les contrats publics de construction sur la plupart des marchés PPP établis, ce n est pas le cas au Canada. Il est donc possible que le maître de l ouvrage ne soit pas familiarisé avec les contrats axés sur le rendement, ce qui peut créer des risques réels dans la gestion de contrats liés à des projets PPP. Lorsqu une équipe de projet n a pas l habitude de gérer un contrat axé sur le rendement, cela pose un risque important après la clôture financière. Les employés sont alors susceptibles d adopter un comportement traditionnel à l égard du contrat, ce qui peut amener le maître de l ouvrage à assumer par inadvertance des risques qui avaient été transférés par contrat à la SP. Il est donc particulièrement important de se familiariser avec les contrats axés sur le rendement pendant la phase de conception-construction. Durant cette phase, l équipe de projet, chargée de gérer l accord de projet, est bien souvent constituée d employés du maître de l ouvrage. Même si ceux-ci ont habituellement de l expérience dans la gestion de la conception et de la construction de grands projets d immobilisation, cette expérience est souvent limitée aux formes traditionnelles de contrats (conceptionsoumission-construction ou gestion de la construction, par exemple). Afin d atténuer le risque, les membres de l équipe de projet doivent recevoir une formation conçue avec soin sur la nature du contrat et sur leur rôle dans la gestion de celui-ci, et ils doivent avoir à leur tête un directeur de projet passé maître dans l exécution de contrats axés sur le rendement. Si l accord de projet a été bien formulé, il tiendra compte de toutes les exigences du maître de l ouvrage, et la délégation de l autorité nécessaire au directeur de projet pour qu il puisse faire respecter les conditions de l accord ne suscitera aucune inquiétude. Dans le cadre de ses fonctions, le directeur de projet est responsable du rendement du projet devant le comité directeur, mais celui-ci ne devrait intervenir que dans les décisions où il y a un changement réel ou éventuel aux paramètres touchant l étendue, les délais ou les coûts du projet. Compte tenu de l autorité déléguée au directeur de projet et de l objectif de contrôler les instructions et la direction du contrat, il faut désigner le directeur de projet comme unique point de contact pour toute correspondance relative au contrat avec la SP. Il doit également y avoir un seul point de contact du côté de la SP. Il est essentiel que la relation contractuelle soit claire, mais elle doit aussi être fondée sur la collaboration. Le mode de réalisation d un projet PPP n est pas une forme de contrat fondée sur l opposition : il s agit d un véritable partenariat entre les secteurs public et privé, dont la réussite repose sur la capacité des parties à travailler dans un esprit de collaboration. Il y a bien des façons d y parvenir, mais il faut un solide leadership pour donner l exemple d une véritable collaboration, et pour favoriser un contexte «d équipe homogène».

5 Équipe de projet Facteurs clés de réussite / L équipe de projet interne et les consultants externes du maître de l ouvrage ont l expérience du modèle de contrat PPP. / Il y a des ressources spécialisées affectées à temps plein au projet, dotées de titres, fonctions et responsabilités propres au projet. / L équipe désigne un responsable de la conception-construction et un responsable de l exploitationmaintenance ayant l expérience de la gestion de contrats axés sur le rendement, afin qu ils assurent la liaison quotidienne avec leur homologue de la SP. / Des plans sont dressés pour assurer une transition précoce de la phase conceptionconstruction à la phase exploitationmaintenance. Il n y a pas deux projets PPP, ni deux maîtres d ouvrage, qui soient exactement pareils. Il n existe donc pas de solution universelle pour la structure organisationnelle d un projet. Il existe cependant des pratiques exemplaires en ce qui concerne la constitution d une équipe de projet. Premièrement, chaque membre clé de l équipe de consultants, que ce soit un conseiller technique, juridique, financier ou commercial, doit avoir une connaissance étendue des contrats axés sur le rendement, des projets PPP et des conditions particulières à l accord de projet. Deuxièmement, chaque membre de l équipe de projet du maître de l ouvrage doit se voir attribuer des fonctions, des responsabilités et un titre propres au projet. Les ressources sont ainsi efficacement affectées au projet, et les membres de l équipe sont en mesure de bien comprendre le rôle de chacun. Une définition claire des rôles facilite aussi le flux d information non contractuelle entre la SP et le maître de l ouvrage, et permet au directeur de projet de déléguer l autorité au niveau le plus approprié. Troisièmement, afin de simplifier les contacts au jour le jour pour chacune des grandes phases du contrat, il peut être utile de reproduire la hiérarchie de la SP dans l équipe de projet, en désignant un responsable de la conception construction et un responsable de l exploitation maintenance. Il incombera à ces personnes de veiller à ce que la SP respecte les exigences de rendement et d empêcher que des risques ne soient repris par inadvertance pendant les différentes phases de la gestion du contrat. Ces postes clés doivent être occupés par des personnes ayant une solide expérience de la gestion de contrats axés sur le rendement. Il n existe pas de solution universelle pour la structure organisationnelle d un projet. Il faudra éventuellement déléguer des pouvoirs aux échelons relevant du responsable de la conception construction pour assurer la gestion de divers volets : conformité technique et assurance qualité (par discipline ou par secteur) ; contrôle des soumissions et des documents ; impact sur le public, et conformité en matière de santé, sécurité et environnement, etc. Enfin, en mettant sur pied l équipe de projet, le maître de l ouvrage doit songer à intégrer le responsable de l exploitation maintenance à la phase de conception construction au moins un an avant le début de l exploitation. Le responsable a ainsi l occasion de travailler avec les intervenants à l interne en vue d élaborer un plan de transition détaillé et documenté.

6 Gestion commerciale de réussite / Un cadre décisionnel tenant compte de l ensemble des aspects juridiques, techniques et financiers. / L utilisation d un registre actif pour gérer de façon dynamique les risques conservés. Lorsque le projet parvient à la clôture financière et que l approvisionnement fait place à la gestion du contrat, un changement fondamental s opère dans le rôle du maître de l ouvrage. À la clôture financière, l accord de projet régit l intégralité de la relation entre la SP et le maître de l ouvrage. Ce dernier a alors pour rôle de gérer les risques conservés et de demander des comptes à la SP pour les risques transférés. Simple à première vue, l imputation du risque est au contraire un processus très complexe qui dépend d un ensemble d éléments étroitement liés dispositions, contraintes et incitatifs de nature juridique, technique et financière stipulés dans l accord de projet. Les maîtres d ouvrage font habituellement appel à des conseillers techniques, juridiques et financiers distincts pour leur projet PPP, et doivent coordonner les avis de chaque discipline. On parle alors de gestion commerciale, un élément qui doit être considéré comme un rôle à part entière. Facteurs clés Que le maître de l ouvrage confie ce rôle à l interne ou qu il fasse appel à un conseiller commercial externe, le degré d expertise en gestion commerciale de l équipe de projet a une forte incidence sur le rendement du projet. La capacité d exercer ce rôle est particulièrement importante lorsqu on envisage une modification ou une variante à l accord de projet, ou lorsqu on rédige ou reçoit de la correspondance officielle. Un aspect particulier de la gestion commerciale a trait à la façon dont les risques sont gérés dans le cadre du projet. Selon la pratique la plus courante, on tient un registre actif des risques conservés, non seulement au début du stade d approvisionnement, mais tout au long de la phase de gestion du contrat. Ce registre actif est un outil essentiel qui permet à l équipe du maître de l ouvrage de se concentrer en permanence sur la gestion des risques qui n ont pas été transférés à la SP. Le degré d expertise en gestion commerciale de l équipe de projet a une forte incidence sur le rendement du projet.

7 Communiquez avec nous Doug Ewing Mark Bullen Définition des exigences Outre les facteurs clés présentés ici, la gestion efficace du contrat dépend de ce que l on a réussi ou non à définir clairement et entièrement les exigences du maître de l ouvrage à l étape de l approvisionnement. L un des problèmes les plus courants au stade de la gestion du contrat tient au fait que les exigences techniques figurant dans l accord de projet sont ou non véritablement axées sur le rendement. Il peut y avoir de bonnes raisons d imposer certaines prescriptions, mais il ne faut pas oublier que les normes prescriptives tendent à réduire la capacité d innovation et qu elles peuvent se solder par d importants coûts évitables lors des phases de Un examen commercial indépendant de l accord de projet peut contribuer à cerner les problèmes potentiels liés aux normes prescriptives, permettant ainsi de prendre des décisions éclairées. construction, d exploitation et de maintenance. En outre, chaque norme prescriptive occasionne le transfert de risques au maître de l ouvrage. Des risques qui peuvent compromettre les hypothèses sur lesquelles reposait au départ la rentabilité du PPP. Un examen commercial indépendant de l accord de projet peut contribuer à cerner les problèmes potentiels liés aux normes prescriptives, permettant ainsi de prendre des décisions éclairées. Et finalement Ce document établit certains des facteurs de réussite dans la gestion de contrats PPP ; il ne prétend d aucune façon être un guide exhaustif. Nous incitons donc les maîtres d ouvrage et les éventuels maîtres d ouvrage à évaluer avec soin leur degré de préparation à la gestion du contrat avant d en arriver à l étape de la clôture financière. Services-conseils en infrastructures mondiales de KPMG Les professionnels du groupe Infrastructures mondiales travaillent dans 155 pays. Ils conseillent les gouvernements, les promoteurs et les investisseurs tout au long du cycle de vie des projets d infrastructure (stratégie, financement et livraison). Alliant perspective mondiale et expérience locale, les professionnels en infrastructures de KPMG offrent des conseils intégrés et des résultats probants qui contribuent à la réussite de leurs clients. Pour plus de renseignements, visitez le L information publiée dans le présent document est de nature générale. Elle ne vise pas à tenir compte des circonstances de quelque personne ou entité particulière. Bien que nous fassions tous les efforts nécessaires pour assurer l exactitude de cette information et pour vous la communiquer rapidement, rien ne garantit qu elle sera exacte à la date à laquelle vous la recevrez ni qu elle continuera d être exacte dans l avenir. Vous ne devez pas y donner suite à moins d avoir d abord obtenu un avis professionnel se fondant sur un examen approfondi des faits et de leur contexte. KPMG, le logo de KPMG et le slogan «simplifier la complexité» sont des marques déposées ou des marques de commerce de KPMG International.

8 affiliés à KPMG International Cooperative («KPMG International»), entité suisse. Tous droits réservés. Imprimé au Canada. 9250

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