II. Le cadre économique de la croissance verte

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1 II. Le cadre économique de la croissance verte 11. La transition vers une croissance verte exigera des interventions ciblées dans un certain nombre de domaines de l'action publique afin de remédier aux externalités et défaillances du marché qui caractérisent les biens et les services environnementaux (encadré 3), d'accélérer l'innovation en faveur de l'environnement et de gérer le passage à une économie verte. Cela contribuera à mettre sur un pied d'égalité croissance verte et croissance conventionnelle en donnant aux entreprises les assurances et les incitations commerciales dont elles ont besoin pour prendre des décisions d'investissement à long terme, en apportant un soutien stable et durable à la recherche, au développement et au déploiement d'énergies propres, à l'innovation dans tous les secteurs de l'économie et à l'utilisation durable des ressources naturelles, et en stimulant la demande de produits et de services verts émanant des ménages et du secteur privé. Un large éventail de mesures peut être envisagé et certaines ont déjà été prises à cette fin. 12. Afin de se rapprocher des meilleures politiques au service d'une croissance verte, l'ocde a entrepris de définir les principaux éléments du cadre dans lequel pourront être déterminées l'efficience économique et l'intégrité environnementale de différentes panoplies de mesures, ainsi que leur cohérence aux plans tant national qu international. Ce cadre réunit une série de critères et de principes à utiliser pour évaluer les moyens d'action envisagés et met en évidence les problèmes auxquels les pouvoirs publics vont se trouver confrontés durant la transition vers un mode de croissance plus respectueux de l'environnement; laquelle se caractérisera sans doute par le développement de technologies propres, la restructuration de l'activité industrielle et de l'emploi, et la transformation des habitudes de consommation. Encadré 3. Externalités environnementales et défaillances du marché A. Externalités Les activités de production et de consommation ont divers effets indirects sur l'environnement qui nuisent au bien-être. Il est par conséquent souhaitable de corriger ces externalités. De ce point de vue, il n'y a donc pas nécessairement de choix à effectuer entre promouvoir le bien-être et défendre la qualité de l'environnement. Les externalités peuvent être différenciées selon la nature de l'arbitrage qu'elles entraînent, laquelle dépend en partie du fait que leurs effets peuvent s'exercer soit sur le bien-être matériel, soit sur la qualité de vie. Les externalités qui affectent le bien-être matériel sont définies comme les sousproduits des activités de production et de consommation qui réduisent la capacité de production actuelle et future. Elles renvoient principalement aux effets secondaires sur les stocks de capital environnemental, physique ou humain, et sur la productivité. La congestion routière est un exemple d'externalité dont l'impact sur le PIB courant peut être substantiel. Toutefois, les externalités qui mettent plusieurs années à se matérialiser sont en général plus fréquentes et pour y remédier, les pouvoirs publics doivent opérer des arbitrages entre le PIB courant et le PIB futur. Par exemple, la surexploitation des sols peut entraîner une érosion qui fera baisser à terme les rendements agricoles et le PIB. Le changement climatique est une autre externalité environnementale qui semble devoir se traduire par une destruction massive de capital physique du fait de l'intensification et de la multiplication des tempêtes, des sécheresses et des inondations, ainsi que de l'élévation du niveau des mers. Les externalités environnementales peuvent aussi affecter la qualité de vie indépendamment de tout impact direct sur la capacité de production actuelle ou future. Citons à titre d'exemple les différentes formes de pollution dont peuvent souffrir les individus, qu'ils fassent ou non partie de la population active, ou les modifications de l'environnement qui peuvent affecter la qualité de vie perçue. Les réponses apportées à ce type d'externalités font souvent intervenir des arbitrages entre des aspects matériels du OECD

2 bien-être et des aspects ayant trait à la qualité de vie, le maintien d'un niveau de bien-être en termes de qualité de vie pouvant en, effet avoir un coût économique. D une manière générale, les externalités impliquant un arbitrage entre bien-être actuel et bien-être futur peuvent soulever des questions d'équité entre les générations et de soutenabilité. B. Défaillances du marché Les externalités sont le résultat de diverses défaillances et imperfections du marché inhérentes à la nature des biens et services environnementaux, notamment : La nature de bien public des biens environnementaux : les individus ou les pays n'ont généralement pas la possibilité de recueillir pleinement les fruits des efforts qu'ils ont déployés pour protéger l'environnement, ce qui encourage les comportements opportunistes. Cette constatation s'applique tout particulièrement au climat, étant donné que les émissions de gaz à effet de serre contribuent uniformément au changement climatique indépendamment de leur origine, mais elle vaut aussi pour un certain nombre de ressources naturelles, comme l'illustrent les problèmes liés à la surexploitation des bassins hydrographiques et des stocks de poissons, ainsi qu à d'autres services rendus par la biodiversité et les écosystèmes. Les coûts de surveillance et de contrôle : ces coûts peuvent être élevés, par exemple dans le cas des émissions de GES imputables à la déforestation ou aux fuites des gazoducs. Ils sont élevés pour tous les GES à l'exception du dioxyde de carbone. L'asymétrie de l'information et les problèmes d'incitations divergentes : lorsque l'information n'est pas pleinement disponible et qu'il est coûteux de l'acquérir, ce qui est fréquent dans le cas des ménages et des petites entreprises, les incitations risquent de ne pas être suffisamment efficaces pour réformer les comportements. Des problèmes d'incitations divergentes peuvent apparaître lorsque des informations sur l'efficacité énergétique des appareils électriques ou sur l'isolation thermique des bâtiments sont communiquées aux propriétaires de logements alors que ce sont les locataires qui payent les factures d'électricité et de chauffage. Là encore, des normes pourraient être plus efficaces que des incitations. L'incomplétude des marchés : les avantages et les coûts des mesures prises pour réduire la pollution et l'utilisation non durable des ressources mettent souvent longtemps à se matérialiser, c'est pourquoi leur évaluation comporte des risques et des incertitudes qui ne peuvent pas être neutralisés par des contrats couvrant tous les aléas du marché. Il existe aussi, dans le domaine de l'innovation, des externalités de connaissance qui tiennent à la nature de bien public des idées, avec pour résultat que l'investissement privé dans l'innovation est inférieur au niveau souhaitable pour la société car les entreprises innovantes ne peuvent pas empêcher les autres de bénéficier des connaissances qu'elles créent. Si cette externalité positive affecte l'innovation technologique en général, on a des raisons de penser que son impact est amplifié dans le domaine de l'environnement, en particulier celui du changement climatique, du fait de l'incertitude qui entoure l'orientation future des politiques. Conjuguées, ces défaillances du marché peuvent à leur tour entraver le fonctionnement des marchés financiers, limitant l'accès au financement nécessaire pour investir dans les technologies. De manière plus générale, la présence d'effets d'apprentissage par la pratique et de retombées en aval de la R&D procure un avantage comparatif aux technologies existantes, aux dépens de technologies propres encore balbutiantes dont la viabilité commerciale et la rentabilité future sont incertaines. 20 OECD 2010

3 13. La panoplie des moyens d'action disponibles pour promouvoir la croissance verte est axée à la fois sur l'offre et sur la demande. Elle comprend tout d'abord une série d'instruments économiques qui jouent sur les signaux transmis par les prix : taxes, redevances et droits liés à l'environnement, permis échangeables, et élimination des subventions dommageables pour l'environnement. Une deuxième catégorie d'instruments vise à influer sur le comportement des entreprises, des ménages et des individus par des moyens autres que les indications liées aux prix. En font partie les réglementations contraignantes, les politiques de soutien aux technologies vertes et à l'innovation, et les approches volontaires fondées sur la diffusion de l'information et sur la négociation d'accords entre les pouvoirs publics et des secteurs d'activité particuliers pour s'attaquer à des problèmes d'environnement spécifiques. Selon les circonstances, un bon choix de mesures devra puiser dans l'une et l'autre de ces catégories. 14. Compte tenu des nombreuses imperfections du marché ainsi que des considérations d'économie politique, les politiques en faveur d'une croissance verte devraient être évaluées en fonction de leur rapport coût-efficacité, des incitations à l'adoption et à la mise en conformité qu'elles sont capables de générer, et de leur aptitude à gérer l'incertitude, et notamment à transmettre un signal clair et crédible aux investisseurs. Un autre critère important est celui de l'efficacité avec laquelle les politiques peuvent stimuler l'innovation et la diffusion des technologies vertes de façon à faire baisser le coût de réduction de la pollution dans l'avenir. Enfin, comme les externalités environnementales transcendent souvent les frontières (changement climatique, eau, stocks halieutiques), il importe également de se demander si les instruments considérés peuvent être conçus et mis en œuvre de façon à faciliter la coordination internationale. 15. Après avoir examiné les forces et faiblesses relatives des différents instruments d'action au regard des critères évoqués ci-dessus (De Serres, Murtin et Nicoletti, 2010 à paraître), l'ocde est arrivée à la conclusion que le choix de mesures le plus approprié variera en fonction du problème d'environnement à traiter ainsi que du contexte national ou régional. En effet, en présence de plusieurs défaillances du marché et de leurs interactions, la réponse la mieux adaptée pour promouvoir une croissance verte fera certainement intervenir, dans la plupart des cas, plusieurs instruments. Elle dépendra sans doute du poids accordé aux préoccupations environnementales, lequel est en partie lié aux préférences de la société et à ses exigences, censées augmenter avec le niveau de revenu et par conséquent varier selon les pays et les stades de développement économique. La situation du marché est un autre facteur qui pourrait conditionner le choix des instruments. Dans les pays où les marchés financiers sont peu développés, par exemple, les transferts entre générations qui pourraient améliorer le bien-être présent et futur risquent d'être impossibles. L'introduction de technologies vertes dès leurs premiers stades de développement devra alors être soutenue par des mesures spécifiques pour éviter des trajectoires trop dépendantes de technologies préjudiciables à l'environnement. De plus, la conception et la mise en œuvre des politiques posent souvent des problèmes de gouvernance qui ne sont pas les mêmes dans tous les pays. Les difficultés que soulèvent le suivi des performances environnementales, la collecte des écotaxes et la création de nouveaux marchés peuvent influer sur le choix des instruments dans les pays où de nombreuses activités économiques ne sont pas déclarées et/ou qui ont de faibles capacités institutionnelles dans le domaine de la conception ou de la mise en œuvre des politiques de l'environnement. OECD

4 16. Malgré ces différences, les conditions qui semblent particulièrement propices à l'emploi d'instruments particuliers sont indiquées dans le tableau II.1 ; elles appellent les commentaires suivants : L'idée de faire payer la pollution ou la surexploitation d'une ressource rare en recourant à des mécanismes tels que taxes, redevances d'utilisation ou permis échangeables devrait occuper une place centrale dans la panoplie de mesures envisagée. Les réglementations seront nécessaires si des défaillances du marché affaiblissent la réactivité des agents aux signaux de prix. C'est le cas lorsqu'il n'est pas possible de surveiller convenablement les émissions polluantes à la source du moins pas à un coût raisonnable et qu'il n'existe pas de variable de substitution satisfaisante susceptible d'être taxée. La réglementation peut aussi représenter la seule solution viable lorsqu'une interdiction totale de certaines activités est jugée nécessaire. Elle devrait être conçue de manière à minimiser la charge administrative et les coûts de mise en conformité supplémentaires pesant sur les entreprises et les consommateurs. Une combinaison de taxes, de permis négociables et/ou de normes de résultats peut constituer une solution optimale en présence de sources de pollution multiples et variées, par exemple dans le cas des émissions de GES, qui sont produites par des agents et des secteurs économiques très différents. Les instruments devraient être configurés de façon à réduire au minimum les différences de prix implicites ou explicites de la pollution entre les secteurs. Les politiques de soutien aux technologies vertes et à l'innovation peuvent être indiquées dans les domaines caractérisés par d'importants effets de taille de marché et effets d'apprentissage par la pratique, et dans lesquels les coûts d'entrée sont élevés. Elles pourraient aussi soutenir le développement des infrastructures technologiques dans les domaines où la notion de réseau a de l'importance. De manière générale, lorsque le développement et la diffusion de technologies propres sont entravés par des défaillances spécifiques de l innovation, le rapport coût-efficacité global peut être amélioré en associant des instruments tarifaires et des politiques en faveur de la R&D, de l innovation et de l adoption de technologies. En règle générale, il convient d éviter de subventionner les activités respectueuses de l'environnement, car le coût budgétaire de ces mesures peut être important, alors que leur impact sur les incitations à réduire les activités préjudiciables à l'environnement sera limité et qu elles risqueront de fausser la concurrence et les échanges. Cependant, le subventionnement de ces activités peut constituer une solution efficace dans les cas où des instruments de tarification seraient difficiles ou très coûteux à faire appliquer, et lorsque l activité subventionnée offre une vraie solution de rechange à l activité polluante ciblée. Lorsqu'ils sont utilisés, les programmes de subventions doivent être circonscrits dans le temps et faire l objet d un suivi attentif. D'autres approches, faisant notamment appel aux instruments volontaires ou fondés sur l'information, comme la spécification de l'efficacité énergétique et un 'éco-étiquetage bien concu, peuvent compléter les autres volets de la politique de l'environnement. Par exemple, les écolabels peuvent renforcer la réactivité des agents aux signaux transmis par les prix en sensibilisant davantage les consommateurs et les producteurs aux dégâts environnementaux causés par certaines activités, ainsi qu'à l'existence de solutions de rechange moins polluantes. Les approches volontaires peuvent fournir des informations sur les coûts de réduction de la pollution et les atteintes à l'environnement. Toutefois, si l on veut qu elles donnent lieu à des réductions significatives des émissions, on devra optimiser leur efficacité en les combinant à des réglementations. 22 OECD 2010

5 17. La cohérence des différents instruments envisagés pour promouvoir la croissance verte sera très importante pour l'efficacité globale de la panoplie (Encadré II.1). Il faudra éviter les combinaisons qui entraînent des chevauchements contreproductifs entre instruments. En règle générale, il y a chevauchement lorsqu une même source d émissions (particuliers, entreprises, administrations publiques ) est couverte par au moins deux instruments ciblant essentiellement la même externalité environnementale. Ainsi, lorsqu un objectif de réduction des émissions totales est fixé dans le cadre d un mécanisme national d échange de permis d émissions, la définition d objectifs supplémentaires, par exemple pour les énergies renouvelables ou les biocarburants, ne réduira pas nécessairement les émissions au-delà des objectifs fixés en vertu d un système de plafonnement et d échange. Aussi ne faut-il recourir à des politiques susceptibles de se chevaucher que si elles peuvent se justifier à d autres titres, par exemple afin de favoriser les technologies bas carbone ou d améliorer la sécurité énergétique. Gérer la transition vers une croissance verte 18. La transition vers une économie verte exigera des mesures spécifiques pour promouvoir le développement et la diffusion de technologies propres et pour faciliter la réaffectation du capital et du travail entre les secteurs, tout en réduisant le plus possible les coûts d'ajustement susceptibles d en résulter. La croissance verte ouvrira certainement de larges perspectives sur le plan technologique, sectoriel et de l'emploi, mais elle obligera aussi les pouvoirs publics à gérer avec doigté le déclin économique et les pertes d'emplois que risquent de connaître les activités relativement polluantes ou nocives pour l'environnement. La situation économique des années à venir rendra cette transition particulièrement délicate. D'un côté, l'incidence de la récession sur la production potentielle et la nécessité pour de nombreux pays d'assainir leurs finances publiques accentueront la pression en faveur d'une utilisation sélective des ressources publiques ; de l'autre, la transition vers une économie verte ouvrira de nouvelles perspectives en matière de croissance, d'emploi et de développement des compétences. Plusieurs grandes stratégies envisageables pour surmonter ces problèmes de transition sont examinées plus en détail dans la section III ci-après. OECD