Competition and Efficient Usage of Payment Cards 2006

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1 Competition and Efficient Usage of Payment Cards 2006

2 Unclassified DAF/COMP(2006)32 DAF/COMP(2006)32 Unclassified Organisation de Coopération et de Développement Economiques Organisation for Economic Co-operation and Development 04-Oct-2007 English, French DIRECTORATE FOR FINANCIAL AND ENTERPRISE AFFAIRS COMPETITION COMMITTEE COMPETITION AND EFFICIENT USAGE OF PAYMENT CARDS English, French JT Document complet disponible sur OLIS dans son format d'origine Complete document available on OLIS in its original format

3 FOREWORD This document comprises proceedings in the original languages of a Roundtable on Competition and Efficiency Usage of Payment Cards, held by the Competition Committee in June It is published under the responsibility of the Secretary General of the OECD to bring information on this topic to the attention of a wider audience. This compilation is one of a series of publications entitled "Competition Policy Roundtables". PRÉFACE Ce document rassemble la documentation dans la langue d'origine dans laquelle elle a été soumise, relative à une table ronde sur la concurrence et utilisation efficiente des cartes de paiement, qui s'est tenue en juin 2006 dans le cadre du Comité de la concurrence. Il est publié sous la responsabilité du Secrétaire général de l'ocde, afin de porter à la connaissance d'un large public les éléments d'information qui ont été réunis à cette occasion. Cette compilation fait partie de la série intitulée "Les tables rondes sur la politique de la concurrence". Visit our Internet Site -- Consultez notre site Internet 2

4 OTHER TITLES SERIES ROUNDTABLES ON COMPETITION POLICY 1. Competition Policy and Environment OCDE/GD(96)22 2. Failing Firm Defence OCDE/GD(96)23 3. Competition Policy and Film Distribution OCDE/GD(96)60 4. Competition Policy and Efficiency Claims in Horizontal Agreements OCDE/GD(96)65 5. The Essential Facilities Concept OCDE/GD(96) Competition in Telecommunications OCDE/GD(96) The Reform of International Satellite Organisations OCDE/GD(96) Abuse of Dominance and Monopolisation OCDE/GD(96) Application of Competition Policy to High Tech Markets OCDE/GD(97) General Cartel Bans: Criteria for Exemption for Small and Medium-sized Enterprises OCDE/GD(97) Competition Issues related to Sports OCDE/GD(97) Application of Competition Policy to the Electricity Sector OCDE/GD(97) Judicial Enforcement of Competition Law OCDE/GD(97) Resale Price Maintenance OCDE/GD(97) Railways: Structure, Regulation and Competition Policy DAFFE/CLP(98)1 16. Competition Policy and International Airport Services DAFFE/CLP(98)3 17. Enhancing the Role of Competition in the Regulation of Banks DAFFE/CLP(98) Competition Policy and Intellectual Property Rights DAFFE/CLP(98) Competition and Related Regulation Issues in the Insurance Industry DAFFE/CLP(98) Competition Policy and Procurement Markets DAFFE/CLP(99)3 21. Regulation and Competition Issues in Broadcasting in the light of Convergence DAFFE/CLP(99)1 22. Relationship between Regulators and Competition Authorities DAFFE/CLP(99)8 23. Buying Power of Multiproduct Retailers DAFFE/CLP(99) Promoting Competition in Postal Services DAFFE/CLP(99) Oligopoly DAFFE/CLP(99) Airline Mergers and Alliances DAFFE/CLP(2000)1 27. Competition in Professional Services DAFFE/CLP(2000)2 28. Competition in Local Services DAFFE/CLP(2000) Mergers in Financial Services DAFFE/CLP(2000) Promoting Competition in the Natural Gas Industry DAFFE/CLP(2000) Competition Issues in Electronic Commerce DAFFE/CLP(2000) Competition and Regulation Issues in the Pharmaceutical Industry DAFFE/CLP(2000) Competition Issues in Joint Ventures DAFFE/CLP(2000) Competition Issues in Road Transport DAFFE/CLP(2001)10 3

5 35. Price Transparency DAFFE/CLP(2001) Competition Policy in Subsidies and State Aid DAFFE/CLP(2001) Portfolio Effects in Conglomerate Mergers DAFFE/COMP(2002)5 38. Competition and Regulation Issues in Telecommunications DAFFE/COMP(2002)6 39. Merger Review in Emerging High Innovation Markets DAFFE/COMP(2002) Loyalty and Fidelity Discounts and Rebates DAFFE/COMP(2002) Communication by Competition Authorities DAFFE/COMP(2003)4 42. Substantive Criteria used for the Assessment of Mergers DAFFE/COMP(2003)5 43. Competition Issues in the Electricity Sector DAFFE/COMP(2003) Media Mergers DAFFE/COMP(2003) Non Commercial Services Obligations and Liberalisation DAFFE/COMP(2004) Competition and Regulation in the Water Sector DAFFE/COMP(2004) Regulating Market Activities by Public Sector DAFFE/COMP(2004) Merger Remedies DAF/COMP(2004) Cartels: Sanctions against Individuals DAF/COMP(2004) Intellectual Property Rights DAF/COMP(2004) Predatory Foreclosure DAF/COMP(2005) Competition and Regulation in Agriculture: Monopsony Buying and Joint Selling DAF/COMP(2005) Enhancing Beneficial Competition in the Health Professions DAF/COMP(2005) Evaluation of the Actions and Resources of Competition Authorities DAF/COMP(2005) Structural Reform in the Rail Industry DAF/COMP(2005) Competition on the Merits DAF/COMP(2005) Resale Below Cost Laws and Regulations DAF/COMP(2005) Barriers to Entry DAF/COMP(2005)42 59 Prosecuting Cartels without Direct Evidence of Agreement DAF/COMP/GF(2006)7 60. The Impact of Substitute Services on Regulation DAF/COMP(2006) Competition in the Provision of Hospital Services DAF/COMP(2006) Access to Key Transport Facilities DAF/COMP(2006) Environment Regulation and Competition DAF/COMP(2006) Concessions DAF/COMP/GF(2006)6 65. Remedies and Sanctions in Abuse of Dominance Cases DAF/COMP(2006) Competition in Bidding Markets DAF/COMP(2006) Competition and Efficient Usage of Payment Cards DAF/COMP(2006)32 4

6 TABLE OF CONTENTS EXECUTIVE SUMMARY... 7 SYNTHÈSE BACKGROUND NOTE NOTE DE RÉFÉRENCE NATIONAL CONTRIBUTIONS and OTHER Australia Denmark Finland Germany Hungary Ireland Italy Korea Mexico Netherlands Poland Sweden Switzerland Turkey United Kingdom United States European Commission Chinese Taipei Indonesia Israel Lithuania Russian Federation South Africa BIAC Professor David S. Evans SUMMARY OF DISCUSSION COMPTE RENDU DE LA DISCUSSION

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8 EXECUTIVE SUMMARY by the Secretariat 1. In light of the written submission, the background note and the oral discussion, the following points emerge: 1. Non-cash payment systems serve a valuable role, enabling transactions to occur that otherwise would not. However, free market competition between payment systems likely results in a disproportionately high usage of high-cost payment systems. This market failure exists because relative costs for different payment mechanisms are rarely reflected in consumer prices paid. Retail payment systems exist to oil the wheels of commerce, ensuring that purchasers and merchants can benefit from transactions with each other. If cash were the only payment system available, many transactions that would be lost to the economy, simply as a result of the constraint of purchasing only within the limit of cash in the wallet. Non-cash payment systems, such as checks, debit cards and credit cards, have enabled a significantly larger number of transactions to take place than otherwise would. In any transaction using a payment system both the purchaser (in this case, a cardholder) and the merchant are consuming the services of the payment system; that is, both purchaser and merchant are consumers of payment systems. When comparing costs and benefits of payment systems, the costs and benefits to the integrated purchaser-merchant consumer should be considered. In the past, governments have pursued a policy goal of minimizing the costs of transactions in order to promote more retail trade and, potentially, out of the view that payment systems are an intermediate product that enable transactions. This has led governments to play an active role in the retail payments sector, by ensuring that stores of value, such as cash, were considered reliable, trustworthy and easily identified as genuine. In recent times, governments have typically held back from close oversight of new payment systems, which has allowed privately provided systems to take risks, grow and innovate. But the private systems have not been driven by a unique incentive to reduce transaction costs to the integrated consumer. Systems that yield the lowest costs to the group of purchaser/merchants may not be the ones that purchasers will choose to use. For example, if PIN-based debit cards are the minimum cost electronic payment instrument to the integrated consumer, but non-pin cards offer purchasers a small financial incentive for each marginal use of the card, purchasers may choose the non-pin card despite it being much more expensive for the merchant and less secure. That is, purchasers will not take into account the full costs of card use to the integrated payment system consumer. As a result, modest rewards to purchasers for use of a much higher total cost payment system can lead purchasers to use the higher cost system much more frequently than they would if the costs of different payment systems were always reflected in the retail prices of goods. The existence of price signals to the purchaser that are not reflective of costs to the integrated purchaser-merchant consumer will distort card usage towards more expensive cards, creating a misallocation of resources. This is a market failure. But it is important to note that not all market 7

9 failures have good or obvious remedies. In the case of payment cards, it is not clear what regulatory or legal interventions, if any, would best resolve the market failure. 2. Card issuers may have market power towards merchants, and this market power may exist even for cards with small overall market shares. Merchants often complain that they do not have a realistic ability to turn away cards, even if the believe the merchant fees for using a card are unjustifiably high. While merchants do sometimes choose to refuse cards, such refusals are relatively unusual in many merchant sectors, particularly for commonly-used four-party payment systems. Three-party payment systems, such as American Express and Diners Card, with relatively higher merchant fees are more commonly turned away, supporting the view that there is a price elasticity of demand which constrains card issuers in the merchant fees they can charge. Some observers argue that American Express has reduced its merchant fees in response to merchant defections. Nonetheless, it is likely that payment systems do have market power towards merchants, even if a given payment system has a small share of transactions, as long as the systems have broad acceptance. In support of the point that card brands with small penetration can still have market power, note that price discrimination exists both for cards with large market shares and for cards with small market shares. Cards price discriminate between different types of merchants, with higher than average charges for certain merchants with predominantly high margins (e.g., hotels and restaurants) and lower than average charges for certain merchants with lower margins (e.g., supermarkets.) Some would interpret this price discrimination as an indication of market power. 3. Certain card network rules often have effects that maintain the market power of a card network by limiting the ability of retailers to influence choice of payment mechanisms. The fact that many consumers may have and seek to use a certain brand of card limits merchant ability to reasonably refuse that card. If retailers accept the card, however, they are often bound by rules from the card brand governing how the merchants must behave with respect to the card. The precise nature of these rules differs across jurisdictions. At times, the full card rules were not even told to merchants. However, some rules were well understood. In particular, certain rules have the effect of limiting the retailer s ability to influence the choice of payment mechanism by the customer. These rules can make merchants less sensitive to merchant fees, by making their demand for card services more inelastic. The rules also limit the ability of merchants to negotiate for lower rates. Certain of these rules appear to have largely anti-competitive effects. Governments might consider whether such rules are consistent with desired policy goals and either challenge them under competition laws or address them with legislation. The three main rules of concern are the honour-all-cards rule, the no-steering rule and the nosurcharge rule. The honour-all-cards rule states that if a card brand is accepted, all cards issued under that brand must be accepted. This rule was challenged in the United States by merchants opposed to linking acceptance of major four-party credit cards to their sister debit cards. The four-party debit cards had much higher charges than other debit cards (often more than 10 times as expensive), but merchants were not permitted to refuse the debit cards unless they also refused the credit cards. The all or nothing approach of the card companies tied a product that merchants felt they had to accept (the credit card) with a new product the merchants did not want to accept (the four- 8

10 party debit card). Ultimately, Visa and MasterCard settled the U.S. litigation by dropping their honour-all-cards policy in the US, but it remained in effect elsewhere. The no-steering rule means that merchants are not allowed to express their preference for certain forms of payment over others. For example, the merchants cannot tell cardholders that, although the merchant accepts a given credit card, they would prefer the cardholder to use a debit card or pay by cash or check. If merchants have the ability to steer cardholders away from a given card, that gives the merchant a direct way to respond to merchant fees that they consider unduly high. The most direct form of steering would be in response to price signals. The no-surcharge and nodiscount rules prohibit merchants from establishing prices that are different depending on the mode of payment. Discounts for cash payment have sometimes been offered, for example, as well as surcharges for use of certain cards. Surcharges are not extremely common when they are permitted (though certainly present), which has led the European Commission to suggest that nosurcharge rules are innocuous. Such a conclusion is likely too hasty, however, as the ability of merchants to surcharge changes the terms of negotiation with a card issuer over merchant fees, making the merchant better able to avoid unduly high prices. When Australia recently allowed surcharging, as a result of policy actions by the Reserve Bank of Australia, a small but significant number of merchants did choose to surcharge for credit cards and terms of negotiation changed. 4. Customers who purchase without cards are likely providing an implicit subsidy to card users; Card users with low merchant fee cards (such as debit card users) are likely providing an implicit subsidy to card users with high merchant fee cards (such as credit card users). To the extent that retail prices are uniform for purchasers who use payment mechanisms with different costs, the users of the high-cost payment mechanisms are likely receiving benefits akin to a cross-subsidy from users of the low-costs payment systems. That is, the users of the highcost payment mechanisms would pay less than they would were they charged for the full cost of using their payment system and the users of the low-cost payment mechanism would pay more than they would in the absence of the high-cost payment mechanism. This pattern of support may have perverse income distribution effects because the users of lowcost payment systems are more likely to be low income than the users of high-cost payment systems. As a result, the low-income purchasers will pay a higher retail price than they otherwise would, while the high-income purchasers will pay a lower retail price than they otherwise would. 5. Regulation can have unintended effects not predicted by government policymakers. For example, competition law enforcement focused on four-party payment systems is likely having an unintended impact of moving systems towards a three-party structure, which may result in higher merchant fees. In a number of OECD countries, competition authorities or other competent authorities have investigated or charged four-party payment systems with violations of the competition law or with behaviour that is harmful to welfare. Such charges have typically not been directed to threeparty payment systems. Even where concerns have been expressed towards three-party systems, as in the Reserve Bank of Australia s actions towards American Express, the agreement reached with American Express has been different and from that with the four-party systems. In many jurisdictions, this difference in treatment arises, at least in part, from the fact that underlying four-party systems is a system of shareholding of banks, so that there has at least been the appearance of collusive price setting, if not the practice. Another reason for the difference is that 9

11 interchange fees, which are observable in four-party systems, could easily be hidden in threeparty systems, so that interchange fee regulation would be much more all-encompassing economic intervention into the practices of three-party systems than four-party systems. One impact of this behaviour by policymakers, as pointed out by David Evans, is that four-party systems may choose to mutate their corporate form to more closely resemble three-party systems. To the extent that three-party systems have typically chosen to set higher merchant fees than four-party systems, this tendency may give policymakers pause. Enforcement limited to four-party systems actually generates incentives for changing corporate form to one that has had higher charges to the combined merchant-purchaser, than those of existing four-party systems. In fact, two of the main international four-party systems, MasterCard and Visa, both announced changes to their corporate structure in recent years moving them towards three-party structures. Many outside observers attribute these changes to card systems perceiving a reduced risk of government action if they operate under a three-party structure that at least superficially eliminates the practice of joint price-setting by the banks. 6. Structural solutions to market failure may offer the best prospect for long-term, nondistortionary solutions to the previously identified market failures. Structural solutions might be based on technological change or arrival of products operated with owners with different incentives from current card systems. Consideration should be given to methods of promoting entry by potential new technologies and competition authorities should analyze with particular care acquisitions by existing card networks of potentially disruptive technologies. Governments should consider clarifying whether merchants can form payment ventures, acquisition joint ventures or other negotiating ventures. Such joint ventures would have fundamentally different incentives from existing payment card networks and could promote competition between payment card systems. If structural solutions do not offer the prospect of near-term impacts, and the current situation in a given jurisdiction is deemed unacceptable, governments may need to weigh the costs and benefits of more activist approaches to addressing market failures. The history of payment systems reveals that technologies for payment systems have been subject to a few drastic innovations and many incremental innovations over time. Innovations have included the introduction of a card that substitutes for money in merchants who accept the card, magnetic swipe strip, automated authorizations, introduction of Personal Identification Number chips, different sizes of cards, and introduction of debit card payments. Future innovations are assured. Some innovations that are currently discussed and, to some extent, in use are mobilephone based payment mechanisms. These payment systems could potentially operate without partnership with the current payment system networks, but would still need access to basic checking account information at reasonable terms in order to succeed. Thus access regulation may be necessary to the success of new technologies. In the past, large payment systems have acquired some leaders of new technologies (such as credit card systems acquiring debit card systems) and then changed pricing structures in a manner that reduces the rivalry from the potential challenging sector. Competition authorities should therefore examine acquisitions by established payment systems of new technologies with care. 10

12 Perhaps the most natural alternative provider of payment systems to the bank-based systems would consist of a joint venture of merchants. Such a joint venture would have an incentive to keep total fees in the system low. To some extent, merchants may not have considered forming such joint ventures out of fears that they might violate competition laws. Competition authorities should consider (i) examining the conditions in which such ventures would not create concerns and (ii) publicly stating these conditions, in order to promote the formation of alternative ventures. 11

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14 SYNTHÈSE Par le Secrétariat 2. Les aspects suivants ressortent particulièrement du rapport écrit, du document de référence et des débats oraux : 1. Les moyens de paiement scripturaux remplissent une fonction appréciable, en permettant des transactions qui ne pourraient être effectuées d une autre façon. Cela étant, la libre concurrence sur le marché entre les différents systèmes de paiement peut aboutir à une utilisation disproportionnellement importante de systèmes de paiement à coût élevé. Cette défaillance du marché s explique par le fait que les coûts relatifs des différents moyens de paiement sont rarement répercutés sur les prix payés par le consommateur. Les systèmes de paiement de détail ont pour utilité de mettre de l huile dans les rouages du commerce, assurant que les acheteurs et les commerçants peuvent effectuer des transactions pour leur avantage mutuel. Si l argent liquide était le seul moyen de paiement disponible, l économie se trouverait privée de nombreuses transactions, de par la simple contrainte de ne pouvoir faire des achats qu à concurrence de l'argent disponible dans le porte-monnaie. Grâce aux moyens de paiement scripturaux, comme les chèques, ou les cartes de débit et de crédit, un nombre nettement plus important de transactions a pu aboutir. Dans toute transaction faisant appel à un système de paiement, l acheteur (en l occurrence, le porteur de la carte) et le commerçant consomment tous deux les services du système en question ; autrement dit, ils sont l un et l autre, clients des systèmes de paiement. Pour comparer les coûts et les avantages de ces systèmes, il faut tenir compte des coûts qu encoure et des avantages qu en retire le client intégré constitué du couple acheteur/commerçant. Dans le passé, les pouvoirs publics ont poursuivi un objectif politique visant à minimiser les coûts de transaction en vue de promouvoir le développement du commerce de détail, probablement, sans tenir compte du fait que les systèmes de paiement sont un produit intermédiaire permettant d effectuer des transactions. Cela les a conduits à intervenir activement dans le secteur des paiements de détail, en assurant que les réserves de valeur, comme les espèces, soient considérées comme sûres, incontestables et facilement authentifiables. Ces derniers temps, les pouvoirs publics se sont généralement abstenus de surveiller de près les nouveaux systèmes de paiement, ce qui a permis aux systèmes fournis par le secteur privé de prendre des risques, de se développer et d innover. Mais les systèmes privés n ont pas été guidés par la seule motivation de réduire les coûts de transaction applicables au client intégré. En effet, les systèmes appliquant les coûts les plus faibles au couple acheteur/commerçant ne sont pas toujours ceux que les acheteurs choisiront d utiliser. Ainsi, même si les cartes de débit à code PIN sont l instrument de paiement électronique le moins onéreux pour le client intégré, mais que les cartes sans code PIN offrent aux acheteurs une petite incitation financière à chaque utilisation marginale de la carte, ceux-ci choisiront sans doute de s en servir, bien qu elles soient nettement plus coûteuses pour le commerçant et aussi moins sûres. Autrement dit, les acheteurs ne tiendront pas compte des coûts totaux découlant de l utilisation de la carte pour le «client» intégré du système de paiement. En conséquence, les acheteurs étant modestement rétribués pour l utilisation d un système de paiement à coût nettement plus élevé, cela peut les inciter à utiliser le système dont le coût total est plus élevé bien plus souvent qu ils ne le feraient si les coûts des 13

15 différents systèmes de paiement étaient systématiquement répercutés sur les prix de détail des produits. La présence pour l acheteur de signaux de prix ne reflétant pas les coûts assumés par le client intégré qu est le couple acheteur/commerçant va fausser l utilisation qui est faite des cartes, en l'orientant vers les plus onéreuses d entre elles, ce qui induira une mauvaise allocation des ressources. Il s agit là d une défaillance du marché. Il faut cependant souligner qu il n est pas possible de remédier correctement à toutes les défaillances et que cela n est pas évident. Dans le cas des cartes de paiement, on peut se demander en quoi les interventions réglementaires ou législatives pourraient, le cas échéant, remédier au mieux à cette défaillance. 2. Les émetteurs de carte sont susceptibles de détenir un pouvoir de marché vis-à-vis des commerçants et ce pouvoir peut aussi être exercé par les systèmes de cartes détenant une petite part du marché global. Les commerçants se plaignent souvent de ne pouvoir raisonnablement refuser les cartes, même s ils estiment que les commissions commerçant liées à l utilisation de la carte sont d un niveau injustifiable. S ils décident parfois de refuser, il s agit plutôt d'une exception dans de nombreux secteurs marchands, notamment dans le cas des systèmes de paiement quadripartites dont l usage est courant. Les systèmes de paiement tripartites, comme American Express et Diners Card, appliquant des commissions commerçant relativement plus élevées sont plus souvent refusés, ce qui confirme l idée que l élasticité de la demande limite les commissions commerçant que les émetteurs de cartes peuvent imposer. Selon certains observateurs, American Express a réduit ces commissions par suite de défections des détaillants. Néanmoins, les systèmes de paiement peuvent effectivement exercer un pouvoir de marché vis-àvis des commerçants, quand bien même un système donné ne représente qu une faible fraction de l ensemble des transactions, dès lors que ces systèmes sont largement acceptés. Pour confirmer que les marques de cartes à faible pénétration peuvent quand même détenir un pouvoir de marché, soulignons que les systèmes détenant une part de marché importante, mais aussi ceux détenant une petite part de marché, pratiquent une discrimination par les prix. Le prix des cartes établit une discrimination entre différentes catégories de commerçants, des commissions supérieures à la moyenne étant imposées à certains commerçants réalisant généralement des marges élevées (comme les hôtels et les restaurants) et des commissions inférieures à la moyenne à certains autres dont les marges sont plus faibles (comme les supermarchés). On peut voir dans cette discrimination par les prix l indication qu il existe bien un pouvoir de marché. 3. Certaines règles imposées par les réseaux de cartes ont généralement pour effet de maintenir le pouvoir de marché d un réseau donné en limitant la possibilité pour les détaillants d influencer le choix du moyen de paiement. Le fait que de nombreux clients puissent être tenus d utiliser ou puissent souhaiter utiliser une certaine marque de carte limite la possibilité, pour le commerçant, de refuser raisonnablement la carte en question. Cependant, si les détaillants acceptent cette carte, ils doivent généralement respecter les règles édictées par la marque en question leur imposant ce qu ils doivent faire. La nature précise de ces règles varie d un pays à l autre. Parfois, les commerçants n ont même pas été informés de l ensemble des règles. Cependant, certaines d entre elles sont bien connues, notamment celles qui ont pour effet de limiter la possibilité pour le détaillant d influencer le choix du mécanisme de paiement par le client. Les commerçants peuvent être moins sensibles 14

16 aux commissions qui leur sont applicables, compte tenu de ces règles, car elles renforcent l inélasticité de leur demande de services de cartes de paiement. Ces règles limitent aussi la capacité des commerçants à négocier des taux moins élevés. Certaines d entre elles semblent avoir des effets largement anticoncurrentiels. Les pouvoirs publics pourraient se demander si ces règles sont conformes aux objectifs politiques visés et les contester en vertu du droit de la concurrence ou traiter le problème par la voie législative. Les trois principales règles donnant matière à préoccupation sont les suivantes : la règle obligeant les commerçants à accepter toutes les cartes ou règle de non-discrimination, la règle interdisant aux commerçants d orienter les clients vers des instruments de paiement moins onéreux et la règle interdisant l application d un supplément en cas de paiement par carte. La règle obligeant les commerçants à accepter toutes les cartes stipule que si une marque de carte est acceptée, toutes les cartes émises sous cette marque doivent l être aussi. Elle a été contestée aux États-Unis par les commerçants opposés à la pratique consistant à lier l acceptation des cartes de crédit des grands systèmes quadripartites à celle des cartes de débit de même marque. Les cartes de débit des systèmes quadripartites étaient assorties de commissions nettement plus élevées (généralement plus de 10 fois plus chères) que les autres cartes de débit, mais les commerçants ne pouvaient les refuser sans renoncer aussi aux cartes de crédit du même système. Cette approche du «tout ou rien» appliquée par les réseaux de carte liait un produit que les commerçants estimaient devoir accepter (la carte de crédit) à un nouveau produit qu ils ne souhaitaient pas accepter (la carte de débit quadripartite). En fin de compte, Visa et MasterCard ont réglé ce différend aux États-Unis en renonçant à la règle de non-discrimination dans ce pays, mais en la maintenant en vigueur dans les autres. La règle interdisant aux commerçants d orienter les clients vers des instruments de paiement moins onéreux signifie que les commerçants ne sont pas autorisés à exprimer leur préférence pour certaines formes de paiement par rapport à d autres. Ils ne peuvent ainsi dire aux porteurs de cartes que, bien qu acceptant une carte de crédit donnée, ils préféreraient un règlement par carte de débit ou en espèces ou par chèques. Quand les commerçants ont la possibilité de détourner les porteurs de cartes d une carte donnée, ils disposent d un moyen direct pour réagir face aux commissions commerçant qu ils jugent indûment élevées. La forme la plus directe de réorientation du client constituerait une réaction aux signaux de prix. Les règles proscrivant l application d un supplément ou l octroi d une remise interdisent aux commerçants de fixer des prix variant selon le mode de paiement utilisé. Des remises sont parfois concédées moyennant un paiement en espèces et des suppléments appliqués en cas d utilisation de certaines cartes. Lorsqu ils sont autorisés, ces suppléments ne sont pas très courants, (même s ils sont indéniablement pratiqués), ce qui a conduit la Commission européenne à laisser entendre que la règle interdisant l application d un supplément était inoffensive. Cette conclusion est sans doute trop hâtive, cependant, dans la mesure où la possibilité laissée aux commerçants de facturer un supplément modifie les conditions de négociation des commissions commerçant avec les émetteurs de cartes, en plaçant les premiers en meilleure position pour échapper aux tarifs indûment élevés. Lorsque l Australie a récemment autorisé l application d un supplément, à la suite de l intervention de la Banque de réserve d Australie, un nombre restreint mais représentatif de commerçants a choisi de facturer un supplément en cas de paiement par cartes de crédit et les conditions de négociation ont évolué. 4. Il est probable que les clients qui ne règlent pas leurs achats par carte «subventionnent» implicitement les utilisateurs de cartes et que les utilisateurs de cartes à faible commission commerçant (comme les utilisateurs de cartes de débit) «subventionnent» implicitement les 15

17 utilisateurs de cartes à commission commerçant élevée (comme les utilisateurs de cartes de crédit). Dans la mesure où les prix de détail sont uniformes pour les acheteurs utilisant des moyens de paiement assortis de coûts différents, les utilisateurs de moyens de paiement à coût élevé sont susceptibles d en tirer des avantages assimilables à une subvention croisée à la charge des utilisateurs des systèmes à faible coût. Autrement dit, les utilisateurs des moyens de paiement à coût élevé paieraient moins cher qu ils ne le feraient si le prix total lié à l utilisation de leur système de paiement leur était appliqué. À l inverse les utilisateurs des moyens de paiement à faible coût paieraient plus qu ils ne le feraient en l absence du moyen de paiement à coût élevé. Cette forme de soutien peut avoir des effets pervers en termes de redistribution des revenus, car les utilisateurs des moyens de paiement à faible coût sont davantage susceptibles d avoir des revenus modestes que les utilisateurs de systèmes de paiement à coût élevé. Il s ensuit qu un acheteur à faible revenu paiera un prix de détail plus élevé qu il ne l aurait fait autrement alors que les acheteurs à fort revenu paieront, quant à eux, un prix de détail moins élevé. 5. La réglementation peut avoir d autres effets que ceux qu escomptent les pouvoirs publics. Ainsi, il est probable que l application du droit de la concurrence centrée sur les systèmes de paiement quadripartites ait involontairement pour effet un déplacement de ces systèmes vers une structure tripartite, ce qui peut entraîner une augmentation des commissions commerçant. Dans un certain nombre de pays de l OCDE, les autorités de la concurrence ou d autres autorités compétentes ont mené des enquêtes ou déposé des plaintes à l encontre des systèmes de paiement quadripartites pour infraction au droit de la concurrence ou pour comportement portant atteinte au bien-être collectif. Généralement, les systèmes tripartites échappent à de telles accusations. Même lorsque des préoccupations s expriment à leur encontre, comme cela a été le cas lors de l'intervention de la Banque de réserve d Australie vis-à-vis d American Express, l accord passé avec American Express n était pas de même nature que celui conclu avec les systèmes quadripartites. Dans de nombreux pays, cette différence de traitement est due, au moins en partie, au fait que les réseaux quadripartites correspondants reposent sur un système de participation bancaire, de sorte qu il y a, à tout le moins apparemment, sinon réellement, une entente sur les prix. Une autre raison expliquant cette différence est liée au fait que les commissions d interchange, qui sont visibles dans les systèmes quadripartites, peuvent facilement être dissimulées dans les systèmes tripartites, et que la réglementation de la commission d interchange constituerait une intervention économique bien plus complète dans les pratiques des systèmes tripartites que dans celles des systèmes quadripartites. Comme l a relevé David Evans, du fait notamment de cette attitude des pouvoirs publics, les systèmes quadripartites peuvent décider de se transformer pour adopter une forme sociale plus semblable à celle des systèmes tripartites. Dans la mesure où les systèmes tripartites décident généralement de fixer des commissions commerçant plus élevées que les systèmes quadripartites, cette tendance pourrait donner quelque répit aux pouvoirs publics. Limiter l application du droit de la concurrence aux systèmes quadripartites incite dans la pratique ces derniers à adopter la forme sociale des systèmes appliquant au couple commerçant/acheteur des commissions plus élevées que celles pratiquées par les réseaux quadripartites en place. En fait, ces dernières années, deux des plus grands systèmes quadripartites mondiaux, MasterCard et Visa, ont annoncé la transformation de leur forme sociale en structures tripartites. De nombreux observateurs extérieurs attribuent ces changements au fait que, pour les systèmes de cartes, le risque d intervention publique est jugé moins important s ils exercent leur activité sous forme de 16

18 structure tripartite qui élimine, du moins en apparence, la pratique des ententes sur les prix à laquelle se livrent les banques. 6. Des solutions structurelles visant à corriger les défaillances du marché peuvent offrir une meilleure perspective à long terme, autrement dit des alternatives qui n induisent pas de dysfonctionnement et qui permettront de corriger les défaillances du marché recensées plus haut. Ces solutions structurelles peuvent être liées à une évolution technologique ou à l arrivée de produits exploités par des propriétaires de systèmes de cartes ayant des motivations différentes de celles des systèmes actuels. Il faut prendre en compte les méthodes qui favoriseront l arrivée de nouvelles technologies éventuelles et les autorités de la concurrence doivent examiner, avec une attention particulière, les acquisitions de technologies susceptibles de bouleverser le marché réalisées par les réseaux de cartes en place. Les pouvoirs publics doivent se demander s il convient de préciser si les commerçants peuvent former des entités de paiement, des coentreprises d acquisition ou autres entités de négociation. Ces entités auraient des motivations fondamentalement différentes de celles des réseaux de cartes de paiement en place et leur existence pourrait favoriser la concurrence entre les différents systèmes. Si les solutions structurelles ne sont pas porteuses d effets à court terme et si la situation actuelle dans un pays donné est jugée inacceptable, les pouvoirs publics peuvent avoir à apprécier les coûts et avantages qui découleraient d une intervention plus volontariste de leur part pour corriger les défaillances du marché. L histoire des systèmes de paiement montre que les technologies sur lesquelles ces systèmes reposent ont connu quelques rares mutations radicales et de nombreuses innovations marginales au fil du temps. Citons au nombre de ces innovations, la substitution de l argent liquide par les cartes chez les commerçants qui les acceptent, les cartes à bande magnétique, les prélèvements automatiques, l arrivée des cartes à puce à code PIN, les différents modèles de cartes et l introduction des paiements par carte de débit. On peut sans aucun doute s attendre à de nouvelles innovations. Le téléphone portable utilisé comme mode de paiement compte au nombre des celles qui suscitent actuellement des débats et qui sont déjà en partie utilisées. Ces systèmes de paiement peuvent théoriquement fonctionner sans lien avec les réseaux de cartes actuels, mais, pour réussir, il leur faudrait tout de même avoir accès aux informations élémentaires de vérification de compte dans des conditions raisonnables. Il peut donc être nécessaire de réglementer cet accès pour assurer le succès de ces nouvelles technologies. Dans le passé, les grands systèmes de paiement ont racheté certains acteurs qui se trouvaient aux avant-postes des nouvelles technologies (acquisition par les systèmes de cartes de crédit de réseaux de cartes de débit, par exemple) avant de modifier la structure de prix de manière à réduire la concurrence exercée par le secteur qui était susceptible de les mettre en difficulté. Les autorités de la concurrence doivent donc examiner avec attention les acquisitions réalisées par les systèmes de cartes en place. Les coentreprises formées par des commerçants seraient sans doute, en tant que prestataires de système de paiement, l alternative la plus naturelle aux systèmes reposant sur des réseaux bancaires. Ces coentreprises auraient intérêt à maintenir de faibles commissions totales à l intérieur de leur système. Il est possible que les commerçants se soient abstenus de former de telles entités par crainte, en partie, de contrevenir au droit de la concurrence. De leur côté, les 17

19 autorités de la concurrence doivent envisager (i) d étudier les conditions dans lesquelles ces entités pourraient être sources de préoccupation et (ii) d en rendre publiquement compte en vue de favoriser la formation de ces entités alternatives. 18

20 BACKGROUND NOTE By the Secretariat 1. Introduction In recent years, debit and credit cards have increasingly displaced checks and cash as retail payment instruments. Worldwide in 2002 general purpose payment cards were used for pay for goods and services with a value of 2.7 trillion USD. 1 As the card industry has grown and matured, competition law or policy has increasingly been applied in this area. Both competition authorities and financial regulators have investigated and taken action related to competition issues. The increased policy interest in payment card activities has been sparked largely by: Perceived market failures that may lead to the excessive use of high-cost methods of payment; Claims that market power may exist in some areas, with many merchants claiming that they do not have a reasonable ability to turn down certain cards; Practices common in the sector, including: Joint-decision making by competitors; Exclusivity; and Historically similar shareholders across card platforms. The note will (1) discuss potential market power and price-setting related to payment cards, such as debit cards and credit cards, (2) review the regulatory (or self-regulatory) practices that sometimes govern the operation of card networks and (3) consider methods for increasing the role of competitive forces among payment cards. The note is not intended to provide a complete review of competition issues related to payment cards; instead, the intention is to provide a short and practical overview of a variety of potential competition policy problems and potential resolutions to these problems. A number of points emerge: A substantial market failure exists because relative costs for different payment mechanisms are rarely reflected in consumer prices paid; A consequence of this market failure is that free market competition likely results in a disproportionately high usage of high-cost payment systems; There may be a competition policy problem both with interchange fee setting and, less frequently discussed, with merchant fees; See Evans and Schmalansee, 2005, p. 2. Merchant fees are often called merchant discounts. However, given that the fee is most typically a reduction in funds received by a merchant, and that interchange fees are called fees, this note prefers the term merchant fee. 19

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