Les Centres de Services, outils d accompagnement des organisations de producteurs

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1 Les Centres de Services, outils d accompagnement des organisations de producteurs Le cas des centres de gestion rurale et des centres de prestations de services du MALI Mars 1999 Document rédigé par : Christian FUSILLIER (IRAM) Jean-Bernard SPINAT (IRAM) 49, rue de la Glacière

2 75013 Paris France T : iram@iram-fr.org 1. Identification de l action et des acteurs engagés 1.1 Coordonnées de l opérateur et de l organisation paysanne concernée Cette étude de cas présente conjointement deux terrains, pour enrichir l analyse par une approche comparative. Il s agit des Centres de gestion rurale, mis en place depuis 1992 dans la région Mali-sud, et des Centres de Prestations de Services en zone Office du Niger au Mali, gérés par l organisation paysanne Faranfasi So 1. Ces deux programmes sont appuyés par l IRAM Description du contexte et de l action Historique et principales étapes des interventions Le programme d appui aux organisations paysannes «Centres de gestion rurale» s inscrit dans le cadre du développement des zones cotonnières du Mali, soutenu depuis longtemps par la coopération française ; la production cotonnière a doublé depuis , atteignant tonnes en Les Centres de gestion rurale ont été lancés en 1992, afin de permettre aux associations villageoises (AV) 3 qui le désirent de bénéficier des services de conseillers en gestion qui les forment et les aident à mettre en place une comptabilité adaptée aux besoins de l AV, et de maîtriser les procédures de commercialisation. Les deux premières phases (1992 à 1998) ont permis de mettre en place un réseau de 730 AV adhérant à 20 centres de gestion, eux-mêmes organisés en trois régions. La nouvelle phase ( ) prévoie d étendre le dispositif à 2000 AV dans cinq régions, et d appuyer les adhérents pour la constitution d Unions régionales des centres de gestion et éventuellement d une Fédération. Le programme d appui aux organisations paysannes «Centres de prestations de services» intervient dans la zone de l Office du Niger, dans le cadre des mesures d accompagnement de la réhabilitation et de la mise en valeur des périmètres irrigués (à dominance rizicole) du projet Retail 3. Les productions sont passées de tonnes au début des années 1980 à tonnes en (rendements passant de 2 à 5 t/ha). Ces évolutions, dans un contexte de libéralisation, ont eu comme corollaire l émergence de nouveaux acteurs dans les domaines de l approvisionnement, du crédit, du battage, de la transformation et de la commercialisation. Les principaux problèmes des producteurs résident notamment dans le domaine de la gestion (fort endettement), de la commercialisation, dans la maîtrise du foncier et dans la difficulté à gérer les relations avec les autres acteurs de la filière. Lancé en 1995, le programme «Centres de prestation de services» vise à proposer aux organisations paysannes qui le souhaitent des appuis dans les domaines juridiques, de la comptabilité/gestion et d autres services. Une phase expérimentale ( ) à concerné une dizaine d organisations paysannes payant les services de conseillers juridiques et de gestion. Il y a actuellement une soixantaine d organisations paysannes adhérentes à cinq centres, appuyés par cinq conseillers en gestion et trois conseillers juridiques. Les conseillers sont organisés au sein d un Groupement d intérêt économique (GIE Delta conseils). Un programme d appui à l alphabétisation complète le dispositif (trois formateurs). 1 Faranfasi So : «la Maison qui éclaire» - 2 Institut de Recherches et d Applications des Méthodes de Développement - 49, rue de la Glacière Paris. 3 Les AV en Mali sud ont été créées à l initiative de la CMDT à partir de 1974, dans le but principal d améliorer les fonctions de collecte et commercialisation. 2

3 1.2.2 Montage institutionnel et financier Le programme «Centres de gestion rurale», a été financé de 1992 à 1997 par le Ministère de la Coopération française (21 millions de francs français), puis par l Agence française de développement pour la phase (20millions de francs français). L opérateur de l992 à 1997 est un bureau d études français, l IRAM (2 AT expatriés). Pour la phase en cours l opérateur est une association entre un bureau d études malien (Agriconsult) et français (IRAM, 2 AT expatriés). Depuis le départ, le maître d ouvrage est la CMDT 1. Le programme «Centres de prestation de services» est financé par l Agence française de développement (8,6 millions de francs français pour la période ), le maître d ouvrage est la CAMOPA 2, la maîtrise d œuvre est pour le moment assurée par l IRAM (1 AT expatrié les 3 premières années puis passation à un chef de projet national, et deuxième phase sans AT avec missions d appui ponctuelles), la maîtrise d œuvre devant progressivement être transférée à l OP Faranfasi So Eléments sur l organisation paysanne partenaire Dans le cas des Centres de gestion rurale, les partenaires sont les associations villageoises (AV), chacune étant une organisation paysanne propre, préexistant au programme. Les AV rendent aux villageois des services pour les opérations d approvisionnement en intrants, accès au crédit et commercialisation ; les AV adhérentes aux centres de gestion ont décidé de se grouper en Unions régionales des centres de gestion, chaque Union aura alors directement la gestion des orientations et la possibilité de contractualiser avec les prestataires de services de son choix. Dans le cas des Centres de prestations de services, une structure associative regroupant les organisations paysannes adhérantes s est constituée dès le départ : le centre Faranfasi so. Quatre autres centres se sont créés récemment. Des responsables paysans choisis par les membres gèrent les centres : ils fixent les bases des cotisations, décident de l utilisation de leurs fonds et de l orientation des actions Les autres acteurs importants Pour les Centres de gestion rurale, la CMDT qui gère l essentiel des fonctions d approvisionnement, de commercialisation et d usinage de la filière coton, le SYCOV (Syndicat des cotonniers et vivriers), Kafo Jiginew (Système financier décentralisé avec forte implication paysanne), les banques (BNDA, BIM). Pour les Centres de prestations de services, l Office du Niger a la gérance, déléguée par l Etat, des terres et de l eau. Il assure les aspects techniques liés à l irrigation, et a un mandat d appui - conseils auprès des exploitations agricoles de la zone irriguée. Les institutions financières (BNDA, FDV, CVECA, Nièsiguiso), les syndicats (SEXAGON et SYNATEC), récents, jouent un rôle important. 1.3 Type d actions menées pour le renforcement des organisations paysannes Objectifs Actions Expertise Centres de gestion rurale - Une comptabilité transparente - Des capacités de gestion et de commercialisation - Des capacités de négociation Formations secrétaire et comptables villageois. Restitutions des comptes, conseils. Réunions de négociation. - Centre de formation - Conseillers, inspecteurs - Missions d appui - Cadres du programme - CMDT, bailleurs 1 Compagnie Malienne pour le Développement des Textiles 2 Cellule d Appui à la Mise en Œuvre du Plan d Action, Ministère du Développement Rural et de l Eau. 3

4 Centres de prestations de services - Répondre aux demandes d appuis en gestion, droit, crédit et foncier. - Renforcer les capacités d organisation et de négociation. - Formation des responsables paysans. - Organisation des centres et mise à disposition de conseillers. Négociation avec banques, commerçants, ON, bailleur - Conseillers - Consultants locaux spécialisés (avocat, expert comptable, formateurs en alphabétisation...) - Missions d appui opérateur. 1.4 Références Les références écrites sont nombreuses et peuvent être demandées. Personnes ressources : Centres de gestion rurale : I.Sidibé (directeur), S.Berthé (président). Centres Gestion Rurale BP E 3480 Bamako, Mali. Centres de prestations de services : B. Traoré (directeur PCPS - BP 2 Niono, Mali), B. Coulibaly (secrétaire général de Faranfasi so, BP 18 Niono, Mali). 2. Description des activités et impacts 2.1 Comment est abordée la question du renforcement des capacités? Descriptif de l intervention dans sa globalité Centres de gestion rurale : le programme intervient dans cinq régions cotonnières en Mali sud. Les trois régions principales disposent chacune d un Centre régional de gestion où des inspecteurs consolident les comptes des AV transmis par les conseillers et contrôlent le travail de ces derniers. Il y a pour chaque centre de gestion entre 15 et 30 AV adhérentes, qui paient une cotisation selon le volume de coton commercialisé (chaque AV adhérente recevant par ailleurs une prime par la CMDT). Ces cotisations permettent au centre de gestion de rémunérer le conseiller, de lui fournir une moto et son carburant et de payer les documents de gestion utilisés. Chaque centre de gestion a un conseil d administration. Un centre de formation (commun à toutes les régions) organise la formation des conseillers, une équipe de conseillers forme les secrétaires et comptables d AV. Les inspecteurs, les 2 assistants techniques et le centre de formation sont pour l instant pris en charge sur fonds extérieurs. Centres de prestations de services : le programme fait suite à un long travail d appui aux organisations paysannes (OP) de la zone Office du Niger. Il s agit aujourd hui de permettre aux OP qui le souhaitent de se doter de centres directement financés et gérés par eux, pouvant leur fournir des appuis juridiques (domaines fonciers et commerciaux) et en gestion (organisation interne, maîtrise des comptes et des opérations économiques, contrats de commercialisation, négociation avec les banques), ou d autres services selon les demandes (alphabétisation). Les cotisations des membres permettent la rémunération des conseillers, et leur fonctionnement. Pour parvenir à cette prise en charge par les responsables paysans de nombreuses formations sont organisées et un appui - suivi régulier est assuré par les conseillers. Dans les deux cas, il s agit à la fois de chercher dès le départ une implication des OP dans la conception, dans la gestion, dans le suivi des centres. La libre adhésion et la participation au coût des services, la recherche d un dispositif léger, modulable, l implication des principaux acteurs locaux concernés dans la prise en charge des coûts, le retrait programmé de l assistance technique, ont pour objectif de renforcer les chances de pérennité des dispositifs mis en place. 4

5 2.1.2 Les impacts en terme de renforcement des capacités des organisations paysannes Centres de gestion rurale : La transparence dans les comptes a permis d assainir dans de nombreux cas les conflits et rivalités ou suspicions au sein des AV. Les assemblées générales de restitution des comptes ont pu, dans certains cas, renforcer les capacités des cadets sociaux (jeunes et femmes) à prendre la parole, et exprimer leurs points de vue. Les comptes certifiés par les centres régionaux permettent de meilleures relations avec les banques. Les documents de commercialisation mis en place facilitent et sécurisent les opérations. Il est difficile aujourd hui de mesurer l impact du programme sur l évolution des rapports de force entre les différents acteurs de la filière. Centres de prestations de services : Les négociations menées par les responsables paysans et leurs conseillers avec les institutions financières ont permis de clarifier et d assainir de nombreux cas d endettement, ce qui permet de retrouver l accès au crédit (rééchelonnement et négociation portant sur plus de 250 millions de CFA). Le centre Faranfasi so est devenu un interlocuteur reconnu des principaux acteurs de la zone (Office du Niger, Banques, Syndicats, Chambre d Agriculture). Des contrats de commercialisation portant sur plusieurs centaines de tonnes de riz sont passés avec un groupement (GIE) d une quinzaine d OP. Des nouvelles capacités de communication ont vu le jour : enregistrement d émissions radio, édition d un journal en langue nationale bambara Les impacts relativement aux autres acteurs concernés Centres de gestion rurale : la CMDT, poids lourd dans la filière coton, souhaite une couverture rapide du programme sur toutes les AV (environ 3500), et est prête à financer directement certains coûts. Ceci risque d être contradictoire avec les principes de libre adhésion et de participation aux coûts des services, et donneraient aux paysans l impression d être «récupérés» ; par ailleurs, le programme repose sur des services essentiellement techniques, qui doivent garder un bon niveau de qualité pour être utiles et validés par les adhérents. Aller (trop) vite pourrait nuire à la qualité du recrutement des conseillers, de la formation, et donc des services. Les banques sont tout à fait favorables à ce type de services auprès des AV, qui permettent une clarté dans les comptes, et des prêts moins risqués (les banques ne sont cependant pas prêtes à payer pour l instant). Les chambres d agriculture ne sont pour le moment pas impliquées dans le dispositif. Le SYCOV (syndicat paysan) et Kafo Jiginew (réseau d épargne-crédit) participent aux réunions, mais n ont pour l instant pas d autres implications. Centres de prestations de services : Des négociations sont en cours avec les institutions financières pour une participation de leur part à certains coûts des centres de prestations de services, cela compte tenu de l importance des dossiers de crédits suivis pour les adhérents des centres. Les conseillers sont sollicités pour des interventions de formation auprès d organes de représentation des paysans de l Office du Niger (comités paritaires de gestion de l eau et des terres). Les centres concernent environ 30% des villages et 20% des exploitations de la zone Office du Niger. 3. Pérennité des changements au sein des organisations paysannes, extension de l approche 3.1 Analyse de la pérennité des changements soutenus au sein de l organisation paysanne Centres de gestion rurale : après 7 ans de travail, les centres de gestion sont maintenant reconnus comme un outil utile par les organisations paysannes et par les autres acteurs de la région. Les paysans, ou tout au moins quelques leaders, ont bien compris que cet outil technique pouvait être aussi un outil politique pour renforcer les positions des producteurs dans la filière, et ils ne souhaitent pas en perdre le contrôle. Quelques leaders, pas forcément toujours mandatés par leurs bases, ont clairement fait savoir qu ils voulaient rapidement gérer en direct tous les budgets du programme, ainsi que les 5

6 salariés, ou encore le centre de formation. Ces demandes souvent brutales voire conflictuelles, montrent clairement une volonté d implication plus grande. Centres de prestations de services : La viabilité des «Faranfasi so» dépendra de l impact que pourront avoir les actions des conseillers sur les résultats économiques et sociaux des adhérents, pour les OP et leurs membres. Ce qui est recherché ce sont des acquis significatifs en terme d organisation (maîtrise des fonctions au sein des OP, mise en place de règlement intérieur), et de résolution des questions financières (désendettement mais aussi investissements). Les centres ont dû s implanter dans un environnement peu favorable, ce qui a développé la capacité de leurs responsables à s affirmer. Des contractualisations directes se développent avec des intervenants extérieurs. La prise en charge de prestations payantes est une nouvelle pratique au sein des OP de la zone Office du Niger, aussi le fait que les cotisations soient réglées à près de 100% est un bon indicateur de volonté de survie économique. 3.2 Eléments pouvant être transférés à d autres organisations paysannes Pour les deux programmes présentés, on ne peut pas parler de fonctions ou éléments pouvant être directement «transférés» à d autres organisations paysannes. Cependant, sur toutes le s filières (coton, riz, café, cacao,...) on constate souvent les faiblesses des OP en matière de comptabilité et de gestion ou encore des besoins d information sur les filières et le marché, ainsi que le besoin d assistance en termes juridiques et commerciaux. Aussi les principes évoqués plus haut ainsi que les méthodes et certains outils (adaptés) peuvent être repris pour d autres organisations paysannes dans des contexte similaires. Mais si ce type de programmes est jugé performant dans le cadre d OP intervenant dans des filières, il paraît difficile de le faire avec le même degré de participation financière hors filières de production, à moins de trouver des modalités de conseils moins onéreux ou d obtenir des contributions d autres acteurs. 3.3 Pertinence et conditions pour un travail à plus grande échelle Un travail à grande échelle pose de nombreux problèmes : celui du maintien de la qualité des services, celui de la lourdeur du dispositif d appui, et surtout celui des rythmes d extension. La comparaison des deux cas présentés devient alors très intéressante : les Centres de gestion rurale ont des objectifs quantitatifs importants, nécessitant une organisation logistique relativement lourde (en matériel et salariés) qui rend difficile la gestion globale et en direct par les représentants paysans. Les Centres de prestation de services n ont pas de contrainte quantitative aussi marquée, et la construction du réseau d adhérents est certes plus lente mais peut-être plus solide, avec une implication plus forte à tous les niveaux des représentants paysans. 4. Enseignements de ces expériences 4.1 Analyse des faiblesses et initiatives prises ou à prendre pour les surmonter Centres de gestion rurale Centres de prestations de services un système comptable fiable mais qui est peu utilisé pour du conseil de gestion. Des aménagements sont en cours d examen. des conseillers travaillant beaucoup, peu rémunérés et au statut professionnel mal défini. Des systèmes d évolution professionnelle sont envisagés, un statut est à l étude. difficulté des OP à s adapter aux conditions de fonctionnement, rompre avec les pratiques d une économie administrée : accompagnement pour l accès à l information et pour les pratiques commerciales. manque de formation économique des responsables des OP, insuffisamment préparés 6

7 des paysans sous-informés. Des leaders communiquant peu avec leurs bases. La mise en place d unions régionales devrait atténuer le problème. le coût des services encore trop dépendant des aides extérieures. Des participations des «bénéficiaires indirects» vont être négociées. une insuffisante synergie entre OP de la région. La nouvelle direction malienne doit s employer à la favoriser. un grand nombre de partenaires sur la filière, mais des relations peu équilibrées, malgré un contrat plan et la perspective d une prise de participation des producteurs dans le capital de la CMDT. des évolutions du dispositif «Centres de Gestion», depuis 1992, encore trop largement déterminées par les intervenants extérieurs. au management : appui aux calculs économiques, à la construction de budget. Présentation des comptes et bilans puis analyse, en AG. surendettement, difficultés d accès aux crédits et par conséquent remise en cause des capacités d intensification culturale : priorité donnée aux actions d assainissement financier, négociation avec les banques, plan de rééchelonnement. manque de reconnaissance, voire remise en cause, des organisations paysannes quant à leur capacité à devenir des interlocuteurs à part entière : mise en avant des responsabilités à prendre par les responsables paysans (création de l association Faranfasi so, récupération des cotisations, contrats...). adaptation nécessaire de l organisation du travail des conseillers pour faire face à la croissance : système de suivi-évaluation, mise en place «d assistants» aux conseillers de gestion. 4.2 Analyse des atouts et réussites et conditions pour leur maintien ou développement Centres de gestion rurale Centres de prestations de services environ 800 AV adhérentes ont une un centre bien implanté, géré correctement par comptabilité fiable, ont assaini leurs situations d endettement. ses élus, et une union des centres en préparation. la transparence des comptes a amélioré les des services diversifiés qui se complètent et relations sociales et souvent permis une plus grande expression des cadets sociaux. les adhérents, ou leurs représentants, se sont cherchent à répondre aux besoins (ex : appui en alphabétisation fonctionnel en complément des actions de formation à la gestion) approprié l outil et en font un enjeu politique impact économique : actions conséquentes sur pour renforcer leur position dans la filière. l appui à la commercialisation est unanimement l accès au crédit (effet démultiplicateur sur la plus - value de production rizicole dont le considéré comme un acquis important du montant estimé correspond aux coûts programme. d intervention du Projet). Conditions pour le maintien/développement : Comme pour les centres de gestion, le maintien de préserver les principes de libre adhésion, quelques principes de base constituent une des d engagement volontaire, de prise en charge conditions au maintien et au développement des directe des coûts du service, de transparence dans centres de services. La poursuite des formations la gestion. Alléger les procédures comptables, et la réussite dans les opérations de garder l exigence de la qualité des services, commercialisation en sont deux autres. régionaliser le dispositif pour une meilleure Enfin une contribution financière au dispositif par implication des adhérents de base. les banques présentes sur la zone constitueraient un plus pour la consolidation des centres. 7

8 4.3 Enseignements de ces expériences Sur les types de capacités à renforcer Plus le programme est gros, et plus il faut renforcer les capacités de communication des organisations paysannes : le risque est important que les leaders soient coupés de la base (problème du cumul des mandats) et prennent des décisions unilatérales. Par ailleurs il est important de faire la distinction entre différents types de services rendus aux adhérents : une organisation paysanne n a pas la vocation ou les compétences pour tout faire ellemême, et doit savoir limiter son «métier» (et donc choisir entre des fonctions «politiques» de représentation, de négociation, ou d appui technique). Elle peut contractualiser certaines fonctions à des opérateurs prestataires (qui peuvent aussi être d autres OP spécialisées). Enfin il est important de garder la notion d apprentissage progressif de l OP à des fonctions nouvelles : de nombreuses OP sont mortes de responsabilités trop lourdes et trop brutales La méthode utilisée pour le faire Il est important de ne pas vouloir renforcer toutes les capacités en même temps, et de procéder en s appuyant sur les compétences existantes à l intérieur même des OP. La formation est bien évidemment un vecteur privilégié : cependant il ne faut pas penser «salle de classe», mais plutôt mise en situation concrète sur le terrain et échanges d expérie nce, et dispositif d appui - suivi efficace Le type de montage à mettre en œuvre pour l accompagnement Dans le cas des Centres de gestion rurale le dispositif d accompagnement est assez lourd, et engendre des coûts fixes importants qui impliquent une prise en charge par plusieurs acteurs de la filière. Dans le cas des Centres de prestations de service, qui n ont pas la même «pression quantitative», le dispositif a su rester léger et cherche à s adapter au développement et au rythme des OP. Il est important de chercher, dès le départ, à privilégier les accompagnements par des prestataires locaux sous contrat, quitte à fournir un «dispositif arrière» à ces prestataires, au moins pendant les phases de lancement et d extension. Par ailleurs le choix du maître d ouvrage est fondamental : il est de loin préférable de choisir un maître d ouvrage qui n est pas directement impliqué dans la chaîne d acteurs de terrain, pouvant servir alors d arbitre et de recours extérieur «neutre» Les principes généraux de l action Les «expériences» (il s agit plutôt de recherche de dispositifs de services pérennes) menées à travers ces deux parcours reposent sur des bases importantes qui sont encore trop rarement prises en compte dans les projets classiques : identification concertée, réponse à des demandes, adhésion volontaire, participation significative au coût du service, relation contractuelle avec le prestataire, validation de la qualité du service par l usager, apprentissage progressif de la gestion du dispositif. 8