Les modes de gestion à la disposition des collectivités Anne BELLAMY, AGIR

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1 Les modes de gestion à la disposition des collectivités Anne BELLAMY, AGIR Réunion du 13 mai 2011, de l Observatoire Régional des Transports de Midi-Pyrénées

2 Plan de l intervention 1) Rappel des principes de la gestion des transports publics 2) Panorama des différents modes de gestion des transports publics routiers 2.1. La gestion déléguée 2.2. La gestion directe 3) Comparaison des modes de gestion 4) Point sur la réforme des collectivités territoriales 2

3 1) Rappel des principes de la gestion des transports publics

4 1) Principes de la gestion des transports publics Le code des transports Article L : Droit au transport pour tous «Le système des transports doit satisfaire les besoins des usagers et rendre effectifs le droit qu'a toute personne, y compris celle dont la mobilité est réduite ou souffrant d'un handicap, de se déplacer et la liberté d'en choisir les moyens ainsi que la faculté qui lui est reconnue d'exécuter elle-même le transport de ses biens ou de le confier à l'organisme ou à l'entreprise de son choix. La mise en œuvre de cet objectif s'effectue dans les conditions économiques, sociales et environnementales les plus avantageuses pour la collectivité et dans le respect des objectifs de limitation ou de réduction des risques, accidents, nuisances, notamment sonores, émissions de polluants et de gaz à effet de serre.» Article L : Planification décentralisée et contractuelle des transports «L'élaboration et la mise en œuvre de la politique des transports sont assurées, conjointement, par l'etat et les collectivités territoriales concernées, dans le cadre d'une planification décentralisée et contractuelle, avec la participation des représentants de tous les intéressés.»

5 1) Principes de la gestion des transports publics La libre administration des collectivités territoriales Principe constitutionnel de «la libre administration des collectivités territoriales» Article 72 alinéa 3 de la Constitution : «Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités [collectivités territoriales] s administrent librement par des conseils élus» Les collectivités ont le choix entre assumer directement un service public et déléguer sa gestion à un organisme spécifique du secteur public ou à un organisme relevant du droit privé. Principe réaffirmé dans le règlement européen OSP, obligations de service public dans les transports Reconnaît la liberté de choix (yc réversibilité) de la gestion

6 1) Principes de la gestion des transports publics Contexte juridique communautaire Le ROSP (règlement européen du 23/10/07 sur les obligations de service public) consacre la liberté de choix du mode de gestion des services de transport par les collectivités. Une AOT peut décider d exécuter le service public de transport par ses propres moyens ou l attribuer à un «opérateur interne» (= entité juridiquement distincte de collectivité / EPIC et SPL mais pas régies municipales et à simple autonomie financière) sous conditions : La collectivité doit exercer sur l opérateur interne un «contrôle analogue à celui qu elle exerce sur ses propres services». L opérateur doit réaliser l essentiel de son activité avec la ou les collectivités actionnaires / prestations «in house» Principe du «cantonnement» : Les régies ne peuvent participer à des appels d offre en dehors de leur périmètre d intervention, sauf s agissant des «lignes sortantes» + autres éléments accessoires à cette activité se prolongeant sur le territoire d autorités locales compétentes voisines.

7 1) Principes de la gestion des transports publics Contexte juridique communautaire ROSP et choix du mode de gestion des services de transport par les collectivités Fixation de seuils d attribution directe des contrats : L attribution directe pour des contrats <1 million /an (ou km/an) ou < 2 millions (ou km/an) s il s agit de PME n exploitant pas plus de 23 véhicules / Seuils de la loi Sapin en droit français très inférieurs : HT sur la durée totale du contrat ou HT par an sur 3 ans maxi Généralisation de la contractualisation entre la collectivité et l opérateur, y compris dans les cas d attribution directe aux entités considérées comme des «opérateurs internes» Définition de la durée maximale des contrats : 10 ans pour les services routiers (15 ans si amortissements pris en compte), 15 ans pour le ferroviaire mis en concurrence. Entrée en vigueur : 3 déc / Application : 3 déc. 2019

8 1) Principes de la gestion des transports publics 2 modes de gestion des services publics locaux La gestion directe : «la collectivité fait» Service exploité directement par la personne publique dont il dépend Soit régie «à simple autonomie financière» Soit régie à personnalité morale et autonomie financière (EPCI) La gestion déléguée : «la collectivité fait faire» Le contrat de transport peut être conclu sous 2 formes juridiques selon le mode de rémunération retenu : marché public ou DSP Le service est maîtrisé par la collectivité mais son exécution est confiée à un tiers À une entité privée (société commerciale, association, GIE) À un organisme mixte (exemple: SEM) À un organisme public (établissement public, autre régie) près de 90% des réseaux de transports urbains sont en gestion déléguée et 10% en gestion directe. Tendance au retour à la gestion directe (Saumur, Forbach, Belfort, etc.)

9 2) Panorama des différents modes de gestion des transports publics routiers

10 2) Les modes de gestion des transports publics 2.1. Les types de contrats en délégation La gérance Marché public La gestion à prix forfaitaire Le paiement est effectué par l acheteur public, de façon intégrale et immédiate la rémunération ne varie pas selon la fréquentation du service ; pas de risque de perte d exploitation assumé par le l exploitant ; contrats soumis à la 1 ère partie du CMP applicable aux pouvoirs adjudicateurs DSP L affermage / Concession La Régie intéressée Contribution financière forfaitaire La collectivité confie à un tiers l exécution du service Gestion privée aux risques et périls; Risque financier lié à l exploitation du service assumé par l entreprise ; La collectivité garde la maîtrise du service : pouvoir de contrôle DSP régie par art et suivants du CGCT

11 2) Les modes de gestion des transports publics 2.1. La gestion déléguée Gestion des TCU est majoritairement déléguée (+ 90%) Présence de 3 groupes de transport internationaux (2008) 2 avec la fusion Transdev-Véolia 39% Kéolis, 22% Transdev, 22% Véolia Transport Types de contrats : DSP (à contribution financière forfaitaire, affermage, concession et régie intéressée) Aux risques et périls, avec garantie de recettes, à prix forfaitaire, gérance) À compensation ou contribution financière forfaitaire (la + courante) Source CERTU-DGITM-UTP-GART, 2008

12 2) Les modes de gestion des transports publics Gestion déléguée en DSP : Affermage / concession Caractéristiques: Contrat par lequel la collectivité publique confie à un tiers (de droit privé ou de droit public) la gestion du transport ; L AOT finance elle-même l'établissement du service et met à disposition du délégataire les équipements nécessaires au service public ; L entreprise exploite le service et entretient à ses risques et périls - elle agit pour son propre compte. L AOT ne supporte pas le déficit et ne peut encaisser l éventuel excédent. Différence concession /affermage : en concession, les investissements sont réalisés et renouvelés par l exploitant Risques : Risques industriel et commercial supportés par l exploitant

13 Caractéristiques: 2) Les modes de gestion des transports publics Gestion déléguée en DSP : la régie intéressée Contrat par lequel l AOT confie à un tiers (public ou privé) la gestion ou la gestion et l'entretien du service de transport. L exploitant est le régisseur du réseau : il assure la gestion du réseau pour le compte de l AOT et reçoit une rémunération qui peut dépendre des résultats. L AOT finance l établissement du service et assume l aléa sur les charges d exploitation ; elle assure l'intégralité des dépenses et recueille la totalité des recettes du service. Risques : Risques industriel et commercial supportés par l AOT

14 Caractéristiques: Contrat par lequel la collectivité publique confie à un tiers de droit public ou privé la gestion ou la gestion et l'entretien d'un service ; L exploitant est rémunéré selon la nature et le volume des prestations fournies, sur la base d un forfait + un intéressement d éventuelles pénalités ; L AOT finance l établissement du service, assure l'intégralité des dépenses et recueille la totalité des recettes du service. Elle assume intégralement le déficit réel, quel que soit le niveau des dépenses d exploitation et des recettes tarifaires. Mêmes bases que la régie intéressée mais dans le cas de la gérance, la collectivité décide seule de la fixation des tarifs. Risques : 2) Les modes de gestion des transports publics Gestion déléguée en marché public : la gérance Risques industriel et commercial supportés par l AOT

15 2) Les modes de gestion des transports publics Gestion à prix ou montant forfaitaire Caractéristiques: Possibilité d allotissement d un marché (plusieurs prestataires) ou de lancer plusieurs marchés séparés Nécessite une prévision du budget transport ; Pas de négociation avec le candidat (désormais, les marchés négociés ne sont plus autorisés depuis arrêt du Conseil d Etat, 14/12/2009, Départ. du Cher). L exploitant reçoit un forfait calculé sur la base d une estimation prévisionnelle des charges d exploitation Risques partagés : Risque commercial supporté par l AOT Risque industriel supporté par l exploitant

16 Caractéristiques: 2) Les modes de gestion des transports publics Gestion déléguée : Contribution financière forfaitaire L exploitant encaisse les recettes du trafic / La rémunération est substantiellement liée à la fréquentation En compensation des obligations qui lui sont imposées, il reçoit un forfait soit prédéfini, soit réajusté en fonction des recettes réelles. Risques : Risques commercial et industriel supportés par l exploitant (hausse et baisse de la clientèle, évolution des coûts)

17 2) Les modes de gestion des transports publics Cas d une gestion déléguée à une SEM Caractéristiques: SEM = entreprise à capitaux mixtes, majoritairement publics (entre 50 et 85% pour les collectivités) relève des art à L du CGCT et du livre II du code du commerce la loi Sapin / doit être mise en concurrence Pas de limitation géographique En général: les SEM sont délégataires de service public, au terme d une mise en concurrence d une DSP Risques partagés : Risque commercial supporté par l AOT Risque industriel supporté par l exploitant

18 2) Les modes de gestion des transports publics 2.1. La gestion déléguée : contrat DSP Régime juridique défini aux articles L et suivants du CGCT : La DSP se définit comme «un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée au résultat de l exploitation du service. Le délégataire peut être chargé de construire des ouvrages ou d acquérir des biens nécessaires au service». se distingue du simple contrat d'exploitation par son mode de rémunération substantiellement lié aux résultats de l'exploitation du service.

19 2) Les modes de gestion des transports publics 2.1. La gestion déléguée : contrat DSP La procédure de DSP relève de la loi du 29/01/1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, dite loi «Sapin» (codifiée aux art L et suivants et R et suivants du CGCT) Contraint les AOT (hors IDF) à organiser des mises en concurrence pour la passation de leurs contrats de délégation de service public. Définition et procédure de la DSP Art. 38 «Une délégation de service public est un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d'un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de l'exploitation du service» 23

20 2) Les modes de gestion des transports publics 2.2. La gestion directe La gestion est dite directe lorsque le service public est géré par un opérateur interne Elle comprend (article L du code des transports) 1) la régie à simple autonomie financière 2) la régie avec une personnalité juridique et une autonomie financière (EPIC) et désormais la société publique locale (SPL), entité dotée de la personnalité morale de droit privée (c est une société anonyme) (Article L du CGCT)

21 2) Les modes de gestion des transports publics 2.2. Gestion directe : les régies Les régies de transport sont réglementées par le décret du 16 août 1985 : ont pour objet d exploiter des services de transports publics de personnes et, à titre accessoire, toutes activités de transport ou connexes à celui-ci, effectuées à la demande ou avec l accord de l autorité organisatrice. Autres textes applicables : Code des transports / LOTI CGCT Circulaire interministérielle du 14 février 1986 Avis du CE du 1er octobre 1996 (EPL) Elles sont créées par l organe délibérant de l autorité organisatrice : Par délibération du conseil municipal ou du conseil général.

22 2) Les modes de gestion des transports publics Gestion directe : régie à simple autonomie financière Caractéristiques : : La collectivité assure elle-même la gestion du service avec ses propres moyens ; administrée, sous l autorité du maire et du conseil municipal, par un conseil d exploitation et un directeur ; Autonomie financière : budget spécial, annexé au budget de la commune voté par le conseil municipal, sur proposition du directeur de la régie ; Les moyens humains et matériels sont ceux de la collectivité (l agent comptable est celui de la commune) ; La gestion du service public est assurée par la collectivité ellemême, avec ses propres moyens ; Le service n a pas de personnalité juridique propre. En cas de litige avec un tiers, c est la responsabilité de la collectivité qui est engagée.

23 2) Les modes de gestion des transports publics Gestion directe : EPIC Définition Personnalité morale et financière (établissement séparé de la collectivité) Création d un conseil d administration (décisions) Moyens humains et matériels affectés Personnel de statut privé, sauf le directeur et l agent comptable Comptabilité publique et analytique (de type privé) Création par délibération de la collectivité Entrée en vigueur des dispositions du ROSP le 3 déc (cantonnement au champ de compétences de l AOT sf lignes sortantes + activités accessoires)

24 2) Les modes de gestion des transports publics Gestion directe : la société publique locale Définition Loi sur les SPL du 28 mai 2010 et circulaire du 29 avril 2011 et l article L du CGCT. Nouvel outil juridique permettant à au moins deux collectivités territoriales (ou leurs groupements) de confier à une société anonyme à capitaux 100% publics, leurs services publics à caractère industriel ou commercial ou toute autre activité d intérêt général, sans procéder à une mise en concurrence préalable Les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent désormais confier directement à la SPL dont ils sont actionnaires, l exploitation de leur réseau de transport ou seulement une partie de celui-ci.

25 2) Les modes de gestion des transports publics La société publique locale Caractéristiques : Les personnes publiques actionnaires de la SPL doivent exercer un contrôle comparable à celui qu'elles exercent sur leurs propres services ; L activité de la SPL doit être exclusivement exercée pour le compte de ses actionnaires et sur leur territoire Sièges attribués en fonction du capital Mêmes règles du CGCT propres aux SEM Gestion de droit privé du personnel et comptabilité privée Concrètement, la SPL fonctionne comme une société anonyme : Par dérogation à l art. L du Code de commerce relatif aux SA, le nombre d associés n est pas fixé à 7 mais à 2 ; Règles des sociétés d économie mixte (SEM) ; Comptabilité d une SPL de droit privé.

26 3) Comparaison des modes de gestion

27 3) Comparaison des modes de gestion 3.1. Les critères de comparaison La forme juridique : gestion directe ou déléguée selon le niveau de risque commercial et industriel La structure : sans personnalité pour la régie autonome / avec pour EPIC / personne morale de droit privé pour DSP / SA pour SEM et SPL Le mode d attribution : sans concurrence en gestion directe Le champs d activités : libre pour DSP

28 3) Comparaison des modes de gestion 3.1. Les critères de comparaison La personnalité morale : pas en régie à simple autonomie financière Mode d administration : généralement un conseil d administration en gestion directe Type de comptabilité : publique en gestion directe sauf SPL / privée en gestion déléguée Régime fiscal : des personnes morales de droit privé en gestion déléguée, yc en SPL Statut du personnel : de droit privé pour tous, sauf le directeur et le comptable en régie à simple autonomie financière et en EPIC

31 3) Comparaison des modes de gestion Gestion déléguée : avantages/inconvénients pour la collectivité Avantages Transfert de risques juridiques et financiers Expertise et savoir-faire du groupe Transfert des charges d investissements Tâches de gestion de l AOT allégées (mais droit de contrôle) Inconvénients Moindre maîtrise et d autonomie de l AOT Recherche de rentabilité économique Adaptations limitées dans le cas de la gestion à prix forfaitaire Contrôle du délégataire à assurer Les risques de contentieux indemnitaire -pendant l appel d offres)/ de référé précontractuel (avant la signature) / après la signature (recours Tropic Travaux)

32 3) Comparaison des modes de gestion Gestion directe : avantages/inconvénients pour la collectivité Avantages Meilleure maîtrise et suivi du service public (proximité AOT/exploitant et expertise AGIR) transparence Facilité d adaptation de la politique «transports» de l AO Contrôle de l usage des fonds publics Investissements sur le long terme (par emprunt et fiscalité) Economie pour la collectivité grâce à la maîtrise des coûts Pas de procédure de mise en concurrence Inconvénients Des idées reçues en termes de professionnalisme Régies, EPIC, SPL : soumises au code des marchés publics pour leurs besoins Gestion directe fréquente dans les petits réseaux mais des plus en plus dans les grands réseaux urbains et départementaux : RATP, RTM à Marseille, Tisséo à Toulouse, La Rochelle, CG Pyrénées Orientales,CG Ille-et-Vilainre etc.

33 3) Comparaison des modes de gestion La société publique locale : avantages/inconvénients pour la collectivité Avantages Outil souple de gestion des services publics sans mise en concurrence / Gain de temps et économies par rapport aux coûts liés aux procédures de mise en concurrence Possibilité de maîtriser pleinement l exploitation du service public car SA à capital 100% public Régi par le CGCT propres aux SEM et par le code du commerce Fonctionne comme une société de droit privé Facilité la mise en œuvre de l intermodalité La première SPL de transport de voyageurs, constituée entre la Communauté d agglomération de Saumur et la Ville de Saumur a vu le jour en à 6 mois pour une création de SPL (Délibération des assemblées délibérantes des futurs actionnaires pour la constitution de la SPL, signature et publication des statuts)

36 3) SYNTHESE : Quel choix entre modes de gestion déléguée ou directe? C est un choix politique de l exécutif En fonction du contexte, de l historique En fonction du risque commercial et industriel à assumer En fonction de l autonomie d exploitation recherchée Gestion directe/déléguée, quelle que soit la taille du réseau Pas de DSP si pas suffisamment de risques pris par le délégataire Solution alternative : le marché public Dans tous les cas : un contrat et le contrôle de la bonne exécution des services sont indispensables (rapport d activité, tableaux de bord, critères qualité, etc.)