Proposition de règlement de la Commission européenne sur les gaz à effet de serre fluorés

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1 Première évaluation d'une analyse d'impact de la Commission européenne Proposition de règlement de la Commission européenne sur les gaz à effet de serre fluorés Analyse d'impact (SWD (2012) 364, SWD (2012) 363 (résumé)) portant sur une proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur les gaz à effet de serre fluorés (COM(2012) 643) Contexte La présente note a pour objectif de fournir une première analyse des points forts et des faiblesses de l'analyse d'impact de la Commission européenne (AI) jointe à la proposition de règlement sur les gaz à effet de serre fluorés. Les gaz fluorés 1 sont des gaz à effet de serre très puissants, dont l'impact sur le climat peut être jusqu'à fois plus élevé que celui du CO 2. Aujourd'hui, ils constituent 2% des gaz à effet de serre dans l'union européenne. Les gaz fluorés sont des substances utilisées dans une large gamme de produits et d'équipements, dont la réfrigération, le conditionnement d'air, les mousses d'isolation, les équipements électriques, les aérosols et la protection contre l'incendie (AI, p. 1). De plus en plus souvent, ils sont utilisés dans le monde entier, car ils ont été développés par l'industrie pour remplacer les substances appauvrissant la couche d'ozone qui sont progressivement supprimées dans le cadre du Protocole de Montréal. Les émissions de gaz fluorés se produisent essentiellement soit au cours d'utilisations émissives (comme aérosols ou solvants) soit en raison de fuites lors de leur utilisation ou de traitement impropre des déchets de produits ou d'équipements. Le règlement actuellement applicable aux gaz fluorés 2 place l'accent sur la prévention des fuites pendant l'utilisation et l'élimination des équipements fixes. Il contient également un nombre limité d'interdictions frappant des gaz fluorés utilisés dans des applications spécialisées répondant à une définition très précise. L'émission de gaz fluorés est couverte par le Protocole de Kyoto et par la législation nationale de certains États membres. Des substituts de gaz fluorés existent et peuvent être utilisés dans presque tous les domaines d'application. L'annexe XVI de l'analyse d'impact offre une vue d'ensemble, secteur par secteur, des solutions de substitution. Dans sa résolution sur la feuille de route , le Parlement européen appelait à une proposition ambitieuse afin de réduire les émissions de gaz fluorés. 1 Hydrocarbures fluorés (HFC), perfluorocarbures (PFC) et hexafluorures de soufre (SF6). 2 Règlement (CE) n 842/2006 relatif à certains gaz à effet de serre fluorés, JO L 161 du 14 juin Pour les systèmes de climatisation des véhicules à moteur neufs plus particulièrement, la directive 2006/40/CE impose des restrictions d'utilisation des gaz fluorés ayant un potentiel de réchauffement planétaire supérieur à Résolution du PE du 15 mars 2012 sur une feuille de route vers une économie compétitive à faible intensité de carbone à l'horizon 2050, P7_TA-PROV(2012)86, paragraphe

2 Définition du problème L'évaluation de l'impact réalisée par la Commission décrit clairement le problème qui requiert une intervention de l'union européenne. Si l'on veut atteindre les objectifs en matière de climat et de réductions des émissions dans la feuille de route de l'ue vers une économie compétitive à faible intensité de carbone à l'horizon 2050 selon un bon rapport coût/efficacité, les réductions d'émissions de gaz fluorés s'imposent. En partant de l'année de référence 2005, une réduction de 60% est nécessaire pour atteindre 70 millions de tonnes équivalent CO 2 d'ici à Or, la production et l'utilisation de gaz fluorés ont fortement augmenté depuis quelques années et entraîneront à terme des émissions considérables dans l'atmosphère. Si des réductions d'émissions de gaz fluorés ne contribuent pas de manière cohérente aux objectifs de l'ue en matière de climat, l'ue risque soit de passer totalement à côté de ces objectifs, soit de devoir exiger des réductions d'émissions plus onéreuses dans d'autres secteurs de l'industrie (AI, p. 9). À la demande du comité d'analyse d'impact de la Commission, l'analyse d'impact place le problème et les objectifs de l'ue en matière de réduction dans un contexte global et aborde brièvement les initiatives prises par des pays tiers pour réduire les émissions de gaz fluorés. Les sources sous-jacentes de problèmes sont identifiées par la Commission comme étant la suppression progressive des substances appauvrissant la couche d'ozone dans le cadre du Protocole de Montréal et l'augmentation du nombre de marchés pour des équipements et des produits contenant des gaz fluorés (tels que la réfrigération et la climatisation). De plus, ces produits possèdent une durée de vie relativement longue, au cours de laquelle des fuites peuvent se produire en permanence. La demande et l'innovation en matière de technologies de substitution sont freinées par des dysfonctionnements du marché, car les répercussions des gaz fluorés sur le climat ne sont actuellement pas incluses dans les prix. L'analyse d'impact fournit également une projection des émissions de gaz fluorés dans l'ue en cas d'absence d'action de celle-ci. Si la législation existante était appliquée sans réserve, le volume total de gaz à effet de serre se stabiliserait au niveau actuel de 110 millions de tonnes équivalent CO 2. Objectifs de la proposition législative L'objectif global de la proposition est de contribuer de manière significative à relever le défi global du maintien du changement climatique en-dessous de 2 C des niveaux préindustriels en réduisant les émissions de gaz à effet de serre dans l'ue de 80 à 95% en 2050 par rapport à L'objectif spécifique est de contribuer à atteindre l'objectif de réduction de l'ue à l'horizon 2050 en réduisant les émissions d'équivalent CO 2 de gaz fluorés dans l'ue, en particulier en: - dissuadant de l'utilisation de gaz fluorés à haut potentiel de réchauffement de la planète dans l'ue lorsqu'il existe des solutions de substitution appropriées; - encourageant l'utilisation de substances ou de technologies de substitution sans mettre en cause la sécurité, la fonctionnalité et l'efficacité énergétique; - prévenant les fuites dans les équipements et en éliminant de manière adéquate les appareils contenant des gaz à effet de serre; - facilitant la convergence vers un accord potentiel visant à supprimer progressivement les HFC dans le cadre du Protocole de Montréal; - soutenant la croissance durable, stimulant l'innovation et développant des technologies vertes; - limitant tout effet non désiré sur les PME et l'emploi ainsi que le fardeau administratif pour les entreprises et les autorités et en sauvegardant, autant que faire se peut, la concurrence sur le marché intérieur. 2

3 Les objectifs opérationnels consistent à réduire les émissions de gaz fluorés dans l'ue de 60% d'ici à 2030 par rapport à 2005 de façon rentable, à actualiser la législation en vigueur et à en améliorer la mise en œuvre. Éventail des options envisagées L'analyse d'impact présente cinq options stratégiques, dont l'une consiste à ne pas modifier la stratégie adoptée. Elle explique également pour quelle raison certaines autres options ont été rejetées et n'ont plus fait l'objet d'une analyse plus poussée. Option A - Pas de changement de stratégie au niveau de l'ue (scénario de référence): Cette option comprend le maintien de la législation existante ainsi que certaines mesures nécessaires pour améliorer sa mise en œuvre. Le scénario de référence est utilisé pour comparer les incidences et les coûts des autres options. Pour ces calculs, l'on part du principe que la législation existante est mise en œuvre sans exception. Option B - Accords volontaires de l'industrie: Cette option prévoit des accords volontaires supplémentaires ou renforcés en vue de réduire les émissions de gaz fluorés. Option C - Champ d'application étendu des mesures de confinement: Cette option prévoit une extension des principales dispositions de l'actuel règlement concernant les gaz fluorés, en particulier des exigences en matière de confinement et de récupération. Des normes techniques seraient également améliorées au niveau de l'étanchéité d'équipements contenant des gaz fluorés. Option D - Mise en place d'un mécanisme de réduction progressive de commercialisation de HFC sur le marché: Cette option comprend une réduction progressive pour appliquer un plafond dégressif au volume total de HFC (les gaz fluorés les plus utilisés) mis sur le marché, avec gel en 2015, réduction complétée par des mesures garantissant que les quantités préchargées utilisées dans les équipements sont également couvertes par ce mécanisme. Option E - Interdiction de production, d'utilisation ou de mise sur le marché de gaz fluorés contenus dans certains appareils: Cette option interdit, à partir d'une date précise, la vente, dans l'ue, de certains nouveaux appareils contenant des gaz fluorés ou l'utilisation de gaz fluorés dans certains secteurs lorsque l'on estime que des substituts présentant un bon rapport coût-efficacité existent. D'autres options et sous-options stratégiques ont été étudiées, mais rejetées, par exemple la suspension du règlement existant concernant les gaz fluorés et leur inclusion dans le système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre de l'ue. L'option que la Commission juge la plus favorable est une combinaison des options D (mécanisme de réduction progressive) et C (extension de la portée des mesures de confinement et de récupération) avec des interdictions complémentaires des utilisations émissives de SF6 (hexafluorure de soufre), la destruction obligatoire de la sous-production de HFC-23 (trifluoramethane) et une action concernant la réfrigération domestique et commerciale. Subsidiarité et proportionnalité La proposition se fonde sur l article 192, paragraphe 1, du TFUE. L'article 191 du TFUE mentionne l'objectif de lutte contre le changement climatique dans le cadre de la politique de l'union dans le domaine de l'environnement. Selon la Commission, l'union européenne doit 3

4 agir puisque le changement climatique est un phénomène transnational et qu'elle a fixé des objectifs communs de réduction d'émissions. Aucun parlement national n'a émis d'avis motivé sur des questions ayant trait au principe de subsidiarité. La proportionnalité des options stratégiques favorisées ne fait pas l'objet d'un débat explicite, mais est abordée au travers de l'analyse de la rentabilité des diverses mesures. L'analyse d'impact se réfère à la feuille de route de l'ue vers une économie compétitive à faible intensité de carbone à l'horizon 2050 pour définir le niveau rentable de substitution à <50 euro/tonne équivalent de CO 2. Portée de l'analyse d'impact Chacune des options retenues est évaluée par rapport à un très vaste éventail d'impacts environnementaux, économiques et sociaux. Globalement, l'évaluation semble avoir été menée d'une manière équilibrée en combinant le recours à des modèles économiques pour la quantification des résultats et l'analyse qualitative. L'analyse d'impact identifie les quatre impacts environnementaux clé suivants: - réduction des émissions directes de gaz fluorés; - nouvelles émissions directes générées par des substances de substitution; - émissions générées par des modifications de l'efficacité énergétique résultant du passage à des technologies de substitution; - émissions de substances pertinentes du point de vue écotoxicologique. Les réductions d'émissions les plus importantes peuvent être obtenues grâce à l'option D (au niveau des réductions préconisées pour 2030). L'option D permettrait des réductions d'émissions indirectes en raison d'un calendrier plus rapide de substitution dans le secteur de la réfrigération, où l'efficacité énergétique des substituts est plus élevée que pour les technologies traditionnelles. Toutes les options jugent que des émissions supplémentaires générées par des substances de substitution sont très faibles. En l'état des connaissances, les effets de l'écotoxicité sont également jugés faibles dans toutes les options. Les impacts économiques sont divers et concernent: - les coûts de réduction et les coûts directs totaux pour l'industrie: toutes les options sont jugées d'un bon rapport coût-efficacité; - les incidences directes et indirectes sur les secteurs (fabrication d'équipements, services/entretiens, fournitures de produits chimiques et approvisionnement en énergie); les fabricants d'équipements peuvent espérer tirer profit des options B, D et E, les effets les plus positifs venant d'une mesure de réduction progressive; les besoins d'entretien sont susceptibles de baisser, mais l'on s'attend à ce que les incidences sur le secteur du service et de l'entretien seront faibles; de même, les incidences seront probablement faibles sur le secteur de la chimie; la demande d'électricité diminuera probablement, notamment dans l'option D, et débouchera sur une faible baisse de la production; - les frais administratifs: ils seraient faibles dans toutes les options, car ils ne représentent qu'un petit pourcentage des coûts directs induits pour l'industrie; - les incidences sur les régions: même si la proposition est susceptible de comporter certaines incidences régionales (usage accru de la climatisation dans les États membres méridionaux), les incidences économiques seraient réduites et n'auront pas d'impact significatif sur les régions; - les incidences sur le fonctionnement du marché intérieur et la concurrence: une distorsion sur marché intérieur n'est pas attendue; 4

5 - l'incidence sur les prix à la consommation: l'on escompte que les incidences sur les prix à la consommation tant spécifiques que généraux seront faibles; - les incidences sur l innovation et la recherche: ces incidences positives seraient les plus notables dans l'option D, suivie des options E et B. Les impacts sociaux attendus sont les suivants: - incidences sur l'emploi direct au niveau du régulateur ou des entités régulatrices; - incidences indirectes sur l'emploi (résultant de l'investissement accru dans des secteurs spécifiques); - incidences sur l'emploi en raison de modifications de la demande; - risques en matière de sécurité et de santé sur le lieu de travail. L'on s'attend à de faibles incidences (positives) sur l'emploi, pouvant aller jusqu'à plusieurs milliers d'emplois, si le règlement concernant les gaz fluorés est renforcé, incidence la plus élevée dans l'option D. Les solutions de substitution ne poseront probablement pas de risques élevés pour la santé et la sécurité sur le lieu de travail. L'analyse d'impact contient un tableau clair et complet qui permet de comparer les paramètres d'impact les plus importants dans toutes les options par rapport à l'option de référence (AI, p. 50). Test PME/compétitivité Outre une évaluation succincte faisant partie des incidences économiques, l'analyse d'impact examine les effets des options dans l'annexe III, qui comporte un test détaillé pour les PME. Les producteurs de gaz fluorés sont presqu'exclusivement de très grandes entreprises. En revanche, de nombreux grossistes, distributeurs, importateurs et sociétés de services sont des PME. Celles-ci sont également concernées en tant que fabricants d'équipements ou qu'entreprises fournissant ou entretenant des équipements contenant des gaz fluorés. Dans l'ensemble, les incidences seraient limitées. L'analyse d'impact souligne également qu'une approche plus stricte pourrait ouvrir des possibilités à de petites entreprises innovantes, comme en atteste leur nombre croissant au Danemark suite à l'adoption d'une législation nationale sur les gaz fluorés. L'annexe VI de l'analyse d'impact évalue les incidences sur le plan des coûts sur les secteurs (examen des répercussions sur la compétitivité). L'on escompte que l'impact de coûts supplémentaires sur les secteurs achetant un nouvel équipement (par exemple les coûts de la réfrigération dans les supermarchés) sera relativement faible (AI, p. 40). Globalement, les incidences sur la production et le commerce seront probablement faibles, les effets positifs et négatifs dépendant de chaque secteur. Relations avec les pays tiers Selon la Commission, la mesure proposée prouverait que l'ue est déterminée à s'attaquer à l'augmentation du volume de gaz fluorés (AI, p. 42) et consoliderait sa position dans la poursuite des négociations menées dans le cadre d'un accord international sur les HFC. Les mesures complémentaires (interdictions) concernant certains équipements préchargés en HFC affectant également les importations, les mesures proposées devront être notifiées en vertu de l'accord sur les obstacles techniques au commerce (OTC). Implications pour le budget ou les finances publiques La proposition n'aurait aucune incidence notable sur le budget de l'union européenne. 5

6 Qualité des données, de la recherche et de l'analyse L'analyse d'impact repose sur une étude préparatoire externe menée par Öko-Recherche (2011) et une étude complémentaire réalisée par SKM ENVIROS (2012). Au sein de la Commission, la DG CCR a réalisé une analyse macroéconomique exhaustive. De plus, la DG CLIMA a mis en place un groupe composé d'experts venant de divers domaines industriels, États membres et ONG afin de fournir conseils et expertise technique dans le processus de l'analyse d'impact. La recherche sous-tendant l'analyse d'impact est manifestement solide. Les modèles utilisés sont clairement expliqués. Le modèle AnaFGas (Analysis of Fluorinated greenhouse gas in EU-27) utilisé pour l'analyse du scénario de référence est un modèle 'ascendant' permettant de déduire des scénarios de demande et d'émission de gaz fluorés dans les (sous-)secteurs pertinents. Le modèle EmIO-F Europe est un modèle statique entrées/sorties qui permet de déterminer la production et les incidences sur l'emploi directes et indirectes de stratégies et de mesures pour l'ue. Il repose sur le tableau entrées/sorties d'eurostat pour la production domestique aux prix de base de 2007 et sur les données d'eurostat sur l'emploi pour la même année. Le modèle GEM-E3 est un modèle appliqué d'équilibre. Il répertorie les incidences des stratégies provoquées par les prix, y compris la substitution dans la demande de matières premières, et les modifications des pratiques commerciales. Les deux modèles macroéconomiques EmIO-F et GEM-E3 dressent le même tableau d'ensemble: les incidences des mesures proposées concernant la réduction des gaz fluorés sur le PIB, la production et l'emploi sont faibles. Néanmoins, sur certains points mineurs, les résultats obtenus avec les divers modèles varient. L'annexe XV de l'analyse d'impact explique ces différences. Une analyse de sensibilité est faite pour l'estimation des coûts en ayant recours à diverses hypothèses au niveau des prix d'achat de substances de substitution et de taux réduits variables pour l'annualisation des coûts d'investissement (annexe VIII). L'annexe IX fournit un test de sensibilité pour les incidences sur l'emploi en relativisant les hypothèses, par exemple sur la manière dont les ménages réagissent à une augmentation des prix en restreignant leur demande de biens. Consultation des parties prenantes La proposition a été précédée d'une consultation publique sur internet qui s'est déroulée de septembre à décembre 2011 après la publication du travail d'analyse demandé par la Commission. Les avis des divers groupes de parties prenantes figurent dans le chapitre portant sur la présentation des options stratégiques. Les annexes II et III de l'analyse d'impact donnent des informations plus détaillées sur la consultation des parties prenantes. Suivi et évaluation Selon la Commission, les obligations d'information actuelles contenues dans le règlement sur les gaz fluorés conviennent en général. En revanche, l'analyse d'impact met en avant les domaines dans lesquels un contrôle et une déclaration supplémentaires sont nécessaires. Bien que le comité d'analyse d'impact de la Commission ait souhaité des indicateurs concrets de contrôle pour mesurer les réductions concrètes des réductions de gaz fluorés, il s'avère qu'ils font défaut. 6

7 Comité d'analyse d'impact de la Commission Le comité d analyse d impact de la Commission a examiné le projet d'analyse d'impact en mai 2012 et formulé quelques recommandations destinées à l'améliorer. Celles-ci ont été, pour l'essentiel, suivies d'effets. Néanmoins, certains aspects auraient pu être davantage approfondis, tels que des indicateurs concrets de contrôle et une explication quant aux modalités de fonctionnement pratique de la phase de réduction progressive des gaz fluorés et de leur respect. Cohérence entre la proposition législative et l'analyse d'impact de la Commission Il semble y avoir correspondance entre l'analyse d'impact et la proposition. Auteur: Elke Ballon Unité Évaluation de l impact Direction de l évaluation de l impact et de la valeur ajoutée européenne (G) Direction générale des politiques internes de l'union (DG IPOL) Parlement européen La présente note, élaborée par l'unité "Évaluation de l'impact" à l'intention de la commission de la commission de l'environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire (ENVI) du Parlement européen, vise à déterminer si l'analyse d'impact respecte les principaux critères établis dans les lignes directrices de la Commission concernant l'analyse d'impact et les autres paramètres définis par le Parlement européen dans son guide pratique des analyses d'impact. Elle n'a pas vocation à examiner le contenu de la proposition. La présente note est élaborée à des fins d'information et de mise en contexte afin d'offrir une assistance plus large aux commissions parlementaires et aux députés dans leurs travaux. Ce document est également disponible sur l'internet à l'adresse suivante: Vous pouvez contacter l'unité "Évaluation de l'impact" en envoyant un courriel à l'adresse suivante: impa-secretariat@ep.europa.eu. Les opinions exprimées dans le présent document relèvent de la seule responsabilité de l'auteur/des auteurs et ne reflètent pas la position officielle du Parlement européen. La reproduction et la traduction du présent document sont autorisées, sauf à des fins commerciales, moyennant mention de la source, information préalable de l'éditeur et transmission d'un exemplaire à celui-ci. Manuscrit achevé en mars Bruxelles Union européenne, 2013 ISBN : DOI : /14936 CAT : BA N 7