La performance des services publics locaux : Les raisons d y croire! Master 2 Manager Territorial IAE de Lille

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1 Master 2 Manager Territorial IAE de Lille La performance des services publics locaux : Les raisons d y croire! Mémoire présenté par Johann WAMBRE Référent pédagogique : M. Jérôme DUPUIS Enseignant chercheur Référent institutionnel : Mme Christine COPPIETERS Directrice de l Evaluation, de l Audit et du Contrôle de Gestion du Département du Nord Année 2012

2 Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

3 Avant propos et remerciements La gestion publique n est pas qu une affaire d experts, de normes, de méthodes de travail, d outils la gestion publique s inscrit dans un projet politique, dans l ambition des dispositifs de la collectivité en responsabilité sur un certain nombre de compétences la gestion publique est le reflet des valeurs du service public, de l organisation, des hommes et des femmes qui la compose. La gestion publique ne peut se passer du «sens». Ce mémoire est une conclusion. C est l aboutissement d une démarche initiée il y a presque 2 ans, quand à 40 ans, je me suis posé la question de l avenir et de ce que je voulais faire pendant les 23 années professionnelles à venir. Avec des diplômes sans aucun lien avec mon activité professionnelle des 10 dernières années, un «recalage» est apparu nécessaire. Je me suis demandé comment progresser, encore, professionnellement et intellectuellement, comment faire avancer mon métier, mon domaine de compétence. Un bilan de compétence plus loin, la solution apparaît comme une évidence : - valider les acquis professionnels et achever un parcours de formation commencé il y a 20 ans et jamais achevé, - mettre le niveau d étude en cohérence avec le parcours professionnel et les fonctions occupées, - confronter la réalité aux concepts, les concepts à la réalité, et satisfaire ma curiosité, - Consolider les savoirs, apprendre encore, apprendre toujours! Pourquoi un master 2 de manager territorial? Une évidence. Je ne pourrai parler de vocation, mais le service public était, est et restera un choix de vie professionnel, de vie tout court, un fil conducteur d engagement pour des valeurs universelles. Ces deux années ont nécessité un engagement important, personnel et professionnel. Merci à mon épouse, Virginie, et à mes trois fils, Maximilien, Jean-Baptiste et Valentin pour leur patience pendant ces douze mois «vraiment» pas comme les autres. Merci à Alain PERELSTEIN, sans qui cette formation serait restée à l état de projet, sans qui je n aurai pu concilier études et activité professionnelle à temps plein. Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

4 Merci à Christine COPPIETERS d avoir accepter de prendre en compte cette organisation du travail quand elle m a confiée le service contrôle de gestion et audit du Département du Nord en avril. Merci à tous mes collègues de la Région Nord Pas de Calais, puis du Département du Nord, pour leur soutien, leur aide parfois, leur compréhension souvent. Merci à Isabelle COLLET pour l énorme travail réalisé avec ce sourire indéfectible. Merci aux étudiants du Master 2 Manager Territorial 2011/2012 pour cette inoubliable année de retour à l université. Je leur souhaite à toutes et tous de trouver un emploi à la hauteur de leurs talents et leurs ambitions, une riche et longue vie personnelle et professionnelle. Merci, enfin, aux enseignants du master, pour leur compétence, leur disponibilité, la qualité des enseignements, leur écoute, leur exigence, leur capacité à transmettre, à débattre Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

5 Liste des abréviations - BSC : «Balanced scorecard» ou tableau de bord prospectif (Norton et Kaplan) - CNFPT : Centre National de la Fonction Publique territoriale - DP : Démarche de Progrès - ENACT : Ecole Nationale d Application des Cadres Territoriaux - GPA : Gestion Par Activités - INET : Institut National des Etudes Territoriales - INSET : Institut National Supérieur des Etudes Territoriales - LOLF : Loi d orientation de la Loi de finances - PAD : Projet d Administration Départemental - RGPP : Révision Générale des Politiques Publiques - SHT : StakeHolder Theory ou théorie des parties prenantes - SIAD : Système d Information et d Aide à la Décision - SIG : système d Information Géographique Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

6 Sommaire Avant propos et remerciements... 3 Liste des abréviations... 5 Sommaire... 6 Introduction... 7 Première partie - des systèmes de gestion à la performance locale : sémantique, enjeux, attentes et démarches observées Chapitre 1 la sémantique, les enjeux et les démarches observées Section 1 des tentatives de définition de la performance Section 2 les enjeux de la performance Section 3 l évolution du contexte, des attentes des populations et les démarches initiées en matière de gestion publique Chapitre 2 - Les démarches observées, observables Section 1 la présence de fonctions supports et l identification des champs de compétences et des interrelations Section 2 La LOLF comme déclencheur d une démarche de performance affichée et relayée par l Etat Section 3 agir par mimétisme avec la démarche de la LOLF Deuxième partie - La polymorphie de la notion de performance Chapitre 1 Une approche qui se cantonne trop souvent aux aspects financiers Chapitre 2 l Etat de l art permet t il de dépasser cette vision essentiellement financière de la performance? Chapitre 3 La dimension managériale et stratégique de la performance Troisième partie - L évolution du dispositif de gestion et les perspectives nouvelles en matière de management de la performance publique locale au Département du Nord Chapitre 1 la mise en place progressive d équipes dédiées facilitant la démarche actuelle Chapitre 2 l effet déclencheur d un nouvel exécutif Chapitre 3 conjuguer performance et valeurs du service public Chapitre 4 les limites observables et le «champ des possibles» Conclusion Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

7 Introduction Performance (nom féminin) 1/ action remarquable, succès. 2/ résultat qui peut être chiffré et homologué, et qui concerne un athlète, un cheval de course, une machine, etc. Succès, exploit. Définition du dictionnaire En janvier 2012, à la question : «quelle définition pourriez-vous donner de la performance?», le Directeur Général des Services d une grande ville du Nord de la France répondait que cette notion de performance ne lui semblait adaptée qu au sport. Pour lui, l efficience ou l efficacité pouvait faire référence à la gestion locale, la performance, cela ne voulait pas dire grand-chose, si ce n est pour qualifier le résultat d un sportif de haut niveau. Il poursuivait par ces mots : «la différence entre la performance et l efficacité, c est que la performance est plus «mathématique», comptable que «l efficacité sociale» qui est de servir le public dans les services publics parce que la performance peut être contraire à l efficacité.» La performance pourrait être contraire à l efficacité? Comment pourrait-on être performant si l on n atteint pas les objectifs fixés, le but recherché, la ligne d arrivée? Cette notion de performance, qui donne lieu à de nombreux travaux qui tendent à s intensifier ces dernières années, est au cœur du débat sur le secteur public et sa place dans la société française, et plus largement en Europe. La crise économique mondiale sans précédent que nous traversons, provoquée par les dérives financières d une société où la création de richesses ne profite qu à quelques uns, a creusé les fossés entre les peuples, entre les hommes. Elle produit, chaque jour, un peu plus d incertitude, de repli sur soi, d exclusion et de mal être social. La France est menacée de récession, l Allemagne connaît une croissance à peine positive et même le Royaume Uni lutte contre l évasion fiscale. Les pays du sud de l Europe, au premier rang desquels la Grèce, l Espagne et l Italie sont en crise économique et financière grave et la suppression des services publics ou leur amoindrissement tant en terme de moyens humains que financiers sont parmi les mesures de sauvetage économique mises en œuvre. Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

8 La France, dans ce contexte, face à l ampleur sa dette publique qui se creuse depuis des années (et bien avant la crise financière de 2008/2009), doit-elle baisser ses dépenses publiques? Doit-elle trouver de nouvelles recettes? Faut-il moins de services publics? Fautil laisser les marchés, les banques et les entrepreneurs privés s occuper de rétablir l équilibre économique mondial, laissant les pouvoirs publics jouer, à la marge, un rôle de régulation? Les services de l Etat, des collectivités locales, les hôpitaux (les trois fonctions publiques) ne sont pas dépourvus de compétences et d outils pour la gestion financière. Mais, ils ne répondent pas aux mêmes enjeux, aux mêmes finalités que les entreprises privées. Ils n ont pas n importe quels actionnaires. Au-delà du bon usage de l argent public et d une rigueur de gestion, ils n ont pas seulement à optimiser les moyens mis à la disposition de l action publique, ils ont à assumer la poursuite de l intérêt général et l exercice de la justice sociale par l exercice des droits fondamentaux de la personne et assurer le bien être social de tous (John RAWLS la théorie de la justice 1971). La mise en œuvre de démarches recherchant à conjuguer efficacité et efficience, pertinence des ressources tant humaines que financières n est pas nouvelle dans le secteur public. Certes, alors que les premières démarches de contrôle de gestion sont initiées dans le monde de l entreprise aux Etats-Unis dans les années 1920 (comme General Motors ou Texaco), il faudra attendre les années 1960 pour que les entreprises publiques françaises se mettent à construire des outils de contrôle de gestion. Avec la notion de performance, las acteurs publics tentent de faire avancer les concepts de gestion et les réalités quotidiennes, de plus en plus difficile, de la gestion publique locale. En période de crise économique, et, même si l on en parle moins, environnementale, l explosion des disparités sociales et économiques, dans un contexte financier de plus en plus contraint pour l Etat et les collectivités locales, rend plus que jamais nécessaire d avancer sur les «modes de faire» et d améliorer la gestion publique sans dénaturer le «sens» de l action publique. La performance suscite donc un intérêt croissant dans le secteur public. Les études sur ce sujet se multiplient, et ce terme de performance, aujourd hui mieux qu hier, entre dans le langage des agents de l Etat ou des collectivités locales. Cependant son appréhension reste complexe et sa traduction concrète dans l exercice de la gestion publique locale encore mal définie. De fait, l utilisation de ce mot n est-il pas galvaudé? Reflète t il une réalité partagée? Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

9 Jusqu à présent, les gestionnaires publics, notamment au niveau des services du contrôle de gestion, lorsque les organisations s en sont dotées, ont participé à la mise en œuvre d un système de pilotage plus ou moins élaboré, fonction des moyens disponibles, notamment en matière de système d information. Le premier enjeu de la mise en œuvre d une telle organisation est une réponse de premier niveau aux enjeux de suivi simple de consommation des ressources, de mesure de la pertinence entre moyens disponibles et objectifs fixés, de mesure de l efficacité par l atteinte des résultats en conformité avec les objectifs fixés, de l efficience par une gestion optimisée des moyens tout en obtenant les résultats escomptés. Quand l action et l activité publiques répondent à ces enjeux, que l entité dispose des moyens de vérifier et de piloter ce cadre de l action et de l activité publique, y compris en matière d évaluation des politiques publique, peut-on parler de performance? Est-ce cette conjonction de services supports, d expertise interne dont la seule présence dans l organisation garantit une démarche de pilotage de la performance? Après avoir cherché une définition de la performance, abordé la question des enjeux, et observé les démarches mises en œuvre dans une première partie, une seconde partie, sur la base des concepts, permettra de déterminer le champ d intervention de la performance publique locale, la troisième partie de ce mémoire se saisira de la démarche observable au Département du Nord et s interrogera, de manière globale et sortie du contexte départemental, sur le sens à donner à ces démarches au regard du concept de performance, mais aussi, au regard des valeurs défendues par le secteur public. Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

10 Première partie - des systèmes de gestion à la performance locale : sémantique, enjeux, attentes et démarches observées Avant d étudier les démarches mises en œuvre à des fins de «performance», il convient d observer les efforts de définition qui ont pu être réalisés, les enjeux de ces démarches, et l évolution, à grands traits des modes de gestion dans le secteur public. Chapitre 1 la sémantique, les enjeux et les démarches observées Comme cela a pu être dit dans l introduction de ce mémoire, le terme de «performance» renvoie à des pratiques sportives, des records On l utilise également dans l art, quand un artiste réalise une œuvre qui s illustre et qui s accompagne parfois d une prouesse technique. En matière de gestion publique, on a pris, peu à peu, l habitude de parler d efficacité quand une équipe, une direction obtient un résultat (mesuré?) conforme à l objectif fixé. Le terme d efficience est déjà un peu moins utilisé, il traduit «l'optimisation des moyens mis en œuvre pour parvenir à un objectif». La question du vocabulaire, de la sémantique est un sujet à part entière. Les agents territoriaux, et principalement ceux en charge de missions fonctionnelles savent combien il est difficile d amener certains concepts sans adapter le vocabulaire, pour certaines équipes, le vocabulaire et les terminologies utilisées dans le secteur privé étant, par nature, inappropriées dans le secteur public. C est le poids des mots. «Les mots ont un poids, un sens et une histoire. Quand on les utilise sans réfléchir à leur contenu ou à leur passé, on s'englue dans les préjugés.» écrit jacqueline REMY dans le HUFFINGTON POST (15/03/2012). Toutefois, si l on se réfère à la théorie du «sensemaking» de Karl E. WEICK, il existe «un processus continu (ongoing) d'élaboration du sens dont la pensée et l'action doivent se comprendre dans leur récursivité : l'individu agit parce qu'il a pensé et pense à ce qu'il a fait.» Pour Karl WEICK, «Les gens ne peuvent savoir ce qu'ils sont en train de faire qu'après l'avoir fait». Faire l'expérience de quelque chose exige de pouvoir s'extraire de la situation d'expérience pour y porter attention. L'individu redonne du sens à ce qu'il a fait en «rétablissant un lien de causalité, a posteriori, entre ses actions, ses motivations et ses croyances, entre le passé et le présent.» (Sensemaking in Organizations -1995). Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

11 Sur la base de cette théorie du «sensmaking», on peut considérer que la difficulté d utilisation d un certain vocabulaire «connoté» privé n est pas un frein à l action, les activités réalisées par les agents publics prenant du sens, a posteriori. Cette difficulté sur la sémantique interviendrait plutôt lors du «rétablissement avec les motivations et les croyances». Dans les organisations publiques, la sémantique a une dimension sociale et culturelle importante. Ainsi, le rapport aux hommes et aux femmes qui auront recours aux services publics. Si à la poste ou dans un office municipal du tourisme il n y aura pas de difficulté à utiliser le terme de «client», dans les hôpitaux on en restera encore au terme de «patient», et d «usager» pour les services d action sociale. Dans les services publics, il est encore difficile de parler de «productivité». Comment faire accepter aux agents d une collectivité que l on peut avoir une démarche de marketing territorial?... Venant du secteur marchand, ces termes sont connotés. Ils sont porteurs d un sens associé à l argent, au principe de rentabilité et de profit. Dans l esprit des hommes et des femmes qui composent le service public, l usage des ces termes signifie obligatoirement une adoption de leur sens primaire et des valeurs qui les accompagnent. L idée de capter le sens premier de ces mots sans modifier les valeurs portées par les services publics nécessite un effort de pédagogie important, au risque, comme c est souvent le cas, d inventer un véritable dictionnaire des correspondances. Section 1 des tentatives de définition de la performance Au-delà de la définition du dictionnaire, qui garde la dimension de la réalisation de quelque chose qui se mesure, qui peut être chiffré, en économie et gestion on considère trois types de performances (BOUQUIN ) : - La pertinence : mesure le niveau d adéquation entre les objectifs fixés et les ressources allouées avec prise en compte du contexte de l entreprise, - L efficacité : qui mesure l écart entre les objectifs et les résultats obtenus, - L efficience : mesure de l écart entre les ressources mises en œuvre et les résultats obtenus. Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

12 Ces trois dimensions réunies déterminent une recherche de la performance par la mesure des écarts dans le triptyque Objectifs/Moyens/Résultats. Mais, il est une 4 ème dimension à ce schéma, la prise en compte des Hommes (ou usagers) et des territoires. Sur le principe de ce quatrième socle, on peut parler de mesure de la cohérence (entre les objectifs fixés à l organisation et les besoins identifiés auprès des Hommes et du territoire) et de l utilité (effets des résultats obtenus par l organisation sur le Hommes et le territoire). Efficience Résultats Utilité Efficacité Usagers / Territoires Cohérence Moyens Objectifs Pertinence C est la discipline de l évaluation des politiques publiques qui rassemble les compétences utiles à la mesure de cette cohérence et de cette utilité. L évaluation des politiques publiques vise à vérifier que les résultats d une politique sont conformes aux objectifs qui lui sont assignés, et plus largement, est appelé à porter un jugement sur «la valeur de l intervention publique». En cela, cette discipline réinterroge l origine et les modalités de la décision politique, ainsi que les objectifs fixés. Pour y parvenir, l évaluation des politiques publiques peut s appuyer sur le contrôle de gestion qui est en responsabilité sur le triptyque Objectifs/Moyens/Résultats, étant donné que la démarche évaluative s appuie sur la collecte et l analyse de données empiriques. Dans ces travaux, David CARASSUS, maître conférences à l Université de PAU, Pays de l Adour, a tenté de définir la notion de performance des services publics locaux (tenter de définir la performance publique locale 2007). Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

13 Il examine d abord la «possibilité d un rapprochement de concepts proches» : La productivité: «agencement des moyens de production qui assure le maximum d effort utile avec le minimum de consommations» (GERVAIS et THENET, 2004), L efficacité: «jugement que porte un individu ou un groupe sur l organisation, et plus précisément sur les activités, les produits, les résultats ou les effets qu il attend d elle» (SAVOIE et MORIN, 2001), La rentabilité: «aptitude à faire naître un profit de la création de biens ou de services» (JUNGBLUT, 1990). Pour lui, tenter de définir la performance au travers de ces trois termes ne donne qu «une vision limitée et trop contingente». Autrement dit, la démarche de performance ne peut être liée au hasard, cela ne peut être la constatation de la conjonction d action et de résultats non recherchés, liés au hasard. Il envisage la «possibilité de (la) considérer (la performance) comme un «construit», soit le résultat d un processus volontaire dont l objectif fixé est l atteinte de la performance : La performance comme «résultat d un processus de causalité,, relative à un contexte choisi en fonction de la stratégie» (LEBAS, 1995), La performance comme «la réalisation des objectifs organisationnels» (BOURGUIGNON, 1995), L inexistence d une seule performance mais «des composantes de la performance» (MORIN et SAVOIE, 1994). Cette fois, David CARASSUS estime que cette approche ne donne qu «une vision trop générale et non opérationnelle». En effet, cette approche ne permet pas, malgré cette volonté de construction d une démarche de performance, la détermination du processus technique, des conditions et des signes d atteinte de la performance. Il considère que la performance revêt des dimensions fondamentales globales, organisationnelle, opérationnelle, environnementale et financière (KAPLAN et NORTON, 1992), politique, économique et stratégique (BESSIRE, 2000), systémique, économique, psychologique et écologique (MORIN et SAVOIE, 2001), organisationnelle, économique et sociale (CAPPELLETTI et KHOUATRA, 2004), Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

14 mais également des finalités sous-tendues particulières : La régulation de l activité économique (SMITH; MUSGRAVE) : offrir des biens et services en quantité et qualité suffisantes pour satisfaire les besoins, tout en participant à la mise en œuvre des politiques locale et nationale (LAUFER et BURLAUD, 1980), La poursuite de l intérêt général et l exercice d une justice sociale (RAWLS) : garantir l exercice des droits fondamentaux de la personne et assurer le bien-être social de tous. In fine, s il n est pas simple d aboutir à une définition stricte du terme «performance», il apparaît que l atteinte de la performance est conditionnée à des facteurs voulus et subis dont il est nécessaire de mesurer les effets, qu elle ne peut être envisagée qu à travers l ensemble de ses dimensions et mesurée sur la base des finalités qui lui sont assignées. La définition proposée en matière de performance de services publics n est pas arrêtée. Les équipes qui souhaitent mettre en œuvre une démarche de performance s interrogent sur le sens à donner à ce terme, ses finalités, et sur la traduction opérationnelle qu il peut revêtir. En définitive, la question de la définition n apparaît pas fondamentale. Un peu comme on parle «d excellence» dans les entreprises privées aujourd hui, il faut bien qualifier une démarche et les principes qui la conduisent. Quelle réalité revêt cette terminologie, c est bien là l essentiel. Pour ce qui est de la performance publique locale, c est la démarche qui fait le mot et non le mot qui fait la démarche, même s il existe une conjonction d éléments, de paramètres permettant de se «positionner», se «revendiquer» comme inscrit dans une démarche de performance. C est là, sur la base des enjeux identifiés, et des multiples facettes qui soustendent à cette démarche de performance, que l on peut réinterroger les concepts (deuxième partie du mémoire). Section 2 les enjeux de la performance Une démarche de performance n est pas une suite ou une conséquence «naturelle» à la mise en œuvre de telle ou telle fonction au sein de l organisation. Elle est le reflet des choix de gestion et d organisation de la collectivité. Elle est le «symptôme» d une ligne managériale basée sur le dialogue de gestion. Elle se décrète. Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

15 La recherche de la «performance», au sens où elle consisterait dans le suivi et le pilotage du triptyque Objectifs / Moyens / Résultats, renvoie au pilotage stratégique de l organisation et n est pas indépendante des choix de management stratégique et opérationnel de la collectivité. La démarche de performance, prise sous cet angle, pose d abord un enjeu culturel. En effet, comme cela a pu être exprimé en introduction de ce chapitre, le premier enjeu à la mise en œuvre d une démarche de performance publique locale est lié au langage, aux mots. Il s agit bien d une double interface entre les «faiseurs» ou les «contributeurs» de la technostructure ou de la sphère managériale et les autres acteurs : o les agents qui composent le personnel des collectivités territoriales et, plus largement, des services publics, o les hommes et les femmes qui compose la société, qu on les appelle, en référence aux principes de la LOLF, usagers, citoyens ou contribuables. Cette difficulté «culturelle» d appréhension d un vocabulaire potentiellement connoté montre l importance du travail de communication devant être réalisé tant en interne que vers l extérieur par les équipes dédiées à la gestion et trop souvent considérées comme des experts, peu enclins à la communication. Enfin, cet enjeu culturel ne se limite pas à la question des mots, du vocabulaire, de la sémantique. Il est question également d une culture commune, d une représentation collective partagée permettant de «faire sens» et permettant «le partage d un certain nombre de valeurs, règles et comportements» (Peter SENGE la cinquième discipline : l art et la pratique de l organisation apprenante ). La théorie de Peter SENGE, l organisation apprenante, tente de démontrer «un état d adaptation et d amélioration continue» basée sur une appropriation collective du changement sur la base de valeurs partagées au sein de l organisation. En effet, et si l on se limite à une vision de la performance liée au pilotage opérationnel et stratégique du triptyque Objectifs / Moyens / Résultats, comment vouloir faire intégrer un objectif à une équipe, si les orientations communes, les objectifs généraux ne son pas partagés, les valeurs de l organisation ne sont pas admises? Au-delà du sens et des enjeux culturels, il y a également un enjeu managérial fort. Il est en lien avec les principes de culture partagée au sein de l organisation en tant que «point de départ» à la conduite du changement. En effet la recherche de la performance fait écho aux Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

16 principes de l amélioration et de l adaptation permanente, soit l évolution des modes de faire (à l image des principes de la roue de Deming). Il s agit bien là d un enjeu évolutionniste, au sens d adaptation aux contraintes environnementales (Konrad LORENZ), qui suggère une adaptation rationnelle de la structure et de l organisation. Dans Stratégie et structures, Alfred Chandler retient quatre dimensions nécessaires pour plus de visibilité, pour une meilleure gestion des grandes firmes : o une information de gestion rigoureuse et chiffrée, o une centralisation de la décision et donc une remontée de cette information, o une coordination des directions fonctionnelles, o une distribution décentralisée qui répond à la fonction stratégique. (Alfred Chandler 1962, in Strategy and Structure: Chapters in the History of Industrial Enterprise. Cambridge, Mass.: MIT Press). Igor ANSOFF, (corporated strategy 1965), dans la lignée de FREEMAN, contribue à la théorie des parties prenantes (Stakeholder Theory ou «SHT»). «La SHT est devenue l une des références théoriques dominantes dans l abondante littérature portant sur l éthique organisationnelle et la responsabilité sociale de l entreprise. Elle est également mobilisée, de façon croissante en gestion des ressources humaines, notamment pour appréhender sa contribution à la performance organisationnelle (voir Winstanley et Woodall, 2000 ; Greenwood, 2002). L évaluation des performances sociales des entreprises se fonde, de façon croissante, sur une approche Stakeholder (SH). Il semble qu Ansoff (1968) soit le premier à se référer à la SHT dans sa définition des objectifs organisationnels. L entreprise doit ajuster ses objectifs de manière à donner à chaque groupe une part équitable de satisfactions.» Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

17 ANSOFF opère une distinction importante entre : o les responsabilités sont des obligations qui limitent la réalisation des objectifs, o les SH (parties prenantes ou ayants droits) constituent avant tout des contraintes qu ils convient de gérer. Les logiques de performance dépassent le cadre de la gestion des finances et plus globalement des ressources, elle ne se limite pas non plus au cadre du triptyque Objectifs/Moyens/Résultats, car elle répond, en écho, à une logique de performance(s) spécifiques de l organisation, de la prise en compte des acteurs. Section 3 l évolution du contexte, des attentes des populations et les démarches initiées en matière de gestion publique Il aura fallu un certain temps pour que les services publics passent d une logique de moyens à une logique de résultats. Les idées reçues, tenaces en ce qui concerne la gestion des deniers publics telle qu elle est régulièrement relayée auprès des citoyens, ont la vie dure. Malgré l origine identifiée de la crise économique qui sévit, il reste à l esprit d une part conséquente de la société (pas uniquement en France) que la gestion publique est moins soucieuse des moyens, moins efficace, moins efficiente, moins performante que dans le secteur privé. Ce mode de pensée s exprime, concrètement et quotidiennement, dans la question récurrente de la gestion déléguée des services publics (eau, déchets, équipements sportifs ). De plus, le contexte dans lequel les collectivités locales évoluent a diamétralement changé. Les phénomènes importants qui ont impacté les collectivités sont : o Une évolution constante, depuis les lois de décentralisation de 1982/1983, de leur périmètre d intervention (acte II de 2003/2004 et loi du 16 décembre 2010), o Un effet de ciseaux : par augmentation forte des dépenses des collectivités au fur et à mesure des transferts de compétences et de charges, conjuguée à un gel des dotations de l Etat, o la perte de ressources fiscales comme la taxe professionnelle mal inégalement compensée par de nouvelles dotations de l Etat et un système de péréquation critiqué, Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

18 o une explosion des demandes de la population, notamment auprès des Départements pour l action sociale, du fait de la crise économique. L usager/citoyen/contribuable a un accès facilité à l information, y compris en ce qui concerne le niveau de la dette publique, de la situation financière des collectivités locales. Dans des périodes contraintes comme celles que nous traversons, il y a une aspiration à plus de sécurité face aux plans sociaux, aux aléas de la vie, à la santé, à l éducation. Dans le même temps, le contribuable souhaite au minimum, de la clarté sur l usage fait de sa contribution, à l extrême voir baisser la pression fiscale. Enfin, le citoyen souhaite prendre une part active dans la vie collective, il ne souhaite pas se limiter au bulletin de vote tous les 5 ou 6 ans? Il veut être acteur dans une logique de conduite politique locale participative. Le contour de l action publique locale et les acteurs ont changé. Le développement des méthodes de gestion et les équipes dédiées (gestion financière, audit financier, contrôle de gestion), comme cela a été rappelé en introduction dans ce mémoire, n a émergé en France que dans la seconde moitié du XXème siècle. Du fait d une autonomie de gestion consacrée avec les lois de décentralisation, les collectivités territoriales ont dû mettre en œuvre les moyens de gérer leurs ressources et les dépenses publiques inhérentes à leur action. Ce sont donc les lois de décentralisation, dites «Lois DEFERRE», en , qui consacrent la libre administration des collectivités locales, transférant de nombreuses compétences aux Régions, aux Départements et aux Communes qui disposent dorénavant de leur propre budget et de la capacité à décider de recettes fiscales. Le gouvernement ROCARD travaillera à «la modernisation de la gestion publique», le premier ministre de François MITTERRAND faisant sortir par décret, la 22 janvier 1990, la nécessité d évaluation des politiques publiques afin de «rechercher si les moyens juridiques, administratifs ou financiers mis en œuvre permettent de produire les effets attendus de cette politique et d'atteindre les objectifs qui lui sont assignés.» (article 1 er du décret). Enfin, la Loi Organique relative aux Lois de Finances, plus connues sous le vocable de «LOLF», de 2001, vient bousculer une organisation publique de l Etat, sur ces aspects budgétaire, une organisation accès sur une lecture juridique de l action publique, des Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

19 administrations fortement bureaucratisées «plus enclines à des logiques de moyens que de résultats». Dans les collectivités locales, c est bien dans les années 1990 / 2000 que la mise en œuvre d équipes dédiées au contrôle de gestion et à l évaluation des politiques publiques émerge de manière plus significative, même si quelques départements ou communes sont précurseurs. Ce phénomène de multiplication des équipes (plutôt en contrôle de gestion qu en audit ou en évaluation alors), concerne d abord les collectivités les plus importantes par la taille et les moyens, celles capables d intégrer ces fonctions supports dans leur organigramme, à l image des Départements. Il y aura, bien entendu des exceptions, la volonté de cadres dirigeants ou d élus étant souvent à l origine de ces équipes dédiées. Comme indicateur, et face à l émergence de ces nouveaux métiers dans la fonction publique, le Centre National de la Fonction Public Territoriale va créer quelques modules en ingénierie financière, puis en contrôle de gestion à la fin des années 90, demandant aux premiers experts du domaine public sur ces fonctions, mais aussi à des contrôleurs de gestion du secteur privé, d endosser le rôle de formateur. En 2003, l Ecole Nationale d Administration des Cadres Territoriaux de Montpellier (actuel INSET de Montpellier) créera le premier parcours de formation modulaire de contrôleur de gestion, devant permettre d aborder tous les champs d intervention et toutes les méthodes de travail en contrôle de gestion, y compris celles développées spécifiquement par des contrôleurs de gestion du secteur public, en poste, ayant déployé des méthodes de travail spécifiques à leur champ d intervention en collectivité. Il s agit d un cycle professionnel créé par Jean-Pierre MIRALLES, alors cadre pédagogique du CNFPT. Le premier groupe de stagiaires, en 2003, était essentiellement constitué d agents territoriaux, souvent juste nommés sur un poste nouvellement créé, issus surtout des Départements, Services Départementaux d Incendie et de Secours, grandes intercommunalités, grandes villes. Depuis, les Offices Publiques d HLM, les communautés de communes, les villes moyennes ou petites envoient des stagiaires dans ces cycles professionnels, qui ont lieu Montpellier mais aussi à Dunkerque, investissant dans la fonction du contrôle de gestion. Conclusion de cette partie : On le voit, les lignes ont changé et changent continuellement. La notion de «performance» reste complexe à définir strictement, car les interrelations des différents «champs de force» sollicités dans la démarche de gestion publique locale donnent Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

20 à cette notion de performance un aspect dynamique, réinterrogée en permanence par plusieurs paramètres internes ou externes, proches ou distants. On sait que la prise en compte des principes de pertinence, d efficacité, d efficience, de cohérence et d impacts (figure p 11) a contribué et contribue à l émergence de nouveaux métiers, dédiés à la gestion, au pilotage, au contrôle, à l évaluation, dans le secteur public. Cette émergence a été confortée par une évolution des attentes des décideurs publics. Mais, chemin faisant, elle est redimensionnée du fait de la prise en compte de facteur multiples ajoutant des dimensions à la mesure de la performance au niveau de ses résultats intrinsèques, mais aussi pour ces effets sur les différentes sphères impactées. La notion de performance, si on l accepte comme la vision la plus aboutie de la gestion publique locale (à concurrence de la notion d excellence maintenant utilisée dans le monde de l entreprise (2006 Jim COLLINS)), nécessite la prise en compte de toutes les dimensions plus ou moins concernées par sa réalisation (politique, stratégique, technique, opérationnelle, organisationnelle ) Elle interpelle les différentes dynamiques internes et externes de l organisation. Johann WAMBRE Master 2 Manager Territorial /

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