Circulaire du 4 mai 2012 relative au classement et au renouvellement de classement des parcs naturels régionaux et à la mise en œuvre de leurs chartes

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1 RÉPUBLIQUE FRANÇAISE Ministère de l écologie, du développement durable, des transports et du logement Direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature Direction de l'eau et de la biodiversité Sous Direction des espaces naturels Bureau de l'intégration de la biodiversité dans les territoires Circulaire du 4 mai 2012 relative au classement et au renouvellement de classement des parcs naturels régionaux et à la mise en œuvre de leurs chartes NOR : DEVL C (Texte non paru au journal officiel) AN Le ministre de l écologie, du développement durable, des transports et du logement aux préfets de régions, Pour exécution : Préfets de région : Directeurs régionaux de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) Directeurs de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DEAL) Direction régionale et interdépartementale de l'environnement et de l'énergie (DRIEE) Directeur régional et interdépartemental de l'équipement et de l'aménagement (DRIEA) Pour information : Préfets de département : Directeurs départementaux des territoires Directeurs départementaux des territoires et de la mer 1 Secrétariat général du Gouvernement Résumé : Le décret n du 24 janvier 2012 relatif aux parcs naturels régionaux et portant diverses dispositions relatives aux parcs naturels marins et aux réserves naturelles a procédé à une adaptation des procédures de classement et de renouvellement de classement des parcs naturels régionaux. D'autres textes, tout particulièrement en matière d'enquête publique, sont également venus modifier la réglementation s'appliquant aux territoires de parcs naturels régionaux. Le présent projet de circulaire, porteur d une vision partagée entre l Etat, l Association des régions de France et la Fédération des parcs naturels régionaux de France définit le cadre intégrateur de ces diverses évolutions pour :

2 - l'implication des services de l'etat dans l'élaboration ou la révision des chartes de parcs naturels régionaux, leur mise en œuvre et l'évaluation de leur efficacité, - un contenu des chartes adapté aux nouveaux enjeux auxquels les parcs sont aujourd'hui confrontés, - des procédures de classement et de renouvellement des parcs naturels régionaux garantes de leur qualité et de la maîtrise des délais. Elle remplace la circulaire du 15 juillet 2008 relative au classement et au renouvellement de classement des parcs naturels régionaux et à la mise en œuvre de leurs chartes, ainsi que la lettre circulaire de la directrice de l eau et de la biodiversité du 25 octobre 2010 relative à l examen des projets de charte des parcs naturels régionaux en avis intermédiaire. Dans l attente de l issue de la concertation sur l évaluation environnementale des chartes de parcs naturels régionaux, elle ne prend pas en compte le décret n du 2 mai Catégorie : directive adressée par le ministre aux services chargés de leur application, sous réserve, le cas échéant, de l examen particulier des situations individuelles Mots clés liste fermée : Energie/Environnement, Collectivités territoriales/ Aménagement, Domaine : Ecologie, développement durable ; Collectivités territoriales Mots clés libres : Parc(s) naturel(s) régional(aux) Développement du territoire, Droit Local Texte (s) de référence : articles L et R et suivants du code de l environnement Circulaire(s) abrogée(s) : circulaire n NOR DEVN C du 15 juillet 2008 relative au classement et au renouvellement de classement des parcs naturels régionaux et à la mise en œuvre de leurs chartes Date de mise en application : immédiate Pièce(s) annexe(s) : néant N d homologation Cerfa : Publication x BO x Site circulaires.gouv.fr Non publiée La force et le succès de la politique des parcs naturels régionaux reposent sur la gouvernance originale et exemplaire mise en place pour la mise en œuvre d'un projet de développement du territoire partagé et librement consenti entre les collectivités territoriales, les établissement publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et l'etat, fondé sur la protection et la mise en valeur du patrimoine et des paysages. Plus précisément, comme le prévoient les dispositions de l article R du code de l environnement, les parcs naturels régionaux ont pour objet de protéger les paysages et le patrimoine naturel et culturel, notamment par une gestion adaptée ; de contribuer à l aménagement du territoire ; de contribuer au développement économique, social, culturel et à la qualité de la vie ; de contribuer à assurer l accueil, l éducation et l information du public ; de réaliser des actions expérimentales ou exemplaires dans ces domaines et de contribuer à des programmes de recherche. Au sein de la gouvernance des parcs naturels régionaux, le rôle primordial des Régions est à souligner, puisqu'elles ont l initiative de la demande de classement et de renouvellement de classement d'un parc, définissent le périmètre d étude, arrêtent le projet de charte soumis à enquête publique, proposent un périmètre de classement et sont les principaux financeurs du syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc. Territoires d excellence dans les différents domaines de l environnement, mais également acteurs du développement économique et social local, les parcs naturels régionaux contribuent à la politique de développement durable conduite par les Régions et à l image de qualité de leur territoire. 2

3 L'Etat participe également avec une forte implication à la politique des parcs naturels régionaux qui, avec 48 parcs couvrant plus de 14% du territoire, constituent l une des premières infrastructures écologiques françaises et le terreau de projets territoriaux de développement durable innovants et exemplaires susceptibles d entraîner d autres territoires dans la même dynamique vertueuse. Réaffirmant mon attachement à cette politique, je vous invite donc, en tant que partenaire, à accompagner étroitement l'émergence et la formalisation, dans des chartes de qualité, de projets de territoire ambitieux, adaptés aux enjeux locaux, mais également à y prendre pleinement part en assurant la cohérence des politiques publiques de l'etat et la coordination des différents services concernés. En tant que garant de la régularité de la procédure, vous suivrez avec la plus grande attention les processus de classement et de renouvellement de classement, afin de veiller à la qualité de la concertation et des projets, ainsi qu au respect des délais procéduraux. En tant que garant du fonctionnement et de l aménagement des parcs naturels régionaux conformes à leur charte, vous vous impliquerez également dans la mise en œuvre des engagements librement consentis et des orientations et mesures collectivement définies, ainsi que dans l'évaluation de leur efficacité. Le contexte institutionnel des parcs naturels régionaux et les enjeux auxquels ils sont confrontés connaissent des évolutions, comme la montée en puissance des objectifs de développement durable, les mutations du monde rural et l évolution de la relation entre les villes et les campagnes. Ces évolutions, notamment introduites dans les lois dites Grenelle 1 et Grenelle 2 1, ainsi que dans la loi n du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales, sont à l origine d une ambition accrue de concertation et de qualité des projets de territoire portés par les parcs naturels régionaux. Pour exemple, les parcs naturels régionaux doivent poursuivre leur contribution à la nouvelle stratégie nationale pour la biodiversité, en s impliquant notamment activement dans la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques notamment à travers leur participation à l'élaboration des schémas régionaux de cohérence écologique - et dans la mise en œuvre de la stratégie de création des aires protégées. Ils ont également à renforcer leur action dans l aménagement du territoire en faisant pleinement jouer l obligation de compatibilité des documents d'urbanisme avec leur charte pour permettre une utilisation économe de l espace. Les parcs qui ont fait reconnaître leur charte comme agenda 21 local sont appelés à faire preuve d'exemplarité dans la mise en œuvre de la stratégie nationale de développement durable. Ils sont également des acteurs à part entière dans la lutte contre le changement climatique et dans l adaptation à ses effets. Ils jouent un rôle d animation du territoire et sont légitimes pour renforcer la cohérence des actions locales dans le domaine de l énergie et du climat et faire la promotion des démarches sobres en émission de carbone. Pour ce faire, ils participent à l élaboration des schémas régionaux du climat, de l air et de l énergie. La charte peut à ce titre promouvoir les objectifs et les orientations du schéma régional, sans pour autant fixer directement des orientations en matière d économie d énergie et d efficacité énergétique ou des objectifs quantitatifs et qualitatifs en matière de choix de production énergétique. Dans ces divers domaines, les parcs naturels régionaux sont plus que jamais attendus dans leur rôle d expérimentateur au profit de l innovation et du transfert. Le décret n du 24 janvier 2012 relatif aux parcs naturels régionaux et portant diverses dispositions relatives aux parcs naturels marins et aux réserves naturelles procède à une adaptation des procédures de classement et de renouvellement de classement des parcs naturels régionaux, dans un souci d accompagnement et d anticipation de ces changements. D'autres textes, en 1 Respectivement la loi n de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement du 3 août 2009 et la loi n portant engagement national pour l'environnement du 12 juillet

4 particulier en matière d'enquête publique, sont également venus modifier la réglementation existante s'appliquant notamment aux territoires de parcs naturels régionaux. La présente circulaire, issue d'une concertation approfondie entre l Etat, l Association des régions de France et la Fédération des parcs naturels régionaux de France, définit un cadre intégrateur de ces diverses évolutions pour : - l'implication des services de l'etat dans l'élaboration ou la révision des chartes de parcs naturels régionaux, leur mise en œuvre et l'évaluation de leur efficacité ; - un contenu des chartes adapté aux nouveaux enjeux auxquels les parcs naturels régionaux sont aujourd'hui confrontés ; - des procédures de classement et de renouvellement garantes de leur qualité et de la maîtrise des délais. Elle remplace la circulaire du 15 juillet 2008 relative au classement et au renouvellement de classement des parcs naturels régionaux et à la mise en œuvre de leurs chartes, ainsi que la lettre de la directrice de l eau et de la biodiversité du 25 octobre 2010 relative à l examen des projets de charte des parcs naturels régionaux en avis intermédiaire. Il a été jugé opportun de la publier maintenant sans attendre l'issue de la concertation sur l'évaluation environnementale des chartes de parcs naturels régionaux à engager suite à la publication du décret n du 2 mai Elle sera publiée au bulletin officiel du ministère de l écologie, du développement durable, des transports et du logement. Le 04 mai 2012 Le Premier ministre, ministre de l écologie, du développement durable, des transports et du logement, Pour le ministre et par délégation, Le Directeur général de l aménagement, du logement et de la nature, Le Secrétaire général, Jean-Marc MICHEL Jean-François MONTEILS 4

5 Table des matières 1. Le rôle de l État La participation de l État au processus d'élaboration de la charte Le rôle de partenaire Le rôle de garant La participation de l État à la mise en œuvre de la charte Les fondamentaux du classement Les critères de classement La qualité/fragilité du territoire et la pertinence/cohérence de ses limites La qualité du projet de charte La détermination des collectivités territoriales et des EPCI à fiscalité propre dont l'engagement est essentiel pour mener à bien le projet La capacité du syndicat mixte à conduire le projet de façon cohérente Le contenu de la charte Le rapport La structuration du rapport Le contenu du rapport Le plan du parc Les annexes Les conséquences du classement La portée juridique générale des chartes de parcs naturels régionaux La portée juridique des chartes de parcs naturels régionaux en matière d'urbanisme La consultation du syndicat mixte pour avis La circulation des véhicules motorisés La publicité Les installations lumineuses non publicitaires La marque «Parc naturel régional» La perte temporaire de classement La procédure Le classement et le renouvellement de classement La délibération motivée du conseil régional engageant la procédure de classement ou de renouvellement de classement L'avis motivé du préfet de région sur l'opportunité du projet 28 5

6 Les études préalables à l'élaboration ou à la révision de la charte En cas de création d'un parc naturel régional En cas de renouvellement de classement L'avis intermédiaire du ministre chargé de l'environnement La validation du dossier soumis à avis intermédiaire et les avis du CNPN et de la FPNRF La consultation des services déconcentrés de l'etat La consultation conduite par le ministère chargé de l'environnement L'enquête publique La phase de consultation des collectivités territoriales et des EPCI à fiscalité propre La demande de classement ou de renouvellement de classement au ministre chargé de l'environnement L'adoption des statuts et des modifications statutaires La reconnaissance comme Agenda 21 local Cas général: la reconnaissance demandée en amont de la procédure de création ou de renouvellement de classement Cas particulier : la reconnaissance demandée par les parcs classés 40 0 Le déroulé de la procédure retraçant les principales étapes du classement et renouvellement de classement des parcs naturels régionaux Délibération Avis Avis Enquête Consultation Demande de Décret du conseil régional d'opportunité intermédiaire publique des collectivités classement (avis final) de classement 1. Le rôle de l État Le représentant de l Etat dans la région est l interlocuteur des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre pour l élaboration et la mise en œuvre du projet de territoire d un parc naturel régional. Aux différentes étapes du projet, de la définition des enjeux à la mise en œuvre de la charte et son évaluation, il convient que le préfet de région mobilise les différents services de l'etat concernés, tout particulièrement la direction régionale de l environnement, de l aménagement et du logement, et assure leur coordination afin de garantir une mise en œuvre cohérente des politiques publiques portées par l'etat au service du projet de territoire du parc naturel régional. Pour ce faire, il lui est recommandé de mettre en place, avec l'appui d'un sous-préfet coordonnateur, un comité technique de suivi réunissant des représentants régionaux et départementaux des services de l Etat concernés. 6

7 1.1. La participation de l État au processus d'élaboration de la charte Le conseil régional et le syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc 2 ou l organisme préfigurateur, sont responsables de la procédure d élaboration ou de révision de la charte d un parc naturel régional (voir 3.1). Il n'en demeure pas moins que la conduite de cette dernière nécessite une implication constante de l Etat, qui intervient dans un double rôle de partenaire et de garant Le rôle de partenaire Le rôle de partenaire relève pour les services de l Etat d une participation à la construction et la formalisation du projet de territoire tout au long de la procédure d élaboration ou de révision de la charte, qui peut durer plus de trois ans. Accompagner ce long processus nécessite une capacité d'anticipation se traduisant notamment par l'aide que le préfet de région pourra apporter au conseil régional et au syndicat mixte ou à l organisme préfigurateur dans la mise à jour régulière des rétro-plannings, mais aussi par une réactivité impliquant de sa part un strict respect des délais dans la transmission de ses avis d opportunité, intermédiaire et final (voir , et 3.1.7). Dès lors que le conseil régional informe le préfet de région de son intention de mettre à l'étude un parc naturel régional, ce dernier contribue à la réflexion sur l'opportunité d une telle création, notamment dans un objectif de cohérence des dispositifs de protection et de mise en valeur patrimoniales et paysagères existants ou projetés (voir 3.1 Les échanges entre les services de l Etat et le conseil régional tout au long de la procédure). Dès lors qu'il a connaissance de la préparation de la délibération du conseil régional prescrivant l'élaboration ou la révision de la charte, le préfet de région définit les modalités de participation de l Etat, en lien avec le conseil régional et le syndicat mixte ou l organisme préfigurateur, et leur communique, au plus tard au moment de la transmission de son avis motivé sur l'opportunité du projet, la liste des services de l'etat et établissements publics concernés (voir Les modalités d association de l Etat). Le préfet de région leur fait également part des enjeux identifiés par l Etat sur le territoire du parc destinés à nourrir le projet stratégique du territoire pour les douze ans à venir (voir 3.1.2). La participation des services déconcentrés tout au long du processus doit ensuite permettre, par un échange adapté à chaque étape d élaboration du projet, la prise en compte de ces enjeux dans le projet de territoire et leur traduction en dispositions et engagements, notamment financiers via le plan de financement prévisionnel triennal dans la charte. L'assiduité des services déconcentrés en tant que partenaires permet de contribuer à la qualité du projet de charte sur les sujets touchant aux domaines de compétences de l Etat et de faciliter son rôle de garant. Le préfet de région convient avec l'ensemble des signataires de la charte des dispositions particulières destinées à préciser le rôle des services déconcentrés dans la définition et la mise en œuvre des orientations et mesures de la charte, mais également des engagements correspondants dont il sera le garant en phase de mise en œuvre de la charte (voir La gouvernance). Il veillera à ce que les engagements de l Etat aient un niveau d'ambition suffisant et cohérent avec les priorités des politiques publiques des services déconcentrés, mais aussi à ce qu'ils respectent le principe d'indépendance des législations et ne créent pas de nouvelles procédures, notamment de consultation du syndicat mixte du parc (voir 2.3.1). Il veillera à ce que soit introduit dans la partie du rapport consacrée aux engagements généraux de l'ensemble 2 Dans la présente circulaire, par convenance, le syndicat mixte d'aménagement et de gestion du parc est dénommé «syndicat mixte». 7

8 des signataires, le paragraphe suivant : «Le ministère de la défense s engage à prendre en compte, autant que possible, les dispositions de la charte. Ces dispositions ne peuvent toutefois conduire à remettre en cause l activité et le fonctionnement d une installation ou d un projet de travaux, d ouvrage ou d aménagement répondant à un impératif de défense nationale et plus généralement à l exécution de la politique de défense, telle qu elle est définie par les dispositions de l article L du code de la défense.». Le préfet de région veillera notamment à sensibiliser le conseil régional et le syndicat mixte ou l organisme préfigurateur aux attentes du Conseil national de protection de la nature (CNPN) concernant la qualité du projet de territoire et de sa formalisation dans la charte, notamment en portant à leur connaissance les guides méthodologiques réalisés par la Commission des parcs naturels régionaux et des chartes des parcs nationaux du CNPN (guide du rapporteur et guide de la délégation) Le rôle de garant Le rôle de garant se joue aux différentes étapes de l'élaboration ou de la révision de la charte avis d opportunité (voir ), avis intermédiaire (voir ) et avis final (voir ) ainsi que lors d une perte de classement (voir 2.4.). A chacune d entre elles, le préfet de région donne un avis motivé sur le projet proposé et ses services vérifient la recevabilité du dossier en termes de complétude et de qualité, ainsi que la régularité de la procédure, notamment le respect des délais La participation de l État à la mise en œuvre de la charte Au regard des dispositions du V de l article L du code de l environnement 3, l Etat, les collectivités territoriales et les EPCI à fiscalité propre approuvant la charte appliquent les orientations et mesures de celleci dans l exercice de leurs compétences respectives sur le territoire du parc. L Etat est donc impliqué dans la mise en œuvre de la charte pendant la durée du classement et son rôle de partenaire et de garant doit se poursuivre au-delà de la phase d élaboration de la charte. Le préfet de région s'assurera du respect des engagements de l'etat et plus généralement de la prise en compte par les services déconcentrés des orientations et mesures de la charte, ainsi que de la cohérence de ses décisions avec l ensemble de celles-ci. Le préfet de région veillera à ce que les services placés sous son autorité disposent d un exemplaire de la charte adoptée par décret. Afin que les collectivités territoriales et les EPCI puissent élaborer leurs documents d'urbanisme, le préfet de département veillera à ce que la charte du parc soit comprise dans les documents qui sont portés à leur connaissance. Lorsque la charte du parc est adoptée après l approbation des documents d'urbanisme, ceux-ci doivent, si nécessaire, être rendus compatibles avec la charte dans un délai maximum de trois ans. Le préfet de département veille à ce que cette mise en compatibilité se fasse dans les délais et engage si besoin la procédure prévue à l'article L du code de l'urbanisme concernant les plans locaux d urbanisme (voir 2.3.2) Il est particulièrement important que les services déconcentrés s impliquent activement dans la conception et la mise en œuvre des dispositifs d évaluation et de suivi décrits au L évaluation et le suivi. Ils ont notamment un rôle déterminant à jouer dans la mobilisation et la centralisation des données, qui nécessitent une coordination efficace des différents services concernés. Ils peuvent, selon les besoins, faire appel aux compétences des centres d études techniques de l équipement, notamment pour le suivi des données relatives à l évolution du territoire. La mobilisation des services déconcentrés doit notamment porter sur l'analyse conduite lors de la révision de la charte portant sur les effets de la mise en œuvre des mesures prioritaires/phares sur l'évolution du territoire, tout particulièrement dans les domaines de la protection du patrimoine naturel et culturel et des paysages et de l évolution quantitative et qualitative de l urbanisation. Il est souhaitable que le comité technique de suivi mis en place lors de l élaboration ou la révision de la 3 Dans la présente circulaire, lorsque le code visé n'est pas cité, par défaut il s'agit du code de l'environnement. 8

9 charte, sous le pilotage du préfet de région et avec l'appui d'un sous-préfet coordonnateur, soit réuni à un rythme annuel pendant les douze ans de mise en œuvre de la charte, pour : - établir un dialogue permettant de dresser le bilan de la mise en œuvre des engagements de l'etat, - s'assurer de la cohérence des décisions prises, réalisations menées et avis donnés en matière d urbanisme notamment avec les orientations et mesures de la charte. Ces exercices permettent de nourrir les bilans réguliers de la mise en œuvre de la charte conduits par le syndicat mixte en lien avec l'ensemble des signataires. Le comité technique de suivi doit s'articuler avec les organes de gouvernance mis en place par le conseil régional et le syndicat mixte dans le cadre de la charte. Il informe régulièrement le syndicat mixte du parc et le comité d administration régionale des conclusions de ses travaux. Les services du ministère chargé de l'environnement se tiennent à la disposition du préfet de région pour dresser, tous les quatre ans, avec l ensemble des services déconcentrés concernés, un bilan des réalisations et des éventuelles difficultés rencontrées dans la mise en œuvre des engagements de l Etat. Ce type de rencontre peut être l'occasion d'associer le conseil régional et le syndicat mixte et de se livrer à un exercice plus global de bilan de la mise en œuvre de la charte à travers l'action du syndicat mixte et l'application des engagements de l'ensemble des signataires (voir «L'évaluation et le suivi»). Le préfet de région veillera, pendant la durée du classement, à ce que le syndicat mixte soit invité à participer aux commissions ou groupes de travail relatifs aux sujets traités dans la charte concernant son territoire et soit associé à la concertation conduite sur les projets de maîtrise d'ouvrage de l'etat. Réciproquement, le syndicat mixte doit veiller à associer les services de l'etat compétents à ses réunions institutionnelles et ses divers groupes de travail ou de réflexion et transmettre les informations qui pourraient les concerner. Une convention pluriannuelle peut être signée entre l Etat et le syndicat mixte afin de regrouper les différentes opérations confiées par l Etat au syndicat mixte et préciser les modalités de financement et de suivi par l Etat de la mise en œuvre de la charte et des programmes d actions. Si la convention est prise en application du contrat de projets Etat/région (CPER), et notamment de son volet territorial, le conseil régional a vocation à être associé à la convention. Le territoire du parc pourra être retenu en priorité par l'etat pour la mise en œuvre de ses propres politiques en faveur de la préservation des paysages et de la biodiversité, de la qualité de l'urbanisme et de l'architecture, et notamment pour les projets pilotes. Le parc pourra ainsi efficacement contribuer à l innovation et à l expérimentation en termes de politiques publiques. Il est rappelé qu en application des dispositions de l article R , il peut être mis fin par décret au classement du territoire en «parc naturel régional» lorsque le fonctionnement ou l aménagement du parc n est pas conforme à la charte ou que le parc ne remplit plus les critères qui ont justifié son classement. 2. Les fondamentaux du classement 2.1. Les critères de classement Le classement en parc naturel régional s apprécie au regard des cinq critères fixés par les dispositions de l article R et appelle à répondre aux questionnements suivants : 1) Le territoire proposé répond-il au critère de qualité et de fragilité du territoire? (voir 2.1.1) 2) Le territoire proposé répond-il au critère de pertinence et de cohérence de ses limites? (voir 2.1.1) 3) Le projet de territoire, exprimé dans la charte du parc naturel régional, répond-il de façon satisfaisante aux enjeux identifiés sur ce territoire pour les douze ans de son classement et traduit-il un projet de développement fondé sur la protection et la mise en valeur de son patrimoine et de ses paysages? (voir 2.1.2) 4) Les collectivités territoriales et les EPCI à fiscalité propre dont l'engagement est essentiel pour mener à bien le projet expriment-ils une détermination et un engagement suffisants? (voir 2.1.3) 5) Le syndicat mixte du parc, de par ses statuts, ses moyens humains et son plan de financement prévisionnel triennal, est-il en mesure de conduire le projet inscrit dans la charte de façon cohérente? (voir 2.1.4) 9

10 Les critères de classement ne diffèrent pas selon qu'il s'agit d'un premier classement ou d'un renouvellement de classement, même si dans ce dernier cas ils s apprécient également au regard du bilan de la mise en œuvre de la précédente charte et de ses effets sur l'évolution du territoire (voir ) La qualité/fragilité du territoire et la pertinence/cohérence de ses limites Les dispositions des 1 et 2 de l article R exposent les deux critères auxquels doivent répondre les territoires de parcs naturels régionaux : 1) La qualité et le caractère du territoire, de son patrimoine naturel et culturel, ainsi que de ses paysages représentant pour la ou les régions concernées un ensemble patrimonial et paysager remarquable mais fragile et menacé, et comportant un intérêt reconnu au niveau national ; 2) La cohérence et la pertinence des limites du territoire au regard de ce patrimoine et de ces paysages en tenant compte des éléments pouvant déprécier leur qualité et leur valeur ainsi que des dispositifs de protection et de mise en valeur existants ou projetés. Ces deux critères doivent faire l'objet d'une analyse croisée s appuyant sur les reconnaissances institutionnelles existantes (éléments patrimoniaux et paysagers inventoriés, protégés ou faisant l'objet d'une gestion qualitative spécifique) et les études disponibles, notamment les études d opportunité réalisées en amont de la délibération du conseil régional arrêtant le périmètre d'étude (voir Le contenu du dossier transmis par le conseil régional au préfet de région), et les études préalables, en particulier le diagnostic du territoire (voir et ). La qualité du territoire (ensemble remarquable au niveau régional comportant un intérêt au niveau national) et sa fragilité (au regard des facteurs d'évolution et des menaces) doivent être décrites sur la base d'éléments d'observation et de connaissance tangibles. Le caractère du territoire La présence d éléments patrimoniaux remarquables est une condition nécessaire mais non suffisante : le territoire qui les regroupe doit aussi constituer un ensemble révélateur d une identité. Il importe que cet ensemble puisse avoir un sens pour les habitants et les acteurs du territoire, que ceux-ci puissent s y reconnaître et se l approprier. La délimitation du territoire tient également compte des dynamiques à l œuvre sur le territoire et notamment des évolutions socio-économiques et de leurs conséquences sur la protection et la mise en valeur du patrimoine et des paysages (interaction ville-campagne, déprise agricole, désertification, polarisation, périurbanisation, développement touristique,...). La complémentarité et la cohérence des dispositifs de protection et de mise en valeur La délimitation du territoire intègre les dispositifs de protection et de mise en valeur du patrimoine et des paysages existants ou projetés portés par les divers acteurs du territoire (collectivités territoriales et EPCI, services de l'etat) sur le territoire concerné et les territoires adjacents, qu'il s'agisse de politiques ou outils de protection réglementaire, foncière ou contractuelle. Le classement d un parc naturel régional ou son renouvellement de classement doit être l occasion de clarifier les rôles de chacun et de créer les conditions d une synergie d actions. Il convient en effet de s'interroger sur les articulations et la coordination souhaitables des dispositifs et des structures territoriales dans un souci de cohérence de l'action publique. Les éléments pouvant déprécier la valeur du territoire Un territoire de parc naturel régional peut comporter des espaces dégradés ou vulnérables - des «points noirs» - qui déprécient sa qualité. La charte doit alors comporter des mesures et engagements précis permettant soit de les résorber, soit d'en améliorer les qualités urbaine, architecturale, paysagère ou écologique, soit de limiter leur impact négatif et, en priorité, de maîtriser leur extension éventuelle. Ces 10

11 mesures et engagements ainsi que les espaces concernés doivent être précisément définis dans la charte. Si les «points noirs» sont situés en périphérie, le territoire des communes limitrophes concernées peut n être que partiellement inclus dans le parc. Sont particulièrement concernées les zones urbaines, commerciales, industrielles, touristiques, ainsi que les infrastructures linéaires d'aménagements ou d'équipements, développées sans intégration ni respect de l identité du territoire et des paysages et portant atteinte à l image du parc La qualité du projet de charte En vertu des dispositions des articles L , R et R , un parc naturel régional est porteur d'un projet de territoire fondé sur la protection et la mise en valeur du patrimoine naturel et culturel et des paysages et régi par une charte. La qualité du projet de charte s'examine au regard des éléments définis dans la partie relative au contenu de la charte (voir 2.2). Lors d'un renouvellement de classement, le projet de charte s apprécie aussi au regard du contenu de la charte précédente, d une évaluation de sa mise en œuvre et d une analyse de ses effets sur l'évolution du territoire (voir ). Son niveau d exigence doit progresser et l abandon d engagements ou de modes d intervention doit être justifié par : - l adoption de dispositions plus efficaces, - l'évolution des priorités d actions sur le territoire, - ou l'atteinte des objectifs visés par la charte précédente et la garantie de leur pérennité indépendamment de la mise en œuvre de la charte La détermination des collectivités territoriales et des EPCI à fiscalité propre dont l'engagement est essentiel pour mener à bien le projet Les dispositions prévues au V de l article L précisent que les signataires de la charte appliquent les orientations et mesures de celle-ci dans l'exercice de leurs compétences respectives. Cela signifie qu'au-delà de l action du syndicat mixte, la détermination des signataires, notamment des collectivités territoriales et EPCI à fiscalité propre dont l'engagement est essentiel pour le projet de territoire, est un critère majeur pour évaluer l'ambition et la faisabilité du projet de territoire exprimé dans la charte. La détermination des collectivités territoriales et des EPCI à fiscalité propre s apprécie au regard de la qualité du processus d élaboration de la charte, de la gouvernance proposée pour sa mise en œuvre et son évaluation, de la précision des engagements figurant dans cette dernière, de son approbation sans réserve par les collectivités territoriales et des EPCI à fiscalité propre et du niveau de leur adhésion au syndicat mixte (voir La gouvernance). Dans le cadre de la mise en œuvre de la réforme des collectivités territoriales et, plus spécifiquement, de la nouvelle carte intercommunale, il est utile de rappeler les précisions suivantes concernant la place des EPCI à fiscalité propre dans la mise en œuvre des chartes des parcs naturels régionaux : - En vertu des dispositions du I de l article R , le syndicat mixte du parc assure la cohérence et la coordination des actions menées par les collectivités territoriales et les EPCI à fiscalité propre ayant approuvé la charte, ainsi que par l'etat et les partenaires associés. Un EPCI à fiscalité propre et ses communes membres peuvent parfaitement adhérer simultanément au syndicat mixte, chacun pour ses compétences propres (par exemple, l EPCI à fiscalité propre pour la compétence d animation en matière de tourisme, les communes pour une compétence d entretien du patrimoine vernaculaire). Si la formule choisie est celle du syndicat mixte ouvert élargi, les organismes consulaires et les établissements publics peuvent également être membres du syndicat mixte. 11

12 - Il convient de souligner qu en application des dispositions de l article L et du III de l article L du code général des collectivités territoriales, l'ensemble des obligations d un EPCI à fiscalité propre transformé ou fusionné est transféré au nouvel établissement public, qui est substitué de plein droit à l'ancien dans toutes les délibérations et tous les actes de ce dernier, notamment les délibération d approbation de la charte. La délibération portant approbation de la charte vaut donc engagement à mettre en œuvre les actions qui y figurent non seulement pour l EPCI à fiscalité propre qui l a signée mais aussi pour celui qui lui est substitué. A ce titre, les EPCI à fiscalité propre issus de la nouvelle carte intercommunale reprennent les engagements pris par les précédentes intercommunalités dans le cadre de la charte. - Le retrait d un EPCI à fiscalité propre d un syndicat mixte ouvert est opéré dans les conditions prévues dans les statuts ou, à défaut de dispositions statutaires, par le comité syndical à la majorité des deux tiers des membres qui le composent. En application des dispositions de l article L du code général des collectivités territoriales, le préfet du département siège du syndicat mixte arrête les modifications ultérieures apportées à la décision institutive. Ainsi, les retraits, qu'ils soient opérés à la suite d'une modification statutaire ou en conséquence d'une décision prise par l'organe délibérant, font l'objet d'un arrêté préfectoral modificatif. Le préfet dispose, dans tous les cas, d un pouvoir d appréciation pour autoriser le retrait de membres d'un syndicat mixte La capacité du syndicat mixte à conduire le projet de façon cohérente En vertu des dispositions du I de l article R , le syndicat mixte assure sur le territoire du parc, dans le cadre fixé par la charte, la cohérence et la coordination des actions de protection, de mise en valeur, de suivi, d'évaluation, de gestion, d'animation et de développement menées par les signataires de la charte et les partenaires associés. Il est également chargé de mettre en œuvre certaines orientations et mesures de la charte au même titre que les signataires, conformément aux dispositions de l'article R En conséquence, une connaissance des moyens humains et financiers du syndicat mixte et de son organisation est nécessaire pour pouvoir apprécier sa capacité à coordonner et contribuer à la mise en œuvre de la charte de façon cohérente. L'organigramme, les projets d'évolution de l'équipe du syndicat mixte, le programme d'actions et le plan de financement prévisionnels à trois ans, ainsi que les projets de statuts (voir et 3.1.7) permettent de vérifier l'adéquation entre l'ambition de la charte et les moyens mobilisés. Ces éléments contribuent à la définition des moyens pour atteindre les objectifs définis dans la charte, comme le prévoient les dispositions du d du 1 du II de l article R Le contenu de la charte La charte, en vertu des dispositions du II de l article R , comporte un rapport, un plan et des annexes, qui sont des documents étroitement liés. Le plan et le rapport doivent respectivement renvoyer l'un à l'autre afin de faciliter la compréhension et la mise en œuvre de la charte (b du 1 et 2 du II de l'article R ). La légende du plan du parc doit clairement faire apparaître les principales dispositions attachées à chaque zone et opérer des renvois adaptés aux orientations et aux mesures du rapport, si possible sans avoir recours à une notice explicative. En effet, outre que les notices explicatives peuvent être considérées comme n'ayant pas la même portée juridique que le plan du parc et le rapport de charte, elles manquent parfois de cohérence avec le rapport du fait d omission de mise à jour au cours de l'élaboration ou de la révision de la charte. Réciproquement, les principaux éléments de légende du plan peuvent être intégrés dans le rapport pour faciliter la territorialisation de chaque mesure. Tout document d'accompagnement utile à la compréhension et à la mise en œuvre du projet peut être joint à la charte, mais non inclus dans les annexes. 12

13 Le rapport La structuration du rapport Le rapport expose en préambule le projet stratégique pour le territoire, le périmètre d'étude et sa justification au regard des enjeux identifiés dans les études préalables (voir 3.1.3), les modalités de gouvernance prévues pour sa mise en œuvre et son évaluation (organes, périodicité, ), ainsi que les modalités de la concertation conduite dans le cadre de son élaboration ou de sa révision (voir La gouvernance et Le suivi et l évaluation). Du projet stratégique découle un nombre limité d'orientations pour les douze ans à venir. Ces orientations se déclinent en mesures. Une mesure est un ensemble cohérent de dispositions précises et concrètes. Elle porte sur l'ensemble du territoire ou sur certaines zones délimitées sur le plan du parc (voir 2.2.2). Les mesures doivent être suffisamment précises pour garantir la mise en œuvre des orientations de la charte, notamment au regard de la compatibilité des documents d urbanisme avec cette dernière. Elles peuvent contenir des règles de fond avec lesquelles les décisions des signataires, dans l exercice de leur compétence, devront être cohérentes dès lors qu elles ne méconnaissent pas les règles résultant des législations particulières régissant les activités qu elles concernent (voir 2.3.1). Le rapport doit opérer une hiérarchisation des enjeux et des interventions sur le territoire et indiquer, conformément aux dispositions du b du 1 du II de l'article R , quelles sont les mesures prioritaires ou mesures phares. Il s'agit de mesures ou dispositions fondamentales à l'atteinte des objectifs fixés par le projet stratégique. Elles répondent aux enjeux les plus forts du territoire identifiés dans les études préalables (voir ). Le rapport doit mentionner leur échéance prévisionnelle de mise en œuvre en précisant les périodes triennales concernées ou, a minima, si elles relèvent du court, moyen ou long terme. Cet exercice doit être cohérent avec le plan de financement prévisionnel triennal annexé à la charte (voir Les annexes). Par ailleurs, le nombre de mesures doit être réaliste au regard des moyens du syndicat mixte et des signataires. Pour chaque mesure ou ensemble de mesures, le rapport doit permettre d'identifier clairement quels sont : - les enjeux prioritaires pour le territoire au regard des conclusions des études préalables (voir 3.1.3), - les dispositions générales et spécifiques à certaines parties du territoire, - les engagements des signataires. Quand les engagements sont formulés au niveau d'un ensemble de mesures, un lien clair doit être établi avec les mesures et dispositions correspondantes, - les acteurs 4 impliqués et le pilote identifié, - le rôle du syndicat mixte, - pour les mesures prioritaires/phares, les échéances prévisionnelles de mise en œuvre, les questions évaluatives et, le cas échéant, les indicateurs proposés (voir L'évaluation et le suivi). Les mesures peuvent renvoyer la définition plus précise de certaines politiques et partenariats à des documents de planification ou d orientation qui seront élaborés ou modifiés ultérieurement. Toutefois, la charte doit pleinement intégrer les démarches de planification en cours d'élaboration ou de mise en œuvre (par exemple schéma régional de cohérence écologique, schéma directeur d aménagement et de gestion des eaux, schéma d aménagement et de gestion des eaux, schéma de cohérence territoriale (SCoT), charte forestière de territoire...) en reprenant les orientations qui nécessitent une inscription dans la durée et une mise en cohérence sur le territoire du parc. La rédaction du rapport doit s efforcer d être concise, afin de conduire à un rapport d une taille raisonnable, facilement lisible par les élus et le public. 4 Il s'agit des signataires et des partenaires de la charte. 13

14 Le contenu du rapport Les dispositions de l'article R établissent qu'un parc naturel régional a pour objet de : 1) protéger les paysages et le patrimoine naturel et culturel, notamment par une gestion adaptée, 2) contribuer à l'aménagement du territoire, 3) contribuer au développement économique, social, culturel et à la qualité de la vie, 4) contribuer à assurer l'accueil, l'éducation et l'information du public, 5) réaliser des actions expérimentales ou exemplaires dans les domaines cités ci-dessus et de contribuer à des programmes de recherche. Les orientations et les mesures du rapport de charte doivent montrer comment les signataires de la charte et le syndicat mixte répondent à ces différents objectifs en priorisant clairement leur action au regard des enjeux du territoire. A cet effet, le diagnostic (voir ) permet une différenciation et une caractérisation des espaces du parc en fonction de leur nature, qualité et fragilité écologiques, paysagères ou culturelles. Sur cette base, le rapport prévoit des dispositions de protection, de mise en valeur et de développement d autant plus précises, spatialisées et exigeantes que les enjeux des espaces du parc sont importants. Sans couvrir l ensemble des champs environnementaux intéressant une charte de parc naturel régional, sont présentés ci-après les sujets qu'une charte doit traiter afin de satisfaire les exigences législatives et réglementaires, à savoir l organisation de la gouvernance prévue pour sa mise en œuvre, les dispositifs d évaluation et de suivi qu elle prévoit, ses principes fondamentaux de protection des structures paysagères et ses objectifs de préservation et de remise en bon état des continuités écologiques, ses dispositions en matière de maîtrise quantitative et qualitative de l urbanisation et les règles qu elle définit en matière de circulation des véhicules à moteur, auxquels s'ajoutent ses éventuelles dispositions permettant d encadrer les règlements locaux de publicité. La gouvernance Les engagements des signataires En application des dispositions de l'article R , le rapport contient les engagements de l'etat, des collectivités territoriales et des EPCI à fiscalité propre, dans le respect des compétences de chacun, avec un niveau de précision adapté aux enjeux (voir 2.3.1). Ces engagements doivent être formulés au niveau de chaque disposition ou mesure, voire, pour certains, au niveau d'un ensemble de mesures quand cela ne nuit pas à la compréhension du projet de charte (voir ). L'organisation des acteurs En application des dispositions du d du 1 du II de l article R , le rapport doit déterminer les modalités de concertation pour la mise en œuvre de la charte et les moyens pour atteindre les objectifs définis à l article R Il s agit non seulement de décrire la gouvernance d ensemble prévue pour la mise en œuvre et l évaluation de la charte dans le préambule présentant le projet stratégique du territoire, mais également, pour chaque mesure ou ensemble de mesures, l organisation des acteurs, donc le rôle et la responsabilité des signataires de la charte ainsi que ceux du syndicat mixte et des partenaires associés, avec un pilotage clairement défini (voir ). Les partenaires Les partenariats prévus avec les structures extérieures au syndicat mixte sont également importants. En effet, certaines mesures nécessaires à la mise en œuvre du projet de territoire peuvent relever de l engagement ou de l action de partenaires extérieurs (associations, syndicats professionnels, établissements publics, villesportes, structures territoriales diverses ). La charte ne peut engager juridiquement ces partenaires (voir 14

15 2.3.1), mais elle doit prévoir et définir les modalités de partenariat et les principes de collaboration, qui pourront ensuite se traduire, si nécessaire, par des conventions particulières entre le syndicat mixte et ces organismes. Concernant les villes-portes, il est opportun de concrétiser les relations privilégiées du parc avec celles-ci par une adhésion au syndicat mixte. Parcs à façade littorale ou maritime Dans le cas particulier d'un parc naturel régional comportant un espace maritime ou une façade littorale, en application des dispositions du II de l article R et dans une logique de gestion intégrée de la zone côtière (GIZC), le syndicat mixte du parc peut participer à un programme d'actions en mer visant à contribuer à la réalisation des orientations de la charte. Les modalités de cette participation doivent être définies par une convention passée avec les autorités de l'etat compétentes et ses établissements publics, notamment les parcs naturels marins, et les orientations discutées dès les premières étapes d élaboration du projet de charte. Lorsqu un parc naturel régional et un parc naturel marin sont voisins, leurs charte et plan de gestion respectifs devront prévoir des objectifs cohérents, et autant que possible, des mesures coordonnées pouvant mobiliser de façon complémentaire les deux instances. Les procédures de classement de ces deux catégories de parcs naturels répondant à des exigences et des échéances différentes, les services de l'etat veilleront à assurer une bonne articulation des projets. Conseil scientifique et de prospective Il est recommandé de mettre en place un conseil scientifique et de prospective, et de préciser son rôle dans le rapport. Le conseil peut intervenir pour rendre des avis et éclairer la prise de décision, accompagner la mise en place d'actions sur les milieux naturels, susciter et alimenter la réflexion prospective et l'évaluation territoriale, contribuer au développement d expérimentations et de recherches scientifiques sur le territoire du parc, notamment dans le cadre d'appels à projet nationaux, en partenariat avec les organismes de recherche. Il est notamment souhaitable d y associer des représentants des conseils scientifiques régionaux du patrimoine naturel et des conseils régionaux du patrimoine et des sites. Dans certains cas, des regroupements régionaux ou interrégionaux peuvent aussi apporter une plus grande disponibilité de chercheurs et d experts et permettre de mutualiser les compétences existantes. La concertation conduite pendant l élaboration ou la révision de la charte Le rapport indique dans son préambule les modalités de la concertation organisée à l occasion de l'élaboration ou de la révision (d du 1 du II de l'article R ). Il rappelle ainsi les modalités de concertation mise en œuvre avec les signataires, les partenaires (dont les différentes structures territoriales prévues par la loi, tout particulièrement les comités de massif, mais aussi les associations de protection de la nature et de l'environnement ainsi que celles de défense du patrimoine, les représentants des acteurs socioéconomiques), les habitants et représentants de la société civile. L intervention du syndicat mixte en dehors du périmètre du parc naturel régional Il est possible que le syndicat mixte du parc soit appelé à intervenir hors de son périmètre, notamment dans un souci de cohérence biogéographique (par exemple à l échelle d un bassin versant, d un site Natura 2000, d une unité paysagère ). Il peut s agir d une intervention matérielle hors périmètre, pour réaliser une opération nécessaire à la mise en œuvre d une compétence. Selon une jurisprudence constante, le juge administratif considère que, si un syndicat mixte peut réaliser des installations hors de son territoire, la mise en œuvre de cette faculté doit être limitée et ne peut pas intervenir lorsqu'il est possible de réaliser ces installations dans des conditions similaires sur le territoire du syndicat mixte (CE 1948 Commune de Livry-Gargan ; CE 1981 Association de défense des habitants du quartier de Chèvre-Morte et autres ; TA de Montpellier 1 er mars 2002 Commune de Lignairolles). Sous réserve de l appréciation souveraine du juge au cas d espèce, cette jurisprudence semble pouvoir s appliquer si le syndicat mixte, dans le cadre par exemple d une compétence dans le domaine de l'eau, est dans la nécessité de réaliser des opérations hors périmètre (pose de capteur à la source, etc.). 15

16 Au-delà du cas d une simple intervention ponctuelle, il est parfois envisagé un portage plus global par le syndicat mixte du parc d'une démarche dépassant en partie les limites de son territoire. C est l hypothèse où le syndicat mixte souhaite prendre en charge un schéma d aménagement et de gestion des eaux, un contrat de rivière, un document d objectif Natura 2000 ou l animation d un programme LEADER dont le champ géographique excède son propre périmètre. Deux solutions sont envisageables : 1. L élargissement du périmètre du syndicat mixte du parc. Cette solution, la plus fiable juridiquement, consistera à élargir le périmètre du syndicat mixte pour y faire adhérer, mais uniquement pour la compétence en cause, les collectivités ou EPCI non territorialement concernés par le parc mais intéressés à l exercice de cette compétence spécifique. Le syndicat mixte devient alors un syndicat à la carte. L article L du code général des collectivités territoriales relatif aux syndicats intercommunaux à la carte, auxquels les statuts peuvent renvoyer, explicite des modalités de fonctionnement qui, sauf situation locale particulière, trouveront à s appliquer dans la majorité des cas ; 2. Une convention entre le syndicat mixte et la collectivité ou EPCI extérieurs au parc répondant aux conditions suivantes : - les activités doivent se situer dans le prolongement des missions du syndicat mixte ; - les interventions pour compte d autrui ne peuvent constituer que l accessoire de ce qui est la vocation première du syndicat mixte ; - le syndicat doit être habilité par ses statuts à intervenir par convention pour l exercice de compétences «hors de son territoire», dont la nature et les bénéficiaires devront être précisément définis dans la convention. Dans le cas où une telle intervention se situe dans le champ concurrentiel, elle est assimilable à une prestation de services, le syndicat mixte étant placé en situation d opérateur intervenant au bénéfice de tiers. Elle est, en conséquence, soumise au droit de la commande publique, et en particulier aux règles de publicité et de mise en concurrence. L'évaluation et le suivi En application des dispositions prévues au c du 1 du II de l article R , le rapport doit prévoir un dispositif d évaluation de la mise en œuvre de la charte et un dispositif de suivi de l évolution du territoire défini au regard des mesures phares/prioritaires (voir ), et prévoir la périodicité des bilans prévus dans ce cadre. A cet effet, le rapport doit, dans le préambule présentant le projet stratégique du territoire, exposer dans leur ensemble ces dispositifs d'évaluation et de suivi proposés par le syndicat mixte et les signataires : organisation générale, modalités de mise en œuvre, partenaires impliqués, communication et utilisation des résultats. Les éléments plus détaillés des dispositifs pourront être précisés au fil des orientations et des mesures. Un tableau de synthèse fournissant une vision globale des dispositifs (questions évaluatives, indicateurs accompagnés de leur état de référence et objectifs cibles, sources de données, périodicité, ) est également souhaité. Il sera joint avec les documents accompagnant la charte. L'évaluation a pour objectif d'apprécier l efficience du projet de territoire exprimé dans la charte en comparant ses résultats aux objectifs assignés et aux moyens mis en œuvre. Les finalités de l'évaluation sont multiples : - rendre compte aux signataires, aux partenaires et aux habitants du territoire de la manière dont le projet de développement, de protection et de mise en valeur est mis en œuvre et de ses résultats, - mieux adapter les moyens humains et financiers à la mise en œuvre du projet, - préparer les décisions concernant l'adaptation des programmes d actions, - contribuer à la mobilisation des signataires et partenaires en les aidant à s'approprier et préciser leurs objectifs. L'évaluation de la mise en œuvre de la charte porte sur l'action du syndicat mixte et la façon dont les engagements des signataires ont été respectés. Elle s'intéresse particulièrement aux mesures ou dispositions prioritaires/phares de la charte. Elle repose sur des questions évaluatives et, le cas échéant, des indicateurs 16

17 chiffrés, qui seront reportés dans un dispositif d évaluation informatisé, tel qu EVA 5, lorsqu il existe. Le suivi de l'évolution du territoire repose sur un nombre d'indicateurs territoriaux limité définis au regard des mesures ou dispositions prioritaires/phares de la charte. Une attention particulière sera portée d une part au thème de la protection du patrimoine naturel et culturel et des paysages, d autre part à celui de l évolution quantitative et qualitative de l urbanisation, dans une perspective de mobilisation collective, de mutualisation et de valorisation des résultats au niveau national sur ces deux enjeux fondamentaux pour l ensemble des parcs naturels régionaux. Chaque indicateur est accompagné d'un état de référence, d'objectifs cibles à justifier au regard des enjeux et des efforts que les signataires sont prêts à consentir et d'échéanciers correspondants, ainsi que du responsable de la donnée. Ces dispositifs d'évaluation et de suivi, coordonnés par le syndicat mixte, sont conçus et mis en œuvre par l'ensemble des signataires de la charte selon une gouvernance adaptée à chaque territoire, impliquant des engagements de chacun clairement inscrits dans la charte. Il ne s'agit pas nécessairement d'une veille en continu mais d'exercices comportant des bilans réguliers, réalisés avec une périodicité à déterminer et à articuler avec l évaluation «finale» de la mise en œuvre de la charte et l'analyse des effets de la mise en œuvre de ses mesures prioritaires/phares sur l'évolution du territoire, réalisées au plus tard deux ans avant l'expiration du classement du parc, dans la perspective d'alimenter la révision de la charte suivante (voir ). En complément de l analyse du syndicat mixte, une expertise extérieure peut être utile pour objectiver les regards de chacun des acteurs. Au plan méthodologique, il peut être intéressant, notamment pour les parcs ayant demandé une reconnaissance de leur charte comme Agenda 21 local (voir 3.2), d'utiliser le référentiel national des projets territoriaux de développement durable, qui pourra contribuer à construire ces dispositifs d'évaluation et de suivi. Les dispositifs décrits ci-dessus permettent de répondre à la demande d évaluation et de suivi au titre de la reconnaissance comme Agenda 21 local. La protection des structures paysagères Les dispositions du II du L et du a du 1 du II de l article R prévoient que la charte définit les principes fondamentaux de protection des structures paysagères 6, qu'il convient de bien distinguer des unités paysagères 7. Afin que le syndicat mixte définisse une politique paysagère ambitieuse sur le territoire du parc répondant aux objectifs de la convention européenne du paysage et de la loi n du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages, visant en particulier la protection des structures paysagères, il est essentiel que l'inventaire du patrimoine identifie les unités paysagères qui composent le territoire et l'ensemble des structures paysagères associées (pour un parc en création, l'inventaire peut se limiter à l'identification des structures paysagères appelant des dispositions de protection particulières dans la charte), en cohérence avec les atlas de paysages 8 existants. L'identification et la qualification des unités paysagères doivent permettre d'établir les objectifs de qualité paysagère et les principes fondamentaux de protection des structures paysagères qui les caractérisent. Sont à reporter : - dans un encart du plan du parc, les unités paysagères et, dans la mesure du possible, par un mode de représentation adapté, leurs prolongements sur les territoires adjacents, 5 EVA est un logiciel au service de l'évaluation des chartes de parcs naturels régionaux développé dans le réseau des parcs naturels régionaux par la Fédération des parcs naturels régionaux de France. 6 Les structures paysagères correspondent à des systèmes formés par des éléments de paysage et les interrelations qui les lient entre eux. Elles constituent ainsi les traits caractéristiques d une unité paysagère. 7 Une unité paysagère est caractérisée par un ensemble de structures paysagères et se distingue des unités voisines par une différence de présence, d organisation ou de formes de ces structures. 8 Les atlas de paysage sont des documents de connaissance partagés, élaborés à l échelle départementale ou régionale, sous la conduite d un comité de pilotage associant les collectivités territoriales et les services de l État. Ils analysent les caractéristiques des paysages, les dynamiques et pressions qui les modifient, et identifient les unités paysagères qui composent le territoire. 17

18 - sur le plan du parc, les structures paysagères à protéger, ainsi que les principes fondamentaux de protection associés. Ces principes fondamentaux de protection des structures paysagères sont traduits dans le rapport en mesures ou dispositions, qui peuvent renvoyer à d'autres dispositifs tels que les plans de paysages 9. La charte peut par ailleurs rappeler qu'il appartient aux communes de délimiter précisément, dans leurs documents d'urbanisme ou en annexe de ceux-ci, les structures paysagères qui les concernent et leurs éléments caractéristiques ou «éléments de paysages» (articles L et L du code de l'urbanisme pour un plan local d urbanisme et articles L , L et L du même code pour un SCoT). La charte peut également, pour certains paysages remarquables et en accord avec les acteurs compétents, prévoir des mesures de protection règlementaire. Les éventuels espaces en quête de requalification seront identifiés et des mesures adaptées prévues à cette fin dans la charte. Enfin, la charte devrait prévoir des dispositions visant à organiser un dialogue avec la population et les acteurs concernés par la politique du paysage, de façon régulière tout au long de la mise en oeuvre de la charte. La préservation et la remise en bon état des continuités écologiques Au titre des dispositions du a du 1 du II de l'article R , le rapport détermine les objectifs en matière de préservation et de remise en bon état des continuités écologiques. Par ailleurs, la charte devant prendre en compte le ou les schémas régionaux de cohérence écologique concernant son territoire et étant elle-même opposable aux documents d urbanisme dans un rapport de compatibilité, il importe que ses dispositions permettent de : - répondre aux enjeux de préservation et de remise en bon état des continuités écologiques propres au territoire du parc, qui incluent ceux identifiés dans les schémas régionaux de cohérence écologique et qui permettent de prendre en compte, à l'échelle du parc, les continuités écologiques retenues pour constituer la trame verte et bleue régionale et les objectifs de préservation et de remise en bon état qui leur ont été assignés par les schémas régionaux de cohérence écologique ; - de faciliter la déclinaison de ces enjeux dans les documents d'urbanisme. Les enjeux et objectifs associés de préservation et de remise en bon état des continuités écologiques sont à reporter sur le plan du parc, ainsi que, dans la mesure du possible, par un mode de représentation graphique adapté, le prolongement de celles-ci sur les territoires adjacents. Le rapport doit préciser les dispositions correspondantes en matière d'amélioration de la connaissance, de préservation, de gestion et de restauration. Les dispositions visant la création de mesures de protection, qu'elles soient réglementaires ou foncières, en cohérence notamment avec la stratégie de création des aires protégées terrestres métropolitaines, ainsi que les dispositions traduisant les stratégies régionales pour la biodiversité alimenteront ce dispositif de préservation et de remise en bon état des continuités écologiques. Une attention particulière doit être portée à la cohérence des dispositions de la charte en matière d'aménagement du territoire et de développement économique avec les objectifs de préservation et de remise en bon état des continuités écologiques. La maîtrise quantitative et qualitative de l'urbanisation En priorité dans les parties du territoire du parc où l'enjeu de maîtrise de l'urbanisation est important au regard de la préservation du patrimoine, des paysages et des espaces agricoles et forestiers, il importe que le rapport de charte comporte l'objectif que les communes et EPCI concernés se dotent d'un document d'urbanisme, notamment dans le cadre de démarches intercommunales. 9 Le plan de paysage est un outil émanant d'une démarche volontaire et partagée entre les acteurs concernés qui permet de définir des objectifs de qualité paysagère pour un territoire donné, susceptibles d'être déclinés dans le cadre de politiques sectorielles (politiques urbaine, routière, agricole, énergétique ). 18

19 Eu égard au rapport de compatibilité entre la charte et les documents d'urbanisme (V de l'article L ), il est indispensable que la charte identifie clairement les espaces à préserver de l urbanisation au regard des enjeux prioritaires de protection du patrimoine et des paysages. Ainsi, les zones à préserver et les principes de maîtrise quantitative et qualitative de l'urbanisation associés doivent être représentés sur le plan du parc (voir 2.2.2) et les dispositions du rapport correspondantes, qui peuvent être accompagnées d objectifs chiffrés, doivent permettre de guider les collectivités territoriales dans l'élaboration de leur document d'urbanisme. Il convient toutefois de rappeler que la charte ne constitue pas un document d'urbanisme au sens des dispositions de l'article L du code de l'urbanisme. Elle doit donc laisser une marge suffisante aux documents d'urbanisme. Ainsi, bien qu'elle puisse avoir un degré de précision élevé sur certains secteurs à forts enjeux, elle n'a pas vocation à définir les zones constructibles et inconstructibles à l'échelle de la parcelle. La circulation des véhicules à moteur Les dispositions de l'alinéa 1er de l'article L prévoient l interdiction générale de circulation dans les espaces naturels. Ne sont pas concernés par ces dispositions les véhicules utilisés pour remplir une mission de service public (1er alinéa de l article L ) et, sauf arrêté municipal ou préfectoral contraire, les véhicules utilisés à des fins professionnelles de recherche, d'exploitation ou d'entretien des espaces naturels, en particulier les véhicules agricoles et forestiers, ainsi que les véhicules utilisés par des propriétaires ou leurs ayants droits sur leur terrain. La circulation des véhicules motorisés est de ce fait exclusivement autorisée sur les voies et chemins. Les «voies et chemins» visés sont les voies publiques de l'etat, des départements et des communes, les chemins ruraux et les voies privées ouvertes à la circulation des véhicules à moteur dont les caractéristiques présument de leur ouverture et de l'autorisation des propriétaires, ces derniers n'ayant pas l'obligation de matérialiser la fermeture de la voie. Toutefois, afin de rendre cette circulation compatible avec la protection du patrimoine et des paysages, les dispositions du second alinéa de l'article L disposent que la charte d'un parc naturel régional doit comporter un article établissant les règles de circulation sur les voies et chemins de chaque commune du territoire du parc. Il convient donc, en référence aux enjeux pour les espaces naturels représentés sur le plan du parc, d identifier les espaces ou linéaires nécessitant une réglementation ou une interdiction stricte de la circulation des véhicules à moteur. Les principes de réglementation et d interdiction correspondants sont à inscrire dans une mesure du rapport de charte, de même que l engagement des communes concernées à prendre les arrêtés municipaux pour réglementer et interdire la circulation (voir 2.3.4), portions de voies ou secteurs de leur territoire dans un délai le plus court possible suivant le classement du parc. Si au terme de ce délai, le maire n'a pas tenu son engagement, le préfet de département peut le mettre en demeure de prendre un arrêté conformément aux dispositions de l'article L du code général des collectivités territoriales. Si cette mise en demeure reste sans effet, le préfet de département est alors à même de prendre cet arrêté conformément aux dispositions précitées. La publicité et les préenseignes (voir aussi 2.3.5) Les dispositions des règlements locaux de publicité devant être compatibles avec les orientations et mesures de la charte (article L ), le rapport peut utilement énoncer des règles visant à encadrer les règlements locaux de publicité dont les communes ou EPCI désireux de réintroduire la publicité hors agglomération sur leur territoire souhaiteraient se doter. Dans ce cas, les règles édictées par la charte devront être plus restrictives que le règlement national de publicité tel que défini dans les dispositions réglementaires du chapitre 1er du titre VIII du livre V du code de l'environnement. Ces règles devront être respectées par les communes concernées dans l exercice de leur compétence, avec l appui technique du syndicat mixte. Le rapport peut ainsi comporter des dispositions définissant les dispositifs et catégories interdits parmi les 19

20 dispositifs et catégories générales autorisés, les zones d'autorisation de réintroduction de la publicité, les critères graphiques harmonisant les panneaux introduits, les règles de densité globale et de surface ainsi que les règles d'extinction des panneaux lumineux. Au delà, il importe que le syndicat mixte travaille avec les partenaires économiques pour progresser dans l'intégration environnementale de la publicité sur le territoire et que l'ensemble des acteurs, notamment les services de l'etat, s'implique dans la mise en œuvre des règles édictées. Les préenseignes dérogatoires doivent être harmonisées et répondre à des prescriptions éventuellement fixées par le gestionnaire de la voirie en concertation avec les collectivités concernées ou, à défaut, aux prescriptions nationales qui seront fixées par arrêté ministériel (article R , applicable à partir du 13 juillet 2015). Le syndicat mixte peut ainsi prévoir une ligne de conduite et encourager les signataires à participer à l'élaboration des prescriptions par les gestionnaires de voirie en respectant l'orientation souhaitée. Ce type de démarche peut faire l'objet d'un conventionnement entre le syndicat mixte et les gestionnaires de voirie concernés. La culture d'organismes génétiquement modifiés Il convient de souligner que le projet de charte peut exclure la culture d organismes génétiquement modifiés sur tout ou partie du territoire du parc dans les conditions définies par les dispositions de l'article L (accord à l'unanimité des agriculteurs concernés), dont la référence plutôt que le contenu doit être visée dans la charte Le plan du parc Les plans reflètent la variété des territoires des parcs naturels régionaux. Il est toutefois possible d'énoncer les principes communs suivants, notamment à partir des dispositions du 2 du II de l'article R Le plan du parc : - représente le périmètre d'étude et le périmètre classé. Il fait ressortir les communes non classées du périmètre d étude à l aide d un contour apparent et d un fond laissant transparaître les zonages correspondants ; - caractérise toutes les zones du territoire selon leur nature et leur vocation dominante. La différenciation et la caractérisation des espaces en fonction de leur nature, qualité et fragilité écologiques, paysagères ou culturelles issues du diagnostic (voir et ) doivent donc apparaître sur le plan du parc ; - délimite, en fonction du patrimoine naturel, culturel et des paysages, les différentes zones où s'appliquent les orientations et les mesures définies dans le rapport, en établissant dans la légende des liens clairs avec ces dernières (voir 2.2 introductif). Doivent notamment figurer les représentations graphiques : - des structures paysagères à protéger et principes fondamentaux de protection associés ; - des enjeux et objectifs associés de préservation et de remise en bon état des continuités écologiques et, dans la mesure du possible, par un mode de représentation graphique adapté, le prolongement de celles-ci sur les territoires adjacents ; - des espaces à préserver de l urbanisation au regard des enjeux de protection du patrimoine naturel et culturel ainsi que des paysages et des principes de maîtrise quantitative et qualitative de l'urbanisation correspondants ; - des espaces ou linéaires concernés par la réglementation des véhicules à moteur définie dans le rapport. Si certains éléments ne peuvent figurer sur le plan pour des raisons de lisibilité (par exemple les unités paysagères et leurs éventuels prolongements sur les territoires adjacents) ou d'échelle (par exemple la représentation précise des dispositions en matière d urbanisme applicables à certains secteurs à fort enjeux 20

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