Entreprises en milieu rural et gouvernance

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1 Mario Carrier, professeur et directeur Chaire Desjardins en développement des petites collectivités UQAT Introduction Face à la dévitalisation d un grand nombre de collectivités rurales québécoises au cours des quatre dernières décennies particulièrement, le paradigme du développement endogène s est imposé de plus en plus comme une alternative crédible pour assurer la revitalisation et le développement durable des communautés rurales. Cette crédibilité s est acquise notamment à travers la démonstration empirique de l efficacité de ce paradigme en matière de développement des communautés locales urbaines ou rurales dans les pays occidentaux. C est dans la foulée notamment de l étude des expériences réussies de développement local endogène, que s est développé au cours de la dernière décennie le concept de gouvernance locale en milieu rural. Au Québec comme ailleurs depuis vingt ans, les expériences réussies de développement local et l étude de celles-ci se multiplient. Plusieurs localités et micro-régions québécoises peuvent maintenant témoigner de ce fait. Le texte qui suit résume la présentation qui a été faite dans le cadre de la deuxième édition de l Université rurale québécoise, tenue dans la région du Bas St-Laurent du 4 au 8 octobre 1999, à l atelier du mardi 5 octobre 1999 dans la municipalité de Saint-Jean de Dieu qui avait pour thème : Une question de modèles des entreprises sous l angle politique. Le concept de gouvernance appliqué au développement local est très large et ne concerne pas uniquement le développement économique et la création d entreprises. Dans cette présentation, certains éléments généraux de définition de la gouvernance seront exposés, puis quatre éléments concernant plus spécifiquement mais non exclusivement la gouvernance et les entreprises en milieu rural, seront définis. 1- Définition de la notion de gouvernance et autres concepts assimilés Il faut préciser au départ que la notion de gouvernance n est pas une notion qui a émergé des études rurales ou régionales mais plutôt des études urbaines, bien que les spécialistes du développement rural aient manifesté pour celle-ci un intérêt de plus en plus marqué au cours de la dernière décennie. De façon générale, nous pourrions dire que cette notion intéresse tout particulièrement des chercheurs qui tentent de comprendre les mécanismes de l action collective que ce soit au sein des organisations ou des territoires. Un auteur qui s est intéressé à la définition de la notion de gouvernance auquel nous référerons est Gerry Stocker (1998). Cet auteur est un professeur de sciences politiques au Royaume-Uni et ses recherches ont trait notamment à l administration locale et à la Section IV - 94

2 politique municipale. L auteur situe la notion de gouvernance en rapport avec celle de gouvernement. Ainsi, il dira que ce ne sont pas les résultats recherchés qui distinguent les processus de gouvernement de ceux de la gouvernance, mais plutôt les procédés employés. La gouvernance selon Stocker, utiliserait des mécanismes de gouvernement capables de fonctionner sans la sanction des pouvoirs publics. Les structures ou les ordres émergeant de la gouvernance ne seraient pas imposés de l extérieur, de l État par exemple, mais seraient le résultat de l influence réciproque entre gouvernants. La gouvernance, telle que l entend l auteur, n a pas comme particularité d innover dans les outils de gestion mais plutôt d entraîner une efficience plus grande dans la prestation des services publics. Au plan théorique, le concept de gouvernance procurerait un cadre pouvant contribuer à une meilleure compréhension de l évolution des processus de gouvernement. D autres auteurs insisteront sur l idée que la notion de gouvernance postule une diminution de la centralité de l État ainsi que de sa capacité à orienter l ensemble de la société. Pour ce faire, l État aurait besoin de nouvelles formes de régulation (Kooiman, 1993 ; Leca, 1996). En centrant moins son analyse sur les institutions comme le fait la notion de gouvernement, la notion de gouvernance se préoccupe plus des formes de mobilisation, de partenariat et de mise en réseaux. Pour des auteurs comme Bagnasco et Le Galès (1997, p.38) la gouvernance se définit «comme un processus de coordination d acteurs, de groupes sociaux, d institutions pour atteindre des buts propres discutés et définis collectivement dans des environnements fragmentés, incertains». D autres notions sont apparues au cours de la dernière décennie particulièrement pour rendre compte également des nouveaux mécanismes de gouverne reliés au développement. Nous pensons ici aux notions d infrastructure sociale et de capital social. Dans une revue de littérature réalisée dans le cadre d un travail sur l importance économique et sociale du secteur coopératif en Saskatchewan, Hammond Ketilson et al (1998) présentent les concepts d infrastructure sociale et de capital social en lien avec la question du développement des communautés locales. Selon Flora et Flora (1993), citées par Hammond Ketilson et al (1998), l infrastructure sociale ou le capital social seraient un ingrédient négligé par les chercheurs et les professionnels du développement économique communautaire mais jugé essentiel, voire comme l élément clé du développement, avant les deux autres ingrédients que sont les infrastructures physiques ou le leadership. Toujours selon Hammond Ketilson et al (1998) mais se référant cette fois à Coleman (1988), la notion de capital social serait définie par ce dernier comme étant quelque chose d inhérent à la structure des relations entre les acteurs sociaux. Le capital social se manifesterait à travers les réseaux, les normes sociales, les relations de confiance Il se développerait dans la coopération et l aide mutuelle. L acquisition de l information est donnée en exemple pour illustrer l importance du capital social. Ainsi, ce serait à travers des relations sociales positives, souvent développées dans d autres contextes que l information pourrait être obtenue à des fins d affaires, de politique ou d obligations sociales. Section IV - 95

3 2- Éléments de la gouvernance locale en milieu rural en rapport avec le développement des entreprises Après avoir examiné certains aspects théoriques reliés à la définition de la notion de gouvernance ou autres notions assimilables, nous allons maintenant présenter quatre éléments de la gouvernance locale en milieu rural en rapport avec le développement des entreprises. 2.1 Ensembles complexes d institutions et d acteurs Pour Stocker (1998), c est devant la complexité et l ampleur des activités de l État que la gouvernance s avérerait de plus en plus nécessaire. Le gouvernement avec ses institutions ne pourrait plus soutenir la thèse qu il peut agir sur la société sans lien avec les forces sociales qui le débordent. Une caractéristique de la gouvernance, selon cet auteur, se manifesterait dans la participation de plus en plus grande des secteurs privé et associatif dans la livraison des services et dans la prise de décisions stratégiques. Le développement de la sous-traitance et du partenariat entre les secteurs public et privé relèverait du même phénomène. Par ailleurs, les citoyens exprimeraient de plus en plus une préférence pour que les services publics ou collectifs soient assumés par des autorités locales, tout en étant fort soucieux de la légitimité de ceux qui exerceraient le pouvoir relié à cette fin. Aujourd hui, un nombre de plus en plus grand d acteurs locaux est conscient que la création et le développement des entreprises dans leur milieu dépend de la contribution et de la complicité de diverses catégories d acteurs tels que les entrepreneurs bien sûr, mais aussi les représentants de divers corps publics, les élus de divers échelons, les citoyens, les travailleurs de ces entreprises, etc. Ces acteurs, qu ils agissent ou non dans le cadre d institutions et peu importe qu ils soient à l échelon local ou à des échelons supérieurs, doivent agir bien souvent sur une base de coopération en développant des partenariats, s ils veulent obtenir les résultats espérés. Devant la complexité croissante de l économie et de la société, une coopération et un partenariat bien compris entre acteurs sont des principes clef, de la gouvernance locale. 2.2 Ouverture des frontières diversité discussion inclusion plutôt qu exclusion Dans une de ses cinq propositions pour définir la gouvernance, Stocker (1998) dit que «la gouvernance traduit une interdépendance entre les pouvoirs des institutions associées à l action collective». L interdépendance des pouvoirs pour cet auteur, c est le phénomène venant souligner le fait qu'il soit vrai que la gouvernance favorise la responsabilité locale, celle-ci ne favorise pas pour autant l autonomie locale absolue ou l autosuffisance locale. La responsabilité locale ne pourra être efficiente que si elle recourt aux secteurs privé et associatif ainsi qu aux divers niveaux de gouvernement à travers de multiples formes de partenariat. Cela nécessite l ouverture des frontières du local, l acceptation de la diversité, de la discussion et une approche d inclusion plutôt que d exclusion. En essayant de définir ce que pouvait être la formation «of an entrepreneurial social infrastructure or positive social capital development», Flora et Flora (1993), citées par Hammond Ketilson et al (1998), ont souligné trois aspects dont celui de la diversité Section IV - 96

4 symbolique. La diversité symbolique réfère à la diversité des valeurs et des opinions dans une communauté et à la capacité qu aura celle-ci de permettre la discussion pour une diversité de solutions. Ici la politique sera dépersonnalisée et les leaders de la communauté mettront l accent sur la qualité des processus plutôt que sur la recherche de vainqueurs. La diversité symbolique concerne aussi la perméabilité des frontières de la communauté; c est-à-dire la tendance à inclure plutôt qu à exclure les gens des processus. Flora et Flora considèrent que deux obstacles sérieux existent dans les milieux ruraux en rapport avec cette diversité symbolique. Un premier obstacle serait la haute densité d interconnaissance qui entraînerait le second, soit une homogénéité dans les rôles. Ces obstacles mèneraient potentiellement à la suppression de la controverse et permettraient aux problèmes de s envenimer et de croître à l intérieur de la communauté. 2.3 Investissement réinvestissement Ce troisième élément de la gouvernance que nous appelons investissement réinvestissement a trait à la mobilisation des ressources de différentes natures, c est-àdire en temps, en information, en connaissances, en argent, etc. Un deuxième aspect souligné par Flora et Flora (1993) dans la formation d une infrastructure sociale entrepreneuriale ou un capital social favorable au développement touche justement à la mobilisation des ressources. Pour ces auteurs, la mobilisation des ressources s avère cruciale. Une communauté doit être capable de mobiliser toutes les ressources disponibles pour les investir en son sein. Plus il y aura de personnes dans une communauté qui seront capables d investir leur temps, leurs connaissances, leurs ressources financières et qui auront une reconnaissance publique de cet investissement, plus le fonds de capital social de la communauté sera important. En rapport avec cette question de l investissement, Flora et Flora auraient trouvé dans leurs recherches que lorsque les investissements dans une communauté sont concentrés entre quelques individus, il y a une petite activité entrepreneuriale. Les questions du contrôle local des ressources et des entreprises ainsi que de l achat local peuvent être traitées en lien avec ce thème de l investissement et du réinvestissement local. Toutefois, la résolution de ces questions devrait s établir en rapport avec le deuxième élément de la gouvernance que nous avons examiné, soit celui de l ouverture des frontières et l acceptation de la diversité. Enfin, la mobilisation des ressources passe inévitablement par la participation des citoyens au processus de développement local. L engagement de la communauté est maintenant considéré comme un aspect majeur de la gouvernance rurale. 2.4 Des réseaux de qualité La présence de réseaux de qualité est maintenant présentée comme une condition de réussite, dans la plupart des écrits sur la gouvernance locale, que ce soit ou non en rapport avec la question des entreprises. Ainsi, Stocker (1998) considère que la gouvernance serait caractérisée par le fonctionnement à partir de réseaux d acteurs autonomes lesquels réseaux ne se contenteraient pas d influencer le gouvernement mais, chercheraient même à le remplacer. Les chercheurs qui ont observé des expériences de gouvernance en milieu rural ont reconnu plusieurs effets bénéfiques à ces réseaux, effets qui peuvent autant s appliquer aux communautés qu aux entreprises. Les réseaux permettraient ou contribueraient entre autres à : a) développer des canaux d information ; b) stabiliser les interactions ; c) réduire l incertitude ; d) générer de la confiance; e) fournir Section IV - 97

5 du support ; f) mobiliser les ressources ; g) encourager l apprentissage et i) développer une vision à long terme (Day, 1998). Enfin, Flora et Flora (1993) considèrent la qualité des liens et des relations comme le troisième aspect favorable à la formation du capital social ou de l infrastructure sociale nécessaires au développement. Selon ces chercheurs, cette qualité des liens passe par la formation de réseaux formels ou informels de haute qualité. La multiplicité des réseaux permet non seulement aux membres de la communauté de mieux affronter les problèmes, mais encourage aussi des solutions novatrices. Les réseaux contribuent également selon elles à assurer une diversité du leadership dans la communauté. Les liens sociaux ont besoin d être développés horizontalement et verticalement. À travers les réseaux horizontaux, les communautés peuvent découvrir des idées dans d autres communautés ou groupes qui ont les mêmes défis à relever. Les réseaux verticaux qui relient les membres de la communauté avec les ressources publiques et privées externes peuvent fournir de l information, apporter de l assistance technique et des ressources financières. Ces liens peuvent être établis aussi bien à travers des organisations et des relations formelles ou informelles. Conclusion Selon les principes énoncés dans ce texte, la réussite du processus de développement endogène serait fonction de ce que l on appelle maintenant un processus de gouvernance locale qui aurait pour effet d assurer tant une intégration interne qu externe aux collectivités locales. En matière de gouvernance, ce qui est observable au-delà de certains principes, ce n est pas tant la présence d une bonne ou moins bonne gouvernance, celle-ci pouvant en effet prendre de multiples formes. La question se poserait plutôt en terme d importance. Dans un milieu donné, avec ses caractéristiques particulières, y retrouve-t-on plus ou moins de gouvernance, celle-ci est-elle plus ou moins structurée? Si nous acceptons les éléments de définition que nous avons retenus concernant la notion de gouvernance, nous pouvons aisément admettre que la présence ou pas de celle-ci, à différents degrés, ait un rapport avec le développement des collectivités locales. Références citées dans le texte : BAGNASCO, A. et LE GALÈS, P. (dir.) Les villes en Europe, Paris, La Découverte, BORRAZ, Olivier (sous la direction de), Gouvernement et gouvernance : l organisation des intérêts privés dans les grandes villes et les métropoles, Centre de sociologie des organisations, Paris, France, 1999, 15 pages. (Voir COLEMAN, J.S., «Social Capital in the Creation of Human Capital», American Journal of Sociology 94 Supp, 1988 : S70. DAY, Graham, «Working with the Grain? Towards Sustainable Rural and Community Development», Journal of Rural Studies, Vo. 14, No , Section IV - 98

6 FLORA, Cornelia Butler, FLORA, Jan L., «Entrepreneurial Social Infrastructure : A Necessary Ingredient», The Annals of the American Academy of Political and Social Science, 1993, 529, pp HAMMOND KETILSON, L., GERTLER, M.E., FULTON, M., DOBSON, R., POLSOM, L., The Social and Economic Importance of the Co-operative Sector in Saskatchewan, Centre for the Study of Co-operatives, University of Saskatchewan, Saskatoon, May 1998, 228p. KOOIMAN, J. (dir.) Modern governance. New government society interactions, London Sage, LECA, J., «La «gouvernance» de la France sous la Cinquième République : une perspective de sociologie comparative», dans F. d Arcy et L. Rouban (dir.), De la V e République à l Europe : hommage à Jean-Louis Ouermonne, PFNSP, STOCKER, Gerry, «Cinq propositions pour une théorie de la gouvernance, Revue internationale des sciences sociales, Mars 1998, pp Les références de FLORA ET FLORA (1993) ainsi que de COLEMAN (1988) sont tirées de HAMMOND KETILSON et al (1998). Les références de KOOIMAN (1993), LECA (1996) et BAGNASCO, LE GALÈS (1997) sont tirées de BORRAZ (1999). Références québécoises en rapport avec les principes énoncés dans le texte, appliqués au développement économique local : CARRIER, Mario, BILLETTE, André, «Le développement économique local et les PME industrielles : le cas de la région de Saint-Georges de Beauce», dans PROULX, Marc- Urbain (dir.), Développement économique. Clé de l autonomie locale, Les Éditions Transcontinental, Fondation de l entrepreneurship, Montréal, Charlesbourg, 1994, pp JULIEN, Pierre-André, Le développement régional. Comment multiplier les Beauce au Québec, Les Éditions de L IQRC, 1997, 142p. PROULX, Marc-Urbain, Réseaux d information et dynamique locale, Groupe de recherche et d intervention régionales, Université du Québec à Chicoutimi, Section IV - 99