Position de la Chine et des pays émergents sur les priorités mexicaines au G20, en vue du

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1 Position de la Chine et des pays émergents sur les priorités mexicaines au G20, en vue du sommet de Los Cabos (18 et 19 juin 2012) note Note de cadrage Partenariat entre Asia Centre et la Direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats, MAEE. Delphine Alles, Avril 2012 PROGRAMME CHINE - G20 En associant neuf pays développés, l Union européenne et dix pays émergents, le G20 instaure un nouvel échelon dans la gouvernance mondiale. Il entérine l idée d une interdépendance nécessitant d aborder les enjeux mondiaux de manière concertée. En 2012, la présidence mexicaine du G20 confirme l installation des pays émergents au cœur de la gouvernance mondiale. Le groupe est présidé pour la seconde fois par un pays nonmembre du G8 (après la Corée du Sud en 2010) et pour la première fois par un pays émergent. La présidence mexicaine a à cœur d imprimer cette spécificité à travers les priorités qu elle a établies en vue du Sommet de Los Cabos, prévu les 18 et 19 juin 2012, et dans sa manière de mener les débats. priorités divergent néanmoins, et ne recoupent pas nécessairement les frontières traditionnellement dressées entre pays du Nord et pays du Sud. Cette note résume les principales positions de la Chine et ses convergences ou divergences avec les autres pays émergents, sur les cinq thèmes prioritaires de la présidence mexicaine. Les membres du BRICS (Brésil, Russie, Inde, Chine, Afrique du Sud) sont considérés en priorité. Les autres émergents du G20 (Arabie Saoudite, Argentine, Indonésie, Mexique, Russie, Turquie) sont mentionnés lorsque leurs positions les distinguent du reste du groupe. 71 boulevard Raspail Paris - France Tel : Fax : contact@centreasia.eu siret La définition des pays émergents, outil économique et financier converti en objet politique, ne fait pas l objet d un consensus. Ces pays diffèrent en effet par leurs systèmes politiques et leurs poids démographiques ou économiques, mais partagent certaines caractéristiques (croissance forte, économie axée sur les exportations), problématiques (inégalités, accès des plus démunis aux biens de consommation, défis environnementaux) et revendications (développement et croissance, meilleure représentativité des organisations internationales, non-ingérence). Leurs

2 Point de départ : les priorités de la présidence mexicaine Pour sa présidence, le gouvernement mexicain a fixé cinq thèmes prioritaires : Stabilisation économique et réformes structurelles pour la croissance et l emploi Renforcement du système financier et de l inclusion financière pour promouvoir la croissance Amélioration de l architecture financière internationale dans un monde interconnecté Amélioration de la sécurité alimentaire, en abordant notamment le problème de la volatilité du prix des matières premières (denrées alimentaire, carburant, métaux) Promotion du développement durable, de la croissance verte et de la lutte contre le changement climatique Ces thèmes feront l objet du sommet de Los Cabos, et sont préliminairement discutés dans le cadre de discussions parallèles. Les trois premières priorités, associées aux questions liées aux marchés de l énergie et des marchandises, sont abordées lors de discussions sur les questions financières. Une première étape s est tenue avec la rencontre ministérielle de Mexico du 24 au 26 février dernier, et sera renouvelée à Washington DC les 19 et 20 avril. Les questions non-financières telles que la croissance verte, le dialogue social et la sécurité alimentaire, sont quant à elles discutées lors des rencontres des sherpas, qui traitent également des objectifs non-prioritaires comme la corruption, le tourisme et le commerce multilatéral. Une première rencontre des sherpas s est tenue en marge de la réunion des ministres des Affaires étrangères des 2 et 3 février à Mexico, puis une seconde les 15 et 16 mars. Ils se réuniront de nouveau en mai. Au niveau des pratiques, le Mexique entend instaurer une présidence concertée avec l ONU et les organisations internationales, mais aussi les autres pays en développement et la société civile. Les rencontres des sherpas sont ainsi ouvertes non seulement à l Espagne et au Chili, mais aussi Bénin et à la Colombie, confirmant l engagement du Mexique en faveur d une plus grande inclusivité, dans la continuité des objectifs élaborés en 2011 lors du sommet de Cannes. Face à ces objectifs, la position chinoise est claire. Comme pour les autres émergents, le G20 offre l opportunité de s impliquer dans la gouvernance mondiale et de participer à la refondation de l architecture financière et économique mondiale. La Chine entend conserver les bénéfices de sa position de leader économique des émergents et de pivot de l interdépendance économique et financière mondiale, en évitant les questions politiques sur lesquelles existe un clivage à la fois avec les pays développés et avec certains grands émergents, notamment le Brésil et l Inde. Sur les thèmes politiques, une ligne d opposition apparaît en effet au sein même du BRICS, entre la Chine et la Russie d une part, les émergents démocratiques d autre part. Pour la Chine, la priorité absolue du G20 doit donc rester aux questions économiques et financières. Ma Xaoxu, vice-ministre des Affaires étrangères, l a rappelé en février dernier après la rencontre ministérielle informelle de Los Cabos : la Chine entend empêcher le G20 de dériver vers des questions politiques, faisant valoir que le groupe ne doit prétendre remplacer l ONU et rappelant l engagement de son pays envers le principe de non-ingérence. Questions économiques et financières Plusieurs questions sont à l agenda du G20 dans le domaine économique et financier. Après l accord pris en février à Los Cabos pour développer un plan d action sur la création d emplois, la rencontre ministérielle des 19 et 20 avril à Washington D.C. devrait aborder en priorité la mise en œuvre de réformes structurelles, fiscales, financières et monétaires susceptibles d affecter le développement des émergents et la croissance mondiale. Pour la Chine, l enjeu est de parvenir à un consensus sur la résolution de l instabilité internationale en trouvant une solution au problème de la dette des pays développés, et en réformant le système monétaire et financier dans la continuité des engagements de Cannes. Les autorités mettent en avant la nécessité de réduire les écarts de développement et de poursuivre la lutte contre le protectionnisme commercial tout en se réservant la possibilité d y recourir en mobilisant notamment l argument écologique. Stabilisation économique et réformes structurelles pour la croissance et l emploi Les sherpas, réunis à Mexico les 15 et 16 mars 2012, se sont accordés pour souligner que les signes de reprise de l économie mondiale n annulent pas la présence de risques importants, notamment si la croissance des pays émergents venait à ralentir. La Chine est concernée au premier chef par cette inquiétude puisque la croissance de son PIB a ralenti en 2011, passant de 10,3% à 9,5%. Bien que limité, ce ralentissement s explique par la baisse de la demande européenne et fait écho à celui de l ensemble des économies émergentes (la croissance indienne est par exemple passée de 8,5% en 2010 à 7% en 2011, tandis que celle du Brésil reculait de 7,5% à 2,5%). Il inquiète les émergents autant que les pays développés, tirés par le moteur que constituent les économies en développement. Les pays émergents s accordent par conséquent pour insister sur les dangers en provenance des pays à fort déficit, et la nécessité de soutenir les réformes structurelles de leurs marchés afin de maintenir leur croissance et la création d emplois qui en dépend. Cette priorité comporte des enjeux notamment dans le domaine du développement durable (voir infra) qui ne doit pas, selon la Chine et les autres émergents, empiéter sur le développement économique. 2

3 Il importe selon les conclusions de la rencontre des sherpas d éviter les mesures protectionnistes ou les barrières commerciales internationales, qui privent précisément les pays émergents des effets bénéfiques de la croissance économique sur le développement. La rencontre d avril devrait à ce titre viser à instaurer une meilleure compréhension des chaines de valeurs mondiales dans l objectif de favoriser les échanges internationaux. L objectif de lutte contre la corruption s inscrit dans la même logique. Il convient ici de souligner que si la position de la Chine est claire au point de vue des principes, ses pratiques commerciales ne sont pas sans ambiguïtés notamment du point de vue des restrictions aux exportations, discutées dans la partie ci-dessous consacrée au prix des matières premières. Amélioration de l architecture financière internationale La question de la réforme de l architecture financière mondiale est étroitement liée à celle de la croissance. Les conclusions de la rencontre des ministres des Finances fin février, mais aussi celles du quatrième Sommets des BRICS qui s est tenu à New Delhi les 28 et 29 mars, donnent un éclairage sur les objectifs des émergents dans le cadre du G20 et à plus long terme. Leur but n est pas d adopter une posture de confrontation vis-à-vis des pays développés, mais de revendiquer davantage d influence dans le cadre d une plus grande ouverture des institutions financières internationales. Entraînés par le Brésil, les pays émergents entendent mettre fin à la tradition qui consiste à placer un responsable américain à la tête de la Banque mondiale et un Européen à la direction du FMI. Dans le cadre du prochain remplacement du directeur de la Banque mondiale, Robert Zoellick, aucun candidat potentiel ne fait cependant à ce jour l objet d un consensus entre les pays émergents. Concernant la gouvernance du FMI, ces derniers s accordent en faveur du maintien du système de quotas et l actualisation de sa réforme, prévue depuis Leur rôle devrait s accroître dans le cadre de l accord auquel sont parvenus en mars les Etats membres du FMI, pour une révision du mode de calcul des quotes-parts et des droits de vote au sein de l institution. Si les modalités de cette réforme, censée être mise en œuvre au plus tard en janvier 2013, ne font pas l objet d un consensus lors de la rencontre d avril puis à l assemblée de printemps du FMI, elles seront à nouveau discutées lors du sommet du G20. En termes de financement, alors que le FMI a besoin de renforcer sa puissance financière de 500 à 600 milliards de dollars pour gérer la crise européenne, les pays émergents exigent de peser davantage et sont divisés sur la question de l augmentation de leurs contributions. Le G20 de Cannes n avait pas permis de trouver un accord sur ces points, tout en soulignant l urgence de la situation. Par rapport à l année dernière, la position de la Chine et celle du Brésil se sont assouplies. Les deux gouvernements s accordent sur la nécessité d un plan à deux voies, soutenu également par la présidence mexicaine, qui consisterait à augmenter le financement du FMI parallèlement aux avancées attendues en Europe. Les avancées de l euro-zone sur le second plan de sauvetage de la Grèce offrent davantage de latitude aux pays européens, mais leurs partenaires conditionnent leur aide au renforcement des pare-feux financiers et aux efforts sur les fonds de stabilité européens pour atténuer les prochaines crises. A court terme, l option privilégiée par les émergents est l augmentation des ressources du FMI via des accords d emprunts bilatéraux et des conventions d achat de billets. A plus long terme, les BRICS se sont accordés en mars sur l objectif d établir une nouvelle banque de développement, signe d une prise de conscience de leurs interdépendances mais aussi de leur volonté de s émanciper de la tutelle de la Banque mondiale tout en assurant la stabilité de leurs économies. La nouvelle institution servirait à financer des projets de développement et d infrastructures dans les pays concernés, et pourrait jouer le rôle de réserve de prêts en cas de crise globale grâce à sa capacité d émettre de la dette convertible susceptible d être achetée par les banques centrales des Etats membres. Lors de la rencontre de Delhi, la Chine s est néanmoins montrée prudente sur ce projet porté par l Inde, soulignant que sa mise en place supposerait de trouver un équilibre entre des Etats membres de poids différents et impliquerait la mise en place d un cadre de coopération plus formel. La déclaration finale du sommet des BRICS se contente donc de commander des études de faisabilité sans lancer formellement le projet. Les dirigeants chinois ont quant à eux pris soin de souligner que l objectif n est pas d abandonner les institutions globales, mais de les améliorer pour les rendre plus représentatives et répondre aux exigences posées par le développement économique des pays émergents. Renforcement du système financier et de l inclusion financière Au niveau des Etats, l objectif d inclusion financière élaboré lors du sommet de Séoul en 2010 constitue l une des principales revendications des pays émergents, qui la considèrent comme une condition nécessaire au développement de leur croissance économique. L enjeu est d ouvrir un accès aux services financiers de base (épargne, emprunt, versements, assurance, transferts d argent) pour les deux milliards d adultes (dont 260 millions de Chinois) qui n en bénéficient pas encore, et de permettre aux petites et moyennes entreprises de ces Etats d emprunter pour se développer. Ces dernières sont en effet considérées comme les moteurs de la croissance, et leur développement est censé réduire les inégalités de revenus qui constituent l un des principaux enjeux pour les émergents, dont l économie se développe sans que toutes les catégories de population aient accès à la consommation. Plusieurs pays émergents ont déjà mis en œuvre leurs propres initiatives. La Chine est en phase de réalisation d un plan en trois ans destiné à assurer l accès de ses villages aux services financiers. Le Mexique s efforce d assurer une inclusion financière totale pour L Inde a quant à elle pour objectif d assurer en 2012 l accès aux services financiers de villages non couverts ou mal couverts par ces services. L enjeu demeure cependant de trouver un cadre général pour la mise en œuvre de ces initiatives, et de mobiliser des fonds pour les financer. En ce sens, le Mexique s est notamment engagé à favoriser la mise en œuvre de règles de transparence sur les produits, pour assurer la protection des consommateurs. 3

4 L ensemble de ces objectifs fait l objet d un consensus, mais il est à considérer avec prudence. Loin d être un instrument économique bénin, le crédit présente en effet des dangers, en particulier celui de risquer d alimenter une croissance trop rapide qui déboucherait inévitablement sur des faillites et une récession. Il est par conséquent impératif de s assurer qu une crise du microcrédit ne succède pas dans les pays émergents à la crise du crédit dont les économies développées ne sont pas encore sorties. Questions de développement Dans le domaine du développement durable, introduit pour la présidence de 2012, le Mexique a établi deux priorités en vue du sommet de Los Cabos, qui se tiendra quelques jours avant le troisième sommet de la Terre, Rio+20, à Rio de Janeiro : la sécurité alimentaire et la croissance verte. La première s insère dans la question plus large de la stabilité des prix des matières premières, tandis que la question de la croissance verte consiste pour les émergents à mettre l accent sur les bénéfices qu ils peuvent retirer d un développement attentif aux questions environnementales. Promotion du développement durable et de la croissance verte La présidence mexicaine s efforce de favoriser la mise en œuvre des engagements pris avec le plan d action pluriannuel de Séoul pour le développement, qui propose des avancées dans le domaine du développement des savoirs, des infrastructures, de l investissement et de l intégration commerciale régionale. La rencontre du groupe de travail sur le développement, réuni les 28 et 29 février puis les 19 et 20 mars à Séoul, ainsi que la rencontre des sherpas les 15 et 16 mars, ont fait ressortir plusieurs priorités mais également des divergences entre les pays émergents. Ces derniers s accordent pour mettre en avant les opportunités que représentent la croissance verte et la nécessité pour le G20 de montrer l exemple. Les dirigeants chinois insistent néanmoins sur la nécessité pour les objectifs du G20 d être non volontaires et non prescriptifs pour les pays émergents. Ils tiennent en particulier à ce que la question de la croissance verte ne soit pas dissociée ou abordée de manière prioritaire par rapport à d autres éléments du développement durable, l éradication de la pauvreté et le développement économique. La position chinoise consiste à souligner que le développement requiert un espace que les pays riches ont déjà occupé par le passé, et qu il serait par conséquent illégitime de refuser aux émergents dont les classes populaires n ont pas encore accédé à la consommation. Sous la présidence de l Agence mexicaine pour le développement et la coopération internationale, le groupe de travail sur le développement s est donc concentré sur l identification de bonnes pratiques susceptibles d aider les pays membres à favoriser la synergie entre croissance économique et protection environnementale comme outil du développement durable. Les sherpas se sont mis d accord pour travailler sur les mécanismes d une plus grande efficacité énergétique pour contribuer à la protection de l environnement, et améliorer la gestion des catastrophes naturelles. L intérêt de la Chine reste néanmoins de faire en sorte que le thème de la croissance verte demeure le moins défini possible, pour éviter l adoption de solutions concrètes et contraignantes. Amélioration de la sécurité alimentaire et limitation de la volatilité des prix des matières premières (denrées alimentaire, carburant, métaux) Le prix des matières premières est étroitement lié à la question du développement durable, pour trois raisons : parce qu il affecte la croissance économique ; parce qu il se répercute sur le prix des biens de consommation courante et donc la sécurité alimentaire des plus pauvres ; et parce que l extraction des matières premières s accompagne de problèmes environnementaux de premier ordre. Déjà abordée lors du G20 français, la question de la volatilité des prix des matières premières concerne l ensemble des Etats membres. Si l augmentation du prix des matières premières peut sembler avantager les pays émergents exportateurs, comme l Arabie Saoudite, le Mexique ou la Russie pour le pétrole, le Brésil ou l Argentine pour les céréales, ses conséquences sur la demande dans les économies développées et émergentes sont susceptibles d accélérer une récession mondiale dommageable pour tous. Une perspective économique publiée par l Inter-American Development Bank (IADB) a par exemple suggéré que le prix des matières premières risquerait de diminuer de 30% dans le cas d un recul de trois points de la croissance chinoise, en particulier le prix du cuivre qui pourrait perdre jusqu à 48% de sa valeur nominale. L augmentation des prix du pétrole pourrait en outre aggraver l inflation des pays qui y sont déjà sensibles, comme le Brésil qui a diminué ses taux d intérêt pour tenter de relancer sa croissance. Les objectifs fixés à Cannes, favorables à la limitation de la volatilité des prix en harmonisant les régulations, la transparence des échanges et les mécanismes pour assurer la sécurité alimentaire notamment pour les plus pauvres, restent donc d actualité. Les sherpas l ont confirmé en soulignant les 15 et 16 mars que la volatilité des marchés énergétiques et des matières premières affecte chacun et surtout les plus vulnérables dans les pays en développement. Les mesures à adopter divisent en revanche les émergents, dont la vulnérabilité et les intérêts divergent en fonction de la nature des produits concernés. Les économies de la Chine et de l Inde, dont la production exportable est étroitement liée aux fournitures extérieures en matières premières, sont particulièrement sensibles aux variations du prix des métaux ou de l énergie. Le Brésil et l Argentine, en revanche, sont moins affectés dans la mesure où leurs exportations de matières premières reposent largement sur les denrées alimentaires (céréales), pour lesquelles la demande minimale est moins liée à la croissance. Les positions des émergents divergent donc sur les solutions à apporter, en particulier pour la Chine qui se trouve à la fois coupable et victime des dérèglements provoqués par les entraves au commerce mondial. 4

5 L Arabie Saoudite, concernée au premier chef par la question du prix du pétrole, s est engagée fin février à contribuer à limiter les risques en ouvrant ses valves pour ses plus gros clients, afin d équilibrer le marché en cas de choc politique comme celui provoqué par les sanctions contre l Iran. Dans le cas chinois, la question sensible est celle de la fourniture des terres rares, sur laquelle elle se trouve en situation de quasi-monopole puisqu elle alimente 97% de la consommation mondiale. En 2010, la Chine a réduit ses quotas d exportation de terres rares à la moitié de leur niveau de Epinglée par l Union Européenne, les Etats-Unis et le Japon, qui ont porté plainte devant l OMC le 13 mars, la Chine se justifie au nom de la priorité environnementale, dont elle rejette pourtant la légitimité dans d autres dossiers. Elle avait déjà été condamnée l année dernière sur le dossier similaire de ses barrières à l exportation de produits miniers, suite à une plainte déposée en 2009 par les Etats-Unis et l Union Européenne ainsi que le Mexique. L enjeu étant en réalité l objectif de réorientation vers le marché intérieur d une économie trop axée sur les exportations (actuellement 60 à 70% du PIB), il est peu probable de voir évoluer la position de la Chine. Conclusions Si les pays émergents sont confrontés à des enjeux similaires et affichent des objectifs comparables, leurs priorités divergent. La Chine, dont le PIB est plus de deux fois supérieur à celui du Brésil, seconde économie émergente, et quatre fois supérieur à celui de l Inde, deuxième puissance démographique, occupe une position spécifique en tant que leader des émergents et pivot de l interdépendance économique mondiale. C est sans doute sur les questions qui font l objet d un consensus avec la Chine que les négociations au G20 sont les plus susceptibles d aboutir, en particulier la question de la réforme de la gouvernance financière mondiale. Les aspects politiques du G20, que des pays comme la France ou les Etats-Unis parmi les pays développés mais aussi le Brésil ou le Mexique parmi les pays émergents s efforcent d introduire au G20, ont en revanche peu de chances de déboucher sur un consensus avec la puissance chinoise, alliée sur cette question avec la Russie. Il convient en outre de prendre en compte deux caractéristiques non-négociables, propres aux diplomaties émergentes : la primauté absolue qu elles accordent au principe de non-ingérence, et leur sensibilité à la notion de dialogue inclusif, renforcée par le fait que les émergents tendent à considérer qu ils occupent au G20 le rôle de porte-voix de leurs régions respectives. 5

6 Annexe : principaux indicateurs économiques et démographiques des dix pays émergents membres du G20 Population PIB nominal (millions de US$) PIB par habitant nominal (US$) PIB en parité de pouvoir d achat par habitant (US$) Total des échanges internationaux (millions de US$) Croissance du PIB en 2010 Croissance du PIB en 2011 Indice de développement humain Afrique du Sud Arabie Saoudite , ,070 2,8% 3,4% 0, , ,200 4,1% 6,5% 0,770 Argentine , ,440 9,2% 8% 0,797 Brésil , ,400 7,5% 2,8% 0,718 Chine , ,000 10,3% 9,5% 0,687 Inde , ,200 10,1% 7,8% 0,547 Indonésie , ,000 6,1% 6,4% 0,617 Mexique , ,200 5,4% 3,8% 0,770 Russie , ,700 4% 4,3% 0,755 Turquie , ,200 8,9% 6,6% 0,699 France , ,000 1,4% 1,7% 0,884 (Sources : FMI, Banque Mondiale, mondiales.com, 2012 Données de 2011) 6