SOUTIEN GOUVERNEMENTAL ACCORDÉ AU TITRE DU LOGEMENT PAR L ENTREMISE DU RÉGIME FISCAL : ANALYSE DE TROIS EXEMPLES

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1 SOUTIEN GOUVERNEMENTAL ACCORDÉ AU TITRE DU LOGEMENT PAR L ENTREMISE DU RÉGIME FISCAL : ANALYSE DE TROIS EXEMPLES par Marion Steele Département d économie, Université de Guelph et Centre pour les études urbaines et communautaires Université de Toronto Mars 2006

2 Résumé Le présent document de recherche examine trois types de soutien gouvernemental accordé par l entremise du régime fiscal et la façon dont chacun d eux a aidé à répondre à la demande de logements abordables. L étude a été commandée par le ministère des Affaires municipales et du Logement de l Ontario dans le but d établir de quelle manière les ressources publiques peuvent servir à satisfaire les besoins en matière de logement des ménages auxquels le marché du logement privé est inaccessible. Voici les trois types de soutien fiscal examinés dans le cadre de cette étude : le Régime d accession à la propriété (RAP) mis en œuvre par le gouvernement fédéral; le traitement fiscal accordé par les États-Unis aux logements locatifs, en particulier en ce qui touche la déduction pour amortissement et l imposition du produit de la vente de ces logements; le Low-Income Housing Tax Credit des États-Unis (LIHTC) (crédit d impôt pour le logement des personnes à faible revenu). Cette évaluation des programmes/politiques susmentionnés vise à établir si leur mise en œuvre serait envisageable dans le contexte ontarien. Régime canadien d accession à la propriété (RAP) Dans le cadre du RAP, une personne souhaitant acheter une première maison peut financer son achat à même des fonds provenant de son régime enregistré d épargne-retraite. Le retrait maximal autorisé par contribuable est de $ ( $ pour un couple). Cette somme doit être remboursée au REER, mais la seule pénalité en cas de non-remboursement est son imposition à titre de revenu. Le RAP est cependant un programme régressif à plusieurs égards. À titre d exemple, le taux de participation des familles ayant besoin de logements abordables est très faible par rapport à celui des familles ayant un revenu plus élevé. Ce régime ne présente pas un grand avantage au point de vue fiscal pour les ménages dont le revenu correspond à une tranche d imposition peu élevée et bon nombre de ménages à faible revenu auraient de toute façon du mal à satisfaire aux conditions fixées par les prêteurs hypothécaires. Contrairement au régime fédéral, le Régime d épargne-logement de l Ontario (RELO), en place de 1988 à 2004, était un régime à caractère fiscal hautement progressif visant à encourager l accession à la propriété à des prix abordables. Il accordait aux contribuables à faible revenu et à revenu moyen un crédit d impôt correspondant à une contribution annuelle maximale de $ par personne, et cela pendant cinq années consécutives. Les personnes dont le revenu net était supérieur à $ n étaient admissibles à aucun crédit d impôt en vertu de ce régime. Le programme comportait cependant des restrictions qui le rendaient moins utile et moins attrayant que ce qu il aurait pu être. Une solution de rechange qui favoriserait sans doute mieux l accession à la propriété des ménages à faible et à moyen revenu serait sans doute un programme de crédit d impôt qui pourrait s appeler Crédit d impôt relatif à ii

3 l accession à la propriété. Traitement fiscal réservé aux logements locatifs aux États-Unis Au Canada, le revenu tiré des logements résidentiels locatifs est imposé de façon moins avantageuse qu aux États-Unis. On peut donner en exemple le taux d amortissement (p.ex., la déduction pour amortissement (DPA)), les gains en capitaux et la récupération de la déduction pour amortissement au moment de la vente des logements. Parce qu on utilise aux États-Unis la méthode de l amortissement constant et qu une déduction intégrale de l amortissement est permise la première année, il est possible aux investisseurs d amortir le coût de leur investissement sur une période plus courte que ce n est possible au Canada où la déduction pour amortissement est calculée en fonction d un pourcentage constant qui s applique à un solde qui diminue chaque année. La déduction pour amortissement permet de réduire le revenu imposable et peut même permettre de le ramener à zéro dans les premières années même si les flux de trésorerie sont positifs. Cette méthode assure un taux de rendement plus élevé aux investisseurs. Aux États-Unis, les gains en capitaux sont imposés à un taux plus favorable qu au Canada. En outre, si un promoteur américain vend un immeuble à logements pour en acheter un autre, le paiement de l impôt sur les gains en capitaux peut être reporté. Au Canada, où les dispositions de roulement n existent plus, il est plus avantageux pour le promoteur de conserver son immeuble que de le vendre pour en acheter un autre. Les investissements dans le domaine du logement ont donc tendance à être des investissements à long terme. Par ailleurs, cette situation est grandement atténuée du fait que les promoteurs peuvent garder leur immeuble original, prendre une nouvelle hypothèque sur cet immeuble et acheter un nouvel immeuble avec les fonds ainsi libérés. Des restrictions touchent également au Canada les déductions pour pertes attribuables à l amortissement (DPA) s appliquant au revenu provenant d autres sources que les investissements immobiliers. Ces restrictions visent tant les particuliers que les entreprises autres que les entreprises principales dont l activité principale est le crédit-bail, la location, la construction ou la vente de biens immobiliers. Les sociétés d assurance sont aussi assujetties à ces restrictions. Aux États-Unis, les logements locatifs peuvent constituer un investissement attrayant pour les particuliers à revenu moyen et pour les sociétés. Les institutions financières sont de grands acheteurs d immeubles locatifs donnant droit à des crédits d impôt. Au Canada, la fiscalité est moins avantageuse de façon générale. Si les particuliers investissent beaucoup dans les logements résidentiels locatifs, ils achètent habituellement des condominiums, des duplex et d autres petits immeubles et non de grands immeubles exclusivement réservés à la location qui sont susceptibles d être une source durable de logements locatifs. Les changements pouvant être apportés au régime fiscal qui contribueraient à favoriser les investissements dans les logements locatifs et accroîtraient l offre en logements locatifs ont tendance à avoir un effet à la baisse sur les loyers, tant directement qu en raison du phénomène iii

4 du désembourgeoisement, et ont aussi plutôt tendance à entraîner une réduction du nombre de logements locatifs dans les régions où le besoin pour ces logements est le plus grand. Il serait possible d avancer des arguments solides en faveur d une déduction pour amortissement plus généreuse et de l application à la DPA du même traitement général qu aux autres dépenses. Pour limiter les pertes de revenus fiscaux, on pourrait n accorder le droit d utiliser la DPA pour créer ou augmenter une perte à des fins fiscales que pendant les trois premières années de l investissement. Le US Low Income Housing Tax Credit (LIHTC) (crédit d impôt pour le logement des personnes à faible revenu) Le programme de LIHTC offre pendant dix ans des crédits d impôt à ceux qui investissent dans la création de logements abordables, ce qui leur permet de réduire ainsi l impôt fédéral qu ils doivent payer. Il s agit d un programme de dépenses fiscales comportant un plafond. Ce sont les États qui accordent des crédits d impôt. Le programme de LIHTC est le principal programme en vue de favoriser la création de logements abordables aux États-Unis. On lui doit une grande partie des nouveaux logements locatifs offerts sur le marché. On trouvera plus de détails sur ce programme dans le corps de ce rapport. Les projets de logements locatifs admissibles à ce programme ciblent les ménages à faible et à moyen revenu dont le revenu est inférieur à 60 % du revenu médian des ménages d une région après rajustement en fonction de la taille du ménage. Les logements donnant droit à ce crédit d impôt doivent être des logements à prix abordables et le revenu de leurs locataires doit être inférieur à un revenu maximal fixé. La période visée est de 30 ans (elle était autrefois de 15 ans). Les promoteurs se font concurrence pour ces crédits et «vendent» les crédits d impôt, par l entremise d agences de souscription, à des investisseurs qui s en servent pour réduire leurs impôts. Le montant auquel le promoteur vend les crédits détermine sa participation au projet. Les acheteurs de crédits possèdent en effet une part du projet locatif. Lorsque ces acheteurs sont des sociétés, ils peuvent déduire les pertes (calculées à des fins fiscales) de leur revenu total. La loi exige que 10 % des crédits soient réservés à des promoteurs à but non lucratif, mais cette proportion a été en fait beaucoup plus élevée (29 % en 2002). Il existe un certain nombre de facteurs (p.ex., les taux d intérêt, les coûts de souscription et les offres des investisseurs (dépenses) pour les crédits) qui ont une incidence sur le coût fiscal et l efficacité de la dépense fiscale par rapport à une subvention pure et simple ainsi que sur sa valeur comme outil permettant d accroître le nombre de logements pour familles à faible revenu. Les données disponibles tendent à montrer que le programme de LIHTC est un programme qui connaît au moins autant de succès que connaîtrait un programme de subvention. Au Canada, un programme comme le LIHTC constituerait une dépense fédérale et représenterait, sous sa forme de base, de 60 % à 80 % du coût de logements locatifs nouvellement construits ou rénovés de fond en comble. Un programme semblable pourrait être réservé au financement des programmes de logement à but non lucratif. Il permettrait aussi aux organismes sans but lucratif de bénéficier des avantages fiscaux s appliquant au marché de la iv

5 location privé, et en particulier de la déduction pour amortissement (DPA). Il est probable que des subventions supplémentaires seraient requises dans les régions où les loyers sont élevés comme à Toronto et dans le cas des familles à très faible revenu. Si l infrastructure institutionnelle (souscription, commercialisation et soutien pour les projets d aménagement domiciliaire) n existe pas au Canada, elle est bien développée aux États-Unis d où elle pourrait être importée. À l heure actuelle, les crédits d impôt peuvent être moins attrayants pour les sociétés au Canada qu aux États-Unis en raison de divergences dans les règles fiscales d nos deux pays. Conclusions Le RAP est une subvention qui bénéficie directement aux acheteurs d une première maison. Il bénéficie cependant à tous et pas seulement à ceux qui ont besoin de logements abordables. Le taux de subvention est particulièrement élevé dans le cas des familles dont le revenu se situe dans une fourchette d imposition élevée les familles dont le revenu de l un des membres se situe dans une fourchette d imposition élevée et l autre, dans une fourchette d imposition peu élevée. Il ne s agit pas d un programme bien ciblé. Un crédit d impôt relatif à l accession à la propriété est proposé comme solution de rechange. Le traitement fiscal réservé aux logements locatifs constitue une subvention fiscale destinée au secteur locatif qui est plus avantageuse aux États-Unis qu elle ne l est au Canada. L importance de la subvention dépend en fait du rôle des particuliers à revenu élevé par rapport aux sociétés du secteur non immobilier comme investisseurs dans le marché de la location résidentielle. En accroissant le taux d amortissement et en traitant l amortissement de la même façon que d autres dépenses, on augmenterait le taux de rendement des investissements immobiliers au cours des importantes premières années de ces investissements. L adoption de ces mesures permettrait d accroître l offre en logements locatifs, et notamment d augmenter le nombre de logements locatifs à prix abordable. Le programme américain de LIHTC est bien conçu pour favoriser la création de logements locatifs à prix abordable. Il permet aux promoteurs immobiliers à but non lucratif de bénéficier des dépenses fiscales qui s appliquent actuellement aux promoteurs immobiliers à but lucratif. Il s agit du plus important programme visant aux États-Unis à créer des logements abordables pour les locataires à faible revenu. Le Canada pourrait sans doute importer l infrastructure nécessaire pour mettre en œuvre un programme semblable. Le fait que le traitement fiscal réservé au marché locatif diffère au Canada et aux États-Unis présente un défi particulier. Il serait possible de rendre ce genre de programme de crédits d impôt tout particulièrement attrayant pour les banques. Il suffirait pour cela de modifier la loi pour permettre aux filiales bancaires et aux autres institutions financières de déduire de leur revenu total la perte de revenu de location découlant de la DPA (pour un projet mis en œuvre dans le cadre de ce programme de crédits). v

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