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- Lucienne Germaine Sénéchal
- il y a 8 ans
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1 Avec le Traité de Lisbonne et les nouvelles pratiques des Institutions, le lobbying devient plus complexe, plus opaque, plus ad hoc et plus juridique. Chaque dossier est doté d un «environnement institutionnel propre». L intergouvernemental remplace la méthode communautaire. La plupart des décisions se prennent «portes fermées», à l écart des lobbyistes. Disponible en français et en anglais Pour commander cliquez ici : Pour toute question complémentaire contactez-nous : publications@pacteurope.eu
2 L auteur Depuis près de 40 ans, Daniel Guéguen est un acteur engagé dans les affaires européennes. Directeur général du lobby européen du sucre, puis dirigeant du COPA- COGECA - le lobby des syndicats agricoles européens il crée CLAN Public Affairs en 1996, puis European Training Institute qu il cède en 2009 au Groupe ESL & Network, avant de concevoir avec Vicky Marissen un nouveau type de consultance spécialisée dans la législation secondaire : PACT European Affairs. Daniel, par ailleurs Professeur au Collège d Europe, est un auteur prolifique avec quelques titres de référence : Le «Guide pratique du labyrinthe communautaire» traduit en 20 langues, «l Europe à contre- sens», «L Euro : outil de la construction européenne ou instrument pour sa destruction», «Lobbying Européen», «Comitologie : le pouvoir européen confisqué». Tous ces livres véhiculent un même souci de pédagogie, d engagement européen et d anticipation. Le livre Les premières réflexions en vue d un livre qui deviendra «Repenser le lobbying européen» remontent à l automne En quoi le Traité de Lisbonne modifie- t- il l équilibre des pouvoirs, les procédures et, partant, les techniques d influence? Pour tenter de répondre à cette difficile question, Daniel Guéguen consulte 75 leaders en affaires européennes. Tel un puzzle, ces 75 conversations esquissent un panorama radicalement nouveau du lobbying européen. Au cours des mois suivants, l auteur va approfondir ces pistes, valider ses conclusions par des cas récents et modéliser le lobbying européen post- Lisbonne. Dans sa première partie : «Repenser le lobbying européen» analyse le panorama institutionnel de l Union européenne post- Lisbonne. Le livre démontre que tout change dans les trois phases de rédaction, d adoption et d exécution. Destiné à simplifier le processus décisionnel européen, le Traité de Lisbonne génère en réalité complexité et confusion. A chaque phase décisionnelle (pré- rédaction rédaction adoption exécution des actes législatifs), l équilibre des pouvoirs est modifié, entraînant la nécessité de repenser ses stratégies d influence. En amont, la Commission reste dotée du monopole de l initiative législative, mais elle s est progressivement dotée d un arsenal d aides à la décision (consultations, communications, études d impact, ) qui complexifient la gouvernance européenne. Avec le maintien d un Commissaire par pays, le Traité de Lisbonne dilue l autorité de la Commission et favorise l émergence d une «gestion en silos», chaque Direction générale gérant ses affaires comme elle l entend. Le Parlement et les Etats membres interfèrent également dès la phase pré- rédactionnelle. Les procédures de rédaction des projets législatifs deviennent opaques, complexes, une sorte de «foggy power», où il est difficile d identifier qui décide quoi et comment. La méthode communautaire est substituée en une approche inter- gouvernementale. Le Traité de Lisbonne ne modifie pas la procédure de codécision, mais une pratique se généralise : les trilogues informels. Une fois les amendements de première lecture adoptés par la Commission chef de file au Parlement et par le Groupe de travail du Conseil, les trois institutions se réunissent «en trilogues» pour conclure un accord en première lecture. Ces
3 trilogues sont le cénacle de l opacité et des marchandages politiques, excluant la société civile, et court- circuitant sauf exceptions le Conseil des Ministres et le Parlement européen en session plénière. La complexité au niveau de la phase d exécution résulte des dispositions du Traité de Lisbonne avec la juxtaposition de trois systèmes (Procédures de Règlementation Avec Contrôle, actes délégués et actes d exécution) totalement incompréhensibles pour une vaste majorité des acteurs. En outre, ces procédures ne sont plus uniformes, elles varient d un acte de base à l autre avec de multiples exceptions et dérogations. Dans une deuxième partie, le livre analyse en profondeur les conséquences de ces changements sur la méthodologie du lobbying européen et sur les stratégies d influence. Le bouleversement des procédures et des pratiques institutionnelles modifie radicalement la capacité d influence des lobbyistes. La culture en silos réduit les possibilités d intervention dans la procédure inter- services. La réunion des Cabinets demeure importante, mais marquée par une connotation nationale forte au point que certains l appellent «COREPER III». En phase amont, le lobbyiste doit investir beaucoup plus d efforts dans l identification des acteurs et l évaluation des rapports de force dans ce «foggy power». Les actions d influence en phase amont deviennent plus complexes et plus aléatoires. Au niveau de la codécision (appelée procédure législative ordinaire) le bouleversement est d égale ampleur. La généralisation des trilogues exclut l intervention des lobbyistes et génère 80% d accords en première lecture en se défaussant des difficultés sur la législation secondaire. Le livre explique pourquoi ces trilogues se sont généralisés et comment ils sont organisés. Plusieurs exemples récents sont analysés avec des recommandations d action.
4 La législation secondaire (connue dans le passé comme «comitologie») constitue une véritable boîte noire qui suscite des critiques croissantes avec deux cas soumis à la Cour de justice (Orphacol et Biocides) et des interrogations fortes sur le bien fondé de ses nouvelles procédures. Tout en restant clair et complet, le livre guide les professionnels dans ces labyrinthes et explique concrètement comment s informer et agir. Ici, l anticipation est plus importante que jamais, car pour être efficace dans la législation secondaire, il faut avoir préparé le terrain dans l acte législatif de base. L on passe ainsi d un système équilibré ou chaque pouvoir a son contre- pouvoir, vers un système déséquilibré particulièrement complexe où les Institutions se chevauchent et où chaque dossier est doté d un environnement institutionnel propre. Désormais expertise technique et expertise procédure doivent se combiner. On observe combien la courbe d influence post- Lisbonne (en bleu) est négative pour les lobbyistes comparée à la période antérieure (en rouge) Une double conclusion : Le métier de lobbyiste est entré dans une nouvelle ère plus complexe et plus juridique. Chacun devra s y adapter. Dans son opacité et sa confusion des pouvoirs, le processus de décision communautaire est ingérable et devra de ce fait évoluer pour répondre aux exigences d une Europe intégrée. Daniel Guéguen est disponible pour tout débat, formation, conférence, interview, contribution, article, expliquant le nouveau paradigme décrit dans «Repenser le lobbying européen» dg@pacteurope.eu
5 SOMMAIRE Un nouveau Traité, un nouveau processus de décision, un nouveau métier Première partie: Le Traité de Lisbonne modifie en profondeur l équilibre institutionnel 9 I. Un nouveau paradigme institutionnel, une rupture avec l ordre ancien 10 II. La fin de la méthode communautaire. A qui appartient le pouvoir en Europe? 13 III. Des procédures de décision ad hoc, un glissement du politique vers le bureaucratique 17 Deuxième partie: Le nouveau modèle du lobbying européen 23 I. Le lobbying européen classique: un équilibre institutionnel 25 II. La courbe d influence classique: des opportunités à chaque étape du processus 26 III. Le modèle de lobbying post-lisbonne 28 IV. La courbe d influence post-lisbonne: très défavorable aux lobbyistes 30 Troisième partie: Adapter votre stratégie de lobbying au nouveau paradigme institutionnel 33 I. Les préliminaires: mesurer l ampleur du changement et réfléchir 34 II. Concevoir une stratégie globale avec des déclinaisons par dossier 35 III. Adapter vos systèmes d information, vos réseaux et votre communication 37 Transition n 1: Les tableaux de bord ou comment gérer vos stratégies de lobbying 41 Quatrième partie: Le lobbying en phase amont (pré-rédactionnelle et rédactionnelle) 45 I. Autant de situations que de dossiers: chaque cas est unique 47 II. La Commission: à la fois dominante et dominée 50 III. Bien cibler l action dans une sorte de «foggy power» 51 Cinquième partie: La phase d adoption des actes de base 57 I. La procédure législative ordinaire: rappel du schéma classique 58 II. Avec les trilogues informels, 80% d adoptions en première lecture 59 III. La généralisation des trilogues court-circuite le Conseil et le Parlement en plénière 64 Transition n 2: Encadrer la législation secondaire par une action dès l acte de base 67 Sixième partie: Quel lobbying pour les actes délégués et les actes d exécution? 73 I. Rappel rapide du cadre juridique de l Union européenne 74 II. Identifier la bonne procédure: actes délégués ou actes d exécution 75 III. Une double grille de lecture des actes de base 76 IV. Lobbying et actes délégués 78 V. Lobbying et actes d exécution 81 VI. Le nouveau système de législation secondaire est-il soutenable? 84 Conclusion: Et si nous, lobbyistes, acceptions de nous remettre en cause? 86
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