STRATÉGIES ET PRATIQUES DE DÉVELOPPEMENT DES COMPÉTENCES DES CADRES DANS LES ORGANISATIONS PUBLIQUES

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1 STRATÉGIES ET PRATIQUES DE DÉVELOPPEMENT DES COMPÉTENCES DES CADRES DANS LES ORGANISATIONS PUBLIQUES Jacques Bourgault E.N.A. Revue française d'administration publique 2005/4 - no116 pages 609 à 622 ISSN Article disponible en ligne à l'adresse: Pour citer cet article : Bourgault Jacques, «Stratégies et pratiques de développement des compétences des cadres dans les organisations publiques», Revue française d'administration publique, 2005/4 no116, p DOI : /rfap Distribution électronique Cairn.info pour E.N.A.. E.N.A.. Tous droits réservés pour tous pays. La reproduction ou représentation de cet article, notamment par photocopie, n'est autorisée que dans les limites des conditions générales d'utilisation du site ou, le cas échéant, des conditions générales de la licence souscrite par votre établissement. Toute autre reproduction ou représentation, en tout ou partie, sous quelque forme et de quelque manière que ce soit, est interdite sauf accord préalable et écrit de l'éditeur, en dehors des cas prévus par la législation en vigueur en France. Il est précisé que son stockage dans une base de données est également interdit.

2 STRATÉGIES ET PRATIQUES DE DÉVELOPPEMENT DES COMPÉTENCES DES CADRES DANS LES ORGANISATIONS PUBLIQUES 1 Jacques BOURGAULT Professeur à l Université de Québec, Canada Les impératifs d efficience et de performance de la nouvelle gestion publique posent des défis à la gestion des ressources humaines. En témoignent le développement de nouvelles approches : la gestion axée sur les résultats, la décentralisation des décisions, l écrasement de la pyramide hiérarchique, les nouveaux rapports avec la société civile ainsi que la responsabilisation individuelle et collective des cadres et, en particulier, les exigences du développement des services aux citoyens 2. Contrairement aux approches traditionnelles centrées sur les diplômes et l ancienneté, l approche par les compétences (Competency Based Management, CBM) est fondée sur les résultats et sur les compétences utiles pour produire ces résultats afin de déterminer le travail à effectuer 3. Les compétences en question permettent, à des degrés divers, de remplir des rôles, d exercer des fonctions et d exécuter des tâches 4. Elles se composent des savoirs (connaissances générales), du savoir-faire (capacités) et du savoir-être (attitudes, dispositions) qui contribuent à la performance d un cadre dans une organisation 5. Les compétences conditionnent la performance individuelle, à la différence de la qualification qui renvoie à une identité 1. Cet article a été réalisé à partir d une recherche menée à l École de la fonction publique du Canada : Bourgault (J.), Charih (M.), Maltais (D.) et Rouillard (L.), Les rôles et les compétences des cadres supérieurs du gouvernement du Québec pour l avenir Rapport de recherche, Québec, Secrétariat du Conseil du trésor, 2003, 149 p. 2. Le terme de «cadre» revet une connotation à la fois juridique et sociologique. On utilise plus généralement le terme «gestionnaire», à connotation fonctionnelle, pour désigner ceux et celles qui optimisent une relation entre des objectifs, des ressources et des contraintes. Voir Bourgault (J.) et Mintzberg (H.), Manager en public, Toronto, Institut d administration publique du Canada, 2000, 195 p. 3. Horton (S.), «Competency Management in the British Civil Service», The International Journal of Public Sector, 2000, vol. 13, n o 4, p Paquette (G.), Modélisation des connaissances et des compétences, Sainte-Foy, Presses de l Université du Québec, 2002, p Winterton (J.) and Winterton (R.), Developing Managerial Competence, London, Routledge, 1999, p D autres auteurs partagent cette définition en considérant la compétence comme un regroupement assez large de savoirs, talents, attitudes pouvant être mis en corrélation avec la performance d un poste, et qui peuvent être mesurés et évalués, ainsi qu améliorés par la formation et l entraînement : Berge (Z.), Verneil

3 610 JACQUES BOURGAULT professionnelle, à un métier 6. Il s agit donc d adapter le profil des compétences aux défis changeants de l administration publique, afin d assurer une utilisation optimale des ressources 7. L approche par les compétences offre l avantage d améliorer la performance de l organisation parce qu elle soutient sa mutation culturelle. Cependant, elle rencontre également plusieurs obstacles : le temps nécessaire, l ouverture à la formation continue, la motivation, le syndrome de la fin de carrière et l intégration à la gestion des ressources humaines ; en outre, elle pose des défis particuliers aux fonctions publiques dites «de carrière». Pour surmonter ces obstacles et développer les compétences dans toutes leurs dimensions, une large panoplie de moyens peut désormais être mise en œuvre 8. Outre les outils d évaluation des compétences (dont l appréciation par simulation, APS), le processus de CBM comporte cinq étapes allant de l identification des compétences spécifiques pour effectuer un travail 9 à la transformation des programmes en plans individuels de développement 10. Un diagnostic continu permet l adaptation des éléments de support nécessaire au parcours professionnels des cadres. Cet article analyse les pratiques de pays dont la gestion des ressources humaines est précisément fondée sur cette approche ; ceux qui ont été retenus, le Royaume-Uni, l Australie, le Canada et les États-Unis ont la particularité d offrir une approche globale vis-à-vis du développement de certaines compétences-clefs. Il examine également dans quelle mesure cette approche peut être appliquée aux fonctions publiques dites «de carrière». Le contexte des fonctions publiques de carrière peut en effet affecter le déploiement du cadre des compétences. De manière générale, il est évident que le cadre juridique et managérial limite ou facilite la mise en œuvre de cette approche. Les pays retenus n ont pas de fonction publique dite «de carrière», laquelle présente des caractéristiques de rigidité ; celles-ci sont dites «professionnelles». Si aucune ne garantit une permanence absolue aux agents, toutes offrent une «expectative raisonnable» de maintien du lien d emploi, pour autant qu il y ait du travail et que l employeur soit satisfait, selon une appréciation raisonnable du travail effectué. Aux États-Unis chaque changement politique se traduit par le renvoi ou la mutation de plus de 90 % des six plus hauts échelons de la fonction publique. En Australie et au Royaume-Uni, la contractualisation des engagements, le recrutement résolument externe et la sensibilité manifestée en fonction des programmes des gouvernements rompent avec la tradition de neutralité politique. Au Canada, la haute fonction publique, recrutée par voie de promotion interne, se dit capable de servir tous les gouvernements. La prévalence de la culture managériale dans la fonction publique et dans la société civile semble faciliter la pénétration de cette approche. La recherche dont cet article rend compte a été réalisée en trois étapes. Il a tout d abord été procédé à une recension des pratiques structurantes menées au centre de (M.d.), Berge (N.), Davis (L.) and Smith (D.), «The increasing scope of training and development competency», Benchmarking, 2002, vol. 9, n o 1, p Besson (D.), Haddadj (S.) et O Connor (E.), «Discours sur les compétences organisationnelles et individuelles», Revue française de gestion, 2003, vol. 29, n o 145, juillet-août 2003, p Cohen (J. M.), «Le développement des compétences dans le secteur public : un cadre pour l analyse et l action», Revue internationale des sciences administratives, 1995, vol. 73, n o 3, p Bourgault (J.) et al., Les rôles et les compétences des gestionnaires supérieurs... op. cit. ; Cohen (J. M.), op. cit., p. 472 ; Horton (S.), «The competency movement : its origins and impact on the public sector», The International Journal of Public Sector, 2000, vol. 13, n o 4, p , op. cit., p Horton (S.), «Competency management in the British civil service», op. cit., p Pickett (L.), «Competencies and managerial effectiveness : Putting competencies to work», Public Personnel Management, 1999, Spring, vol. 27, n o 1, p. 107.

4 STRATÉGIES ET PRATIQUES DE DÉVELOPPEMENT DES COMPÉTENCES DES CADRES 611 l appareil gouvernemental. Ensuite, les organismes centraux responsables de ces pratiques ont identifié des agences ou des ministères qui en avaient concrètement mis en place. Enfin, le responsable du ministère ou de l agence concerné a fourni une description de ces dernières 11. Cette démarche comporte des limites : elle repose essentiellement sur des sources publiques qui ont pu manquer d objectivité ou d information 12. L article traitera successivement des compétences clefs, des stratégies et des pratiques innovantes. Le développement et la persistance de ces approches semblent témoigner de leur succès. L IDENTIFICATION DES COMPÉTENCES Le Canada Les enjeux précédemment identifiés influent dans une large mesure sur les défis de la gestion des cadres de la fonction publique canadienne. Il s agit de développer de manière continue un profil de compétences, à la fois général et adapté, aussi bien par niveaux que par domaines, afin d accroître la performance de la fonction publique. Durant les années 1990, une liste de treize compétences de leadership a été établie pour développer tous les niveaux d encadrement jusqu aux sous-ministres adjoints. Le terme leadership est pris ici dans le sens de «poste de direction», plus qu au sens de mobilisation. En 2003, à l occasion de l adoption d un cadre de gestion et de responsabilisation des hauts dirigeants, les sous-ministres ont été intégrés dans le cadre global des compétences 13. Ce cadre identifiait les composantes suivantes : valeurs, apprentissage, innovation, gestion du changement, orientation stratégique ainsi que résultats/rendements communs (ces deux dernières composantes comprenaient six éléments). Il inspirera le profil de compétences finalement arrêté en Chaque niveau de cadres doit s approprier, selon sa zone spécifique de performance, les quatre regroupements suivants : réflexion stratégique, capacité de mobilisation des partenaires, excellence en gestion ainsi que valeur et éthique (intégrité et respect). L Australie Pour faire face aux changements auxquels la société australienne est confrontée, quatre défis principaux ont été identifiés et mis à la charge des cadres les plus élevés : la 11. Pour le Canada, voir le site Recueil d initiatives, 5 e édition, 2004 : http ://www.hrma-agrh.gc.ca/hrrh/hrp-prh/phrp/phrp-ppmrh2_f.asp#_toc Certains enjeux nationaux ont pu orienter les réponses. Le concept d innovation est à la fois, subjectif, relatif et imprécis. Une pratique peut sembler innovante à qui ne connaît pas autre chose! Inversement, une pratique pourtant «innovante» à l échelle internationale, peut sembler banale dans un pays où elle s y trouve assez généralisée. Enfin, la collecte des données s est déroulée entre novembre 2003 et janvier L échéancier très comprimé de l étude a pu contraindre le repérage de ces pratiques. 13. Voir par exemple le Guide du sous-ministre, Canada, Bureau du Conseil privé, 2003, p Voir exposé de Mark Corey à l École de la fonction publique du Canada : Corey (M.), Compétences clé en leadership pour la fonction publique du Canada, Acétates présentées à l École de la fonction publique du Canada, Ottawa, 14 avril 2005, 27 p.

5 612 JACQUES BOURGAULT capacité de développer des politiques adéquates et de penser stratégiquement, la mise en réseau pour mieux concevoir les politiques et gérer les programmes, l intégration de toutes les composantes de la performance et la maîtrise des fondements de la gestion 15. En 1999, le Senior Executive Leadership Capability Framework (SELCF) est devenu le cadre officiel de sélection des membres du Senior Executive Service australien (SES) 16. Le système qui en découle, Integrated Leadership System (ILS), comprend cinq compétences clefs 17 : premièrement, la capacité de formuler une pensée stratégique (la mobilisation en fonction d un but et d une orientation, la capacité à réagir stratégiquement, l exploitation de l information et des opportunités, les capacités de jugement, d intelligence et de bon sens) ; deuxièmement, l aptitude à savoir atteindre les résultats désirés (faire émerger les capacités organisationnelles et les bonnes réactions professionnelles, maintenir l expertise professionnelle, initier et introduire le changement, gérer l incertitude, assurer le règlement et transmettre les résultats escomptés) ; troisièmement, savoir entretenir des relations de travail productives (nourrir des relations internes et externes, favoriser la coopération et le partenariat, encourager la diversité et les différences chez les individus, développer le potentiel des individus comme un guide, un mentor) ; quatrièmement, être un modèle personnel de motivation et d intégrité (témoigner d un professionnalisme envers le service public ainsi que d une grande intégrité, prendre des risques et démontrer du courage personnel, être «proactif», démontrer de la «résilience», faire preuve d engagement personnel) ; cinquièmement, savoir communiquer son influence (communiquer clairement, écouter, comprendre et s adapter à son public, négocier avec conviction). Les États-Unis Au fil des années quatre-vingt-dix, les réformes de la gestion publique fédérale des États-Unis ont généré de multiples études sur la transformation du rôle des cadres publics, de leur performance et de leurs compétences. Ces études ont contribué à l évolution du profil des compétences des intéressés 18.L Executive Core Qualifications (ECQs) 19 qui sert de cadre de compétence du Senior Executive Service (SES) définit les compétences et conditions de l établissement d une culture d entreprise centrée sur les résultats, le service au client ainsi que la formation d équipes dynamiques à l intérieur comme à l extérieur de l organisation 20. Ces compétences sont exigées pour l entrée au sein du SES et sont utilisées par 15. Podger (A.) et al., «Integrated leadership system in the Australian Public Service», Australian Journal of Public Administration, 2004, vol. 63, n o 4, pp Bhatta (G.), «Enabling the Cream to Rise to the Top ; A Cross-Jurisdictional Comparison of Competencies for Senior Managers in the Public Service», Public Performance & Mangement Review, 2001, vol. 25, n o 2, December, p Voir : http ://www.apsc.gov.au/selc/ 18. Voir, entre autres, Bledsoe (R.) dir., The 21 st Century Federal Manager : A Study of Changing Roles and Competencies, National Academy of Public Administration, A report of the Human Resources Management Consortium, July 2002, 114 p. 19. Au début des années quatre-vingt-dix, l Offıce of Personnel Management (OPM) développa un modèle de compétence encadrant l ensemble du Senior Executive Service (SES) intitulé Leadership Effectiveness Framework qui comprenait 22 compétences. Ce cadre, mis à jour en 1997, est aujourd hui connu sous le nom d Executive Core Qualifications (ECQs). Cf. Rodriguez (D.), Patel (R.) Bright (A.) Gregory (D.) and Marilyn (K.), «Gowing, Developing Competency Models to Promote Integrated Human Resource Practices», Human Resource Management, 2002, Fall, vol. 41, n o 3, p. 310 et Bhatta (G.), «Enabling the Cream to Rise to the Top...», op. cit., Voir : http ://www.opm.gov/ses/ecq.html

6 STRATÉGIES ET PRATIQUES DE DÉVELOPPEMENT DES COMPÉTENCES DES CADRES 613 plusieurs départements et agences pour la sélection, l évaluation de la performance, le développement du leadership et la gestion des postes d encadrement 21. Cinq compétences composent ce profil, chacune faisant appel à plusieurs éléments : premièrement, aptitude à conduire le changement (apprentissage continu, créativité/innovation, conscience du contexte externe, flexibilité, résistance, orientation vers le service, pensée et vision stratégique) ; deuxièmement, aptitude à diriger les personnes (gestion de conflits, sensibilité aux cultures, intégrité/honnêteté et développement d équipe) ; troisièmement, mobilisation en fonction des résultats (imputabilité/responsabilité, service au consommateur, capacité de décision, esprit d entreprise, résolution de problèmes et crédibilité technique) ; quatrièmement, maîtrise de la gestion des affaires (gestion financière, ressources humaines, gestion technologique) ; cinquièmement, développement des coalitions et communication efficace (influence/négociation, habileté interpersonnelle, communication orale, partenariats, sens politique et communication écrite) 22. Le Royaume-Uni La gestion du Senior Civil Service (SCS) britannique est encadrée par un système d évaluation de la performance fondé sur un ensemble de compétences-clefs ou compétences fondamentales (core competencies) 23. Avant 2004, ce cadre comprenait six compétences, auxquelles se rattachaient les éléments suivants : l aptitude à créer du sens pour les employés et leur communiquer une vision de l avenir ; l aptitude à leur montrer la voie (laisser son empreinte, diriger en donnant l exemple) ; la capacité à inspirer les gens afin qu ils donnent le meilleur d eux-mêmes ; la capacité à expérimenter et innover pour améliorer les résultats ; la pensée stratégique ; le classement des résultats et l assurance d un bon rapport qualité/prix. À partir de 2004, le Guide to Performance Management and Reward in the Senior Civil Service identifie cinq grandes compétences-clefs en matière de ressources humaines 24 : premièrement, la clarté et la cohérence en se concentrant sur la performance et le développement des individus, en fonction de priorités stratégiques ; deuxièmement, la capacité à motiver les personnes pour obtenir le meilleur d eux, à évaluer leur contribution et à reconnaître leurs réalisations ; troisièmement, le soutien des plans de relève et le développement des individus et de leur carrière ; quatrièmement, le renforcement de la capacité de l organisation en termes de savoirs, d expertise et d expérience ; le développement d un cadre de référence en vue de l amélioration continue de la performance. 21. Bhatta (G.), «Enabling the Cream to Rise to the Top...», op. cit., p L OMP réexamine constamment les modèles de compétences afin de garantir l efficacité de son approche. 23. Bhatta (G.), «Enabling the Cream to Rise to the Top...», op. cit., p Document de mars 2004 disponible à la page : http ://www.civilservice.gov.uk/management_information/senior_civil_service/scs_performance_and_reward/ scs_competences/index.asp

7 614 JACQUES BOURGAULT Tableau 1 : Comparaison des groupes de compétences-clefs Canada (4 compétences-clefs) Australie (5 compétences-clefs) États-Unis (5 compétences-clefs) Royaume-Uni (5 compétences-clefs) Réflexion stratégique Formulation d une pensée stratégique Conduite du changement Capacité à favoriser la réalisation des priorités stratégiques Excellence en gestion axée sur les résultats Atteinte des résultats fixés Mobilisation par rapport aux résultats Développement continu de la performance Engagement : mobilisation des partenaires Valeurs et éthique : intégrité et respect Entretien des relations de travail productives Savoir-être un modèle personnel de motivation et d intégrité Communication, influence Communication et établissement des coalitions Capacité à diriger les personnes Maîtrise des techniques d affaires Motivation pour obtenir le meilleur des personnes Capacité à servir d exemple pour l amélioration de la performance Développement des individus et leur carrière Cette synthèse comparative appelle plusieurs remarques. Les éléments clefs constituent plutôt des groupes («clusters») ou agrégats de compétences que des compétences en tant que telles. Ces quatre pays ont en effet considéré que l établissement d une liste détaillée risquait d engendrer, soit confusion, soit découragement 25. Dans chaque système, chacun des quatre ou cinq clusters regroupe vingt à trente éléments. Certains éléments se retrouvent parfois dans plusieurs clusters d un même cadre national. Selon les pays, certaines compétences peuvent se retrouver dans des clusters différents. Ces arrangements dépendent des stratégies nationales, et des valeurs qu elles privilégient (efficience versus service ou encore connaissance du monde versus atteinte de résultats). Ces approches ne s excluent pas, mais traduisent des façons différentes d organiser une réalité très largement partagée. Il faut par ailleurs noter que quatre éléments sont communs aux pays considérés : la pensée stratégique, le cadrage des résultats, les relations interpersonnelles dans le travail et le leadership. On remarque, par ailleurs, que les éléments choisis par l Australie sont les plus répandus et qu une certaine diversité caractérise les autres pays, notamment le Canada qui opte résolument pour le leadership «transformationnel» par l apprentissage continu. Les vocables et la rhétorique utilisée sont aussi révélateurs. Par exemple, le Canada insiste davantage sur l apprentissage que sur les résultats : il ne faut pas en conclure 25. Il y aurait sept groupes de compétences aux Pays-Bas et quatre en Allemagne : Émery (Y.), «Conclusion : Gestion des compétences : le sommet de l art dans le secteur public?», in Horton (S.) et al., Competency Management in the Public Sector : European Variations on a Theme, 2002, IOS Press, p. 177.

8 STRATÉGIES ET PRATIQUES DE DÉVELOPPEMENT DES COMPÉTENCES DES CADRES 615 hâtivement qu il se désintéresse des résultats. Il estime plutôt que les résultats recherchés seront plus facilement atteints à travers une approche d apprentissage personnel et global. Le label des compétences choisies est en soi une stratégie pour attirer l attention des cadres. QUELLES SONT LES STRATÉGIES DE DÉVELOPPEMENT DES COMPÉTENCES? Le Canada Les réformes récentes, dont la loi de 2003 sur la modernisation de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique, établissent de nouvelles valeurs de gestion et réorganisent le rôle des six organismes impliqués dans cette gestion : le Conseil du trésor (l employeur), l Agence de gestion des ressources humaines qui développe et fait exécuter les agendas ainsi que le réseau du leadership qui s y rattache, la Commission de la fonction publique (promotion de valeurs), le Bureau du Conseil privé (pour les sous-ministres) et l École de la fonction publique 26. La concertation entre ces six organismes représente un important défi stratégique, d autant que la nouvelle approche responsabilise à la fois les individus et l organisation dans le but de développer un profil de compétences unique pour tous les niveaux d encadrement. Le profil canadien des compétences des cadres a désormais avant tout pour objectif l adaptation continue à un monde changeant. Pour la Commission de la fonction publique, le perfectionnement des cadres doit maintenant cibler les cinq domaines de compétences qui correspondent aux objectifs de la nouvelle loi (planification intégrée des ressources humaines, gestion de conflit, communication, gestion du changement, établissement de bonnes relations de travail). La stratégie canadienne comporte une grande diversité de programmes 27. Les objectifs du Programme de perfectionnement accéléré des cadres supérieurs (PPACS), offert depuis 1997 par le Centre canadien de gestion, puis par l École de la fonction publique, s inscrivent dans une stratégie d apprentissage par l action 28. Cette stratégie table sur deux composantes principales : premièrement, le rôle central de l École de la fonction publique, organisme gouvernemental placé sous la responsabilité du secrétaire du Conseil du trésor et, deuxièmement, la responsabilisation de chaque cadre en matière de développement, l employeur devant orienter et supporter cette démarche selon ses besoins. L objectif est de réaliser un équilibre entre la formation, qui s appuie sur les technologies, et la formation, qui se fonde sur l apprentissage de groupe. Cette approche met en valeur, outre les aspects formels, l apprentissage en ligne, l apprentissage continu et l apprentissage organisationnel. Elle cherche à motiver les cadres afin qu ils développent leurs compétences (le manque de disponibilité est un obstacle trop souvent sous-estimé) ainsi qu à sensibiliser les citoyens en améliorant l image des fonctionnaires et leur performance. Le programme de formation continue des cadres supérieurs repose sur trois postulats : pour accomplir leurs tâches, ils doivent tout d abord faire preuve de comportements 26. La Loi sur la modernisation de la fonction publique (LMFP) sanctionnée le 7 novembre 2003 vise «à privilégier le perfectionnement et la formation du personnel à tous les niveaux» (http ://www.psccfp.gc.ca/psea-lefp/new_psea_f.htm). 27. Pour les jeunes cadres, les nouveaux cadres, des programmes de développement des cadres, des programmes pour les sous-ministres adjoints et pour les sous-ministres. 28. http ://www.myschool-monecole.gc.ca/programs/aexdp/index_f.html

9 616 JACQUES BOURGAULT Tableau 2 : La stratégie canadienne d apprentissage par l action exemplaires ainsi que des connaissances et des compétences propres à la haute direction ; ils doivent ensuite jouer un rôle essentiel dans la détermination et l établissement de la culture organisationnelle ; enfin, ils doivent modeler l apprentissage pour le reste de la fonction publique. Quatre «piliers» connexes organisent le programme du Senior Leadership Program de l École de la fonction publique du Canada 29. L Australie En Australie, le développement des compétences concerne chacun des responsables d agence et se réalise dans le cadre de stratégies comme celle dite de la «piste du leadership»(leadership Pathway), destinée aux actuels et futurs responsables du service public. La «piste du leadership» concerne le gouvernement dans son ensemble puisqu il vise à la fois les agences centrales et les agences sectorielles. Il s agit d énoncer les capacités et les comportements attendus chez les cadres et les cadres supérieurs. La Commission de la fonction publique australienne offre un large choix de cours et de programmes élaborés spécifiquement pour les membres du SES 30. La Commission de la fonction publique a aussi mis en place des services pour développer les capacités et les comportements requis par le personnel dirigeant : le programme d orientation pour les cadres supérieurs venant de l extérieur du gouvernement (plus de 40 % des dirigeants en 29. Les cadres supérieurs doivent se connaître et connaître la collectivité, être des meneurs et des praticiens de l excellence, se comporter comme des gardiens et réformateurs de l institution et se considérer comme des «citoyens du monde». 30. Ces programmes visent la performance de l organisation par le développement de la carrière, le développement de l expertise (séries de courts séminaires interactifs sur les questions du moment et les publications récentes et exposés spécialisés), le développement individuel. Voir : http ://www.apsc.gov.au/ sesprograms/index.html

10 STRATÉGIES ET PRATIQUES DE DÉVELOPPEMENT DES COMPÉTENCES DES CADRES ), les programmes de transition pour les nouveaux promus aux postes d encadrement, les programmes de transition dans le cadre de l ILS Pathway Data 31. Les États-Unis L Offıce of Personnel Management (OPM) promeut une stratégie d apprentissage continu et offre dans ses trois centres de formation un grand choix de programmes que la plupart des agences utilisent pour développer les compétences de leurs cadres. On y trouve trois grandes familles de programmes 32 : les SES Briefings, les Residential Programs et les SES Canditate Development Programmes. Les SES Briefings, organisés plusieurs fois par an, sont destinés aux nouveaux membres du SES. L OPM parraine des programmes d orientation, d une durée de deux jours. Les participants y reçoivent des informations sur leur rôle de cadre supérieur et sur les défis à relever dans un contexte de changement (en particulier sur les questions de politique étrangère) ainsi que divers conseils pour les aider à travailler avec le Congrès. Ces sessions fournissent l occasion aux nouveaux cadres de développer une perspective entrepreneuriale. Les Residential Programs de l OPM sont assurés dans plusieurs centres : le Federal Executive Institute (FEI) et les deux Management Development Centers (MDCs). Ils visent le développement des compétences de gestion dans un environnement multi-organisationnel 33. Un document intitulé Core Management Curriculum évalue les compétences des cadres ainsi que leur performance dans la perspective d une promotion vers un grade supérieur. Les SES Candidate Development Programmes relèvent des agences elles-mêmes avec l approbation de l OPM. Ils visent à développer des réserves de candidats qualifiés et se concentrent sur le développement de compétences nécessaires à cette fin. L OPM attribue des diplômes (certifiés par le Qualification Review Board) dont les détenteurs peuvent se prévaloir pour être nommés dans le SES sans concours. Le Royaume-Uni Le Center of Management and Policy Studies (CMPS) offre des programmes destinés aux Senior Executives, des programmes axés sur le développement des compétences spécifiques aux entreprises, des conseils aux personnels dirigeants actuels et futurs de la fonction publique, des séminaires, des conférences et d autres événements de haut niveau. Les programmes pour cadres supérieurs sont conçus en fonction de l agenda de réformes en cours 34.LeTop Manager Forum est organisé autour de séminaires mensuels qui réunissent tous les niveaux du Senior Civil Service et où on discute ouvertement de problèmes clés. Le Centre a aussi développé un programme pour les nouveaux ministres. 31. Podger (A.), «Integrated Leadership System...», op. cit., p La liste des cours offerts par l OPM est sur http ://www.leadership.opm.gov/downloads.html 33. Le Leadership for a Democratic Society réunit les cadres pendant quatre semaines pour construire une perspective d entreprise, améliorer leurs compétences et échanger des idées en vue d améliorer la performance de leurs programmes. Le Center for Executive Leadership offre des programmes courts (2 à 5 jours) axés sur le développement des compétences dans un contexte de changement ainsi que des consultations destinées aux agences et des formations façonnées selon leurs besoins spécifiques. 34. «Developing Top Management A personal approach to strategic leadership», «Preparing for Top Management Make a difference... be the difference...», «An Introduction to Corporate Leadership For new entrants to the SCS», «Engaging with Government Essentials for senior staff joining the Civil Service», Voir le lien : http ://www.cmps.gov.uk/courses/index.asp

11 618 JACQUES BOURGAULT Il privilégie le développement des capacités de leadership stratégique et recourt à une grande variété de modes d apprentissage 35. Facteurs communs et divergents La principale stratégie, commune aux quatre pays considérés, consiste à identifier d une part, la responsabilité globale de l ensemble de la fonction publique et, d autre part, la responsabilité individuelle de chaque cadre. Cette stratégie est généralement confiée à une organisation gouvernementale particulière. Tous les pays ont des programmes d orientation des nouveaux cadres et de développement des compétences qui sont établis selon les besoins individuels. Tous les programmes sont en rapport avec les réformes et offrent une approche intégrée par niveaux, dans le cadre d un processus d apprentissage continu, de formation en ligne et d apprentissage organisationnel. Les différences principales sur le plan stratégique portent sur la rhétorique employée : le Canada privilégie le développement des individus, alors que l Australie la met au service de la performance de l organisation ; les États-Unis veulent que le gouvernement fédéral agisse comme une entreprise et le Royaume-Uni vise la coopération dans la mise en œuvre des réformes. QUELQUES EXEMPLES D INTÉGRATION DE PRATIQUES INNOVANTES LIÉES À L APPROCHE PAR LES COMPÉTENCES Les compétences constituent un axe central de la gestion des ressources humaines. On donnera ici quelques exemples en matière de nomination, de formation initiale et continue, d évaluation du rendement et rémunération, de diffusion de la culture, de contribution à l intégration de la fonction publique et à la mobilité des agents 36. Aux États-Unis, la National Aeronautics and Space Administration (NASA) a élaboré un cadre global de gestion des ressources humaines pour assurer une gestion efficace des carrières en son sein 37. Pour chaque compétence, le diagramme ci-dessous recommande des formations spécifiques par niveau (influence leader, manager/supervisor, senior leader ou executive leader). On peut citer également le Leadership Competence Development Program (LCDP)du National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA) aux États-Unis où l approche par les compétences permet l individualisation du suivi de la carrière des cadres. Celui-ci s adresse aux cadres et candidats prometteurs et se déroule sur dix-huit mois. Après une évaluation dite «à 360 degrés» (360 o feedback) qui sert à déterminer les besoins individuels 38 chaque participant est apparié à un mentor qui lui fournit des conseils et évalue ses progrès. Un expert du Federal Executive Insitute (FEI) suit la formation, 35. Il offre des cursus d apprentissage en ligne (ex. PRIME : Leadership Developing your capacity as a strategic leader), un ensemble innovant de méthodes interactives de développement en ligne et des méthodes conventionnelles. 36. Plusieurs exemples viennent de Bourgault (J.), Charih (M.), Maltais (D.) et Rouillard (L.), Les rôles et les compétences des cadres supérieurs..., op. cit. La recherche s est inspirée de l approche développée in Bardach (E.), Smart Practices Research Part III : Smart (best) Practices Research : Understanding and Making Use of what Lock like Good Ideas from Somewhere Else, CA : University of Berkeley, 2000, 12 p. 37. Voir : http ://www.leadership.nasa.gov/nasa/lmd/model/sixnav/sixnav_ie.asp 38. Tutorat, plan individuel de développement (IDP), formation formelle, plan de mobilité et participation à un groupe corporatif d apprentissage.

12 STRATÉGIES ET PRATIQUES DE DÉVELOPPEMENT DES COMPÉTENCES DES CADRES 619 Tableau 3 : Cadre global de gestion des ressources humaines de la NASA Formations spécifiques par niveau contrôle le progrès des stagiaires, les supervise et offre des sessions de «rétroaction» aux participants ainsi qu aux mentors 39. L évaluation «à 360 degrés» peut servir à lier l appréciation de la performance individuelle au développement des compétences, comme l a fait le Department of Defense en Australie qui combine évaluation de la performance (multiple source assessment) et psychométrie. Elle implique une comparaison entre la perception qu a un individu de sa propre performance, celle qu en a son supérieur immédiat, celles qu en ont ses pairs et ses subordonnés 40. La méthode consiste à collecter dans l environnement du cadre des observations sur les compétences et capacités souhaitées et de les comparer avec le niveau observé de performance chez l individu concerné. Chaque compétence est évaluée sur une échelle de quatre niveaux : non compétent, compétent, expérimenté et expert. Au Royaume-uni, deux rapports, le Performance Management et le Bringing in and Bringing on Talent, ont recommandé la mise en œuvre obligatoire de l évaluation «à 360 degrés» pour développer l ensemble du SCS 41. Aujourd hui, tous les départements et agences britanniques ont établi des plans en ce sens. Ce système, complètement isolé de l évaluation de la performance, est utilisé exclusivement à des fins de développement des 39. Voir : http ://www.rdc.noaa.gov/~hrmo/leadership.htm 40. Voir aussi Marbach (V.), Évaluer et rémunérer les compétences, Paris : Éditions d Organisation, Pour promouvoir la bonne pratique dans ce domaine, le Cabinet Offıce a publié en 1997 le Getting the Best Out of 360-Degreee Feedback (http ://www.cabinet-office.gov.uk/civilservice/scs/documents/).

13 620 JACQUES BOURGAULT compétences et les résultats de l évaluation demeurent confidentiels. Le Cabinet Offıce a entrepris de le généraliser (New Generic SCS 360-Degree Feedback) à l ensemble de la fonction publique. L APPROCHE PAR LES COMPÉTENCES PEUT-ELLE BÉNÉFICIER AUX FONCTIONS PUBLIQUES DE CARRIÈRE? Certains estiment que la France ne connaît pas l approche par compétences en matière de gestion des ressources humaines 42. L étude de Gilles Jeannot et Yves Lichtenberger dément cette impression en montrant que des expériences ont été menées en ce sens, aussi bien par le secteur privé que par le secteur public, dès la fin des années quatre-vingt-dix 43. Parmi ces expériences, on peut citer les six projets formant la gestion prévisionnelle des emplois et compétences (GPEEC), la liste de métiers et la description homogène des emplois de la police nationale, les «nouveaux services emplois jeunes», les projets mis en œuvre dans les ministères de l équipement, de l environnement et des affaires sociales. Certes, il semble que ce type d approche a davantage servi les objectifs généraux de réexamen des missions et de l organisation qu il n a mis en place une nouvelle gestion des cadres. Toutefois, ces expériences n ont pas été menées jusqu au bout et les syndicats ne les ont appuyées que pour justifier des augmentations salariales. Devenues trop bureaucratiques, elles n ont connu qu un succès mitigé... Cette situation met en lumière le fait qu une culture évolue davantage par une pratique patiente et réaliste plutôt que par décret 44! Il n en demeure pas moins que les administrations françaises se sont montrées intéressées par les référentiels d emplois et de compétences. Le principe de la carrière peut s accommoder de l approche par les compétences. Il demande toutefois que soit préalablement assoupli les statuts des fonctions publiques, ce qui représente un immense travail juridique 45! Le principe de base de la carrière est celui d un espace fermé 46. Cet espace pourrait être ouvert et réorganisé sur la base d un cadre global et intégré de compétences. Au sein de la carrière, l objectif serait de privilégier le critère des compétences pertinentes par rapport à celui de l ancienneté ou des seuls diplômes. Pour les nominations et promotions, la question des critères et du rythme de l avancement posent des questions plus délicates, puisqu ils impliquent des droits acquis. Les épreuves devraient valoriser les compétences finalisées par les résultats à obtenir plutôt que des qualifications formelles établies plusieurs décennies auparavant. Le recrutement pourrait s établir sur la base de tests de compétences plus que sur des diplômes, surtout dans le cas des cadres (comme c est déjà souvent le cas). Une autre difficulté serait d arriver à spécifier de manière très fine les contours des postes, comme cela se fait déjà dans plusieurs secteurs. 42. Voir par exemple : Aubret (J.), Gilbert (P.) et Pigeyre (F.), Management des compétences : réalisations, concepts et analyses, Paris, Dunod, 2002 ; Guittet (A.), Développer les compétences par une ingénierie de la formation, Paris : ESF Éditeur, Jeannot (G.) et Lichtenberger (Y.), «What Competency Management in the French Civil Service?», in Horton (S.) et al. (eds.), Competency Management in Public Sector... op. cit., p Émery (Y.), «Conclusion : Gestion des compétences : le sommet de l art dans le secteur public?», in Horton (S.) et al. (eds.), Competency Management in Public Sector... op. cit., p Émery (Y.), «Conclusion : Gestion des compétences : le sommet de l art dans le secteur public?», in Horton (S.) et al. (eds.), Competency Management in Public Sector... op. cit., p Salon (S.) et Savignac (J.C.), La Fonction publique, documents réunis et commentés, Paris, La Documentation française, 1999, 59 p.

14 STRATÉGIES ET PRATIQUES DE DÉVELOPPEMENT DES COMPÉTENCES DES CADRES 621 Pour la formation continue, l utilisation de l approche par compétences ne pose aucune difficulté de conciliation avec le principe de carrière. Une «véritable» évaluation devrait remplacer la notation : celle-ci peut très bien être établie, soit à partir d une approche «à 360 degrés», soit à partir d une approche de «type LOLF» : identifier les compétences nécessaires et par la suite mettre sur pied un programme de formation continue. Plusieurs organisations publiques françaises agissent déjà de la sorte. En somme, la quasi-totalité des pratiques recensées ne posent pas de difficultés de conciliation avec le concept de carrière. Il n en est peut-être pas de même pour les contrats collectifs de travail. Un des défis est le réexamen continu des compétences des titulaires par rapport aux objectifs du poste détenu : le CBM est un levier de changement par opposition aux qualifications qui favorisent le statu quo 47. * * * Cet article a synthétiquement présenté les systèmes centraux de gestion et de développement des compétences dans quatre pays. Ceux-ci sont fondés sur l établissement de courtes listes de compétences, à travers des regroupements (clusters) de vingt à trente éléments. La comparaison montre que ces pays ont dégagé les mêmes compétences-clefs, sauf le Canada, qui part de l apprentissage continu. Seule exception, la compétence en matière de leadership semble présenter une définition à géométrie variable selon les pays considérés. Les stratégies de développement des compétences présentent donc de fortes similarités. Des pratiques innovantes ont cours, à des degrés divers, dans tous les pays concernés : on y retrouve l approche par les compétences comme axe central de la gestion des ressources humaines, les techniques et méthodes spécifiquement centrées sur les résultats et une importance croissante accordée aux approches «à 360 degrés». Cette étude a permis d observer que les stratégies fondées sur l approche par les compétences sont en évolution constante, et qu elles s appuient sur des éléments difficiles à mesurer. Si l on retrouve des pratiques déjà existantes en gestion des ressources humaines, ces stratégies apportent des éléments nouveaux qui s inscrivent dans une perspective évolutive. La CBM n est toutefois pas exempte de critiques. En particulier, Y. Émery reprend les remarques de Townley selon lesquelles les compétences deviendraient rapidement trop statiques et ne se porteraient que sur des composantes, souvent les plus faciles à mesurer, plutôt que sur des situations réelles que vivent les gestionnaires 48. Plusieurs de ces dispositifs trouvent déjà une certaine application dans le secteur public français, même si les expressions de cadres de compétence ou de gestion des compétences ne sont guère employées. Reste la question des corps, alors que justement les compétences fournissent la compréhension et le langage communs nécessaires à l obtention des résultats. Les corps «maintiennent la cohérence dans un secteur public fragmenté» 49. La gestion par les compétences s inscrit dans les nouvelles perspectives du développement des organisations publiques. Celles-ci doivent répondre à trois défis que sont : les nouvelles formes organisationnelles, la précarisation du statut des agents et des cadres et les nouveaux problèmes émergeants de la gestion publique. Lorsque se multiplient les agences gouvernementales dotées de statuts particuliers en matière de gestion des ressources humaines, la diffusion de compétences-clefs rencontre des obstacles structurels. Il s agit 47. Émery (Y.), «Conclusion : Gestion des compétences : le sommet de l art dans le secteur public?», in Horton (S.) et al. (eds), Competency Management in Public Sector... op. cit., p Ibid., p Ibid., p. 176.

15 622 JACQUES BOURGAULT alors de développer des cadres de compétences qui, malgré le morcellement des administrations, permettent la promotion de valeurs communes dans l ensemble de la fonction publique 50. La gestion transversale des agendas gouvernementaux requiert en effet le développement des compétences communes et l établissement d une culture partagée. Il faut aussi également éviter que les carrières ne deviennent «ghettoïsées» au sein d agences ou de corps spécialisés, limitant de ce fait la mobilité essentielle au développement professionnel. Seule une approche horizontale des compétences peut créer la cohérence nécessaire. La précarisation des statuts de cadres de direction résulte de la tendance à recruter les cadres supérieurs à l extérieur de la fonction publique, à fixer des termes courts à leurs affectations et à ne plus garantir la permanence de la relation d emploi à l expiration d un engagement contractuel. Dans ce contexte, les processus de recrutement devront alors valider, non seulement la maîtrise des compétences-clefs au niveau adéquat d encadrement, mais aussi la capacité à partager la culture organisationnelle du groupe. Cette situation appelle trois types d initiatives consistant à : enrichir les sessions d accueil et d orientation des nouveaux cadres, multiplier les dispositifs de partage à travers des échanges par niveau d encadrement dans le cadre d un processus d apprentissage organisationnel et enfin renforcer la supervision des nouveaux arrivés pendant la période d intégration. L identification et l établissement d un cadre de compétences prend un certain temps en raison de son caractère ambitieux, de son impact culturel, du besoin de consensus et de la nécessité de le rendre opérationnel. Il a pour objectif la recherche de la performance, laquelle dépend de la qualité de la réponse de l organisation aux mutations de son environnement. Or, celui-ci change de plus en plus rapidement, exigeant des dispositifs d ajustement constants. M. Matlock explique que l une des compétences les plus importantes est d apprendre à apprendre en continu 51. On imagine que les instruments d une gestion intégrée des ressources humaines devront témoigner d une sensibilité et d une adaptabilité constantes, sans pour autant réduire la crédibilité, ni déconsidérer l approche par les compétences (en raison de la volatilité relative des compétences). Voilà un défi exigeant pour une gestion performante des ressources humaines. 50. Matlock (M.) «The 2003 State of Training in US»,The Public Manager, 2003, Fall, vol. 32, n o 3, p , p Ibid.

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