Les autorités sous la pression de la crise financière et de la transmission de données clients d UBS aux Etats-Unis

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1 Les autorités sous la pression de la crise financière et de la transmission de données clients d UBS aux Etats-Unis Rapport des Commissions de gestion des Chambres fédérales du 30 mai

2 Résumé Rappel des faits Au cours du dernier trimestre 2008 et du premier trimestre 2009, la Confédération suisse a été appelée à prendre deux mesures concernant UBS : 1. à la mi-octobre 2008, UBS rencontrait de sérieux problèmes de liquidités à cause de la crise financière et de ses conséquences, à tel point que l existence même de la banque était menacée. Une nouvelle recapitalisation privée d UBS n ayant pu être effectuée, le Conseil fédéral et la Banque nationale suisse (BNS) ont décidé, le 15 octobre 2008, de prendre des mesures concertées afin d écarter ce danger et de prévenir un désastre pour l économie suisse et la stabilité financière du pays. Ce jour-là, le Conseil fédéral a décidé de venir en aide à UBS en souscrivant un emprunt à conversion obligatoire d un montant de 6 milliards de francs. Simultanément, la BNS s est engagée à reprendre à UBS ses actifs «toxiques» pour une valeur maximale de 60 milliards de francs ; 1 2. après plusieurs mois de négociations entre UBS et les autorités américaines, la FINMA s est vue contrainte, le 18 février 2009, de décider la transmission de données de clients par UBS. 2 En dépit des efforts de plusieurs autorités suisses (notamment la Commission fédérale des banques/finma et le Département fédéral des finances), depuis mars 2008 pour endiguer la pression exercée de façon croissante par les autorités américaines dans le cadre des entraides administratives accordées à l organe américain de surveillance de la régularité des opérations boursières (U.S. Securities and Exchange Commission ; ciaprès : SEC) et aux autorités fiscales américaines (Internal Revenue Service ; ci-après : IRS), la transmission des données n a pu être évitée. La première mesure a été d une portée exceptionnelle pour la Suisse, eu égard à l ampleur de l intervention financière de la Confédération en faveur d UBS, soit une entreprise du secteur privé. Quant à la seconde mesure, elle a également eu des conséquences considérables pour notre pays : à la suite de la transmission des données de clients, en février 2009, la Suisse a dû relativiser la distinction qu elle faisait entre fraude et évasion fiscales, reprendre l art. 26 du Modèle de convention de l OCDE pour les conventions contre les doubles impositions et concéder aux États-Unis, à l été 2009, une entraide administrative élargie dans le cadre d une révision de la convention de double imposition passée entre les deux pays (CDI). 3 Inspection réalisée par les CdG C est dans ce contexte que les Commissions de gestion des Chambres fédérales (CdG) ont mené, de mars 2009 à la fin mai 2010, une inspection approfondie en vue 1 Chapitre Chapitre Chapitre

3 de faire la lumière sur l attitude des autorités suisses concernées, sous les angles de l opportunité et l efficacité, durant la période ayant précédé les deux mesures précitées. L appréciation du comportement d UBS et de celui des autorités américaines ne faisant pas partie du domaine de la haute surveillance parlementaire, les CdG n ont pas pu enquêter sur ceux-ci. 4 Lors de 60 auditions, réparties en 30 séances, les CdG ont entendu les membres du Conseil fédéral et les représentants du Département fédéral des finances (DFF), du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), du Département fédéral de justice et police (DFJP), de la Commission fédérale des banques (CFB)/FINMA, du Tribunal administratif fédéral, de la BNS et d UBS 5, ainsi que plusieurs experts indépendants. S agissant de l analyse du comportement des autorités avant et pendant la crise financière, en comparaison internationale, les CdG ont confié une étude ad hoc à des experts indépendants. 6 Elles ont examiné en outre de nombreux documents et demandé à la Délégation des Commissions de gestion de consulter les documents confidentiels de la Chancellerie fédérale concernant les délibérations au sein du Conseil fédéral. 7 Les principaux résultats de l inspection menée par les CdG sont résumés ci-après. La lecture de ce résumé ne saurait toutefois remplacer la lecture du rapport entier. Celui-ci établit en effet l ensemble des faits de manière exhaustive, lesquels permettent de comprendre les conclusions des CdG. Enquête I : Comportement des autorités suisses face à la crise financière 1. Des turbulences financières à une crise économique et financière majeure La crise financière, qui a déclenché les difficultés des grandes banques, comme UBS et Credit Suisse, a trouvé son origine dans les problèmes liés au marché hypothécaire américain à risque, marché nommé «subprime». En 2007, il s agissait essentiellement de turbulences financières ; puis, suite à la faillite de la banque Lehman Brothers le 15 septembre 2008, on a assisté à une chute de l économie mondiale et à l installation d une crise économique et financière d une grande ampleur. 8 Le marché hypothécaire américain subprime a connu des difficultés en 2006 déjà, avec une chute sévère des prix immobiliers. Ne connaissant pas les engagements d UBS sur ce marché, la CFB a interrogé UBS à ce sujet en mars 2007 seulement. A cette date, UBS avait une connaissance non seulement erronée de son exposition, mais espérait même pouvoir bénéficier de la chute de ce marché. Cela s explique par le fait que le système de gestion des risques d UBS n intégrait pas les 4 Chapitres 1.2, et Chapitre Chapitre Chapitre Chapitres 2.1.1, 2.3 et

4 expositions qui se sont avérées les plus problématiques, du fait de leur notation a priori bonne (Triple A), par les agences internationales. 9 L incertitude, concernant l étendue des pertes et amortissements à subir par les grandes banques internationales dans les marchés subprimes, s est alors propagée pour atteindre un niveau où les marchés monétaires interbancaires ont souffert d une grave crise de confiance. Celle-ci se concrétisée le 9 août 2007 par un assèchement presque complet des liquidités sur les marchés interbancaires et a donné le signal d un profond disfonctionnement. A partir de ce moment, la BNS et la CFB se sont activées et ont pris un certain nombre de mesures. En août 2007, la BNS mettait en œuvre, en coordination avec d autres banques centrales, des opérations d injections massives de liquidités afin de garantir le fonctionnement des marchés monétaires et interbancaires. Elle renforçait également le suivi des marchés touchés par les turbulences. Parallèlement, la CFB développait, en collaboration avec la BNS, son suivi des grandes banques. A la fin du mois d août 2007, la CFB décidait provisoirement le relèvement immédiat des exigences de fonds propres pour UBS et Credit Suisse. 10 En janvier 2008, le chef du DFF a été informé par les présidents de la BNS et de la CFB qu UBS faisait face à des difficultés très graves. La situation de la banque était préoccupante et il devenait nécessaire de préparer un scénario de dernier recours, c est-à-dire préparer une éventuelle intervention étatique en faveur de la banque. A ce stade, le Conseil fédéral, n a pas été informé de la gravité de la situation par le chef du DFF. 11 En mars 2008, la CFB a exigé que Marcel Ospel présente sa démission de la présidence du Conseil d administration d UBS, ce qu il a fait lors de l assemblée générale de la banque, le 23 avril Après un été relativement calme, la faillite de la banque Lehman Brothers, le 15 septembre 2008, allait perturber profondément le système financier international et provoquer un fort ralentissement économique. La situation d UBS s est aggravée à un point tel qu une aide de la BNS et de la Confédération s est avérée indispensable pour assurer la stabilité du système financier et de l économie suisse. 13 Le 20 septembre 2008, le président de la BNS et le président de la CFB ont contacté séparément le chef du DFF pour lui indiquer qu ils jugeaient la situation d UBS très grave. 14 Le dimanche 21 septembre 2008, les plus hauts responsables de la BNS, de la CFB et du DFF, en charge de la gestion de crise, ont été informés d une part qu UBS avait besoin rapidement d un appui des autorités et d autre part que le chef du DFF avait été victime d un accident cardio-vasculaire la veille. 15 Il s agissait alors 9 Chapitre Chapitre Chapitre Chapire Chapitre Chapitre Chapitre

5 d assurer la suppléance du chef du DFF par la cheffe du DFJP ainsi que de finaliser les mesures de soutien. Ainsi, en l espace de quelques jours, les difficultés d UBS s étaient aggravées à un point tel que sa survie était menacée et ne dépendait plus que d une aide extérieure que la banque a sollicitée officiellement le 14 octobre A sa séance du 15 octobre 2008, le Conseil fédéral a décidé du train de mesures en faveur de la stabilité du système. Le transfert d actifs illiquides d UBS, pour un montant maximal de 60 milliards de dollars à une société à but spécial financé par la BNS, et le renforcement de la base de fonds propres d UBS, par la souscription d un emprunt à conversion obligatoire à hauteur de 6 milliards de francs par la Confédération, en constituaient les deux principales mesures Une organisation de gestion de crise n impliquant pas le Conseil fédéral Depuis la fin des années 90, la BNS, la CFB et l AFF ont mené des réflexions sur les structures de coordination et de pilotage en cas de crise financière et, plus récemment, sur les options d intervention en cas de défaillance d une grande banque suisse. 17 Par conséquent, lorsque la crise financière s est manifestée et que la question d un soutien étatique à UBS s est posée, les autorités suisses bénéficiaient d une organisation de crise structurée, de réflexions avancées concernant des scénarios de crise d une grande banque et d une certaine expérience de collaboration. Par contre, les scénarios n envisageaient pas une crise du système financier dans son ensemble. En outre, l organisation de crise ne disposait pas de plans opérationnels ; une décision de principe quant à un éventuel engagement financier de la Confédération pour sauver une grande banque n existait pas non plus. Les CdG relèvent que les autorités helvétiques ont perçu ces risques et pris des mesures préparatoires. Les CdG ne doutent pas que les structures mises sur pied ont offert un cadre propice à la collaboration et à la définition du train de mesures en faveur de la stabilité du système financier, quand bien même des plans opérationnels n avaient pas encore été élaborés. Alors que l organisation de crise prévoit le moment lors d une implication probable de la Confédération auquel le DFF prend la direction des affaires, les CdG constatent que l organisation de crise ne prévoit pas de rôle ou de modalités spécifiques en ce qui concerne l implication du Conseil fédéral. Pour les CdG, il est cependant absolument nécessaire que le Conseil fédéral soit impliqué dans une telle structure. Une crise financière et économique peut avoir des conséquences graves sur la société, les citoyens et la sécurité du pays. Les CdG ne comprennent donc pas que le Conseil fédéral n ait pas été intégré dans le dispositif d organisation de crise et que, finalement, son rôle se soit réduit à celui de «dernier décideur» de mesures à l élaboration desquelles il n avait pas participé. Dès lors, il apparaît absolument 16 Chapitre Chapitre

6 nécessaire aux CdG que le rôle et l implication du Conseil fédéral soient définis dans toute organisation de crise (recommandation 1) Une incapacité à détecter la crise, une pratique de surveillance à modifier Bien avant que la crise n ait éclaté, la BNS et la CFB ont fait part de leurs préoccupations au sujet de la croissance du bilan des grandes banques, de la gestion des risques ou encore, de la problématique des fonds propres insuffisants. D autres acteurs, dont le plus notable est la Banque des règlements internationaux, ont été plus précis dans leurs avertissements et ont mis en évidence les dangers liés directement au marché hypothécaire américain. 19 Au vu de ces indices et des événements, les CdG considèrent que les autorités suisses ont échoué dans la détection de la crise, tout comme la plus grande partie des autorités à l échelle mondiale. La question des entreprises trop grandes pour faire faillite (too big to fail) n était pas encore posée véritablement ou pour le moins ne suscitait pas de débat. Cela peut s expliquer en partie par les résultats (bénéficiaires) exceptionnels des deux grandes banques qui ne laissaient à l époque que peu de place au doute concernant leur santé financière ou la qualité de leurs options stratégiques. Les CdG estiment aussi que les autorités se sont trop facilement satisfaites de leurs constats. L incapacité de détecter suffisamment tôt une crise d une telle ampleur soulève en outre de nombreuses questions sur la pertinence des objectifs et des instruments de la surveillance des marchés financiers. La CFB a certes indiqué dans ses rapports de gestion, ainsi que dans le cadre de la coopération internationale, l importance d une gestion des risques efficiente. Elle doit cependant se reprocher de n avoir pas mis en œuvre concrètement ses connaissances dans sa pratique de surveillance, en particulier celle d UBS. Elle a notamment omis de procéder à des clarifications approfondies en la matière, et même de prévoir des exigences concernant les risques juridiques ou de réputation et ceci malgré le fait que la structure de risque d UBS aurait dû susciter de nombreuses questions. 20 En effet, ces constats d échec nécessitent des améliorations importantes aux yeux des CdG car la Suisse est particulièrement sensible et dépendante de la santé des deux plus grands établissements bancaires du pays. La taille exceptionnelle notamment en comparaison avec d autres Etats de son secteur bancaire ainsi que sa concentration tout aussi particulière imposent à la Suisse de ne pas être «moyenne» en matière de détection de crise et de surveillance, mais au contraire, d être en tête, aussi bien dans le domaine de la détection précoce, des réformes sur la scène internationale, que dans la mise en œuvre des meilleures pratiques (best practices) en matière de surveillance bancaire. Dans ce contexte, les principales préoccupations des CdG ayant trait à la capacité de détection des autorités suisses en matière de crise des marchés financiers 18 Chapitre Chapitre Chapitre

7 relèvent i) de la dépendance de la CFB/FINMA aux informations transmises par d autres organes (banques, banque centrale, organes de révision, agences de notation), ii) du manque de suivi apporté à leurs propres critiques ou observations en particulier de la part de la CFB et iii) du manque d esprit critique de la part de l ensemble des autorités impliquées. Les CdG concluent, d une part, qu une clarification et une définition plus précise des objectifs permettront de disposer d exigences claires et réalistes par rapport aux rôles et responsabilités des autorités et, d autre part, qu une analyse de l organisation, des moyens et des instruments doivent en résulter pour permettre aux autorités de faire face au poids des grandes banques et des autres instituts à surveiller, ainsi qu aux enjeux en termes de stabilité financière et économique qu ils soulèvent. Les CdG contestent la conclusion du Conseil fédéral, dans son rapport du 12 mai 2010, selon laquelle il n est plus nécessaire de légiférer en la matière. En effet, les CdG sont convaincues qu il faut réévaluer la pertinence des objectifs fixés aux autorités chargées de la surveillance des marchés financiers ou de la stabilité financière et leur confier les compétences nécessaires à l atteinte des objectifs (recommandation 2). 21 Au vu des expériences et de certaines pratiques, qui se sont avérées efficaces à l étranger, les CdG sont convaincues que la pratique de surveillance suisse doit encore évoluer. La FINMA doit en particulier concrétiser rapidement ses objectifs stratégiques définis en septembre 2009 (recommandation 3). 22 La BNS et la FINMA doivent aussi diversifier davantage leurs sources d information selon les CdG. En effet, un risque existe que les regards plus critiques ne soient pas suffisamment pris en considération, alors qu ils constituent des sources essentielles de réflexions et d indices en matière de détection. Les CdG sont convaincues que la BNS et la FINMA doivent éviter ce cloisonnement (groupthink) et développer les contacts, structures ou canaux d informations adéquats pour combler ce manque. Il s agit, qu à l avenir, la BNS et la FINMA disposent de liens établis et institutionnalisés, avec des experts indépendants (recommandation 4). 23 Selon les CdG, la détection précoce exige, de la part des autorités, une coordination optimale au niveau de l échange d informations. La stabilité du système financier suisse est fortement dépendante de la qualité de la surveillance des banques. Inversement, la surveillance des banques est aussi fortement dépendante de la qualité des analyses sur la stabilité des systèmes financiers suisse et internationaux. Ainsi, une collaboration soutenue, étroite et régulière entre la BNS et la FINMA est une condition indispensable et essentielle pour que la stabilité du système financier soit assurée et que la surveillance des banques soit efficace (recommandation 5) Chapitres 2.3, et Chapitres , et Chapitres et Chapitres 2.3 et

8 Les CdG constatent qu au sein même de la CFB, les échanges d informations entre les personnes s occupant de la surveillance d UBS et celles s occupant de la surveillance du Credit Suisse ont été clairement insuffisants. Elles invitent donc le Conseil fédéral à vérifier l adéquation des processus et la nouvelle organisation de la FINMA (recommandation 6) Une gestion adéquate de la crise par les autorités suisses Les CdG partagent les constats des organisations internationales tels que le FMI ou l OCDE ainsi que des experts, mandatés tant par le Conseil fédéral que par les CdG, selon lesquels les mesures prises par les autorités suisses ont été adéquates, compte tenu des effets positifs qu elles ont engendrés sur la stabilité financière et économique du pays. 26 Pour les CdG, ces mesures ont été prises au moment opportun, elles ont par ailleurs été efficaces, adaptées à la situation et financièrement supportables pour la Confédération. Les CdG relèvent aussi l implication et l excellente réputation des autorités suisses au sein des organes internationaux, avant, pendant et après la crise Une mise en œuvre nécessaire des enseignements Les nombreuses interventions parlementaires à l échelle nationale tout comme les non moins nombreuses discussions à l échelle internationale illustrent la volonté et la nécessité de tirer les enseignements de la crise. 28 Les CdG relèvent que, deux ans après l aggravation de la crise financière qui a mené les autorités suisses à développer des options d intervention en cas de défaillance d UBS (mars 2008), la fenêtre d opportunité pour mener les réformes adéquates se referme. Si les problématiques de la politique salariale et des bonus des grandes banques, de la surveillance des banques, de la stabilité financière ainsi que celles posées par les banques trop grandes pour faire faillite ont été reconnues, il reste à concrétiser les mesures. Ces chantiers ne peuvent souffrir d aucun retard selon les CdG. Dans ce contexte, les CdG sont d avis que le Conseil fédéral doit étudier de manière exhaustive l ensemble des recommandations émises par les experts, qu il a lui-même mandatés (recommandation 7) Des bases d information du Conseil fédéral insuffisantes Entre décembre 2007 et avril 2008, le Conseil fédéral n a pas été informé au sujet des préparatifs élaborés par le DFF, la BNS et la CFB, alors qu il s agissait du moment-clé de l intervention du DFF. En effet, à cette période, UBS connaissait des 25 Chapitres 2.3, et Chapitres 2.5, 2.7 et Chapitre Chapitre Chapitre

9 pertes massives, l organisation de crise s était activée et, suite à l alerte émise par la BNS et la FINMA, le DFF s était impliqué dans l élaboration des options d intervention. 30 Conséquemment, les CdG sont arrivées aux deux conclusions suivantes : le chef du DFF était bien informé de la part de l AFF, de la BNS et de la CFB, mais il n a pas suffisamment informé le Conseil fédéral, en justifiant cela par sa crainte d indiscrétions (impact sur la bourse). C est pourquoi, le chef du DFF a mené la gestion de ce dossier de manière individuelle, sans vouloir impliquer le Conseil fédéral ; les membres du Conseil fédéral se sont satisfaits de cet état de fait et ne se sont pas suffisamment informés. Ils n ont pas assumé leurs responsabilités. 31 Si la logique d une politique de communication très restrictive de la part du chef du DFF peut encore être comprise au vu de la nature très sensible des informations et des conséquences graves que leur publicité provoquerait, les CdG sont particulièrement interpellées par le fait que le Conseil fédéral ne puisse pas travailler dans un climat de confiance et de confidentialité. Les CdG estiment que la stabilité du pays voire même sa sécurité ne peuvent pas être mises en péril par le simple fait que les sept plus hauts dirigeants du pays n aient pas la capacité de conserver une information confidentielle au sein du collège qui les réunit (cf. motion 2 et recommandation 15). 7. Un pilotage du Conseil fédéral déficient Entre janvier 2008 (date à laquelle la BNS et la FINMA ont alerté le chef du DFF de la situation), et septembre 2008, la gestion de crise était entre les mains du chef du DFF. En avril 2008, la cheffe du DFE était consultée au sujet des options d intervention, élaborées par le DFF, la BNS et la CFB, compte tenu des conséquences économiques que pouvait avoir la défaillance d une grande banque. Il apparaît aux CdG que les membres du Conseil fédéral disposant de cette information auraient dû informer le collège dans son entier. 32 Entre avril 2008 et septembre 2008, soit durant cinq mois, le Conseil fédéral ne traite pas de la crise financière. Les CdG considèrent par conséquent qu avant septembre 2008, le Conseil fédéral n a effectué aucun pilotage de la crise financière. 33 Dès le 21 septembre 2008, le Conseil fédéral a été davantage impliqué car la situation d UBS et l absence du chef du DFF l exigeaient. Le président de la 30 Chapitre Chapitre Chapitre Chapitre

10 Confédération a dès ce moment conduit l intervention de la Confédération avec notamment la cheffe du DFJP. Les CdG relèvent que la stratégie suivie par le président de la Confédération à savoir mobiliser la délégation du Conseil fédéral aux affaires économiques afin d assurer une décision positive du Conseil fédéral relative au train de mesures a fonctionné. Toutefois, le but d une délégation est de préparer un sujet en vue de son traitement au Conseil fédéral ; pour les objets de grande importance, comme celui de la crise financière, elle ne peut pas servir à court-circuiter le processus décisionnel du Conseil fédéral, ce qui revient selon les CdG à vider le collège de sa responsabilité collective. De plus, les membres du Conseil fédéral ne faisant pas partie de la délégation ont critiqué la procédure choisie. Les CdG partagent cette critique. En effet, ces trois membres ont dû prendre une décision un jour après avoir pris connaissance de la proposition (portant sur un engagement de la Confédération de 6 milliards de francs impliquant de facto l engagement de 60 milliards de dollars de la BNS) (cf. motion 3 et recommandation 16). Au vu de ce qui précède les CdG constatent que : le Conseil fédéral n a pas piloté la gestion de la crise financière ; le Conseil fédéral n est intervenu que lorsqu il devait prendre des décisions concernant le train de mesures, soit les 2 et 15 octobre 2008 ; le Conseil fédéral n a pas mené de réflexions pour dégager des solutions en cas d aggravation de la crise ; le pilotage du Conseil fédéral est défaillant et ce malgré les recommandations répétées en la matière par les CdG lors de précédentes inspections ; le Conseil fédéral ne semble pas disposer des moyens essentiels à un travail d équipe lorsqu une situation de crise l exige. C est pourquoi de l avis des CdG, le Conseil fédéral doit, d une part, s attacher à résoudre les problèmes de pilotage soulevés dans d autres inspections des CdG (recommandation 8) et, d autre part, disposer à son propre niveau d un système de veille et d alerte concernant les crises (recommandation 9). 10

11 Enquête II : Comportement des autorités en relation avec la transmission des données de clients d UBS aux États-Unis 1. Genèse de l affaire En décembre 2007, la CFB a appris l existence d une procédure d enquête conduite par la SEC, l organe américain de surveillance de la régularité des opérations boursières, contre UBS au sujet de ses obligations liées à l octroi des licences aux États-Unis. Après quoi, en mars 2008, la SEC a déposé une demande d entraide administrative auprès de la CFB, dans laquelle il n était toutefois pas question de transmission de données de clients. Selon UBS, la CFB avait déjà été informée brièvement en décembre 2007 et en janvier 2008 des investigations du DOJ, mais ce n était seulement qu en fin février 2008 qu il était devenu apparent que le DOJ cherchait à obtenir des données clients d UBS. Cette dernière venait en fait d apprendre elle-même l existence de cette requête du DOJ dans le cadre d une enquête de l IRS, les autorités fiscales américaines, dirigée contre elle. Il est apparu par la suite que ces trois procédures américaines contre UBS avaient été lancées à l automne 2007 et qu elles portaient sur ses activités transfrontalières avec des clients privés aux États-Unis. 34 L enquête du DOJ devait clarifier le rôle joué par UBS et ses dirigeants dans les activités transfrontalières de la banque avec des clients privés aux États-Unis pour des cas de fraudes et d évasions fiscales. Le DOJ voulait déterminer notamment si UBS avait sciemment contrevenu à ses obligations contractuelles envers l IRS et contribué à contourner les lois fiscales américaines en mettant en place des structures offshore pour des clients assujettis à l impôt aux États-Unis. Comme beaucoup d autres banques dans le monde, UBS est en effet soumise à différentes obligations envers l IRS en vertu d un Qualified Intermediary Agreement (QIA) ; citons par exemple l obligation d annonce et de retenue d impôts. 35 Le principe de base du QIA veut que les instituts financiers, tels qu UBS, soient tenus de connaître l identité de leurs clients qui perçoivent des rendements de capitaux américains, de classer ces mêmes clients, selon les instructions de l IRS et sur la base de la CDI, en fonction de leur domicile et de leur statut et de remplir, le cas échéant, des obligations d informations et de retenues d impôts à la source pour le compte de l IRS. Par ce dispositif, les États-Unis voulaient désormais empêcher que les personnes assujetties à l impôt sur leur territoire perpétuent, en s appuyant sur les conventions de double imposition, des pratiques, qu ils considèrent comme abusives et qui engendrent pour eux des pertes fiscales considérables. 36 Il apparaîtra plus tard que certains employés d UBS avaient aidé des clients américains, dans environ 300 cas, à mettre en place des structures offshore et qu ils avaient accepté parfois de fausses déclarations sur des formulaires américains afin 34 Chapitre Chapitre Chapitre

12 que d importants clients ne soient pas considérés comme des contribuables assujettis au fisc américain Évolution du dossier et rôle des autorités suisses Début mars 2008, lorsque la CFB a appris par UBS que les autorités américaines allaient tenter d obtenir, à travers au moins l un des volets de leurs investigations, des données de clients d UBS, elle a immédiatement compris la portée de cette démarche, dont les conséquences iraient bien au-delà de la mission de surveillance qui lui incombe. Sans perdre un instant, elle a consulté des représentants des services de l administration fédérale qui étaient susceptibles d être concernés et les a informés, conjointement avec UBS, de la situation. 38 Par la suite, le chef du DFF a institué un groupe de travail, composé de représentants de l Administration fédérale des finances (AFF), de la division politique V (DP V) du DFAE, de l Office fédéral de la justice (OFJ) du DFJP, de l Administration fédérale des contributions (AFC) du DFF et, dans une phase initiale, du Ministère public de la Confédération. Ce groupe de travail était dirigé par celui qui était à l époque le chef de la Division des questions financières internationales et de la politique monétaire de l AFF, Alexander Karrer, d où le nom «groupe de travail Karrer». 39 A partir de ce moment-là, l ambassade de Suisse aux États-Unis a également été incluse dans les travaux de ce groupe. Dans un premier temps, le groupe de travail Karrer n a pas jugé imminente la nécessité d agir. 40 Son point de vue a changé à la fin avril 2008, quand les autorités américaines ont procédé à l arrestation de Martin Liechti, alors responsable des activités d UBS pour l Amérique du Nord. Retenu ensuite pour une longue période comme témoin, celui-ci a été interrogé par les autorités américaines, qui cherchaient à lui soutirer notamment des données de clients. 41 Dès ce moment-là, il était clair pour le groupe de travail Karrer qu il devait agir afin que la requête des États-Unis concernant des données de clients soit traitée dans le respect des principes de l État de droit. Après avoir examiné aussi bien la voie de l entraide judiciaire que celle de l entraide administrative, le groupe de travail Karrer a décidé d opter pour cette dernière, car il était alors déjà évident que les autorités américaines insisteraient pour obtenir le plus vite possible des données de clients et que la procédure d entraide administrative en matière fiscale pourrait aboutir plus rapidement. Le groupe de travail Karrer était également favorable à la procédure d entraide administrative parce que les autorités américaines ne connaissaient pas les noms des fraudeurs présumés du fisc et ne pouvaient donc adresser aux autorités suisses qu une demande basée sur un «modèle» (autrement dit sur des clients répondant à certains critères). Or, le groupe de travail Karrer a estimé qu il était 37 Chapitre Chapitre Chapitre Chapitre Chapitre

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