Le Brésil au chevet d Haïti : nouvel acteur pour crise atypique

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1 Le Brésil au chevet d Haïti : nouvel acteur pour crise atypique Ricardo Seitenfus Lorsque, à la fin février 2004, dans des circonstances qui restent troubles, le Président haïtien Jean-Bertrand Aristide quitte Port-au-Prince en laissant le pouvoir vacant, les Nations Unies mettent sur pied en toute hâte une force intérimaire d intervention (MIF) pour parer au plus pressé et éviter de trop violents affrontements. Puis est organisée la Mission des Nations Unies pour la Stabilisation en Haïti (MINUSTAH) chargée de prendre son relais de la MIF. Si cette dernière était exclusivement composée de militaires américains, canadiens, français et chiliens, la MINUSTAH comptera avec une présence militaire et policière, dans ses débuts, majoritairement latino-américaine 1, inédite par son ampleur et par l importance accordée à l opération par le sous-continent américain. De plus, elle est, à plusieurs titres, significative du changement en cours dans la région. Adeptes de l interprétation la plus stricte de l idée de souveraineté et du principe de non-intervention au point de les transformer en credo dogmatique, les États sud-américains, et tout spécialement leurs forces armées, sont-ils en voie de remettre en question deux siècles de tradition? Les raisons d un choix La rapide décision brésilienne, au premier semestre de 2004, d accéder à la demande de la France et des États-Unis pour l occasion porte-parole du Conseil de Sécurité des Nations Unies de prendre la tête d une force multinationale de stabilisation en Haïti et de fournir un contingent militaire de hommes, fut une première 2. Elle a pris de court l opposition et surpris jusqu à certains cercles gouvernementaux. S il a consulté son ministre des Affaires étrangères et son État-major des Armées, le président Lula, convaincu que la solidarité ne doit pas être un vain mot, a joué un rôle de tout premier plan dans ce processus. Certainement Lula devient-il ainsi l interprète d un Brésil qui défend le multilatéralisme mis à mal par l invasion de l Irak et qui veut prendre part de façon active aux enjeux de sécurité internationale. 1 Voir infographie ci-contre. 2 Voir SEITENFUS, Ricardo, «De Suez ao Haiti : a participação brasileira nas Operações de Paz», in O Brasil e as Nações Unidas, Ed. MRE, Brasilia, 2007 (sous presse).

2 Sans intérêt spécifique dans l imbroglio haïtien, la présence brésilienne s explique par la nouvelle façon dont le pays conçoit son insertion internationale, Brasilia ayant constaté qu après la Deuxième guerre mondiale, les conflits se sont déplacés du Nord vers le Sud de la planète tandis que le système de prévention et de résolution des conflits demeurait concentré dans les mains du Nord. L action du Brésil s emploie d abord à mettre en place une nouvelle forme de règlement de conflits dans les pays du Sud, qui consiste à s attaquer à leurs racines mêmes et non uniquement à la gestion de leurs conséquences. Mais l intervention était intéressante à plus d un titre pour le Brésil. Pour des questions strictement sécuritaires d abord. Hésitants au début, les militaires brésiliens ont été convaincus de l opportunité d une participation dans la mesure où tous les équipements, le système de communications et le matériel utilisé en Haïti sont d origine brésilienne. Pour les stratégistes, l opération est devenue un test grandeur nature de la préparation des hommes et de la fiabilité de l industrie d armement nationale. D autres facteurs ont compté. Le Brésil croit à la nécessité d un dialogue politique réunissant les différentes factions et partis politiques haïtiens. Des diplomates brésiliens et des envoyés spéciaux de Lula dont je suis s efforcent de créer une atmosphère propice au dialogue politique, sans écarter aucune sensibilité pourvu qu elle ne soit pas belliqueuse. D autre part, il est apparu au Brésil que la mise en place d un plan de développement économique capable de soulager Haïti de ses très graves problèmes sociaux est un défi majeur, urgent et incontournable. La présence sud-américaine en Haïti doit être également interprétée dans le cadre du débat intérieur sur le rôle des forces armées dans une société démocratique. Brasilia, par exemple, souligne que «l amélioration de la politique de défense [à savoir, une diminution des coûts, une plus grande efficacité et une révision de ses missions] pourra faire en sorte que le Brésil renforce sa capacité de défense, d une façon isolée ou comme membre d un système de défense collectif avec les pays voisins, pour être à même de faire face aux nouvelles menaces et défis, garantir la protection de son territoire et soutenir les négociations sur le plan international» 3. On pourrait déceler là les prémisses de la naissance d une encore hypothétique OTAS (Organisation du Traité de l Atlantique Sud), à l image de l OTAN. Néanmoins, la possibilité pour le Brésil de devenir un «partenaire global» de l OTAN, comme l a proposé, à la fin août 2007, l ambassadeur des États-Unis afin de «faciliter 3 Présidence de la république du Brésil, Núcleo de Assuntos Estratégicos, «Projeto Brasil 3 Tempos: 50 Temas estratégicos, Brasília, novembre 2006.

3 l action d une OTAN forte» sur la scène mondiale, a été éconduite par le ministre brésilien des Affaires étrangères, Celso Amorim, pour qui le Brésil a «une tradition bien ancrée de particip[ation] aux missions de paix à condition qu elles soient menées sous le drapeau des Nations Unies» 4. Le Brésil refuse donc de donner à l alliance régionale militaire des puissances occidentales un rôle qui pourrait marginaliser l institution multilatérale. Par conséquent, le partenariat ne pourra se faire qu à travers les Nations Unies et non avec l OTAN. Reste qu il est indéniable que l expérience haïtienne a entraîné un rapprochement des forces armées en Amérique du Sud, notamment dans le cône Sud du continent, entre l Argentine, le Brésil, le Chili et l Uruguay 5. Cependant, il semble réciproquement que le fait que le commandement des forces militaires onusiennes en Haïti reste entre les mains d un militaire latino-américain soit une condition pour que la région continue à estimer que l affaire haïtienne est de son ressort. Mais revenons un peu en arrière pour comprendre cette nouvelle conception par le Brésil de son rôle. Dans une première phase, de la mi-2004 jusqu à l élection présidentielle haïtienne du 7 février 2006, l objectif du Brésil en Haïti a été essentiellement sécuritaire. Il s agissait de mettre un terme à la lutte politique incessante entre les divers partis et factions, condition indispensable pour permettre le choix par la population de ses nouveaux dirigeants. Pas moins de trente-trois candidats se sont présentés à l élection présidentielle et le scrutin s est déroulé dans une ambiance de fête civique et a enregistré un record de participation 6. Après la victoire au premier tour de René Préval et la formation d un gouvernement d entente nationale, une deuxième phase s est ouverte, marquée par la mise en place d un pouvoir démocratique, issu d élections libres et pluralistes. L armée nationale ayant été dissoute et le nouveau gouvernement ne pouvant pas compter sur les forces de sécurité nationales la Police nationale haïtienne (PNH) est peu nombreuse et ses membres ne sont pas habitués à fonctionner dans le cadre d un pouvoir démocratique -, il y a eu consensus en Haïti, malgré la restauration de l État de droit et d un gouvernement démocratique, sur l impérieuse nécessité de prolonger la présence et l action de la MINUSTAH, approuvée par 78 % de la population selon un sondage des Nations Unies. Cette situation a posé la question de la nouvelle nature de la mission et de sa durée dans la mesure où l objectif principal 4 In Folha de S. Paulo, São Paulo, le 25 août Néanmoins, soulignons la tension entre Buenos Aires et Montevideo en raison de la crise de las papeleras (usine de pâte à papier). 6 Le vote n étant pas obligatoire, le fort taux de participation, supérieur a 60 %, a surpris les observateurs les mieux avisés.

4 avait été atteint. Mais c est qu en fait, la crise haïtienne n est pas qu une crise sécuritaire ou une lutte pour le pouvoir politique. L originalité de ce conflit de basse intensité réside dans la nature du pouvoir tel qu il est conçu en Haïti : la crise politique fait partie, peu ou prou, du modus vivendi. Il s agit toutefois d un véritable système politique mais dont l instabilité est une partie intégrante, voire la norme fondatrice. Au cours des deux siècles de son histoire politique comme pays indépendant, seul le président haïtien Préval a réussi à terminer son mandat sans subir un putsch. De plus, les précédentes interventions étrangères unilatérales ou multilatérales, légales ou illégales ont très souvent été soutenues par les pouvoirs en place. Par leur caractère récurrent, ces interventions sont devenues partie prenante dans les crises haïtiennes. Les acteurs du système politique haïtien savent que la mise sur pied d un régime démocratique ne peut se faire sans le concours de l extérieur. C est devant ce défi qui se trouve la communauté internationale dès le départ de Jean-Claude Duvalier en Reste que, comme tout système politique, le système haïtien résiste à ceux qui tentent de le modifier depuis l extérieur. Par ailleurs, l une des caractéristiques de ce modèle atypique tient en ce que tous ses acteurs, y compris les acteurs internationaux, travaillent uniquement à éviter que les erreurs du passé ne se reproduisent au lieu d imaginer plus positivement pour l avenir de nouvelles façons de fonctionner qui feraient sens pour tous. Ainsi, les nombreux conflits qui traversent la société haïtienne (villes/campagnes, noirs/mulâtres, nationalistes/socialistes/pro-occidentaux) sont perçus comme étant des conflits absolus, sans qu une médiation ne soit acceptable. Or, il s agit d identifier les intérêts divergents en présence, de relever les points convergents afin de trouver un consensus minimum. Difficile affaire : car tandis que la rhétorique classique de la politique réformiste latino-américaine prend sa source dans la nécessité de rendre justice aux plus pauvres, la politique haïtienne, au contraire, met en avant le principe de citoyenneté (inexistante dans le pays) et la question des institutions (également absentes). La politique, tout au moins une apparence de politique, occupe en Haïti une place centrale mais il n existe pas de lien entre cette démocratie formelle et les acteurs économiques et sociaux. De plus, au contraire de ce qui s est passé lors des transitions politiques dans les Etats d Amérique latine, il n y a pas eu, en Haïti, de signature d un pacte entre les différentes forces politiques comme ce fut le cas avec le Pacte de Moncloa en Espagne (1977) ou en Amérique latine lors du transfert du pouvoir des militaires aux civils. Or, sans un pacte dans lequel sont définis les règles du jeu démocratique, Haïti pourra difficilement trouver un semblant de stabilité.

5 Par conséquent, l action brésilienne en Haïti est protéiforme. En apparence, c est une présence militaire. En réalité, il s agit de bien plus car elle offre d une part la possibilité d un dialogue politique des acteurs, entre eux et avec la communauté internationale, et, d autre part, travaille quotidiennement pour toute la population, notamment pour les plus démunis en son sein. Dans ce cadre apparaît une stratégie militaire nouvelle qui concilie les objectifs sécuritaires avec les moyens employés : ainsi, aucun militaire brésilien n a péri lors des combats et des actions sociales et de santé publique ont été immédiatement mises en œuvre une fois le terrain sécurisé 7. Les forces armées brésiliennes ont réalisé dans les bidonvilles de Port-au-Prince ce que probablement un jour elles auront à faire dans les bidonvilles des grandes villes du Brésil, une requête qui se fait entendre de plus en plus souvent. Néanmoins, les responsables militaires brésiliens refusent d y songer, jugeant la chose inconstitutionnelle. Le saisissant contraste entre le monde d avant 1945 et celui dans lequel nous vivons aujourd hui conduit de plus en plus les pays du Sud en général et l Amérique latine en particulier, à se positionner en matière de sécurité internationale. Inévitablement, ils se doivent d être présents non seulement dans les instances internationales de nature économique (FMI, Banque Mondiale, OMC) mais également dans ce qui est considéré comme leur chasse gardée par les grandes puissances, à savoir la sécurité internationale. La lutte pour la réforme du Conseil de sécurité des Nations Unies, soutenue avec enthousiasme par l actuel gouvernement brésilien, doit être analysée dans ce contexte. Associé à l Allemagne, au Japon et à l Inde (Groupe des 4), le Brésil aspire à devenir membre permanent du Conseil, quitte à ne pas disposer dans l immédiat du droit de veto. Dans ce cadre, l affaire haïtienne est stratégique et annonciatrice, peut-être, d autres actions de médiation brésiliennes. La guerre civile colombienne et la très probable transition politique que vivra Cuba après la disparition de Fidel Castro pourraient constituer les prochains défis que le Brésil, qui se veut au service de la paix, aura à affronter. Ainsi de nouveaux types de conflits pourront-ils compter, pour y répondre, sur un nouvel acteur régional. Annexes 7 L Agence brésilienne de coopération (ABC) est à la tête de 14 projets de coopération technique dans des domaines divers. Pour plus d information, sur l ensemble des relations brésiliennes avec Haïti, voir le site

6 Pourcentage de la composition totale de la MINUSTAH selon les continents 2% 6% 48% 42% 2% Asie Europe Amérique Latine et Caraïbes Amérique du Nord Afrique Composition actuelle de la MINUSTAH. 20% Policiers 80% Militaires Troupes Police Source: Département des opérations de maintien de la paix de l ONU.