observations provisoires de la Chambre régionale des comptes concernant les comptes et la gestion de l'agence d'urbanisme pour le développement

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1 Monsieur Henry CHABERT Président de l'agence d'urbanisme pour le développement de l'agglomération lyonnaise 18, rue du Lac BP LYON CEDEX 03 Monsieur le Président, Par lettre en date du 30 mai 1998, j'ai porté à votre connaissance les observations provisoires de la Chambre régionale des comptes concernant les comptes et la gestion de l'agence d'urbanisme pour le développement de l'agglomération lyonnaise au cours des exercices 1990 à La chambre a pris acte des informations contenues dans votre réponse du 1er septembre Elle a arrêté les observations, reprises dans le document ci-joint, qui tiennent compte de votre réponse et revêtent désormais un caractère définitif. Ces observations portent sur les points suivants : Anomalies constatées en matière de gestion des personnels. Défaillances du contrôle interne. Difficultés de positionnement de l'agence. Il vous appartient d'en informer votre conseil d'administration.

2 Ces observations sont également notifiées à l'ordonnateur de la Communauté Urbaine de Lyon qui est tenu de les porter à la connaissance du conseil communautaire dès sa plus proche réunion. Elles deviendront alors communicables à toute personne qui en ferait la demande. Je précise, en outre, qu'en application des dispositions de l'article 127 du décret n du 23 août 1995, j'informe le Préfet et le Trésorier-payeur général du Rhône de la teneur de ces observations. Je vous prie d'agréer, Monsieur le Président, l'assurance de ma considération la plus distinguée. Jacques BELLE Conseiller maître à la Cour des comptes L'AGENCE D'URBANISME DE LA COMMUNAUTE URBAINE DE LYON Créée il y a environ vingt ans par la Communauté urbaine de Lyon, l'etat et le département du Rhône sous la forme d'une association, l'agence d'urbanisme fait actuellement l'objet de réflexions portant sur ses missions et sa place par rapport aux organismes publics dont elle dépend financièrement. Compte tenu du domaine d'activité de cette association, il n'est pas

3 surprenant de constater que son principal poste de dépenses est constitué par les charges liées à son personnel permanent. La gestion de celui-ci ne paraît cependant pas exempte d'irrégularités dans la mesure, notamment, où des agents, rémunérés par l'agence d'urbanisme sur la base de contrats de travail de droit privé, étaient mis à la disposition, jusqu'à la fin 1997, de la Communauté urbaine, et ceci malgré le rejet par le contrôle de légalité d'une convention de mise à disposition et les avertissements réitérés du commissaire aux comptes. Conformément aux souhaits exprimés par la Chambre lors du contrôle précédent, une comptabilité analytique a été mise en place, permettant notamment de connaître avec suffisamment de précision le coût réel des différents travaux effectués par l'agence. Il apparaît toutefois que cette mesure n'a pas été accompagnée d'un renforcement des procédures de contrôle interne. Il a ainsi été relevé que des prêts avaient pu être accordés sans contrat au personnel de direction, et que l'agence avait indûment supporté certaines charges (frais de personnel, déplacements... ) imputables à une autre association. D'une façon générale, la création de l'agence d'urbanisme de la Communauté Urbaine sous une forme associative répondait au souci de gérer cette activité avec un maximum de souplesse, dans le but de favoriser des activités de nature commerciale, en particulier en dehors

4 de son aire géographique "institutionnelle" tout en affirmant une certaine indépendance vis à vis de l'établissement communautaire. Force est cependant de constater la prédominance de la communauté au sein des instances dirigeantes et l'importance essentielle que revêt, pour l'agence, sa participation financière du fait du désengagement progressif du département et du maintien de la participation de l'etat dans le cadre de la passation de conventions annuelles d'objectifs. Dans ces conditions, la recherche de nouveaux partenaires liés à l'agence par des contrats d'objectifs semblables à ceux qui existent déjà avec l'etat paraît constituer une réponse adaptée à ce constat. Il demeure cependant qu'il y a toujours lieu de s'interroger sur la pertinence de la forme associative pour un organisme oeuvrant exclusivement pour le secteur public. RELEVE D'OBSERVATIONS DEFINITIVES RELATIVES A L'AGENCE D'URBANISME DE LA COMMUNAUTE URBAINE DE LYON Au départ simple service de la Communauté Urbaine, l'atelier d'urbanisme de la Communauté Urbaine a pris en 1978 l'appellation d'agence d'urbanisme en même temps que la nature juridique de cet organisme se trouvait profondément modifiée par l'adoption de statuts associatifs conformes à la loi du 1er juillet 1901.

5 Pour l'essentiel, ces statuts n'avaient pas été modifiés au cours des deux décennies d'existence de l'agence, ce qui explique que des discordances aient pu apparaître, ici ou là, entre le texte fondateur de l'agence et la réalité des faits. Ainsi cet organisme avait-il été amené à étendre son périmètre d'intervention, à l'origine identique à celui de la Communauté Urbaine, dans un premier temps au territoire d'implantation du Schéma directeur d'aménagement urbain (SDAU), puis, plus récemment, au territoire représenté par la Région urbaine de LYON (RUL). De même, la composition du bureau au moment du contrôle (un président, quatre vice-présidents, un secrétaire et un trésorier) était sensiblement différente de celle prévue par les statuts, soit un président, deux ou trois vice-présidents, un secrétaire et un secrétaire-adjoint. Sur ces points, la modification des statuts intervenue le 27 janvier 1998 a permis l'indispensable mise en conformité des textes et de la pratique, de même qu'a été supprimée l'intervention du trésorier-payeur général préalable à la désignation du commissaire aux comptes, formalité perdue de vue lors de la nomination de l'actuel titulaire de cette mission. Si elles répondent à différentes préoccupations exprimées lors du contrôle, ces modifications statutaires ne sont cependant pas exclusives d'interrogations portant sur la pertinence de la forme associative au

6 regard d'un certain nombre de constatations, effectuées par la juridiction financière concernant le mode de gestion de certains personnels, les carences existant en matière de contrôle interne, enfin l'indépendance réelle de l'agence vis à vis de la Communauté Urbaine et les difficultés rencontrées dans la commercialisation de ses prestations de service. I- LES ANOMALIES CONSTATEES EN MATIERE DE GESTION DES PERSONNELS L'Agence d'urbanisme emploie actuellement des agents de statut privé qu'elle rémunère, des agents de la Communauté Urbaine de Lyon mis à sa disposition et un membre de la fonction publique nationale, rémunéré par l'etat. Au cours de la période sous revue, la réalité était cependant plus complexe puisque, sur les agents relevant directement de l'agence, cinq étaient mis à la disposition de la Communauté Urbaine de Lyon par l'association. A l'origine, une convention de mise à disposition devait intervenir entre l'agence et la Communauté Urbaine. Toutefois, en raison du rejet par le contrôle de légalité de la délibération du conseil de communauté approuvant ladite convention, celle-ci n'a jamais été entérinée. La contestation de la délibération par le Préfet reposait sur l'impossibilité de mettre à la disposition d'une

7 collectivité territoriale des agents de droit privé. La mise à disposition de ces agents s'avérait donc illégale, et ne reposait sur aucune convention. De plus, de l'examen des comptes de l'agence, il ressortait que celle-ci avait, à partir de 1992, recruté du personnel sur la base de contrats à durée déterminée pour le placer auprès de la Communauté Urbaine ou du SYTRAL. La juridiction financière prend acte des modifications intervenues fin 1997/début 1998 dans la situation de ces personnels, certains réintégrant l'agence, d'autres étant dorénavant embauchés par la Communauté urbaine. Elle croit cependant utile de formuler une mise en garde contre de telles pratiques qui, si elles venaient à être renouvelées, seraient susceptibles de justifier l'ouverture d'une procédure de gestion de fait en application de la théorie dite du mandat fictif. En l'absence de convention entre la Communauté Urbaine et l'agence, il serait en effet possible de considérer que la situation créée par l'utilisation d'une partie de la subvention versée par la Courly pour rémunérer des agents travaillant indûment pour son propre compte serait très proche de celle de l'affaire "Lamirand" qui avait fourni à la Cour des Comptes l'occasion de poser la première pierre de cette création jurisprudentielle.

8 II - LES DEFAILLANCES DU CONTROLE INTERNE Le précédent contrôle effectué par la Chambre avait mis l'accent sur la nécessité de mettre en place une véritable comptabilité analytique qui, compte tenu des particularités de l'agence, devait assurer une gestion effective du temps passé par les agents en charge simultanément de différentes études. A ce sujet, il y a lieu de souligner les efforts accomplis, pour faire de la comptabilité de l'agence un outil réel de mesure des études réalisées et, plus généralement, pour assurer à la fois la sincérité et la transparence des comptes. La fiabilité de la comptabilité est cependant indissociable de l'existence d'un véritable contrôle interne. Or l'examen d'un certain nombre de postes de dépenses a permis de mettre en lumière l'absence de contrôle réel sur les dépenses engagées par le directeur général. Ainsi, au cours des exercices contrôlés, l'agence d'urbanisme a effectué à plusieurs reprises des prêts personnels à certains agents et notamment le directeur lui-même, et ceci en l'absence de tout contrat, sans que soient donc définies avec précision les modalités de remboursement par les bénéficiaires de ces prêts. La juridiction financière a par ailleurs relevé des aides apportées par l'agence au Conseil français des Urbanistes, association regroupant les

9 différentes familles qui, de manières fort diverses, exercent le métier d'urbaniste, présidée par l'ancien directeur de l'agence, et dont le siège avait été fixé, avec l'accord de l'association hébergeante, au siège de l'agence. Le conseil d'administration de celle-ci n'a été informé qu'a posteriori de l'aide apportée pour un montant d'environ F et le conseil de la Communauté Urbaine a été tenu dans l'ignorance de ce soutien ainsi apporté au Conseil français des Urbanistes par le biais des subventions communautaires versées à l'agence. III - LES DIFFICULTES DE POSITIONNEMENT DE L'AGENCE Adoptée par l'assemblée générale du 27 janvier 1998, la nouvelle dénomination de l'association, désormais intitulée Agence d'urbanisme pour le développement de l'agglomération lyonnaise, marque la volonté d'affirmer une certaine autonomie de cet organisme par rapport à la Communauté urbaine. Cette volonté apparaît toutefois moins nettement à l'examen des récentes modifications statutaires intervenues notamment dans la composition des organes dirigeants de l'association. En effet, si l'entrée de nouveaux membres, actifs ou adhérents peut amener la Communauté à ne plus influer sur les orientations stratégiques que par la majorité relative dont elle continuera à bénéficier au sein de l'assemblée générale (art. 15), elle disposera, en matière de gestion courante, de vingt des trente-quatre sièges du Conseil d'administration

10 (art. 7), le président de l'agence étant, comme par le passé, élu parmi les représentants communautaires (art. 10). Au plan financier, cette prépondérance est tout aussi évidente, puisque sur la période examinée, les participations versées par chacun des membres fondateurs sont les suivants : #Voir Tableau 1#

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12 La subvention comptabilisée annuellement au titre de la Communauté Urbaine se compose de deux parties : l'une, qui représente selon les années des 3/4 aux 4/5èmes du total de l'aide apportée à l'agence par la Communauté Urbaine, peut être considérée comme une subvention classique, l'autre n'étant que la traduction comptable de l'aide matérielle apportée par la Courly en matière de personnels, de locaux, etc, et ceci en application d'une convention passée le 2 janvier Cette convention précise en préambule que "l'agence d'urbanisme exerce, à la demande de la Communauté, une activité d'étude et d'animation en matière d'urbanisme d'agglomération", ce qui traduit bien la dépendance de l'agence vis à vis de la Communauté Urbaine. Cette dépendance avait été analysée lors du précédent contrôle effectué par la Chambre en Au vu du rapport établi en 1996 par le cabinet Ernst et Young, qui s'est notamment attaché à évaluer l'impact de l'image de l'agence, il semble que la situation, à la veille des modifications statutaires visées supra, soit demeurée inchangée, à savoir que ses clients potentiels continuent à voir en elle un simple service de l'établissement communautaire, ce qui n'a pu que gêner ses efforts pour assurer une véritable commercialisation de ses prestations.

13 La période sous revue permet au contraire de constater une stagnation, voire une diminution des ressources engendrées par les travaux réalisés par l'agence sur demande d'organismes extérieurs à ses partenaires statutaires ou commandés par ces derniers hors convention d'objectifs (les contrats correspondants, dits "contrats spécifiques" sont respectivement l'objet des rubriques "fonds de concours" et "contrats extérieurs" dans la comptabilité de l'association) : #Voir Tableau 2#

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15 Hormis 1990, où des circonstances exceptionnelles expliquent un pourcentage relativement élevé de recettes provenant de contrats spécifiques (élaboration du schéma directeur d'aménagement et d'urbanisme, opération financée par le Syndicat d'etudes et de Programmation de l'agglomération Lyonnaise [SEPAL]), il ressort des données figurant au tableau ci-dessus que l'agence, quels que soient les objectifs affichés par ses dirigeants et les atouts intellectuels et techniques qui sont les siens, a des difficultés à affirmer une réelle autonomie commerciale. Dans ces conditions, la contractualisation en 1991 des rapports entre la Communauté urbaine et l'agence, sur le modèle de celle existant déjà entre cette dernière et l'etat, peut être considérée de façon positive dans la mesure où elle tire, en effet, les conséquences de la prédominance de l'établissement communautaire, dont le concours financier est désormais lié à la définition d'objectifs. La démarche actuelle de l'agence centrée sur une redéfinition de ses missions essentielles et l'ouverture statutaire à de nouveaux partenaires, a pour but d'élargir le champ de cette contractualisation à la Ville de Lyon, au SYTRAL, à la Chambre de Commerce et d'industrie... L'émergence de cette nouvelle forme de positionnement, si elle paraît

16 constituer une réponse adaptée au semi-échec qu'ont connu les tentatives de redéplacement de l'agence en direction d'une clientèle distincte de ses membres fondateurs, pose, à terme la question du maintien du statut associatif, relativement inadapté pour fédérer des partenaires relevant tous du secteur public.