CHANTIER REGLEMENTAIRE D'ACCCOMPAGNEMENT DU PROJET DE LOI RELATIF A LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE: PISTES DE REFLEXION

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1 CONSEIL SUPERIEUR DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE Réunion du 22 février 2006 CHANTIER REGLEMENTAIRE D'ACCCOMPAGNEMENT DU PROJET DE LOI RELATIF A LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE: PISTES DE REFLEXION Le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale, adopté en Conseil des ministres le 11 janvier 2006 et examiné en première lecture au Sénat à partir du 14 mars 2006, nécessite d'être accompagné d'un volet réglementaire relatif à l'aménagement des dispositifs de régulation des créations d'emplois et des carrières de la fonction publique territoriale (seuils et quotas). Ces adaptations sont pour certaines d'ores et déjà prévues par le relevé de conclusions en date du 25 janvier 2006, sur l'amélioration des carrières dans la fonction publique , signé entre le ministre de la fonction publique et certaines organisations syndicales. Ces propositions s'inscrivent dans le cadre des orientations données par le Premier ministre à l'occasion de l'installation de la conférence nationale des finances publiques, le '41 1 Janvier 2006 qui: visent à concilier: - une liberté et une responsabilité accrue des élus locaux; - avec une maîtrise de l'évolution des dépenses publiques. L'objectif est de donner à la fonction publique territoriale, 20 ans après sa création, la pleine maîtrise de la gestion de ses ressources humaines. La GRH revêt en effet une dimension stratégique dans le contexte actuel de la décentralisation et du rééquilibrage des moyens de l'etat dans les services déconcentrés. La mobilité entre fonctions publiques, réactivée par ces transferts de compétence, est le gage de la réorganisation des missions entre services de l'etat et des collectivités locales. Aussi, la recherche de profils de compétence qualifiés, expérimentés et adaptés à la nature.des enjeux locaux nécessite de développer une gestion individualisée des carrières, fondée sur la définition de réels parcours professionnel valorisant l'expérience acquise.

2 Les orientations générales seraient les suivantes Permettre aux collectivités de taille réduite de recruter des cadres confirmés et de leur proposer une évolution de carrière sans qu'ils soient contraints, comme c'est le cas actuellement, de quitter leur emploi pour pouvoir bénéficier d'un avancement de grade. Un abaissement du seuil de création des emplois permettrait en outre de mieux répondre à la quantité et complexité croissantes des compétences locales, ainsi qu'à la nécessité d'améliorer l'efficacité du service public, par le recours à des cadres expérimentés dans ces collectivités. Faciliter le recours à des cadres administratifs et techniques de haut niveau. Un abaissement du seuil de création du cadre d'emplois des administrateurs territoriaux et du grade d'ingénieur en chef de à habitants répondrait à cet objectif. Actuellement une trentaine de communes est en mesure de recruter de tels agents. 120 communes supplémentaires seraient concernées par un tel abaissement. Réformer la procédure des avancement de grade. Actuellement encadrés par des quotas, les avancements dépendent mécaniquement des flux deh ràmb.,r"f ment Une démarche nouvelle, inspirée de la LOLF, pourrait être mise en place afin de donner une plus grande autonomie de gestion aux employeurs. Un ratio de promotion serait alors arrêté afin de tenir compte du nombre des agents promouvables et des blocages éventuels de carrière. Résultat d'une véritable démarche concertée de GRH, ce ratio anticiperait les besoins moyens de promotion des collectivités. Augmenter les recrutements au titre de la promotion înterne. La promotion interne (Pl), qui permet l'accès à un cadre d'emploi de niveau supérieur, reste un mode de recrutement marginal. En 20021, sur 100 agents, 3,9% seulement ont été disparités tiennent à des logiques professionnelles différentes que la réglementation a entérinées, remettant en cause l'égale vocation des fonctionnaires à accéder à un cadre d'emploi supérieur. Il est donc essentiel de dynamiser cette voie de recrutement. 1 Extrait des bilans sociaux 2002

3 1. Pour les collectivités de petite taille: Fiche 1 - Abaissement des seuils de création des emplois de grade -+ Un abaissement du seuil de création des emplois relevant des grades d'attaché principal et d'ingénieur principal, pourrait être envisagé : - grade d'attaché principal abaissé de habitants à habitants, -grade d'ingénieur principal de à habitants. Il s'agirait de prendre acte de la création de l'emploi fonctionnel de DGS dès 2000 habitants prévue par le projet de foi FPT et de permettre à ces collectivités de garder, voire de recruter des cadres expérimentés actuellement obligés de quitter leur collectivité pour prétendre à l'avancement. Les petites collectivités se retrouvent en effet de manière récurrente, dans la difficile situation d'avoir à former de jeunes cadres, qui dès lors qu'ils ont acquis les compétences nécessaires, sont amenés à les faire valoir dans d'autres collectivités. L'abaissement du seuil autorisant la création d'emplois relevant du grade d'attaché principal de à habitants et d'ingénieur principal de à habitants permettrait en outre aux collectivités situées dans cette strate de pouvoir répondre à la quantité et complexité croissantes de leurs compétences, ainsi qu'à la nécessité d'améliorer l'efficacité du service public. Une telle mesure concernerait communes pour la filière administrative et communes pour la filière technique. Il est rappelé à titre indicatif que le coût indiciaire moyen de la transformation d'un emploi d'attaché en emploi d'attaché principal est de 860E en année pleine, et de 1880E pour la transformation d'un emploi d'ingénieur en un emploi d'ingénieur principal. 2. Pour les collectivités de taille importante -+ Un abaissement du seuil de création des emplois relevant du cadre d'emplois des administrateurs territoriaux et du grade d'ingénieur en chef de à habitants pourrait être également envisagé. Ces emplois sont en effet accessibles, hormis pour occuper l'emploi fonctionnel, à un nombre très réduit de communes soit 32 (et 64 EPCI) à l'heure actuelle. Cette option permettrait à 121 communes supplémentaires (et 130 EPCI) de recourir à des cadres de haut niveau pour seconder le directeur général des services. De même, un tel abaissement permettrait à ces collectivités dont l'emploi de direction est actuellement occupé par un directeur territorial de faciliter par la promotion interne l'accès d' un certain nombre d'entre eux au grade d'administrateur territorial. A titre indicatif également, il est signalé que le coût de la transformation d'un emploi de directeur territorial en emploi d'administrateur est évalué en moyenne à 376E en année pleine. Pour le cadre d'emplois des ingénieurs la différence entre le grade d' ingénieur principal et d'ingénieur en chef de classe normale est évaluée à 484 E en année pleine.

4 Revalorisation des emplois fonctionnels Fiche 2 : Revalorisation de certains emplois fonctionnels Pour répondre aux besoins des collectivités territoriales en cadres de haut niveau, il pourrait être proposé de revoir les conditions d'occupation de ces emplois en fixant un plus haut degré d'exigence en la matière. 1. Dans les collectivités de petite taille: Les titulaires du grade d'attaché principal ou d'ingénieur principal pourraient ainsi occuper l'emploi fonctionnel de directeur général des services dès le seuil de habitants au côté des attachés. L'abaissement corrélatif du seuil de création des emplois du même grade au même niveau de population permettrait d'éviter les situations où le DGS ne peut être maintenu dans la collectivité à l'issue de son détachement. Au bénéfice du maintien de la grille indiciaire de cet emploi fonctionnel, l'attaché principal ou le cas échéant l'ingénieur principal titulaire d'un tel emploi fonctionnel, pourrait conserver son indice de grade. 2. Dans les collectivités de taille moyenne: -+ Une fusion des strates des communes de 10 à habitants et de 20 à habitants pourrait être envisagée pour aboutir à une strate unique : 10 à habitants. Dès lors, la création de l'emploi de directeur général adjoint à partir du seuil de habitants afin de renforcer l'encadrement de ces collectivités, pourrait être étudiée. 3. Dans les collectivités de faille importante: Deux options pourraient être envisagées pour les communes de à habitants : -+ Soit le maintien de la situation actuelle permettant, outre l'accès à l'emploi de DGS des administrateurs, celui des directeurs territoriaux ainsi que l'accès à l'emploi de DGAS, des membres du cadre d'emplois des attachés. -+ Soit, l'emploi de DGS des communes de plus de habitants ne serait plus accessible qu'aux seuls administrateurs. De même, l'emploi de DGA de ces communes ne serait plus accessible, pour le cadre d'emplois des attachés, qu'aux seuls directeurs territoriaux et désormais ouvert aux administrateurs pour la filière administrative. La seconde option présente l'avantage d'améliorer la qualification des emplois fonctionnels d'encadrement supérieur. Elle comporte cependant l'inconvénient de restreindre l'accès à ces emplois. Aussi, afin de permettre une transition dans de bonnes conditions, il pourrait être prévu que ces nouvelles dîspositi ions ne remettraient pas en cause la situation des agents actuellement détachés sur ces emplois. Une fusion des catégories de communes de habitants avec les communes de habitants permettrait de tirer les conséquences de cette requalification

5 Enfin, en conséquence du projet de loi relatif à la fonction publique territoriale, serait actée la création des emplois de directeur général des services techniques (DGST) dans l'ensemble des régions et départements et dans les communes et les EPCI à fiscalité propre dès habitants. Création d'un nouvel emploi fonctionnel de directeur Afin d'offrir de nouvelles perspectives aux directeurs territoriaux, ainsi qu'aux attachés principaux, et à l'instar de la réforme des directeurs de préfecture, un emploi fonctionnel de directeur pourrait être créé dans les communes de plus de habitants. La rémunération afférente à cet emploi serait comparable à celle dont bénéficient actuellement les agents détachés sur l'emploi de directeur des services de préfecture.

6 Fiche 3: Assouplissement des quotas d'avancement de grade La régulation de l'avancement de grade dans l'ensemble des fonctions publiques se fait par l'application de quotas, déterminés en pourcentage d'agents du grade d'avancement calculé par rapport à l'effectif global du cadre d'emplois ou d'une partie seulement de ce dernier. Ce dispositif, unanimement dénoncé par les employeurs et les représentants des personnels, fait obstacle à l'individualisation de la gestion des carrières. En outre, afin de concilier la globalisation et la fongibilité des crédits et des emplois, qui traduisent la logique de responsabilité et de liberté des gestionnaires au sens de la LOLF, avec les principes de gestion d'une fonction publique de carrière, la procédure a été récemment revue pour la fonction publique d'etat. Proposition : Le ratio promus/promouvables, calculé selon une formule empruntée à la fonction publique hospitalière2, est actuellement expérimenté sur le cadre d'emplois des rédacteurs en remplacement des quotas d'avancement de grade3. Dans la perspective d'une extension de son application à l'ensemble des cadres d'emplois de la FPT, et suite au constat de certains dysfonctionnements, un assouplissement de la méthode choisie pour appliquer le ratio promus promouvables pourrait être envisagé. Ainsi le mécanisme des quotas, serait remplacé dans chacun des statuts particuliers, par la mention du fait que «le nombre maximum de fonctionnaires appartenant à l'un des cadres d'emplois de la fonction publique territoriale, pouvant être promu à certains des grades d'avancement de ce cadre d'emplois serait déterminé par application d'un taux de promotion à l'effectif des fonctionnaires remplissant les conditions pour cet avancement de grade». Le taux serait fixé par délibération des collectivités après avis des CTP locaux, au vu notamment des données suivantes: la moyenne des avancements observés sur les 5 dernières années, comparé aux résultats donnés par application de la formule mathématique précitée; la pyramide des anciennetés; la réalité des blocages dans le déroulement des carrières. Les ratios publiés constitueraient ainsi le résultat d'une véritable démarche de GRH. S'agissant de la modification d'une garantie fondamentale de la carrière, une modification législative serait alors nécessaire afin de préciser que les ratios de promotion prévus par les statuts particuliers seront fixés par l'assemblée délibérante, après avis du comité technique paritaire local (article 49). 2 La formule de calcul du ratio : I/ [(D+d)-A] soit D la durée totale moyenne de carrière du grade des fonctionnaires promouvables pour atteindre le dernier échelon, d la moitié de la durée de l'avant-dernier échelon et A la durée moyenne prévue par chaque statut particulier pour are promouvable au grade supérieur 3 Annexe B

7 Fiche 4: Augmentation du nombre des recrutements au titre de la promotion interne La promotion interne constitue une voie de recrutement complémentaire hors concours, qui fait appel à l'expérience professionnelle du candidat. Outil de valorisation du mérite, elle constitue le ressort d'une progression professionnelle pour les fonctionnaires. Les statuts particuliers fixent en application de l'article 39 de la loi du 26 janvier 1984, une proportion de postes - un quota - susceptibles d'être proposés à des fonctionnaires inscrits sur une liste d'aptitude, après la réussite à un examen professionnel ou sur le choix de l'autorité territoriale après avis de la CAP. La promotion interne reste un mode de recrutement marginal. Ainsi, sur 100 agents, 3,9% ont été recrutés par cette voie. La proportion est un peu plus élevée en catégorie A (5,7%) et en catégorie B (4,4 %) ; elle est moindre en catégorie C (3,5%). Extrait des bilans sociaux 2002 :.Parts respectives des différentes modalités de recrutement dans la FPT Répartition par modalités de recrutement Part de Mutation Détachement Promotion Recrutement Non titulaires recrutement (en%) interne direct ou concours Catégorie A 9,5 25,7 6,3 5 21,0 41,3 Catégorie B 9,6 24,1 9,9 4,4 20,1 41,5 Catégorie C 7,6 11,0 1,6 3,5 49,0 34,8 FILIERE DEMPLOIS Administrative 8,3 21,1 4,3 4,6 39,6 30,4 Technique 7,2 8,5 1,6 5,3 48,2 36,4 Culturelle 9,3 11,5 1,4 2,5 32,5 52,1 Sportive 8,2 22,9 1 3,8 12,6 59,7 Médico-sociale 7,4 15,1 0, ,2 Police 11,3 55,5 2,5 1,3 38,4 2,3 municipale Sapeurs- 11,5 38,2 3 1,5 56,4 0,9 pompiers Animation 14,9 3,5 0,9 1,3 31,1 Répartition des RECRUTEMENTS par modalités (en %) Recrutement avec ou saris concours et intégration directe 41,5% Mutations 14,9% Promotions internes 3,9% Détachements 3,6% Non titulaires 36,1%

8 Propositions : Le projet de loi relatif à la fonction publique territoriale modifie dans son article 23 les dispositions relatives à la promotion interne prévues à l'article 39 de la loi du 26 janvier 1984, afin de prévoir une meilleure prise en compte de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience, au delà des critères d'ancienneté qui prévalent encore souvent en la matière. Sur le plan réglementaire, 2 propositions pourraient être faites afin d'améliorer le nombre des recrutements par cette voie : 1 - harmoniser et majorer les quotas de promotion interne, entre filières et cadres d'emplois selon la catégorie A, B ou C : -+ Accès à la catégorie A: Variation actuelle de 1 pour 3 à 1 pour 6. Proposition : 1 Pl pour 3 recrutements. En contrepartie, cette harmonisation pourrait s'accompagner d'une réforme de plus grande ampleur visant à faire évoluer la procédure elle-même de promotion interne (mise en place d'un «tour extérieur» pour les A+ de type administrateur territorial ou conservateur du patrimoine et des bibliothèques). -+Accès à la catégorie B : variation actuelle de 1 pour 3 à 1 pour 5. Proposition : 1 Pl pour 3 recrutements, afin de remédier aux blocages constatés (cf. plan de requalification en cours sur la filière administrative adjoints/rédacteurs) -+ Accès à la catégorie C : Acter la suppression de la procédure lorsqu'il y aura fusion des cadres d'emplois agent/adjoint, telle que prévue par le relevé de conclusions signé en janvier dernier par le ministre de la fonction publique et certaines organisations syndicales. 2 - Améliorer la clause de sauvegarde existante : Réduire la période de 4 ans à l'issue de laquelle, lorsqu'il n'y a pas eu de recrutement externe dans la collectivité, une promotion interne peut être prononcée. Cette période pourrait être ramenée, à titre expérimental durant 4 ans, à 2 ans, de façon à débloquer la Pl dans les petites collectivités et/ou dans les cadres d'emplois dans lesquels les flux de recrutement sont limités. En outre, seraient expertisées les conditions de la transposition dans la FPT de la clause de sauvegarde prévue pour la FPE, dans ce même relevé de conclusions. Dans les corps de l'etat, le nombre de promotion interne peut être calculé en appliquant la proportion de promotion interne prévue par le statut particulier à 2,5% de l'effectif du corps considéré, lorsqu'aucune promotion résultant de l'application du statut particulier n'a pu intervenir. L'accord du 25 janvier 2006 propose de porter la proportion à 5% de l'effectif du corps (voire plus dans certaines situations particulières de blocage), et de rendre la clause de sauvegarde applicable, dès lors qu'elle permettrait de prononcer un nombre de promotion supérieur à l'application des règles du statut particulier. Il est rappelé qu'une telle clause a déjà été introduite pour la catégorie C par décret du 28 octobre 2005, en sus de la clause de sauvegarde existante pour la fonction publique territoriale (décret du 25 octobre 1985).