NOTE SUR SUR LE CONTRÔLE FISCAL EN MATIERE DE DEFISCALISATION DANS LES DOM COM

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1 Inspection générale des finances Inspection générale de l administration N 2009-M N NOTE SUR SUR LE CONTRÔLE FISCAL EN MATIERE DE DEFISCALISATION DANS LES DOM COM Établi par Anne BOLLIET Inspectrice générale des Finances Nicolas CLOÜET Inspecteur de l Administration Christophe BAULINET Inspecteur général des finances - FEVRIER

2 RELEVE DES PROPOSITIONS Les propositions de la présente note sont résumées dans le tableau suivant (les numéros des propositions renvoient à la présente note, ceux des propositions d amendements renvoient à l annexe II) : I Combler les failles en matière d assistance administrative avec les COM : N Propositions N de l amendement (annexe II) 1 Amender les articles 5-D, 7-1 et 20-I-1 du PLDEOM amendement n 1 afin de prévoir une règle spécifique en matière d assistance administrative pour Wallis et Futuna, tenant compte de la structure particulière de ses institutions. Cela conduit en pratique à modifier les articles 199 undecies A, 199 undecies B et 217 duodecies du CGI. 2 Lancer sans attendre les contrôles programmés en application du dispositif de l article L 45 F du LPF. - II Améliorer les déclarations des sociétés de portage : N Proposition N de l amendement (annexe II) 3 L article 242 sexies du CGI serait modifié pour prévoir la transmission de la déclaration, dans le délai de dépôt des déclarations de résultats de l exercice d investissement, sous une forme dématérialisée définie par décret. amendement n 2 III Etendre au plein droit la condition de moralité fiscale et sociale exigée à juste titre pour les investissements agréés : N Proposition N de l amendement (annexe II) 4 L attestation de moralité fiscale et sociale serait exigée dans tous les cas et non seulement en cas d agrément comme une condition de l aide fiscale. Cette obligation vaudrait pour les investisseurs directs et les exploitants finaux des investissements. La loi prévoirait aussi que les bénéficiaires sont soumis au contrôle de la réalité des investissements et de leur exploitation. amendement n 3

3 IV Adapter les seuils d agrément : N Propositions N de l amendement (annexe II) 5 Systématiser l agrément préalable pour les investissements réalisés amendement n 4, a) dans les COM en prévoyant un seuil au premier ou très bas (par exemple ou ). 6 Ramener le seuil d agrément des projets «externalisés» de amendement n 4, b) à Donner une définition des investissements pour l application amendement n 4, c) des seuils d agrément, en renvoyant à un décret. 8 Ramener le seuil prévu à l article 199 undecies A du CGI de 4,6 M amendement n 4, d) à 1 M et remplacer la déclaration préalable par un agrément au sens de l article 217 undecies du CGI. 9 Supprimer, dans les secteurs sensibles, la dérogation au principe de l agrément au premier applicable aux investissements externalisés dont l exploitant exerce son activité depuis 2 ans. Amendement n 4, e)

4 SOMMAIRE INTRODUCTION... 1 I. COMBLER LES FAILLES EN MATIERE D ASSISTANCE ADMINISTATIVE... 2 A. DES SITUATIONS TRÈS DIFFÉRENTES DANS LES DOM ET LES COM... 2 B. L ORGANISATION DE L ACCÈS À L INFORMATION (ART. L 45 F DU LPF)... 3 II. AMÉLIORER LES DÉCLARATIONS DES SOCIÉTÉS DE PORTAGE (ART. 242 SEXIES DU CGI)...4 III. ETENDRE AU PLEIN DROIT LA CONDITION DE MORALITÉ FISCALE ET SOCIALE EXIGÉE A JUSTE TITRE POUR LES INVESTISSEMENTS AGRÉÉS... 5 IV. ADAPTER LES SEUILS D AGRÉMENT... 5 A. AGRÉMENT DES INVESTISSEMENTS RÉALISÉS DANS LES COM... 5 B. INVESTISSEMENTS «EXTERNALISÉS»... 6 C. AGRÉMENT DES PROJETS IMMOBILIERS... 7 D. ACTIVITÉS D AU MOINS DEUX ANS DANS UN SECTEUR SENSIBLE... 8 CONCLUSION... 9 ANNEXES... 10

5 INTRODUCTION Le Ministre de l Intérieur, de l Outre-mer et des Collectivités Territoriales, le Ministre de l Economie, de l Industrie et de l Emploi, le Ministre du Budget, des Comptes Publics et de la Fonction Publique et le Secrétaire d Etat chargé de l Outre-mer ont souhaité un examen rapide du cadre juridique du dispositif de contrôle fiscal en matière de défiscalisation des investissements productifs dans les départements d outre-mer (DOM) et les collectivités d Outre-mer (COM) et un examen de son efficacité au regard des différents acteurs concernés, en prenant en compte l hétérogénéité de la situation des COM. Des réflexions ont été demandées sur l adaptation des seuils d agrément aux risques de fraudes (lettre de mission en annexe I). La mission, confiée à l Inspection générale des Finances (IGF) et à l Inspection générale de l Administration (IGA), a été chargée de proposer les mesures législatives qui lui paraîtraient nécessaires, notamment dans le cadre du vote du projet de loi pour le développement économique de l Outre-mer (PLDEOM), déposé au Parlement. Compte tenu du délai restreint qui lui était imparti, la mission s est exclusivement penchée sur le dispositif de contrôle applicable à la défiscalisation selon une analyse essentiellement juridique. Ses travaux se réfèrent toutefois à ceux réalisés antérieurement par l IGF et l IGA qui portaient notamment sur ce domaine 1. Elle a réalisé ses travaux du 2 au 20 février L impact de la défiscalisation connaît un fort dynamisme depuis plusieurs années, la dépense fiscale correspondante s établissant à 730 M en 2008 et 1050 M 2 étant inscrits en loi de finances pour Les enjeux selon le département ou la collectivité considéré sont très variables. Il sera rappelé ici que les principaux bénéficiaires du dispositif de défiscalisation sont la Polynésie Française, la Nouvelle Calédonie et la Réunion 3. La présente note examine les moyens : - de combler certaines failles en matière d accès aux informations utiles aux opérations de contrôle en particulier dans les COM (I) ; - d améliorer les déclarations des sociétés de portage (II) ; - d étendre la condition de moralité fiscale et sociale au plein droit (III) ; - et d adapter les seuils d agrément (IV). Les projets d amendements correspondant aux propositions de la présente note figurent en annexe II. * 1 Rapport sur l évaluation de l impact socio-économique du dispositif de défiscalisation des investissements Outre-mer (juillet 2006). 2 La dépense fiscale était en 2005 de 690 M, dont 394 M pour les COM et 296 M pour les DOM (source DGI et rapport de juillet 2006 précité). 3 Le rapport de juillet 2006 précité a estimé, sur une période de 10 ans, à 25% la part des agréments ayant bénéficié à la Polynésie Française et celle de la Nouvelle Calédonie à 20%. Sur cinq ans, la Nouvelle Calédonie a été la première bénéficiaire avec 30%, la Polynésie Française avec 24,6% et la Réunion avec 18%.

6 - Note, page 2 - I. COMBLER LES FAILLES EN MATIERE D ASSISTANCE ADMINISTATIVE A. Des situations très différentes dans les DOM et les COM Depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 et l adoption de la loi organique du 21 février 2007, les collectivités territoriales d Outre-mer répondent à trois catégories distinctes : - les DOM (art. 73 de la Constitution), - les COM (art. 74 de la Constitution), à savoir la Polynésie Française, Mayotte, Wallis et Futuna, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy et Saint-Martin, ainsi que la Nouvelle Calédonie (régie par les articles 76 et 77 de la Constitution), - et les Terres Australes et Antarctiques Françaises TAAF, régies par la loi du 6 août 1955, qui sont un TOM et non une COM. Au regard du dispositif de contrôle fiscal, il convient de distinguer la situation des DOM, auxquels s appliquent l ensemble des dispositions prévues par le code général des impôts (CGI) sans aucune restriction (article 73 de la Constitution), de celle des COM. En effet, celles-ci sont dotées de l autonomie fiscale et fixent donc les règles applicables sur leur territoire en matière d impôts, droits et taxes de toutes natures. La situation des COM est cependant assez différente d une collectivité à l autre (on se reportera à l annexe III pour une analyse détaillée) : - Mayotte devrait évoluer vers la départementalisation, qui se situe à l horizon du 31 décembre 2013, après une période transitoire qui pourrait débuter en mars 2011, si ces orientations se confirment ; - à Saint-Barthélemy et Saint-Martin aucune convention fiscale n a encore été conclue à la date du présent rapport et la convention est inopérante en matière de défiscalisation en Polynésie Française ; - à Wallis et Futuna, compte tenu de la spécificité des institutions locales, une convention fiscale n est pas susceptible d être conclue dans des conditions traditionnelles ; - en Nouvelle Calédonie, une convention fiscale assez complète a été conclue. En cas d investissements défiscalisés réalisés dans les COM, le contrôle de la réalité des investissements et de leur exploitation effective présente une difficulté très importante dès lors que l autonomie fiscale de ces territoires ne permet pas en principe de recueillir directement les informations utiles au contrôle de ces investissements. Une convention fiscale est donc nécessaire pour permettre la transmission de telles informations à l administration fiscale. Cette condition est actuellement remplie uniquement en ce qui concerne la Nouvelle Calédonie, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon. Un projet de convention est en cours de discussion en ce qui concerne Saint-Martin et Saint-Barthélemy (on se reportera à l annexe IV pour une analyse détaillée par COM en matière de conventions fiscales). Les dispositions des articles 5, 7 et 20 du PLDEOM prévoient de conditionner la défiscalisation des investissements réalisés dans une COM à compter du 1 er janvier 2010 à la conclusion d une convention fiscale contenant une clause d assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l évasion fiscale. Cette disposition est un puissant élément incitatif pour combler les lacunes actuelles, en particulier en ce qui concerne la Polynésie Française. Cette dernière collectivité est certes liée à la France par une convention fiscale, mais uniquement en ce qui concerne certains revenus de capitaux mobiliers (RCM), ce qui est totalement inopérant en matière de défiscalisation. Compte tenu des enjeux particulièrement élevés de la défiscalisation dans cette COM, il est indispensable de faire évoluer cette convention fiscale pour que celle-ci comporte une clause d assistance administrative.

7 - Note, page 3 - Toutefois, ces dispositions, prévues au PLDEOM, ne visent pas Wallis et Futuna. En effet, la révision constitutionnelle de 2003 en a certes fait également une COM au sens de l article 74 de la Constitution, mais sans que ses institutions, issues de la loi du 29 juillet 1961, n aient été pour autant modifiées. Ses institutions restent en conséquence originales dans l ensemble des COM. Ainsi, l exécutif de la collectivité est assuré par l administrateur supérieur, chef du territoire (article 9 de la loi de 1961), qui est le représentant de l Etat. Dans ces conditions, la conclusion d une convention fiscale relèverait du chef du territoire, qui est par ailleurs le représentant de l Etat, après que l Assemblée Territoriale se soit prononcée. Cette démarche présenterait, comme sur d autres sujets de nature institutionnelle, des difficultés d acceptation politique sérieuses, qui rendrait son succès incertain. Il existe cependant des opérations de défiscalisation dans cette collectivité, même si elles sont limitées en nombre. Dès lors, il convient de combler par une disposition particulière l absence d obligation légale de transmission d information dans le cadre d une assistance administrative. Il conviendrait de prévoir expressément que l exécutif de cette collectivité dénommé chef du territoire (en fait l administrateur supérieur) transmet à l Etat les informations utiles au contrôle. Il est précisé qu une telle règle n est pas absente du statut qui régit d autres COM. La forme la plus achevée, compte tenu de la spécificité de cette collectivité, est celle applicable à Mayotte, qui prévoit une clause légale d information de l Etat en matière fiscale. Il en est de même en ce qui concerne les collectivités de Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy et Saint-Martin. Pour Wallis et Futuna, dont le statut relève de la loi n du 29 juillet 1961, une loi ordinaire est suffisante en l espèce, dès lors que ces dispositions ne portent pas sur la répartition de compétences entre l Etat et la collectivité. Proposition 1 : amender les articles 5-D, 7-1 et 20-I-1 du PLDEOM afin de prévoir une règle spécifique en matière d assistance administrative pour Wallis et Futuna, tenant compte de la structure particulière de ses institutions. Cela conduit en pratique à modifier les articles 199 undecies A, 199 undecies B et 217 duodecies du CGI (cf. annexe II, amendement n 1). Au-delà d une telle obligation, qui fait l objet d une proposition d amendement, il serait souhaitable de prévoir, dans un prochain projet de loi organique, une obligation d information pour l ensemble des COM pour lesquelles ce n est pas encore le cas, notamment la Polynésie. B. L organisation de l accès à l information (art. L 45 F du LPF) 4 L article L 45 F du LPFF permet aux agents mandatés par le directeur général des finances publiques de contrôler, sur le lieu d exploitation, le respect des conditions liées à la réalisation, l affectation et la conservation l ensemble des investissements immobiliers et productifs ayant ouvert un droit au bénéfice de la défiscalisation (CGI, articles 199 undecies A, 199 undecies B, 217 undecies et 217 duodecies du CGI). Sur le plan juridique, la mise en œuvre du dispositif de l article L 45 F du LPF est d application directe dans les COM. En effet, il est mis en œuvre pour le contrôle des impôts métropolitains et n empiète donc en aucune manière sur le principe d autonomie fiscale de ces collectivités. Les constats faits sous son empire sont donc opposables aux contribuables métropolitains. Sur le principe, il s agit donc d un dispositif très précieux pour permettre le contrôle des investissements dans les COM. 4 Issu de l article 42 de la loi de programmation pour l Outre-mer (LOPOM) et de l article 1 er du décret n du 30 septembre 2003 qui l a codifié.

8 - Note, page 4 - En dépit du caractère imprécis de la procédure, la mission considère qu il convient de procéder sans attendre à une mise en œuvre réelle du dispositif en ciblant les COM sur le territoire desquelles les enjeux en matière de défiscalisation sont les plus importants, à savoir la Nouvelle Calédonie et la Polynésie. C est seulement si le dispositif rencontrait des difficultés d application qu il conviendrait d en tirer les conséquences. Proposition 2 : lancer sans attendre les contrôles programmés donnant lieu à l application du dispositif de l article L 45 F du LPF. II. AMÉLIORER LES DÉCLARATIONS DES SOCIÉTÉS DE PORTAGE (ART. 242 SEXIES DU CGI) Les sociétés de portage (SNC, GIE ) sont assujetties à une obligation déclarative spécifique en application de l article 242 sexies du CGI 5, qui consiste en la transmission à l administration fiscale, au titre de l exercice d investissement, d informations relatives à leur nature, leur lieu de situation, leurs modalités de financement, leurs conditions d exploitation, l identité du locataire et le montant de l aide fiscale rétrocédée. Elle est applicable dans les DOM et les COM. Suggérée par les propositions du rapport précité de juillet 2006 sur l évaluation de l impact socio-économique du dispositif de défiscalisation des investissements Outre-mer, cette mesure est justifiée par la connaissance insuffisante de l impact de la défiscalisation de plein droit, en particulier en cas de montages «externalisés» (dont les investissements sont placés dans une société de portage). Elle a été préférée à une obligation de domiciliation de la société de portage au lieu de l investissement, sans portée dans les COM, et à un alourdissement des informations dans la déclaration 2042 des revenus, dont la simplification est au contraire recherchée. Cependant cette obligation déclarative était conçue, pour des raisons d efficacité, comme une obligation devant être satisfaite de manière dématérialisée. Tel n est pas le cas de la déclaration prévue à l article 242 sexies du CGI. Actuellement, les déclarations sont faites sur papier ; elles doivent être jointes aux déclarations des résultats des sociétés de portage dont le siège peut être installé n importe où sur le territoire. Elles sont centralisées au centre informatique de Lille pour être transmises à l INSEE en vue d une exploitation statistique. Pour être exploitées, elles doivent faire l objet d une saisie et rien ne permet d assurer que toutes les déclarations sont effectivement transmises. Il convient de trouver les moyens de centraliser l information pour permettre, au-delà d une exploitation statistique, la préparation d une programmation des contrôles. Une forme dématérialisée permettrait une centralisation automatique et assurerait de la centralisation à des fins fiscales de la totalité des déclarations déposées 6. L organisation de sa dématérialisation devrait toutefois tenir compte de la taille des sociétés de portage en cause et de leur nombre réduit à l échelle du nombre des sociétés en activité. Cela exclut l utilisation d un gros système et conduit à mettre au point un système adapté et donc assez léger 7. Il est donc nécessaire de modifier l article 242 sexies du CGI, en renvoyant à un décret pour les modalités pratiques. Proposition 3 : modifier l article 242 sexies du CGI pour prévoir l obligation de transmission de la déclaration, dans le délai de dépôt des déclarations de résultats de l exercice d investissement, sous une forme dématérialisée, selon des modalités définies par décret. (cf. annexe II, amendement n 2). 5 Issu de la loi de finances rectificative pour 2006, n du 30 décembre 2006 (art. 100), codifié à cet article. 6 La mission s est assurée que le dispositif avait une portée non exclusivement statistique, mais pouvait servir de fondement à une programmation du contrôle fiscal. Sa codification à l article 242 sexies du CGI et les débats parlementaires en la matière montrent que cette obligation a également une finalité fiscale. 7 Le système TDFC (transfert de données fiscales et comptables) est donc inadapté en l occurrence.

9 - Note, page 5 - III. ETENDRE AU PLEIN DROIT LA CONDITION DE MORALITÉ FISCALE ET SOCIALE EXIGÉE A JUSTE TITRE POUR LES INVESTISSEMENTS AGRÉÉS Il apparaît justifié que les bénéficiaires directs ou indirects de la défiscalisation (investisseurs, mais également les exploitants) attestent qu ils sont à jour de leurs obligations fiscales et sociales au moment où intervient la défiscalisation et s engagent à permettre le contrôle sur place des investissements et de leur exploitation. Actuellement, cette obligation, prévue à l article 217 undecies III-1 du CGI, ne s applique pourtant qu en cas d agrément, en principe aussi bien aux investisseurs, s ils sont connus, qu aux exploitants en cas d opération externalisée. La dispense d un agrément ne doit pas conduire à un avantage supplémentaire pour les opérations défiscalisées de plein droit. Cette obligation devrait donc s appliquer dans tous les cas et a fortiori pour les investissements défiscalisés de plein droit, notamment en cas de montages externalisés. Pour éviter de créer un formalisme administratif excessif, il pourrait être prévu, d une part, que les investisseurs directs ou les exploitants doivent disposer d une attestation du respect de leurs obligations fiscales et sociales et la produire sur demande de l administration et, d autre part, que la défiscalisation les oblige à se soumettre au contrôle des investissements et de leur exploitation. Proposition 4 : exiger l attestation de moralité fiscale et sociale dans tous les cas et non seulement en cas d agrément comme une condition de l aide. Cette obligation vaudrait pour les investisseurs directs et les exploitants finaux des investissements. Prévoir aussi dans la loi que les bénéficiaires sont soumis au contrôle de la réalité des investissements et de leur exploitation (cf. annexe II, amendement n 3). IV. ADAPTER LES SEUILS D AGRÉMENT Les difficultés liées au contrôle et les risques de fraude liés à la défiscalisation, en particulier pour les investissements dans une COM, conduisent à pouvoir subordonner l avantage fiscal à un agrément permettant de s assurer, a priori, que les projets les plus importants respectent les conditions légales. L appréciation de la pertinence des seuils d agréments actuels peut résulter de plusieurs critères essentiels : - le lieu de l investissement : DOM, COM ou même selon les COM ; - le secteur économique considéré ; - la construction des montages : investissements directs ou «externalisés» ; - mais aussi l efficacité économique des investissements. Ce faisceau de critères conduit la mission à considérer que la situation actuelle reste imparfaite et doit être prioritairement révisée en ce qui concerne les COM et les projets «externalisés». La mission, en tenant compte des dispositions du PLDEOM, et dans le temps qui lui était imparti, propose de réviser les seuils d agrément dans les conditions suivantes (un tableau récapitulatif figure en fin d annexe II sur ce point). A. Agrément des investissements réalisés dans les COM Compte tenu de la situation d autonomie fiscale des COM et du caractère plus complexe des contrôles du fait de leur construction juridique, ainsi que de l éloignement géographique, il serait justifié de prévoir, dans ce cas, un agrément au premier euro, ou à tout le moins à , voire

10 - Note, page 6 - Une telle règle serait conforme aux principes constitutionnels dès lors que les investissements dans les COM ne sont pas réalisés dans un environnement juridique comparable à celui des DOM. Proposition 5 : systématiser l agrément préalable pour les investissements réalisés dans les COM en prévoyant un seuil au premier ou très bas (par exemple voire ) (cf. annexe II, amendement n 4, a). B. Investissements «externalisés» Les montages «externalisés» distinguent la situation des investisseurs, de la société ou du groupement de portage et de l exploitant final des biens. L éclatement de ces opérations et l impact de la remontée des déficits de la société ou groupement de portage (dotées de la transparence fiscale) au niveau de ses membres accroissent les risques de fraude. Le développement des investissements s est d ailleurs essentiellement fait dans cette direction, comme l a montré le rapport d évaluation de juillet 2006 déjà cité. En outre, l agrément permet d apprécier l intérêt économique du projet (notamment par la collecte d informations et d analyses du niveau local). En particulier, il permet de s assurer que les investissements disposent d un marché local crédible. Dans les secteurs où le plein droit trouve à s appliquer, l absence de contrôle a priori a pu conduire à un suréquipement notoire (tel est le cas en ce qui concerne le transport de marchandises dans les DOM, qui compte plusieurs centaines de camions ne disposant pas d un marché de transport suffisant). Pour permettre une régulation économique réelle et compte tenu de coûts fixes de gestion des sociétés de portage, il apparaît que le seuil d agrément, dans ces cas, pourrait être placé à au lieu de A ce niveau, les dossiers les plus sensibles pourraient être examinés a priori, tout en évitant l application d un agrément pour les petits dossiers dont les enjeux sont limités. A titre d illustration, un investissement portant sur un camion de 15 tonnes ou un semi remorque serait soumis à agrément, alors qu il y échappe aujourd hui. Cela étant, une telle règle aurait nécessairement un impact sur la gestion de la procédure. La ligne de partage des compétences entre les services déconcentrés et le Bureau des agréments se situe actuellement à 1,5 M. La mission ne propose pas de modifier cette règle de gestion, sachant que les dossiers concernant les COM sont examinés par le Bureau des agréments, alors que la réduction du seuil à portera sur les services déconcentrés. La répartition des compétences serait donc la suivante : Investissement : De 0 à De à 1 M De 1 M à 1,5 M > à 1,5 M Observations COM Agrément central Agrément au premier Secteurs sensibles Investissements externalisés Agrément local Agrément Pas de changement Plein droit Agrément Local Central Agrément dès 100 K au lieu de 300 K Autres secteurs investissements directs et souscriptions Plein droit Agrément local Pas de changement

11 - Note, page 7 - Compte tenu de l importance actuelle du plein droit, dont la consistance est par construction mal connue, la mission n est pas en mesure d évaluer précisément la charge liée à la modification des seuils d agrément proposée. L impact devrait néanmoins être sensible. Pour éviter un allongement des délais administratifs ou d éventuelles décisions d agrément «tacites» par application de l article 217 undecies III, 2 du CGI - ce qui serait inacceptable - il conviendra d ajuster les moyens nécessaires à la bonne marche de la procédure. Proposition 6 : ramener le seuil d agrément des projets «externalisés» de à (cf. annexe II, amendement n 4, b). Par ailleurs, pour bien cerner les investissements et réduire les cas de «saucissonnage» destinés à passer au dessous des seuils d agrément, il apparaît utile de mieux définir la notion d investissement, aussi bien en matière d immobilier que d investissements productifs. Il est donc proposé de donner une assise légale à la notion de programme d investissement en prévoyant qu il s agit d un ensemble économiquement cohérent. Sur le plan législatif, il serait suffisant de prévoir le principe, en renvoyant à un décret pour une définition précise, comme cela devrait pouvoir résulter du PLDEOM pour le logement social (PL, article 20, III). Proposition 7 : donner une définition précise de la notion d investissement pour l application des seuils d agrément (cf. annexe II, amendement n 4, c). C. Agrément des projets immobiliers En application du 4 du I de l article 199 undecies A du CGI, les investissements immobiliers ou les souscriptions d un montant supérieur à 4,6 M doivent faire l objet d une déclaration préalable et ne pas avoir fait l objet d objection de la part de l administration dans les trois mois. Par ailleurs, le nouvel article 199 undecies C, créé par le II de l article 20 du PLDEOM prévoit un nouveau régime réservé au logement social, avec l obligation d une déclaration préalable des projets jusqu à 1 M et d un agrément pour les programmes d un montant supérieur à ce montant. Enfin, le I de l article 20 du PLDEOM organise l extinction du régime de défiscalisation pour l immobilier du secteur libre (dispositif de l article 199 undecies A du CGI actuel). Il convient de mettre en cohérence ces différentes situations. Cela conduit à prévoir un agrément au lieu d une simple déclaration préalable pour les programmes visés à l article 199 undecies A et à ramener le seuil actuel de 4,6 à 1 M, pour harmoniser les seuils du secteur libre (d ici son extinction complète en fin 2012) et du secteur social (nouvel article 199 unedecies C). Compte tenu notamment du coût du foncier et de la construction, le seuil de 1 M apparaît adapté. Proposition 8 : ramener le seuil prévu à l article 199 undecies A du CGI de 4,6 à 1 M et remplacer la déclaration préalable par un agrément au sens de l article 217 undecies du CGI (cf. annexe II amendement n 4, d).

12 - Note, page 8 - D. Activités d au moins deux ans dans un secteur sensible Les dispositions actuellement applicables prévoient qu un certain nombre de secteurs dits «sensibles» sont soumis à agrément au premier. Cette règle doit être conservée 8, tant pour des raisons liée à l éligibilité des projets au régime de la défiscalisation qu en raison de l encadrement des aides au niveau communautaire. Toutefois, la règle de l agrément au premier euro connaît une double dérogation légale : - l agrément s applique au-delà de , lorsque les investissements sont réalisés par une entreprise qui exerce son activité dans les départements et collectivités bénéficiaires de la défiscalisation depuis au moins deux ans (CGI, art. 217 undecies III, 3, première phrase) ; - il en est de même, en cas de projets «externalisés», lorsque les investissements sont donnés en location à une entreprise qui exerce son activité dans les mêmes départements et collectivités depuis au moins deux ans (même article, deuxième phrase du 3 ). Ces dérogations n ont pas reçu d application pratique selon la DGFiP (Bureau des agréments). Elles rendent le texte encore un peu plus complexe et constituent une anomalie peu justifiée, particulièrement dans le cas d investissements externalisés. Il est proposé de les supprimer, ce qui n aurait aucun impact en termes de charge pour les services. Proposition 9 : supprimer, dans les secteurs sensibles la dérogation au principe de l agrément au premier applicable aux investissements externalisés dont l exploitant exerce son activité depuis 2 ans (cf. annexe II, amendement n 4, e). 8 Elle concerne les secteurs : des transports, de la navigation de plaisance, de l agriculture, de la pêche maritime et de l aquaculture, de l industrie charbonnière et de la sidérurgie, de la construction navale, des fibres synthétiques, de l industrie automobile, de la rénovation et de la réhabilitation d hôtels, de résidence de tourisme et de villages de vacances classés ou des entreprises en difficultés ou qui sont nécessaires à l exploitation d une concession de service public local à caractère industriel et commercial (article 217 undecies III, 1 du CGI).

13 - Note, page 9 - CONCLUSION Les enjeux en cause et la complexité des montages en matière de défiscalisation des investissements dans les DOM et dans les COM nécessitent que certaines failles, qui subsistent dans le dispositif de contrôle, soient comblées. A cet égard, les risques les plus importants se situent, d une part, au niveau des règles de droit qui s appliquent dans les COM - en particulier en Polynésie Française où la convention fiscale existante reste inopérante - et, d autre part, au niveau des projets «externalisés» (DOM et COM). Bien entendu, au-delà du dispositif juridique, les contrôles doivent effectivement être lancés, notamment dans les COM. S agissant du recueil des informations relatives aux investissements dans les COM, il serait justifié à plus long terme de prévoir, dans les textes institutionnels qui concernent chacune de ces collectivités, de prévoir expressément, lorsque ce n est pas encore le cas, l obligation de ces collectivités de fournir toutes informations ou de permettre tout contrôle sur leur territoire pour permettre le contrôle des impôts métropolitains. L Inspectrice générale des Finances, L Inspecteur de l Administration, Anne BOLLIET Nicolas CLOÜET L Inspecteur général des finances, Christophe BAULINET

14 ANNEXES

15 LISTE DES ANNEXES ANNEXE I : LETTRE DE MISSION ANNEXE II : PROPOSITIONS D AMENDEMENTS ANNEXE III : AUTONOMIE FISCALE ET REGLES D ASSISTANCE ADMINISTRATIVE (COM ET TERRITOIRES A STATUT PARTICULIER) ANNEXE IV : ANALYSE DES CONVENTIONS FISCALES CONCLUES AVEC LES COM

16 ANNEXE I LETTRE DE MISSION

17 - Annexe I, page 1 -

18 - Annexe I, page 2 -

19 ANNEXE II PROPOSITIONS D AMENDEMENTS

20 - Annexe II, page 1 - Projet de loi pour le développement économique de l Outre-mer PROPOSITIONS D AMENDEMENTS Amendement n 1 a) Au D de l article 5, il est ajouté un 3 ème alinéa au «III», ainsi rédigé : «Dans le cadre de l assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l évasion fiscales, la collectivité de Wallis et Futuna transmet à l Etat toutes informations utiles au contrôle de l avantage fiscal accordé.» b) Au 1 de l article 7 et au 1 du I de l article 20, il est ajouté un deuxième alinéa ainsi rédigé : «Dans le cadre de l assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l évasion fiscales, la collectivité de Wallis et Futuna transmet à l Etat toutes informations utiles au contrôle de l avantage fiscal accordé.» Exposé des motifs : Il convient d adapter le dispositif de contrôle aux caractéristiques propres des institutions de la collectivité de Wallis et Futuna. Amendement n 2 Article nouveau : «Article : Le 2 ème alinéa de l article 242 sexies du code général des impôts est ainsi rédigé : «Ces informations sont transmises sur un support électronique dans le même délai que celui prévu pour le dépôt de la déclaration de résultats de l exercice au cours duquel les investissements mentionnés au premier alinéa sont réalisés, ou achevés lorsqu il s agit d immeubles, suivant des modalités fixées par décret.» Exposé des motifs : afin de permettre une meilleure exploitation du traitement tant fiscal que statistique, il est proposé de dématérialiser la déclaration prévue par l article 242 sexies, sans changer la date de déclaration. Amendement n 3 Article nouveau : a) «Il est ajouté à l article 199 undecies B et à l article 217 undecies du code général des impôts, une phrase ainsi rédigée : «Au 23 ème alinéa de l article 199 undecies B, après les mots «indûment imputés en application du I bis.», il est ajouté la phrase : «Il en est de même, pour les entreprises visées au deuxième alinéa du 1 du II et les exploitants, quel que soit le montant de l investissement, qui ne sont pas en mesure de fournir une attestation du respect de leurs obligations fiscales et sociales.»

21 - Annexe II, page 2 - b) «Au premier alinéa du IV de l article 217 undecies, il est ajouté une phrase ainsi rédigée : «Il en est de même, pour les sociétés et les exploitants, quel que soit le montant de l investissement, qui ne sont pas en mesure de fournir une attestation du respect de leurs obligations fiscales et sociales.» Exposé des motifs : l attestation du respect des obligations fiscales et sociales ne doit pas être limitée aux cas d agrément, mais pouvoir être fournie à toute réquisition de l administration en cas d investissements relevant du plein droit. c) «La mise en œuvre des réductions d impôt prévues aux articles 199 undecies A, 199 undecies B, 199 undecies C, 217 undecies et 217 duodecies du code général des impôts est conditionnée à la possibilité de vérifier sur place le respect des conditions d octroi de ces réductions.» Exposé des motifs : comme en cas d agrément, les projets doivent légalement pouvoir être soumis au contrôle du respect des conditions d octroi de l avantage fiscal. Amendement n 4 Articles nouveaux : «Article : Pour les investissements réalisés à compter du 1 er janvier 2010 : a) investissements dans les COM «Il est ajouté un 4 ème alinéa à l article 217 undecies du code général des impôts, ainsi rédigé : «Pour l application des dispositions des articles 199 undecies A, 199 undecies B, 199 undecies C et 217 undecies, le bénéfice de l avantage fiscal que ces articles prévoient est subordonné à un agrément dans les conditions mentionnées au III à l article 217 undecies, lorsque l investissement est supérieur à [ ] et qu il est réalisé dans l une des collectivités visées au premier alinéa.» b) seuil d agrément pour les investissements «externalisés» : «Aux I et II de l article 199 undecies B et au II quater et III de l article 217 undecies du code général des impôts, remplacer les mots « » par « ». c) notion de programme «Au 1 du II de l article 199 undecies B et au II quater de l article 217 undecies du code général des impôts, il est ajouté un alinéa ainsi rédigé : «Pour l application du présent article, un décret définit la notion de programme.» «Au 4 de l article 199 undecies A et au IV l article 199 undecies C (nouveau) du code général des impôts, il est ajouté un alinéa ainsi rédigé : «Pour l application du présent article, un décret définit la notion de programme.» d) harmonisation des seuils pour l immobilier «Le 4 de l article 199 undecies A du code général des impôts est remplacé par les dispositions suivantes : «Pour ouvrir droit à la réduction d impôt, la constitution ou l augmentation de capital mentionnées au 2 dont le montant est supérieur à doivent avoir reçu un agrément dans les conditions prévues au III de l article 217 undecies». e) entreprises et exploitations de plus de deux ans dans les secteurs sensibles : «Le 3 du III de l article 217 undecies du code général des impôts est supprimé.» Exposé des motifs : il convient d harmoniser et de réviser les seuils d agrément afin de diminuer les risques de fraudes et surtout, d améliorer l efficacité économique, en particulier dans le cas d opérations externalisées.

22 - Annexe II, page 3 - Récapitulatif des propositions concernant les seuils d agrément Programmes Seuils actuels PL pour le développement économique de l outre-mer Investissements dans les COM Autres secteurs : investissements «externalisés» (CGI, art 199 undecies B, et 217 undecies) Logement (CGI, art. 199undecies A) Logement social (art 199 undecies C nouveau) Secteurs sensibles (3) Autres secteurs : investissements directs Autres secteurs : souscriptions (art 217 undecies du CGI) Seuils de ou de 1 M selon les cas Seuil d agrément : Simple «déclaration préalable» pour : souscriptions au capital > à 4,6 M Nouveau dispositif Agrément au premier (4) Seuil d agrément : 1 M Seuil d agrément : 1 M Néant Propositions de la mission - Agrément au premier dans les COM (ou seuil à voire ) (1) Néant - Ramener le seuil à pour les investissements externalisés (2) - définition du mot «programme» Extinction progressive du dispositif pour le secteur libre (art 20-I) Seuil d agrément prévu : 1 M (art 20-II), déclaration préalable pour les investissements inférieurs Néant Néant Néant. Il paraît utile de retoucher le seuil de l autorisation préalable, pour l aligner sur le seuil d agrément prévu par l art.20 II, soit 1 M. remplacer la déclaration préalable par un agrément. Ce seuil paraît adapté..inchangé..mais pour les investissements indirects dont l exploitant existe depuis au moins 2 ans : suppression du seuil d agrément (art. 217 undecies III, 3) Pas de proposition Pas de proposition (1) Ces agréments sont délivrés par le Bureau des agréments. (2) La charge correspondante porterait sur les services déconcentrés. (3) Définis à l article 217 undecies III, 1 du CGI. (4) Toutefois, seuil d agrément à pour les investisseurs ou les exploitants existant depuis au moins deux ans (art. 217 undecies, III, 3 du CGI).

23 ANNEXE III AUTONOMIE FISCALE ET REGLES D ASSISTANCE ADMINISTRATIVE (COM ET TERRITOIRES A STATUT PARTICULIER)

24 - Annexe III, page 1 - AUTONOMIE FISCALE ET REGLES D ASSISTANCE ADMINISTRATIVE (COM et Territoires à statut particulier) 1) COM Texte applicable Exécutif Autonomie fiscale Assistance administrative en matière fiscale Délégations aux services de l Etat en matière fiscale Mayotte Loi du 21 février 2007 (antérieurement collectivité à statut particulier) Saint Pierre et Miquelon Saint Barthélemy Loi (antérieurement collectivité à statut particulier) Loi (ancienne commune Guadeloupe) Saint Martin Loi (ancienne commune Guadeloupe) Président du «conseil général» Président du «conseil territorial» Assisté / «conseil exécutif» Président du «conseil territorial» Assisté / «conseil exécutif» Président du «conseil territorial» Assisté / «conseil exécutif» Oui Art. LO Départementalisation à compter de mars 2011 Période transitoire S éteint au plus tard le 31/12/2013 Oui art. LO II Oui Art. LO Oui Art. LO Clause légale d information de l Etat en matière fiscale : art. LO II Principe : art. LO V Renvoi à une convention fiscale Principe : art. LO I, 2 ) Clause d information de l Etat Renvoi à une convention fiscale «en tant que de besoin» : art. LO I, 3 ) Principe : art LO I, 2 ), mais renvoi à une convention pour les modalités : art. LO I, 3 ) Existence d une convention fiscale Non Oui (1970) Non Oui (1988) Oui : art. LO II Opérations d assiette de contrôle et de recouvrement «peuvent» être assurées par les agents de l Etat, dans des conditions prévues par convention Oui : Art LO II Les opérations d assiette, de contrôle et de recouvrement «doivent» par les agents de l Etat, dans des conditions prévues par convention. Décret du 7 mai 2008 Non Non

25 - Annexe III, page 2 - COM Texte applicable Exécutif Autonomie fiscale Assistance administrative en matière fiscale Polynésie LO du 27 février 2004 et loi même date Wallis et Futuna Loi du 29 juillet 1961, modifiée Président de la Polynésie (art 16, 63 et 64 de la LO) qui dirige le «gouvernement» L administrateur supérieur (représentant de l Etat) exerce les fonctions de chef du territoire, assisté d un conseil territorial composé de l administrateur supérieur et des trois chefs traditionnels des îles de Wallis et Futuna Oui LO art. 13 et 140 («lois du pays») Oui Combinaison de l art. 12 de la loi du 29 juillet 1961 et du décret du 22 juillet 1957 : compétence en matière fiscale Délégations aux services de l Etat en matière fiscale Existence d une convention fiscale Néant Non Oui, mais sur les RCM : Inopérante Néant - Non. Difficulté pratique de négociation dans ce cas particulier 2) Territoire à statut particulier Nouvelle Calédonie Texte applicable Exécutif Autonomie fiscale Assistance administrative en matière fiscale Loi organique du 19 mars 1999 Modifiée Le président du «gouvernement» LO art.134 Oui LO art.22, 85 et 99-2 Pas de disposition spécifique Délégations aux services de l Etat en matière fiscale Existence d une convention fiscale Non Oui (1983) 3) TOM à statut particulier Terres australes et antarctiques et île de Clipperton Texte applicable Exécutif Autonomie fiscale Assistance administrative en matière fiscale Loi du 6 août 1955, modifiée Sous l autorité de l Etat le chef du territoire est l administrateur supérieur, assisté d un conseil consultatif Pas d autonomie fiscale. Sont applicables de plein droit les lois relatives «aux attributions des pouvoirs publics constitutionnels de la République» loi, art. 1-1, 1 Délégations aux services de l Etat en matière fiscale Sans objet Sans objet - Existence d une convention fiscale

26 ANNEXE IV ANALYSE DES CONVENTIONS FISCALES CONCLUES AVEC LES COM

27 - Annexe IV - Territoires Existence d une convention fiscale concernés oui non date Nouvelle Calédonie (1) Polynésie Française ANALYSE DES CONVENTIONS FISCALES CONCLUES AVEC LES COM Impositions concernées par la convention X 31/03/1983 IR, IS, BIC métallurgie et mine, DE X (4) 28/05/1957 IR sur les RCM X Sur IR sur les RCM seulement X 30/05/1988 IR, IS et DE X Tous impôts Saint Pierre et Miquelon Mayotte (2) (3) X 08/06/1970 IR, revenus industriels miniers, commerciaux, financiers, RCM, Droits de succession, DE Existence d un principe d assistance administrative oui Non Articles de la Convention X Art. 24 Tous impôts X Tous impôts Art. 12, 13 et 14 Art. 24 Art. 36,37, 38 et 39 Saint Barthélemy En projet X Saint Martin En projet X Wallis et Futuna X (1) La convention est complétée par un échange de lettres entre la DLF (21 juin 2004) et la Nouvelle Calédonie (23 août 2004) qui prévoit une application directe de l article L 45 F du LPF dans ce territoire. (2) La convention fiscale a été conclue avec le territoire d outre-mer des Comores, à savoir avant l indépendance de l Union des Comores en 1976, qui ne concerne pas Mayotte. Depuis cette date, la convention continue de s appliquer à Mayotte, à titre résiduel (confirmé par BO 14 B 1 93 du 24 décembre 1992 et par un arrêt CE du 5 juillet 1999, n , 8 ème et 9 ème s-s, affaire Ministère / Naulot). L union des Comores n est pas par ailleurs liée à la France par une convention fiscale. (3) Mayotte est un COM jusqu à la départementalisation qui est programmée au renouvellement du «Conseil général», à savoir en mars (4) La convention fiscale conclue avec la Polynésie française est inopérante en matière de défiscalisation, compte tenu de son champ d application limité aux RCM.