Préfecture de région Rhône-Alpes (SGAR)

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1 Préfecture de région Rhône-Alpes (SGAR) > UTILISATION DE L APPLICATION PRESAGE- CPER PAR LES SERVICES DE L ÉTAT EN RHONE-ALPES : ÉTAT DES LIEUX ET PROPOSITIONS D AMELIORATION Rapport final 28 Mars 2011

2 Sommaire Introduction Etat des lieux de l utilisation de PRESAGE L ambition initiale : un outil de gestion au service du CPER La situation actuelle : PRESAGE est incomplet et peu mobilisé Facteurs explicatifs et pratiques des services Synthèse des facteurs explicatifs Facteurs fonctionnels : cohérence entre la logique de fonctionnement de PRESAGE et du CPER Facteurs humains et techniques Facteurs organisationnels et procéduraux Pistes de réflexions Trois scénarios pour le «positionnement» de PRESAGE Approfondissement du scénario n 2 : «suivi financier et évaluatif» Annexes Recommandations intermédiaires (pour mémoire) Guide d entretien Liste des acteurs rencontrés : Liste des informations techniquement obligatoires dans PRESAGE

3 Introduction Un dispositif de suivi du CPER défaillant Comme le souligne le CCTP, PRESAGE constitue l outil unique de référence tant au niveau national que régional pour la saisie et le suivi des données concernant les opérations CPER. Ce sont plusieurs milliards d euros qui sont concernés pour lesquels la traçabilité des moyens financiers mobilisés mais aussi des résultats obtenus (indicateurs) est jugée défaillante. Les difficultés rencontrées et les raisons sont en partie connues ; elles ne tendent pas à diminuer mais au contraire perdurent. Les questions sont de nature diverses : - technique avec un outil qui n a pas été conçu pour le CPER mais pour le FEDER et par ailleurs qui ne propose pas d interfaçage avec les autres outils utilisés par les partenaires (OSIRIS, SAPHIR par exemple) ; - fonctionnelle car la gestion du CPER est différente du FEDER (projets très largement pré-définis au moment du lancement du programme, règles de sélection et d instruction moins contraignantes que sur le FEDER, absence de CRP, ; - organisationnelle car les moyens d assistance sur le CPER n ont pas l équivalent des fonds européens (procédures, formation, animation, ). Mais au-delà des contraintes rationnelles évoquées ci-dessus, on peut aussi se demander pourquoi cette situation perdure? Le SGAR souhaite donc disposer d un état des lieux des dysfonctionnements et facteurs bloquants afin de mettre en œuvre les actions correctrices nécessaires. Le CCTP souligne que le mi-parcours du CPER est le «bon» moment pour revoir le dispositif afin d améliorer le suivi du programme pour les trois dernières années de programmation. Objectifs opérationnels et phasage de la mission Les objectifs opérationnels de la mission sont : - Fournir au SGAR un diagnostic de la situation précis, argumenté - Proposer des pistes d améliorations chiffrées pour celles porteuses de coûts. 3

4 Phasage de la mission Notification et lancement mission Phase 1 Préparation des investigations Note de cadrage dont guide d entretien, bilan, Phase 2 diagnostic et recommandations Pré - Rapport Examen des pistes d améliorations Rapport final Restitution à l ensemble des services 4

5 Méthodologie et limites de la démarche Les investigations se sont appuyées à ce stade sur : - Une expertise de la base PRESAGE - Des entretiens avec les différentes parties prenantes au niveau des services régionaux de l Etat Il convient de noter que la portée de cette démarche d analyse est limitée au suivi du CPER par les services régionaux de l Etat en Rhône Alpes : Structure et statut du présent rapport Ce projet de rapport final est structuré de la manière suivante Le premier chapitre présente un état des lieux de l utilisation de PRESAGE et des données actuellement disponible. Dans le second chapitre sont analysés les différents facteurs explicatifs ainsi que les pratiques des services en matière de suivi du CPER dans PRESAGE Le troisième chapitre présente les principaux scénarios d évolutions et l approfondissement du second scénario, décidé par le Comité de pilotage le 18 février Le comité de pilotage du 11 mars a vocation à statuer sur la proposition de plan d action, développé au chapitre 3.2 «approfondissement du second scénario» 5

6 1 Etat des lieux de l utilisation de PRESAGE L intérêt de cette étude est notamment de comprendre et d analyser les causes des éventuels dysfonctionnements dans l utilisation de l outil PRESAGE. Toutefois, dans un premier temps, il nous a semblé nécessaire de dresser un état des lieux du niveau de l utilisation et des différentes informations disponibles au sein de cet outil. 1.1 L ambition initiale : un outil de gestion au service du CPER PRESAGE positionné au niveau national comme outil unique de suivi et de gestion du CPER La circulaire DATAR du 24/11/2006 a établi l'obligation d un suivi du CPER dans PRESAGE. Il y est précisé que : «Les enseignements tirés des précédentes générations de contrats ont conduit à retenir le principe d'un suivi des CPER à partir du logiciel PRESAGE qui a fait ses preuves depuis plusieurs années pour la gestion et le suivi des programmes européens. Ce dispositif vise à améliorer sensiblement les conditions de gestion et de suivi des CPER tout en permettant des économies d'échelle dans la gestion de ces deux procédures» La circulaire Premier Ministre du 25 avril 2007 précise les modalités d exploitation des données issues de PRESAGE : «Deux fois par an, dans la perspective des réunions des comités régionaux de suivi et du GESPER, le CNASEA, maitre d ouvrage délégué de PRESAGE, produira à partir des données enregistrées sur PRESAGE arrêtées au 31 décembre et au 30 juin des états d avancement des dossiers déposés, des programmations, des engagements et des paiements [ ] Afin que les états annuels soient bien représentatifs de l activité, les préfets de région s assureront de l implication régulière de l ensemble des services et partenaires concernés par la bonne mise à jour des données sur PRESAGE, tout particulièrement pour l établissement des états d avancement de fin d année.» Une ambition qui se traduit par la mise en place de procédures de gestion plus formalisées Par rapport aux précédentes générations de CPER, la circulaire du 24 Novembre 2006 traduit le souci d une amélioration des conditions de gestion par la mobilisation du logiciel PRESAGE. Le schéma page suivante extrait du guide utilisateur PRESAGE- qui représente les étapes de cheminement d un dossier dans l outil PRESAGE témoigne de cette formalisation des étapes de gestion dans l outil. Outre le processus de gestion, PRESAGE présente une caractérisation fine du bénéficiaire (raison sociale, SIRET, localisation ) et de l opération (localisation). La liste des saisies obligatoires est rappelée pour mémoire en annexes. 6

7 Source : Guide de l utilisateur PRESAGE tout programme 7

8 En Rhône-Alpes, un suivi PRESAGE appliqué uniquement aux services de l Etat Si elles y encourageaient, les circulaires initiales n ont pas rendu obligatoire l utilisation de PRESAGE par les collectivités locales partenaires du Contrat de Projet Etat Région. En Rhône Alpes, le Conseil Régional n a pas souhaité s associer à l utilisation de l outil, de telle sorte que celui-ci est uniquement alimenté par les services de l Etat, ce qui d emblée en souligne une limite puisque seul les financements Etat sont censés être saisis. 1.2 La situation actuelle : PRESAGE est incomplet et peu mobilisé PRESAGE n est pas mobilisé pour le suivi de l avancement du CPER Après 3 années de fonctionnement, il apparaît que PRESAGE n est pas mobilisé en région pour le suivi du CPER. Les bilans annuels d exécution du CPER y compris pour la partie Etat- ne sont pas réalisés sur la base des extractions PRESAGE, mais par compilation du suivi individuel des services (sous forme de tableaux Excel). A ce jour, l application PRESAGE se retrouve donc concurrencée par un dispositif de suivi parallèle Les données issues de PRESAGE apparaissent peu fiables, y compris sur les données de suivi financier Une faible fiabilité du suivi des engagements financiers S il n existe pas de référentiel permettant d étalonner avec précision la fiabilité des données financières inscrites dans PRESAGE 1, la comparaison avec les bilans annuels d exécution du CPER (la consolidation de fichiers Excel évoqués ci-dessus) suggère l existence d importants écarts dans la saisie PRESAGE. Au 31/12/2009, le bilan d exécution du CPER 2 affichait un niveau d engagement des crédits Etat de 353 millions d euros Au 26/11/2010 3, soit 11 mois plus tard, la base PRESAGE affiche un niveau d engagement inférieur, soit 327 millions d euros. Une première analyse dans le tableau page suivante met en évidence l existence d un nombre significatif de dossiers dormants (déposés mais non programmés) et de dossiers dont les engagements n ont potentiellement pas été réactualisés. 1 Les informations en notre disposition ne permettent pas de réaliser une reconstitution de l état des engagements de la base PRESAGE au 31/12/2009, qui constitue la seule information qui puisse être comparée avec les données validées du bilan annuel d exécution Ce bilan se base sur le déclaratif des services, les informations de la base PRESAGE n ayant pas été jugées suffisamment fiables. 3 Date de l extraction PRESAGE qui nous a été fournie pour les besoins de l étude 8

9 Tableau de synthèse de l état des dossiers PRESAGE CPER au 26/11/2010 Source : Extraction PRESAGE CPER Rhône-Alpes au 26/11/2010 traitements Edater Des carences qui concernent l ensemble des données de gestion et de suivi Les difficultés au niveau du suivi PRESAGE sur le CPER dépassent la seule question des engagements des crédits d Etat. A ce jour, aucune des principales informations demandées dans l outil ne peut véritablement faire l objet d une exploitation : Les engagements et paiements des partenaires sont très rarement suivis Les onglets indicateurs qualitatifs et quantitatifs sont également rarement renseignés Au-delà du renseignement quantitatif de l outil, la qualité et l actualisation des différentes informations restent sujettes à caution. Le tableau page suivante détaille notre appréciation du niveau qualitatif et quantitatif de renseignement sur les principales informations sollicitées pour chaque dossier. 9

10 Tableau 2 Grille d analyse quantitative et qualitative du renseignement des principales informations sous PRESAGE Légende : Information non exploitable, peu ou mal renseignée Information généralement renseignée, mais avec quelques anomalies détectées Information exploitable Type d information Niveau quantitatif de renseignement Analyse de la qualité de renseignement Service gestionnaire Le service est renseigné pour l ensemble des services La seconde colonne «service unique» n est pas systématiquement renseignée donc pas exploitable Il semble que la colonne service désigne parfois le service instructeur, parfois le service qui renseigne dans PRESAGE Pas de possibilité d identification nominative des personnes ayant apporté des modifications au dossier Caractéristiques des dossiers Début / fin de réalisation physique Vie du dossier (date dépôt / AR / date Prog / Mandatement) Renseigné pour moins de 5 % des dossiers Aucune information sur la vie du dossier n est systématiquement renseignée à part les dates de programmation Pas d anomalie détectée sur les dossiers renseignés Pas d anomalie détectée sur les dossiers renseignés Rattachement Grand Projet / mesure Une trentaine de dossiers (ADEME / DRAAF) ne sont rattachés à aucune codification régionale de niveau 1 (Grand projet) Le codage des nomenclatures de niveau 2 ne correspond pas systématiquement à la nomenclature affichée dans le CPER Statuts Information systématiquement renseignée car obligatoire 156 dossiers en statut D sont dormants depuis le 30 juin 2009 (aucune action sous PRESAGE) Montants Programmés Etat Région Pas de programmation Etat CPER (fléché Etat hors CPER) sur 44 dossiers programmés (environ 5% des dossiers) 4 Aucun montant Région programmé sur 877 dossiers (soit 70,5 %) des dossiers programmés Pas de contrôle systématique possible de la validité des informations renseignées dans le cadre de ces analyses Autres 409 dossiers (33% des dossiers programmé) ne présentent aucun cofinancement aux crédits Etat Montants Etat (crédits CPER) 11,6 % des dossiers (119 dossiers) programmés depuis plus d un an ne sont pas engagés en totalité à Pas de contrôle systématique possible de la validité des 4 On retrouve dans la base 108 dossiers programmé sans montant CPER. Pour 64 d entre eux, cela s explique par l absence validation du plan de financement, les 44 restants semblant révéler une anomalie de renseignement (case financement CPER non cochée)

11 engagés ce jour informations renseignées dans le cadre de ces analyses Région Seuls 7% des dossiers programmés (96) ont au moins un engagement de crédit Région Autres Taux de renseignement des engagements inférieur à 10% Montants payés Etat (crédits CPER) Région Autres 28 % des dossiers (293) programmés depuis au moins un an ne présentent aucun paiement Renseigné à moins de 10% Pas de contrôle qualitatif possible. Le ratio montant engagé / montant payé du CPER Rhône Alpes, se situe dans la moyenne nationale Pas de contrôle systématique possible de la validité des informations renseignées dans le cadre de ces analyses Emploi Renseigné en prévisionnel sur environ 20 % des dossiers Présence de codages type «999999» Indicateurs Indicateurs thématiques nationaux Indicateurs thématiques régionaux Critères d instruction (TIC, Innovation, Environnement) Taux de renseignement moyen 40% Présence de codages type «999999» Taux de renseignement moyen : 7% Présence de codages type «999999» Taux de renseignement de 7% pour le critère innovation, 24% pour l environnement, et 17% pour les TIC Appréciation qualitative du service instructeur Localisation des opérations Taux de renseignement 100% Pas de vérification systématique possible. Aucune anomalie détectée dans les échanges avec les services Source : Analyse EDATER, sur la base d une analyse de la base PRESAGE et des entretiens avec les services. Ces appréciations n engagent qu EDATER L analyse détaillée par type d information fait ressortir les principaux enseignements : Les informations obligatoires, sur l identification du maître d ouvrage sont fortement renseignées Le renseignement de certaines informations de fléchage du dossier (nomenclature, services instructeur) apparaît perfectible Le suivi des engagements financier ne semble que partiellement fiable en ce qui concerne les montants Etats (dossiers visiblement non actualisés, crédits Etat non fléchés CPER), et très lacunaire en ce qui concerne les partenaires financiers Le volet «indicateurs» n est généralement pas renseigné et comporte des anomalies sur une partie des dossiers complétés.

12 2 Facteurs explicatifs et pratiques des services Synthèse des facteurs explicatifs Au regard des entretiens conduits avec les différents services régionaux de l Etat, les insuffisances constatées actuellement ne renvoient pas à une explication unique mais à une pluralité des facteurs. Nous avons relevé trois principaux types de facteurs explicatifs, qui sont parfois interdépendants : Facteurs fonctionnels La logique PRESAGE n est pas réellement cohérente avec les modalités de fonctionnement du CPER Rhône-Alpes PRESAGE est un outil de gestion de programme Le CPER Rhône-Alpes fonctionne peu comme un programme et les attentes se portent essentiellement sur le suivi Facteurs techniques et humains Le niveau de mobilisation des services sur le suivi PRESAGE est très faible Les services présentent une maîtrise de l outil inégale qui alimente la conflictualité de leur relation avec PRESAGE Facteurs procéduraux et organisationnels Les pratiques des services sont peu harmonisées et codifiées d autant que les interventions sur l outil sont assurées par une multiplicité d acteurs et sont faiblement coordonnées Les parties suivantes détaillent les différents facteurs explicatifs. Il nous semble nécessaire de particulièrement pointer plus particulièrement les deux éléments concourent selon nous à expliquer la situation actuelle : - L inadéquation entre la logique de fonctionnement PRESAGE et les modalités de fonctionnement du CPER - La faible mobilisation des services sur le suivi du PRESAGE NOTA : les analyses développées ci-dessous n ont pas vocation à apprécier la pertinence de l outil PRESAGE en lui-même. En revanche, la question de l articulation de l outil avec les modalités effectives de fonctionnement du CPER Rhône-Alpes mérite d être posée. Ces constats sont susceptibles de réinterroger tant l adaptation des modalités techniques de PRESAGE au CPER, qu inversement, la logique de fonctionnement du CPER en rapport avec l approche de gestion de dossiers sous-tendue par PRESAGE. 12

13 2.1 Facteurs fonctionnels : cohérence entre la logique de fonctionnement de PRESAGE et du CPER Les entretiens conduits ont permis de mettre en lumière une interrogation récurrente des services sur la finalité et les utilisations de PRESAGE pour le CPER. Ce questionnement dépasse le strict cadre de l outil mais se pose au travers de son adéquation aux caractéristiques et au fonctionnement du CPER. En effet, les services (DIRECCTE, DRRT) qui utilisent également PRESAGE dans le cadre de la gestion de fonds européens affichent une perception très différente de l utilité de l outil. PRESAGE est avant tout un outil de gestion de programme et a été pensé pour répondre aux caractéristiques de gestion des programmes européens (notamment forte formalisation du processus de sélection des projets, exigence en termes d évaluation, existence d un fond dédié géré via le programme ). Le processus de gestion est différent pour le CPER (projets pré-fléchés, crédits gérés en majorités via des circuits extérieurs au contrat de projet.) 1. PRESAGE est à l origine un outil de gestion de fonds européens Initialement, le logiciel PRESAGE a été conçu afin d assurer la gestion des fonds structurels en France. Déjà mis en place pour la génération , il est l outil unique de gestion des fonds structurels relevant des Objectifs Convergence, Compétitivité Régionale et Emploi, et Coopération Territoriale Européenne. Le FEP est également géré dans PRESAGE, des ajustements étant prévus afin de prendre en compte les spécificités propres à ce fonds. La circulaire DATAR du 24/11/2006 a établi l'obligation, pour les SGAR, d'effectuer le suivi des CPER dans PRESAGE. PRESAGE est également utilisé pour le suivi des PER (Pôles d'excellence Rurale), des BOP (Budgets Opérationnels de Programmes LOLF) de certains ministères (FNADT, MEDD, PITE).. Si le domaine d application de l outil s est étendu au fil de l eau, l architecture et les caractéristiques de PRESAGE demeurent fortement liées aux modalités de fonctionnement des programmes européens. 2. Le CPER Rhône-Alpes présente des spécificités de fonctionnement différentes d un programme européen Le tableau ci-dessous récapitule les différences de fonctionnement entre le CPER et les fonds structurels en les mettant en parallèle avec les processus de fonctionnement PRESAGE : 13

14 Ressources financières associées Cadre stratégique Fonctionnement des fonds structurels (FEDER / FSE) Contreparties publiques contractualisées mais également Fonds FEDER / FSE «inclues» dans le programme Cadre stratégique définissant un type de projets à soutenir mais non déterminés à l avance Fonctionnement du CPER Rhône- Alpes Crédits Etat et Région contractualisés, possédant leur propre logique de gestion Contractualisation sur des projets préidentifiés au lancement Programmation Comitologie fortement formalisée Comitologie faiblement formalisée (1 comité de programmation par an, en général absence de pré-comité) Certification paiement Définie par le programme Différente selon les crédits associés Cette présentation schématique met notamment en avant les spécificités suivantes : Contrairement au CPER, les programmes européens présentent des fonds indissociablement liés au programme. Corollaire de ce constat, la bonne gestion du dossier dans PRESAGE conditionne l obtention des fonds européens, pas pour le CPER. Les contrats de Projets identifient généralement de manière précise les opérations qui seront financées. Ce faisant, le processus de sélection, d accompagnement au montage et de programmation est moins formalisé que pour les programmes européens. Il n y a pas toujours de comité technique de préprogrammation, et sur certains grands projets, le comité de programmation annuel ne programme pas les dossiers mais une enveloppe annuelle (par exemple : Grand Projet 13). 3. Pour les services, PRESAGE CPER n apporte pas de plus-value dans la gestion des dossiers Ces différences structurelles entre programmes rendent difficile la pleine application de la logique PRESAGE : Sur le CPER, la validation juridique des engagements et des paiements passe par les logiciels de gestion ministériels (hormis pour les crédits FNADT). En pratique, la saisie PRESAGE CPER arrive en supplément de la saisie par les services dans leur logiciel de référence au niveau national (chorus par exemple). L absence de conditionnement de l obtention d un fonds à la bonne gestion du dossier dans PRESAGE n incite pas les services à un suivi rigoureux. Pour le CPER, PRESAGE n apporte pas de plus-value dans la gestion du dossier, les services assurent le remplissage «uniquement parce que le SGAR le demande». La notion de programmation n est pas centrale pour le CPER (d ailleurs elle n est jamais mentionnée dans le bilan d exécution du CPER). Dans PRESAGE, la phase de pré-programmation se traduit par une succession d étapes qui ne correspondent pas forcément à une réalité organisationnelle : Dépôt (statut D), Pré-comité (P), Comité (C), puis programmation (O). Sur le CPER, les services sont parfois contraints de procéder à des rattachements à des comités de programmation «fictifs», faute de validation du dossier par les instances du CPER. 14

15 Il convient de noter que ces éléments d analyse sur la cohérence PRESAGE / fonctionnement du CPER n ont pas de portée nationale. Les modalités de gouvernance et de pilotage du CPER (structuration de la comitologie, articulation interfonds) sont variables d une région à l autre et peuvent induire des relations différentes à l outil. Par exemple, à notre connaissance, en région Centre ou en Corse, la logique de programmation inter-fonds se traduit par la saisie d un dossier unique dans PRESAGE (pour le CPER et le cofinancement au titre du programme Européen), ce qui n est pas le cas en Rhône-Alpes. 15

16 2.2 Facteurs humains et techniques 1. La situation actuelle est liée pour partie à la faible mobilisation des services sur le renseignement dans PRESAGE Si plusieurs éléments présentés dans ce rapport concourent à expliquer les contraintes auxquelles les services sont soumis dans l utilisation quotidienne de l outil, les difficultés de leur implication dans le renseignement de l outil doivent également être pointées. En effet, outre les décalages temporels dans la saisie des dossiers 1, les entretiens conduits avec les services régionaux ont été l occasion de relever des anomalies qui n ont pas à notre connaissance de caractère systémique mais témoignent de la fragilité des procédures actuelles : dossiers oubliés dans la saisie, oubli de passage en statut «programmé», non actualisation des engagements, erreur d imputation des financements au CPER. Par exemple, les 16 % de dossiers dormants (c'est-à-dire restés en phase de pré-programmation depuis plusieurs mois) soulignent la vigilance insuffisante des services concernés. Les entretiens ont permis de mettre en évidence plusieurs opérations physiquement achevées et pour lesquelles le dossier n était toujours pas passé en statut programmé (donc pas comptabilisé dans l avancement du CPER). Autre illustration, les entretiens ont de souligner que le responsable de la saisie des mesures concernant l ARS n était pas clairement établi (préfectures, ARS ou Assurance maladie?). Plus largement, la conduite des entretiens eux-mêmes apparaît révélatrice de la distance entre les services et l outil : la plupart d entre eux avait préparé en amont des entretiens leurs tableaux Excel de suivi du CPER ; aucun n avait réalisé d extraction PRESAGE des opérations dont ils ont la charge.. 2. Les services n ont généralement pas mis en place les outils nécessaires à la collecte des informations Il apparaît que l ensemble des informations demandées dans l outil PRESAGE n ont pas été systématiquement traduites dans les dossiers d instruction des différents projets. Les indicateurs ne sont en général pas demandés aux porteurs de projets dans la phase d instruction. Par exemple, l impact carbone de l opération obligatoire- ne fait pas l objet de collecte en phase d instruction. Certains services (ex : Rectorat de Grenoble) ont mis en place des outils Excel légers, afin de solliciter les porteurs de projets sur les questions d indicateurs en fin d opération. D autres ont témoigné faire un renseignement parfois «estimatif» des indicateurs sans interrogation du porteur de projet- lorsque le renseignement de l un d entre eux était nécessaire au déblocage de l application. Les contributions financières des partenaires posent parfois des difficultés aux services : 1 Qui s explique en partie par le caractère tardif de l engagement juridique des engagements (cf section suivante) 16

17 o o o Les contributions des partenaires au plan de financement sont généralement connues des services, même si c est parfois sur la base des déclarations des maîtres d ouvrages. Le rythme des engagements des partenaires sont rarement connus et par conséquent peu renseignés, ou bien parfois de manière «artificielle» en partant du principe que les engagements financiers des partenaires se déclenchent au même rythme que les crédits d Etat Les paiements des partenaires sont rarement connus (même situation que pour les engagements) On voit ainsi que faute de mise en place de modalités de récoltes adaptées des informations demandées, les services tendent parfois à mettre en place des stratégies de «contournement» qui nuisent à la validité des informations inscrites dans l outil. 3. Des difficultés techniques dans l utilisation de l outil Les services ont fait état de difficultés techniques d utilisation de l application : «plantages» ou «validations multiples» et «longues». Même si l amélioration liée à l arrivée de PRESAGE WEB a été également notée. La question des difficultés techniques par rapport à l outil se pose surtout chez les acteurs qui gèrent un nombre réduit de dossiers. L utilisation peu fréquente et irrégulière ne favorise pas le processus d apprentissage nécessaire au bon maniement de l application. De manière transversale, il ressort que les fonctions d export et de valorisation sont peu maitrisées et pas mobilisées par les services, afin notamment de contrôler leurs propres saisies. 4. Un besoin de formation, mais surtout d assistance en continu Une partie des acteurs concourant actuellement à l utilisation de PRESAGE a déclaré ne pas avoir reçu de formation à l outil spécifiquement au titre du CPER. Une part significative de ceux ayant bénéficié de formations l ont été dans le cadre des programmes européens. Ceci s explique notamment par le turnover important au sein des services, qui s est traduit dans plusieurs services par le départ de la personne qui disposait de la compétence PRESAGE (Rectorat de Grenoble, ARS). Mais globalement, l attente de formations «techniques» sur l outil est plutôt faible, compte tenu du nombre restreint d opérations qui sont gérées par chaque acteur. Si les services sont globalement conscient d un besoin de montée en qualification, celui-ci mériterait selon eux de s orienter de manière privilégiée sur : - des méthodes «à la carte» du type hotline PRESAGE, avec un interlocuteur qui peut répondre dans un délai réduit à des questions concrètes, - plus sur les contenus que sur la maîtrise technique de l application : collecte et compréhension des indicateurs, localisation des opérations, typologies de dépenses 5. Un interfaçage avec les autres applications perfectibles Comme évoqué plus haut, les opérations du CPER nécessitent une saisie de la part des services dans leur(s) logiciel(s) de référence au niveau de leur tutelle nationale. 17

18 L absence d articulation avec les différents outils (notamment OSIRIS et chorus) a été systématiquement soulignée par les services. Cette situation suscite d autant plus l incompréhension que certains logiciels (chorus par exemple) demandent le numéro d opération PRESAGE en cas de cofinancement FEDER ou CPER. On notera qu en région, l agence de l eau Rhône-Méditerranée-Corse- a développé sur son logiciel de gestion propre, une routine d extraction permettant d extraire plus rapidement les informations des dossiers à renseigner dans PRESAGE (ce qui facilite mais nécessite quand même une seconde saisie manuelle). 18

19 2.3 Facteurs organisationnels et procéduraux 1. Des modèles d organisations diversifiés, avec une multiplication des parties prenantes Les entretiens réalisés avec les services mettent en évidence la diversité des modes d organisation pour le suivi PRESAGE : Modèle d organisation Services concernés Nombre de personnes impliquées Suivi PRESAGE réparti sur les différents chargés de mission Suivi partagé entre différents services Suivi chargés de missions + supports administratifs Renseignement assuré par une personne DREAL Transports (GP1 et 2) DREAL (GP 9) DRRT (en lien avec les rectorats) DIRECCTE (GP 13) Rectorat Lyon ARS DIRECCTE (Tourisme) Agence de l eau RMC Rectorat Grenoble Env. 3 personnes 2 personnes à la DREAL 2 personnes Env. 7/8 personnes 6/7 personnes 2 personnes 2 personnes 3 personnes 1 personne La diversité des organisations se retrouve à différents niveaux Un principe d unité gestionnaire / chargé de suivi qui n est pas systématique : certains services régionaux cités ci-dessus ne sont pas gestionnaires des fonds pour lesquels ils effectuent les saisies (la CNSA pour l ARS, les Rectorats pour la DRRT). Sur certains grands projets l organisation est très complexe (par exemple le grand projet 9) et implique une multitude d acteurs, ce qui rend difficile l émergence d une vision consolidée à l échelle d un Grand projet. En interne, des modes d organisation différents : certains services privilégient une répartition de la saisie entre les différents chargés de mission thématiques, d autres ont transféré cette fonction sur le support administratif. On retrouve également un type mixte avec création de dossier par les chargés de mission et suivi financier par les personnels administratifs. Les acteurs interrogés suivent un nombre relativement limité de dossiers dans PRESAGE. On peut estimer que la médiane se situe aux alentours de 20 dossiers, ce qui a l avantage d une mobilisation mesurée de chacun des acteurs, mais présente également des inconvénients en termes d hétérogénéité des pratiques et de maîtrise technique de l outil. 19

20 2. Des fonctions de coordination et de contrôle perfectibles De manière transversale, les fonctions de coordination et de contrôle de cohérence apparaissent défaillantes : au sein des services régionaux, seuls deux ont déclaré avoir mis en place une fonction de coordination des saisies, au niveau du SGAR, si les contrôles de cohérences préparés par l ASP sont vécus plutôt positivement comme un outil de progrès, ils suscitent encore certaines réserves : o Sur la forme : la technicité et la quantité d informations affichées dans ces «grands tableaux» en rendent la compréhension et la lecture difficiles pour les services o Sur le fond : le contrôle permet de repérer des erreurs d affectations, mais il ne permet pas d identifier d éventuels oublis dans la saisie de dossiers, ou dans la saisie des engagements. Les services sont en attente d une vision simple du niveau d engagement des différents projets qui les concernent. 3. Les cycles de vie des dossiers conduisent à des décalages temporels dans la saisie. Le CPER se caractérise par une diversité de projets qui induit des pratiques diversifiées. On retrouve ainsi : Des programmes d actions «récurrents» de soutien à certaines structures, Des grands projets d investissement avec des montages complexes, Des dossiers multiples, généralement de taille plus modeste, programmés «au fil de l eau». Compte tenu de ces disparités, il n existe pas de cycle de vie uniforme des différents projets : Comme évoqué plus haut, la notion de programmation est plutôt faible. Les services reconnaissent que le rattachement à un comité de programmation est parfois purement artificiel, voire que l imputation des opérations CPER / hors CPER est réalisée, a posteriori, à la fin de l année. Une inscription des engagements par les services tardive dans l année, pour deux types de raisons : o Soit parce que l engagement effectif est réalisé tardivement dans l année, o Soit parce qu il évolue au fil des mois (projets transports, enseignement supérieur), alors que PRESAGE fonctionne plutôt sur une logique de plan de financement «non flexible», qui correspond au fonctionnement des programmes européens (nécessité d une reprogrammation pour toute modification de plan de financement). Un décalage dans les saisies : les services ont tendance à attendre le mois de janvier ou février de l année N+1 pour traduire les engagements dans PRESAGE. 4. Des pratiques peu harmonisées Ces caractéristiques induisent également des pratiques diversifiées au sein des services en termes de structuration des dossiers : 20

21 Découpage par tranche fonctionnelle sur les grands projets, Découpage par tranche annuelle, Découpage par maître d ouvrage (dans le cas de conventions multiples). Sur ce point, il semble qu il n y ait pas de compréhension uniforme des consignes en matière de structuration des dossiers (notamment sur l obligation ou non d un découpage en tranche annuelle). Par ailleurs, on constate que certains dossiers connexes n ont pas toujours été affectés au même projet (volet transport). Ces aspects semblent toutefois s améliorer au fil de l eau et ne portent pas de notre point de vue de préjudice réel à la véracité et la lisibilité des informations suivies. Différentes simplifications dès la structuration des dossiers peuvent néanmoins être envisagées en fonction du scénario retenu. 21

22 3 Pistes de réflexions 3.1 Trois scénarios pour le «positionnement» de PRESAGE Les questionnements pour le positionnement de PRESAGE Comme cela a été évoqué précédemment, notre analyse n a pas vocation à porter un jugement sur l opportunité de l application PRESAGE, mais de son positionnement dans le cadre particulier des modalités de fonctionnement du CPER Rhône Alpes. A ce jour, on peut résumer le constat général de manière suivante : - le suivi PRESAGE mobilise, en cumulé, une quantité de travail importante des services, même si elle est très répartie entre eux - pour des résultats insuffisamment fiables et donc non utilisés au niveau régional - et le développement d outils de suivi «parallèles» qui concurrencent l application. Ce constat soulève une interrogation de fond : - Est-ce PRESAGE qui doit s adapter aux modalités d organisations et aux pratiques «souples» des services dans le cadre du CPER? - Ou bien le fonctionnement du CPER qui doit se mettre au niveau des standards de gestion de PRESAGE, qui sont inspirés par les programmes européens? Descriptif des 3 scénarios Les pistes d actions pouvant être proposées afin d améliorer le suivi du CPER via PRESAGE sont intimement liées aux finalités et aux usages finaux qui seront faits des données renseignées dans l outil. Comme nous l avons souligné dans le chapitre précédent, les services de l Etat ne disposent pas d une vision claire de : à quoi et à qui sert PRESAGE? Quelle est sa place dans la gestion «quotidienne» du CPER? Aussi, en préalable à tout plan d actions détaillé, il est nécessaire de s interroger afin de mieux positionner ce que l on attend de PRESAGE. Au vu des analyses conduites, il nous semble que trois scénarios «emboîtés» doivent être étudiés : Scénario 1 - Positionner PRESAGE comme un outil de suivi financier de l avancement du programme Scénario 2 - Positionner PRESAGE comme outil de suivi financier et évaluatif du CPER Scénario 3 - Positionner PRESAGE comme outil de gestion du CPER Ces trois scénarios n incluent pas l hypothèse d un outil alternatif à PRESAGE, qui n appartient pas selon nous aux champs de cette étude. Par rapport à la problématique identifiée ci-dessus, le premier scénario traduit plutôt une adaptation de PRESAGE aux pratiques actuelles sur le CPER, le troisième scénario une adaptation du fonctionnement et des pratiques du CPER aux modalités de fonctionnement de PRESAGE. 22

23 Scénario 1 : Positionner PRESAGE comme un outil de suivi financier Description : Le but est d utiliser PRESAGE avant tout comme un outil de suivi de l avancement financier du Contrat de Projet Etat Région. Les fonctionnalités de gestion du CPER et d évaluation ne sont pas mobilisées. Données saisies : données financières uniquement (programmation / engagement / paiement), le suivi des autres données (indicateurs, vie du dossier) sont fortement limitées. Dans ce scénario, la possibilité de simplification dans la structuration des dossiers (agrégats sur de petits dossiers) mérite d être posée. Une amélioration de la fréquence d actualisation de l outil sera recherchée : a minima deux fois par an comme demandé par les circulaires. Organisation et moyens humains : possibilité d un fonctionnement à moyens humains constants. A minima, une meilleure organisation du dispositif de suivi et de contrôle qualité du renseignement apparaît nécessaire. Dans ce scénario, pourrait être envisagé une réduction du nombre de personnes prenant part à la saisie au sein de chaque service régional, voire une concentration de la saisie au niveau du SGAR. Utilisation des données : Les données sont essentiellement mobilisées par le SGAR et la DATAR, pour des usages de suivi financier et de consolidation. Dans ce scénario le rôle des services est essentiellement de faire remonter de l information (peut d utilisation de l information saisie pour leurs besoins propres) ce qui suppose d organiser des «feedback» réguliers afin de renforcer la motivation et rendre l outil vivant. Forces / avantages Faisabilité à moyens constants Mobilisation mesurée des services Homogénéisation de la saisie Faiblesses / risques Non réponse aux attendus en matière d évaluation Nécessite au préalable une meilleure compréhension des attentes du niveau national Réponse aux besoins premiers Scénario 2 - Positionner PRESAGE comme outil de suivi financier et évaluatif du CPER Description : dans ce scénario, PRESAGE est mobilisé pour répondre aux besoins de suivi financier du contrat de projet et pour la collecte d indicateurs afin de suivre les réalisations physiques, les résultats attendus et préparer les futures évaluations. Données recherchées : données financières (programmation / engagement / paiement), et données relatives aux indicateurs. Les données sur la vie du dossier sont fortement simplifiées (Comitologie, avis, statuts ) et des simplifications limitées et ponctuelles des critères d instruction peuvent être envisagées. Organisation et moyens humains : Ce scénario nécessite d opérer des changements dans les dossiers d instruction pour la collecte d informations sur les indicateurs. La mise à niveau du dispositif nécessiterait un important travail de rattrapage sur les dossiers existants, ainsi qu un appui en continu aux services (en particulier sur le volet indicateurs). Utilisation des données : Mobilisation par le SGAR, le niveau national et les services pour le suivi de l avancement du CPER ainsi que pour leurs besoins en termes d évaluation. Forces / avantages Nombre mesuré d informations à suivre Réponse aux attendus en termes d évaluation pour le SGAR mais aussi pour les services eux-mêmes Plus value de PRESAGE (notamment sur les dimensions réalisation / résultat) par rapport au suivi actuel des services Faiblesses / risques Nécessite un travail important de rattrapage sur les indicateurs Besoin d un appui-formation aux services notamment sur le volet indicateurs 23

24 Scénario 3 - Positionner PRESAGE comme outil de gestion du CPER Description : Le but est d utiliser PRESAGE comme véritable outil de gestion de l ensemble du cycle de vie des projets, comme sur les programmes européens. Données recherchées : ensemble des informations actuellement présentes dans PRESAGE. Organisation et moyens humains : Plus exigeants en termes de moyens humains, ce scénario nécessiterait une formation continue et régulière de l ensemble d un nombre accru d acteurs. Un renforcement et une meilleure structuration des processus et de la comitologie du CPER constituent un préalable incontournable à la mise en place de cette option (formalisation de comités techniques, renforcement des comités de programmation). Au niveau de l organisation des services, ce scénario implique que chaque gestionnaire de dossier réalise lui-même le suivi de PRESAGE, ce qui implique dans certains services une multiplication des acteurs impliqués, et renforce in fine les exigences en termes de structuration et de contrôle de cohérence. Utilisation des données : Les données sont mobilisées par l ensemble des parties prenantes. Outre les fonctions de suivi financier et d évaluation, les données PRESAGE sont mobilisées pour les différentes phases de la vie du dossier : préparation des pré-comités et comités, utilisation des CSF via PRESAGE Les services ne sont pas uniquement fournisseurs mais également utilisateur de l information Complétude du dispositif Forces / avantages Réponse aux besoins premiers Faiblesses / risques Nécessite une implication forte des services et des moyens de coordination Nécessité de revoir et renforcer la comitologie du CPER et l organisation des services. «Exigence» du dispositif renforce les risques de dysfonctionnement Ces différents scénarios ont été présentés lors du comité de pilotage du 18 février 2011, qui s est prononcé en faveur de l approfondissement du second scénario tout en laissant ouverte la possibilité d un positionnement adapté en matière d indicateurs de suivi. 24

25 3.2 Approfondissement du scénario n 2 : «suivi financier et évaluatif» Le comité de pilotage intermédiaire s est prononcé en faveur de l approfondissement du second scénario de positionnement de Présage comme «outil de suivi financier et évaluatif», tout en laissant ouverte la possibilité d un positionnement adapté en matière d indicateurs de suivi. Ce chapitre correspond à l approfondissement de ce second scénario. Les recommandations formulées au stade du rapport intermédiaires sur les 3 scénarios ont été placées pour mémoire en annexes du présent rapport Intérêt et finalités du second scénario Ce second scénario s inscrit dans la recherche d un équilibre entre deux constats centraux relevés par le diagnostic : Les spécificités de gestion du CPER Rhône Alpes, rendent difficile la pleine utilisation des potentialités de Présage, notamment en tant qu outil de gestion de l ensemble du cycle de vie des dossiers. Le contrat de projet n en demeure pas moins en engagement partenarial fort, qui ne peut se passer d une vision claire de l évolution des engagements financiers et des principaux résultats physiques concrétisés grâce aux projets financés. En d autres termes, il apparaît nécessaire de renforcer la légitimité transversale du CPER en renforçant la vision partagée de la dynamique d avancement financier et physique du contrat de projet. Le suivi financier du CPER est confronté à l absence d outil de suivi partagé par l ensemble des partenaires du CPER. Ainsi, les services de l Etat ne semblent pas en mesure de suivre précisément les engagements financiers des partenaires (engagements et paiements). Néanmoins, des progrès peuvent et doivent être réalisés en matière de suivi financier : Des dossiers sont programmés sur la base de plans de financements incomplets (c'est-à-dire n intégrant pas les contributions des partenaires financiers du CPER) Le suivi des engagements et des paiements des crédits d Etat doit être prioritairement fiabilisé. Les indicateurs de suivi du CPER, très faiblement suivis, ne permettent pas de répondre aux exigences en termes d évaluation du CPER. La circulaire premier ministre du 4 mai 2007 relative à l évaluation des PO FEDER et CPER précise notamment que : «Les rapports annuels de suivi des PO et des CPER intègrent les données issues du suivi et de l évaluation, notamment les indicateurs nationaux, les indicateurs identifiés lors de l évaluation ex ante et de l évaluation, stratégique environnementale, le calcul des émissions de gaz à effet de serre, ainsi que les indicateurs d alerte, définis dans le cadre du tableau de bord de pilotage». Les attendus en termes d évaluation vont s intensifier à mesure que l horizon 2013 se rapproche. A plus long terme, les réflexions actuelles sur l avenir des contrats de projets en lien avec les programmes européens augurent d une importance croissante du suivi des réalisations et résultats dans le pilotage des programmes. Par conséquent, au-delà des exigences sur cette génération de programmes, il importe selon nous d anticiper dès à présent le relèvement prévisible des exigences en matière de suivi-évaluatif. 25

26 La fiabilisation et l amélioration des pratiques actuelles, peut toutefois s accompagner d un certain nombre de simplifications, au niveau des indicateurs nationaux (simplifications proposées par la DATAR) et au niveau des indicateurs régionaux Les informations prioritaires pour le suivi Nous avons recherché à mieux cerner le périmètre des informations prioritaires (et non prioritaires) pour le suivi Présage dans la perspective de mise en place du second scénario. Cette proposition de périmètre tient compte de : l état actuelde fiabilité des informations leur caractère stratégique au regard des priorités identifiées dans le scénario 2 A ce stade, ces propositions ont une valeur provisoire et doivent être discutées et validées par le comité de pilotage. Type d information Fiabilité Priorité Proposition Service gestionnaire A suivre Vie des dossiers Début / fin de réalisation physique + Ne plus suivre Vie du dossier (date dépôt / AR / date Mandatement) + Ne plus suivre Rattachement Grand Projet / mesure +++ A suivre Statuts / Date Comité de programmation + A suivre (avec modalité simplifiée) Montants Programmés Montants engagés Montants payés Indicateurs / suivi qualitatif Etat +++ A suivre Région +++ A suivre Autres ++ A suivre Etat (crédits CPER et autres) +++ A suivre Région +++ Ne plus suivre? Autres ++ Ne plus suivre? Etat (crédits CPER) +++ A suivre Région ++ Ne plus suivre? Autres ++ Ne plus suivre? Emploi +++ A suivre Indicateurs thématiques nationaux +++ Simplification possible sur les indicateurs nationaux optionnels 26

27 Indicateurs thématiques régionaux ++ Simplification à envisager Critères d instruction (TIC, Innovation, Environnement) +++ Simplification à envisager 1 Localisation des opérations +++ A suivre Nomenclature nationale CPER +++ A suivre Nomenclature Lisbonne ++ Arrêt du suivi à envisager 2? Suivi financier Il convient de relever que compte tenu du niveau actuel de suivi des engagements financiers et paiements des partenaires financiers, la question d une limitation du suivi des engagements aux crédits d Etat mérite selon nous d être posée : Compte tenu de l organisation actuelle, le rythme d engagement et de paiement des partenaires financiers n est pas toujours connu par les services. Le diagnostic a mis en évidence qu un partie des engagements partenaires saisis n étaient pas fiable. Les engagements financiers des partenaires ne peuvent être suivis via Présage pour les dossiers ne présentant pas de cofinancement Etat. Suivi évaluatif La question des indicateurs de suivi du programme mérite d être posée en lien avec les attendus en termes d évaluation du Contrat de projet. Ceux-ci sont essentiellement de deux titres : Apporter de manière transversale des éléments sur les réalisations et résultats du CPER, exprimés notamment via les indicateurs régionaux Répondre aux besoins spécifiques de préparation d éventuelles évaluations régionales ou nationales, notamment sur les questions de l emploi et de la territorialisation des actions du CPER. Le travail d amélioration doit tenir compte du faible niveau de renseignement (tant quantitatif que qualitatif) des indicateurs et privilégier selon nous la qualité de renseignement sur un périmètre limité, plutôt que des informations très larges, mais mal suivies et donc non exploitables. Pour cette raison, nous recommandons de cibler le travail sur les éléments suivants Réduire le nombre des critères d instructions transversaux, conformément à la possibilité offerte par le niveau national (sur TIC et innovation notamment) Limiter le suivi de l emploi aux emplois directs (indicateur obligatoire nationalement), mais pas aux emplois indirects (optionnels pour le niveau national) que les services ne parviennent pas à suivre de manière satisfaisante. Une simplification des indicateurs régionaux sur les dimensions essentielles et emblématiques des réalisations du contrat de projet Etat région peut être envisagée, avec un souci d améliorer le taux de renseignement actuel. Maintenir l effort déjà conduit actuellement sur la localisation des opérations, afin de préparer les travaux sur l impact territorial du CPER 1 Dans une lettre du 15 Octobre 2010 adressée aux Préfets de région, la DATAR rend optionnelle le suivi des critères d instruction TIC et innovation pour les CPER. Le critère environnement demeure obligatoire. 2 A notre connaissance, le suivi de cette information n est obligatoire que pour les seuls programmes européens 27

28 3.3 Proposition d un plan d action Sur la base de ces éléments, nous proposons d organiser prioritairement 3 chantiers. 1. Assurer la mise en cohérence des pratiques en matière de suivi, qui sont actuellement marquées par une forte hétérogénéité en se dotant d un guide des pratiques et en assurant sa mise en œuvre. 2. Renforcer le pilotage du suivi CPER, en replaçant Présage au centre de l animation du Contrat de projet. Cela nécessite de structurer le retour d information auprès des services et d animer 3. Rattraper les informations mal ou non-saisies, afin de remettre à niveau la fiabilité et créer les conditions d une utilisation pérenne de PRESAGE. Descriptif du plan d action proposé Chantier 1 : Assurer la mise en cohérence des pratiques en matière de suivi Action 1.a : Elaborer un guide du suivi financier et évaluatif du CPER OBJECTIF: Le diagnostic a mis en évidence l hétérogénéité des pratiques des services en matière de suivi du CPER. Ce guide vise à définir avec les services un code des pratiques communes : règles applicables en matière de structuration des dossiers informations à suivre / optionnelles spécificités dans l utilisation de Présage CPER définition des indicateurs qui fait quoi? Ex : désignation d un référent par Grand projet chargé de s assurer de la fiabilité des dossiers les dates minimales de réactualisation des données MOYENS 1 à 2 réunions avec les services Env. 7 jours/hommes pour la rédaction Action 1.b : Relancer des sessions de formation OBJECTIF: Outre quelques besoins potentiels et ponctuels de formation technique sur l outil (liées au turnover dans les services), assurer une formation des services sur les pratiques communes de suivi. MOYENS 2 sessions de formation Action 1.c Mettre en place un Help Desk OBJECTIF: Répondre aux besoins d appui en continu des services dans le renseignement Hotline d appui sur des questions de pratiques de suivi (ex : indicateurs) ou techniques Formation sur site Appui aux services pour le renseignement en cas d engorgement MOYENS : A définir en fonction du contenu des prestations associées au help desk 28

29 Chantier 2 : Renforcer le pilotage du suivi du CPER Action 2.a : Animer le suivi Présage via la réunion des correspondants du CPER OBJECTIF: Mettre Présage au cœur de l animation du suivi CPER et favoriser l émergence d une vision transversale et partagée du Contrat de projets. Nous proposons que les réunions des correspondants CPER soient l occasion de procéder à un «bilan qualité» et partager les éléments globaux d avancement du programme issus de PRESAGE. Revalidation avec chacun des correspondants «grands projets» des données financières issues de PRESAGE les concernant Point sur le renseignement des indicateurs Point sur le contrôle qualité des données (cf action 2.b) MOYENS : 1 réunion par trimestre avec les correspondants CPER Préparations des bilans qualités (cf action 2.b) Action 2.B Renforcer le dispositif de contrôle qualité OBJECTIF: Il existe à l heure actuelle un dispositif de contrôle qualité conduit en lien avec l ASP. Si celui-ci permet de pointer des erreurs de saisies, il ne permet pas totalement de mettre en lumière les saisies manquantes. Nous proposons de mettre en œuvre au niveau régional un «bilan qualité» décliné pour chaque service comprenant : Un récapitulatif des montants programmés, engagés, payés (voir par projet) Un pointage des informations non saisies (cofinancements, indicateurs ) L identification de dossiers potentiellement dormants ou non actualisés Ce point contrôle qualité serait transmis à chaque correspondant CPER en amont des réunions des correspondants (action 2.a). MOYENS : Définition du contenu et de l architecture des fiches qualités Préparation des fiches chaque trimestre (env. 2 jours) Action 2.C Mettre en place une lettre du CPER OBJECTIF: le diagnostic a mis en évidence le besoin de faire vivre le CPER dans sa transversalité. Cette fiche simple et communicante aurait pour objet de donner aux services un retour sur leur contribution à la réalisation des objectifs globaux Un bilan d avancement par grand projet Réalisations et résultats qualitatifs (localisation des opérations, résultats du CPER) Zoom sur des projets exemplaires MOYENS : Une lettre CPER par semestre 29

30 Chantier 3 : Rattraper les informations mal ou non-saisies Actions 3.a Consolider les données financières OBJECTIF: le diagnostic a mis en évidence la présence d informations financières manquantes ou non actualisées. il importe donc de fiabiliser prioritairement ces données, avant d engager des travaux supplémentaires. Une vérification d une part importante des dossiers doit être engagée en lien avec les services. MOYENS : variable en fonction des ambitions en matière de suivi financier Re-balayage d environ 70% des dossiers avec les services (1 réunion par service), si souhait de suivre uniquement les montants programmés des partenaires et engagements et paiements de l Etat Travail de collecte plus approfondi si volonté de suivre les engagements et paiements des partenaires Action 3.b Procéder au rattrapage sur les indicateurs OBJECTIF: le niveau actuel de renseignement des indicateurs est très faible. Sur les indicateurs définis comme prioritaires, il importe de rattraper le retard accumulé dans leur saisie. MOYENS : Le niveau renseignement est variable selon les indicateurs. En moyenne, cela représente 80% des dossiers (950 dossiers) 30

31 3.3.1 Proposition de calendrier Nous proposons le calendrier suivant pour la mise en œuvre des actions proposées. Ce calendrier a valeur indicative et devra être précisée en fonction du périmètre finalement retenu

32 Sc 1 : Suivi financier Scénario 2 : suivi financier et évaluatif Scénario 3 : Outil de gestion 4 Annexes 4.1 Recommandations intermédiaires (pour mémoire) Les recommandations détaillées ci-dessous, correspondent à l ensemble des propositions formulées par Edater au stade du rapport intermédiaire en fonction 3 scénarios proposés. Elles sont rappelées ici pour mémoire et peuvent être mobilisées pour un enrichissement du plan d action développé dans la partie précédente, en fonction des attentes formulées par le SGAR. Type d information Pilotage du dispositif Animation du dispositif Consolida tion de l existant R1 R2 R3 R4 R5 R6 R7 R8 R9 Mettre en place un guide des pratiques de suivi du CPER clarifiant les attendus et le «qui fait quoi»? Renforcer la comitologie du CPER Structurer et renforcer la procédure de contrôle qualité du renseignement Assurer une formation en continu des services Faire vivre PRESAGE en organisant un retour d information régulier aux services Mettre en place une «hotline» d appui aux services Re-balayer / consolider les données financières actuellement renseignées Réaliser un rattrapage des indicateurs Harmoniser les attendus sur le suivi des données financières Données suivies R10 Simplifier le suivi de la «vie du dossier» R11 Simplifier le suivi des indicateurs R12 Simplifier et harmoniser la structuration des dossiers Légende : Niveau de priorité des recommandations en fonction du scénario retenu Totalement concerné Partiellement concerné Non concerné 32

33 R1 Mettre en place un guide des pratiques du suivi CPER clarifiant les attendus et le «qui fait quoi»? Constat clé Les services ne visualisent pas clairement le «qui fait quoi» dans la saisie PRESAGE, tant au niveau de la saisie / validation des informations que des exploitations qui en sont faites Les pratiques des services en terme de régularité de saisie, de structuration des dossiers, d informations saisie / non saisies ne sont pas homogènes. Les services présentent des modes d organisation très différenciées pour la saisie PRESAGE, avec généralement une carence de supervision Les droits d accès à l outil ne permettent pas de traçabilité des personnes ayant réalisé le renseignement Descriptif : Ce guide vise à mieux définir et encadrer les pratiques des différents services (et non à détailler les fonctionnalités techniques de l outil qui existe déjà) : Informations prioritaires à renseigner, définitions adaptées au CPER Clarification des pratiques sur certains sujets clés (indicateurs, structuration des dossiers, localisation d opérations) Organisation intra-service, gestion des droits Pilotage animation du dispositif Application aux différents scénarios : cette recommandation est transversale aux différents scénarios R2 Renforcer la comitologie du CPER Constat clé Selon le grands projet considéré la gestion de statuts (déposé, programmé, engagé) revêt des sens différents, car tous ne présentent pas la même organisation. En l absence de programmation individuelle des dossiers sur certains grands projets, PRESAGE n est pas mobilisé comme outil de gestion. Descriptif : Systématiser la présence de pré-comités par grands projets et augmenter la fréquence des comités de programmation (actuellement 1 par an) Application aux différents scénarios : cette recommandation concerne uniquement le troisième scénario 33

34 R3 Structurer et renforcer la procédure de contrôle qualité du renseignement des données Constat clé A l heure actuelle, le SGAR transmet aux services les contrôles de cohérence réalisés par l ASP, qui s ils permettent de corriger des erreurs, s avèrent au dire des services- complexes d utilisation Ces analyses, pourraient être complétées en tenant compte de critères plus régionaux (indicateurs, suivi des cofinancements) Descriptif : Mettre en place un contrôle de cohérence piloté par le SGAR, de rendre compte simplement du niveau d avancement des différents dossiers et de mettre en évidence des alertes ciblées Application aux différents scénarios : cette recommandation est transversale aux différents scénarios, le périmètre de ce contrôle de cohérence pourra toutefois varier en fonction du scénario choisi R4 Assurer une formation en continu des services Constat clé Une part importante des agents saisissant sous PRESAGE n a pas bénéficié de formation PRESAGE Ceci s explique notamment par le turn-over important dans les services. Des services qui sont en difficulté pour le remplissage des indicateurs (notamment nationaux) Descriptif : Relancer à intervalle régulier des actions de formation, sur les dimensions techniques de l outil mais en tenant compte des spécificités du CPER. Sur le renseignement des indicateurs Application aux différents scénarios : notamment pour les scénarios 2 et 3 R5 Faire vivre PRESAGE en organisant un retour d information régulier aux services Constat clé Les services régionaux sont fournisseurs d informations, mais l utilisent peu pour leurs besoins propres Les fonctionnalités d export / valorisation des informations sont utilisées / maîtrisées par une faible minorité de personnes L amélioration quantitative et qualitative du suivi doit pouvoir s appuyer sur un retour régulier auprès des services ViziaProg CPER pourrait être davantage utilisé avec une présentation par mesure et non uniquement par service (plusieurs services interviennent sur certaines mesures) Descriptif : Elaborer et transmettre régulièrement des fiches récapitulatives sur l avancement du programme et la contribution des services. Différentes options peuvent être envisagées : Etat d avancement du CPER Points sur des dimensions qualitatives (indicateurs, localisation des opérations) Avancement des mesures concernant les services (avec entrée par service et non par mesure) Application aux différents scénarios : transversal aux 3 scénarios. 34

35 R6 Mettre en place une «hotline» d appui aux services Constats clé La plupart des gestionnaires suivent un nombre très limité d opérations, qui les amène faute d une utilisation régulière de l outil- à perdre en compétences. Des formules d appui «à la carte» peuvent s avérer dans ce cas plus efficientes que les formations La diversité des questions quotidiennes que se posent les services ne peuvent être abordées en totalité sur un schéma de formation Correspond à une demande explicite de plusieurs services Descriptif : Mettre en place une hotline permettant aux services de mobiliser des ressources en cas de difficulté de renseignement (questions techniques, indicateurs, ) Application aux différents scénarios : notamment dans le cadre des scénarios 2 et 3 R7 Re-balayer / consolider les données financières actuellement renseignées Constats clé Certaines données importantes ne sont pas systématiquement renseignées (ex : apport partenaires dans le plan de financement) Il semble qu une partie significative des dossiers comporte des erreurs de saisies (ex : imputation CPER des crédits Etat), ou bien des données non-actualisées (engagements, paiements) Descriptif : Il est nécessaire de réaliser une revue de l ensemble des opérations sur les informations qui auront été jugées prioritaires, afin de vérifier leur validité et leur bonne actualisation. Cette opération ne peut être conduite qu en lien étroit avec les services gestionnaires. Application aux différents scénarios : transversal à tous les scénarios, mais représente un volume de travail variable selon les ambitions affichées (saisie ou non des engagements partenaires par exemple) R8 Réaliser un rattrapage sur les indicateurs Constats clé Le taux et la qualité de renseignement des indicateurs (régionaux mais surtout nationaux) est très faible Dans de nombreux cas, les services ne disposent pas de l information, il est donc nécessaire de la récupérer auprès des maîtres d ouvrage Descriptif : Réaliser un rattrapage pour les dossiers déjà programmés des indicateurs qui auront été jugés pertinents de maintenir. Application aux différents scénarios : scénarios 2 et 3 35

36 R9 Harmoniser les attendus sur le suivi des données financières Constats clé Des pratiques très hétérogènes, avec des informations qui ne sont suivies que par certains services (ex : cofinancements partenaires) Des pratiques hétérogènes en terme de définition de «programmation» et donc de changements de statuts Des périodes et des fréquences de renseignements variables selon les services Descriptif : harmoniser les attendus et les traduire dans le guide pratique afin d assurer la cohérence des résultats obtenus. Plusieurs pistes peuvent être explorées Possibilité de programmer sans validation du plan de financement Inscription du plan de financement pour tous les partenaires (MO, Région, Autres financeurs publics) Arrêt du suivi des engagements financiers des partenaires Application aux différents scénarios : transversal aux 3 scénarios R10 Simplifier le suivi de la «vie du dossier» Constats clé De nombreux champs sur le cycle de vie du dossier sont demandés Leur renseignement et hétérogène et peu exploitable et ne semble pas apporter de valeur ajoutée forte dans la perspective du suivi Descriptif : simplifier certains éléments sur les avis des services, les pré-comités, les dates de suivi du processus d instruction. Traduire ces éléments dans le guide d utilisation (recommandation 1) Application aux différents scénarios : en particulier pour les deux premiers scénarios R11 Simplifier le suivi des indicateurs Constats clé Le niveau de renseignement des indicateurs est très faible en particulier pour les indicateurs nationaux et le bilan carbone Le niveau national a proposé quelques simplifications La codification par typologie de dépense pose parfois des difficultés aux services (est-elle mobilisée par le niveau national?) Descriptif : A minima, traduire dans PRESAGE les simplifications proposées par le niveau national (critères d instruction). Dans l hypothèse du premier scénario, étudier l opportunité de simplifications supplémentaires : Suppression de la codification type earmarking Simplification des indicateurs régionaux Application aux différents scénarios : en particulier pour le premier scénario 36

37 R12 Harmoniser la structuration des dossiers Constats clé : les services réalisent des découpages projets variables Selon des découpages fonctionnels En tranches annuelles Par type de maître d ouvrage Descriptif : Clarifier les principes applicables en termes de structuration de dossiers. Des simplifications telles que le groupement de maîtres d ouvrages ou la suppression des découpages par tranches annuelles semblent pouvoir être envisagées. Application aux différents scénarios : en particulier pour le premier et le second scénario R13 Conduire une analyse complémentaire au niveau national et d autres régions Constats clé : Une part des difficultés rencontrées par Présage actuellement semble liée à une question de cohérence entre la logique de fonctionnement de PRESAGE avec l organisation et les pratiques de gestion du CPER (lesquelles sont variables d une région à l autre) Descriptif : Une analyse complémentaire (non prévue à ce stade dans le cadre de l étude) des modèles d organisations présents dans d autres régions ainsi qu un échange avec le niveau national semblerait pouvoir apporter un éclairage intéressant pour les fins de l étude. 37

38 4.2 Guide d entretien Nota : l objectif de cet entretien est de dresser un bilan de votre utilisation du logiciel PRESAGE et vos éventuelles difficultés - dans le cadre du CPER. Cette démarche doit permettre de définir les modalités d une amélioration quantitative et qualitative du suivi du Contrat de Projets. Pour ce faire, nous avons réalisé une première expertise de la base PRESAGE (présentée en annexes du présent guide), s appuyant sur des critères de taux et de qualité de renseignement. Elle permet de mettre en évidence des «points d interrogations» sur un certain nombre de dossiers. Ceux-ci ne renvoient pas nécessairement à un problème de renseignement dans PRESAGE et peuvent s expliquer par d autres facteurs (Par exemple, un dossier identifié comme n ayant aucuns paiements ne renvoie pas nécessairement à une difficulté du suivi PRESAGE, mais peut s expliquer par un retard de la réalisation physique du projet. Par conséquent, cette première analyse ne constitue pas un résultat définitif mais une base de travail et d échange pour identifier la nature et les causes des éventuelles difficultés de suivi dans PRESAGE. A Constats sur le niveau de renseignement de PRESAGE (voir également partie C/Annexes) Quelles sont selon vous les principales spécificités du CPER et en quoi impactent-elles l utilisation de PRESAGE? Nous avons réalisé une synthèse sur le niveau de renseignement, mobilisant différents critères. Cette image vous semble-t-elle conforme à votre perception de la qualité de renseignement actuelle dans l outil? Voir en annexes, les premières analyses statistiques issues de PRESAGE Quels sont selon-vous les principaux facteurs qui expliquent les éventuelles difficultés actuelles? B Analyse et facteurs explicatifs Disponibilité des informations Rencontrez-vous des difficultés pour collecter certaines informations à saisir dans PRESAGE (ex : engagements de cofinanceurs, indicateurs )? Le contenu des dossiers de demande de financements utilisés pour les grands projets qui vous concernent sont-ils pertinents par rapport aux informations à renseigner dans PRESAGE? Rencontrez-vous des difficultés pour recueillir des informations de la part des maîtres d ouvrages? Sur quelles informations / données «incontournables», prêtez-vous une importance particulière au niveau et à la qualité de renseignement? 38

39 A contrario, sur quels types d informations, présentez-vous une vigilance plus limitée en termes de niveau et de qualité de renseignement? Dimensions organisationnelles Comment s organise le suivi PRESAGE du CPER au sein de votre service? Les moyens humains sont ils suffisants? Plus précisément o o Moyens humains consacrés à la mise en œuvre du CPER : ETP Temps moyen passé sur un dossier PRESAGE : heures Estimez-vous que la compétence et l expérience des personnes en charge du renseignement sous PRESAGE est satisfaisante? o o Maîtrise technique de l outil PRESAGE Maitrise des contenus : formations aux indicateurs et critères d instruction, nomenclature, Pratiques en terme de gestion des dossiers PRESAGE Utilisez-vous d autres logiciels de suivi / gestion autre que PRESAGE pour les dossiers inscrits au CPER? Si oui, lesquels) Vos ministères ou autorités de rattachement ont-ils des exigences ou demandes particulières en matière de suivi PRESAGE? Assurez-vous un suivi de l avancement des mesures du CPER qui vous concernent «en parallèle» de l outil PRESAGE. Si oui, sous quelle forme et selon quelles modalités? A quelle fréquence procédez-vous au renseignement de l outil PRESAGE (au fil de l eau, tous les mois, tous les 6 mois )? Comment s organise le suivi PRESAGE dans les cas de projets importants se traduisant par des dossiers PRESAGEs multiples et / ou interservices? Quelles sont vos pratiques en matière d articulation dossier / projet (programmation des projets en une tranche, tranches fonctionnelles, temporelles )? Sur quelles base (comité de programmation / conventionnement), appuyez vous la décision de passage en statut Programmé et le déclenchement des engagements? Comment les données issue de PRESAGE sont elles mobilisées dans la pratique quotidienne de gestion du CPER (comités de programmation, comité de suivi, échanges entre services )? 39

40 Existe-t-il un mécanisme de contrôle qualité permettant d identifier à intervalle régulier les dossiers présentant des informations potentiellement erronées ou incomplètes? Dimensions techniques Estimez-vous que votre connaissance / maîtrise des procédures et définitions applicables est satisfaisante? Et ce notamment sur : o o o La notion des critères ou priorités transversales (innovation, TIC, environnement ) Les indicateurs emplois La localisation géographique des opérations Rencontrez vous des difficultés techniques dans le cadre de la saisie (ex : blocage lorsque les indicateurs ne sont pas saisis) et / ou liées au paramétrage de l outil? Rencontrez-vous des difficultés d interfaçage avec les logiciels internes propres aux services ou autres fonds? C- Recueil des besoins Quels sont selon vous les actions à mettre en œuvre afin d améliorer le niveau et la qualité de renseignement de l outil? o o o o o o o Formations (type, contenu, ) Renforcement de l animation Mise en place de procédures complémentaires (vérification qualité de saisie) Guide utilisateur Détachement de moyens humains pour un éventuel rattrapage Développements complémentaires (dans PRESAGE, interfaçage, ). 40

41 4.3 Liste des acteurs rencontrés : NOM Prénom VOULAND Jérôme REVELLO Sébastien Service DREAL Aménagement, Paysage, Infrastructures DREAL Politiques contractuelles DAMEZIN Michel DIRECCTE Directeur régional délégué - Affaires transversales ISSARD-GUILLOT Céline DIRECCTE Economie de proximité et Tourisme Laurent WILLEMAN DRAC Directeur régional adjoint Eric PROST GELIN Sandrine DUPAS Christophe LOUNA Michel DUMAS Robert ARS Programmation immobilière DRRT Adjointe au délégué Rectorat de Lyon Ingénieur régional équipement Rectorat de Grenoble Ingénieur régional équipement Agence de l eau RMC Politique partenariale et internationale 41

42 4.4 Liste des informations techniquement obligatoires dans PRESAGE Présentation des informations techniquement obligatoires dans la saisie PRESAGE Source : SGAR Rhône alpes Techniquement obligatoires = bloquantes pour la saisie du dossier 42