VÉRIFICATION DE LA RÉGULARITÉ DES OPÉRATIONS

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1 58 VÉRIFICATION DE LA RÉGULARITÉ DES OPÉRATIONS Comptes bancaires existants et reconstitution de fonds 52. Au moment de la mission de mes collaborateurs, trois comptes bancaires avaient été ouverts par le représentant de la FAO en Iraq: un compte courant en dollars EU dans une banque privée à Amman (Jordanie) et deux comptes courants (l un en dinars irakiens ID, l autre en dollars EU) dans la même banque à Bagdad. En raison des sanctions appliquées dans le pays, aucune banque irakienne n était autorisée à recevoir des fonds directement du siège. En outre, les banques étrangères n avaient pas le droit d ouvrir des succursales dans le pays. Le compte bancaire à Amman a donc servi d intermédiaire entre la FAO et le système bancaire national irakien. Il a été reconstitué par le siège sur la base des demandes présentées par le représentant de la FAO. Des fonds ont été transférés ensuite: soit sur le compte en dollars EU à Bagdad (par l intermédiaire de la succursale à Amman) pour les paiements effectués à Bagdad; soit à des courtiers qui, en l absence d une infrastructure bancaire dans le Nord, ont été chargés de fournir des espèces à certains bureaux désignés à l issue d un préavis de sept jours (ou de trois jours dans des cas d urgence). Ils ont avancé des sommes qui leur ont été remboursées ensuite par transfert bancaire sur leur compte respectif à Amman, augmentées d une commission de 1 pour cent. Étant donné que le PAM ne payait qu une commission de 0,8 pour cent, à condition que les fonds fussent remboursés dans les huit jours, mes collaborateurs ont recommandé que le représentant de la FAO tente de négocier les mêmes conditions avec les courtiers. La recommandation a été appliquée et la commission appliquée est désormais de 0,8 pour cent. 53. Mes collaborateurs ont examiné les reconstitutions demandées et accordées en 2000, 2001 et jusqu à ce jour et ils ont formulé les observations suivantes: pour le compte à Amman, une reconstitution a été demandée lorsque le solde est passé à moins de 1 million de dollars EU. En général, les reconstitutions demandées étaient de 3 millions de dollars EU à chaque fois. De cinq à dix jours se sont écoulés entre la présentation de la demande et le transfert réel des fonds. pour le compte en dollars EU à Bagdad, un transfert du compte d Amman a été demandé lorsque le solde est passé à moins de dollars EU. Habituellement les transferts étaient de dollars EU à chaque fois. Mes collaborateurs ont été informés que le délai habituel entre la demande de transfert et le transfert effectif était de trois semaines en moyenne, en raison des délais de la Banque centrale irakienne. pour les bureaux du Nord, le nombre de remises mensuelles en liquide a varié de cinq pour Arbil (à la fois pour le bureau chargé de la coordination et le bureau auxiliaire) à trois pour le bureau auxiliaire de Dohuk (la moyenne étant de 4,5 transferts mensuels pour Souleimaniyeh). Les reconstitutions ont varié de à dollars EU. Mes collaborateurs sont d accord avec la recommandation du rapport de vérification interne selon laquelle «pour chaque bureau, la fréquence des versements en liquide devrait passer à six par mois au moins, la limite maximale de chaque tranche étant fixée à EU.»

2 59 Sécurité des espèces et des valeurs 54. La sécurité des espèces et des valeurs est un domaine où de nombreuses irrégularités ont été constatées, compte tenu notamment des montants élevés conservés en permanence. Au moment de la mission de leur mission, mes collaborateurs ont noté l équivalent total de 5,4 millions de dollars EU, dont notamment l équivalent de 2,6 millions de dollars EU pour le seul bureau auxiliaire de Souleimaniyeh. Ils ont recommandé ce qui suit: Il faudrait tenir un registre du contenu de tous les coffres, qui ne contenaient pas seulement des espèces et déterminer les responsabilités du personnel concernant les biens privés placés dans le coffre du FAOR. Tous les comptables et caissiers à qui les clés des coffres ont été confiées étaient des ressortissants iraquiens. Comme l'a déjà souligné le rapport de la vérification interne, ils avaient plus de probabilités d'être soumis à des pressions que du personnel international n'ayant pas de parents dans le pays. Il faudrait étudier la possibilité de confier la garde de l'une des clés des coffres à du personnel international. Des doubles des clés de coffre étaient habituellement confiés au responsable du bureau auxiliaire, ce qui le rendait particulièrement vulnérable. Il faudrait respecter à la lettre la règle selon laquelle aucune personne ne devrait avoir la garde des deux clés. Des doubles devraient également être conservés sous enveloppes scellées dans le bureau principal de Bagdad. Il faudrait utiliser les serrures à combinaison dont sont équipés certains coffres et modifier régulièrement les combinaisons. 55. Mes collaborateurs ont été informés ensuite que toutes leurs recommandations avaient été suivies d effet à l'exception de celle qui recommandait de confier la garde des clés de coffre à du personnel international qui serait appliquée une fois que le fonctionnaire aura été recruté dans le cadre d'un contrat de durée déterminée. Mes collaborateurs ont également recommandé de renforcer le niveau de la sécurité (caméras, alarmes, bureaux distincts pour les caissiers, etc.); ils ont été ensuite informés qu'une série de mesures avait été prise, notamment l installation de caméras de surveillance. 56. Les irrégularités susmentionnées ont été en partie dues à l'absence de règles et règlements détaillés à la fois dans le Manuel de la FAO et dans le Manuel administratif et financier pour les représentants de la FAO (Manuel FAOR). Le rapport de la vérification interne publié en décembre 1999 (AUD 5399) recommandait que la Division AFF fournisse aux représentants de la FAO en Iraq des directives spécifiques sur les mouvements, la gestion et la garde des liquidités. Ces directives n'avaient pas encore été publiées au moment de la mission de mes collaborateurs et elles ne le sont toujours pas au moment de la rédaction du présent rapport. Seule une "procédure de gestion des liquidités en cas d'évacuation d Iraq" a été préparée par le représentant de la FAO en Iraq et approuvée par la Division AFF en mai Je recommande donc d élaborer dans les meilleures délais des règles et directives précises sur la gestion des liquidités et des valeurs à l intention de tous les représentants de la FAO et que le cas spécifique de l'iraq soit également traité.

3 60 Gestion et contrôle des inventaires 57. Mes collaborateurs ont passé en revue les systèmes et procédures actuels de gestion et de contrôle d inventaire afin d'évaluer leur conformité avec la section 503 du Manuel de la FAO et avec les sections pertinentes du Manuel FAOR. En ce qui concerne la vente d'équipements, ils ont remarqué ce qui suit: En janvier 2001, le bureau chargé de la coordination d'arbil a vendu des roues et des pneus achetés avec les fonds du Programme SCR 986. Treize des 125 pneus et 41 des 51 roues étaient neufs. Mes collaborateurs ont été informés que les roues neuves, qui avaient été envoyées par le bureau principal à Baghdad, avaient dû être vendues car elles ne pouvaient pas être utilisées pour l ensemble des véhicules du Nord. Des appels d'offres scellés ont été obtenus de trois négociants de pneus et les articles ont été vendus au plus offrant à dollars EU. En février 2001, le bureau principal de Baghdad a vendu des pièces détachées d'ordinateur acquises dans le cadre du Programme SCR 986. Des offres scellées ont été obtenues de trois différents magasins de fournitures électroniques et de bureau et les articles ont été vendus au plus offrant à 410 dollars EU. 58. Dans les deux cas, mes collaborateurs ont constaté que l'autorisation de l Organisation des Nations Unies n'avait pas été obtenue avant la vente des équipements en question. En l'absence de procédure écrite (approuvée par le Bureau du Coordonnateur pour les affaires humanitaires en Iraq ou par le Bureau chargé du Programme Iraq) autorisant le représentant de la FAO à vendre, ou remettre à quiconque en Iraq, des équipements au titre du Programme SCR 986, mes collaborateurs ont recommandé que la question soit étudiée avec le Bureau du coordonnateur pour les affaires humanitaires en Iraq/le Bureau chargé du programme Iraq. Ils ont été informés ensuite que, à l'avenir, toute question concernant des cessions d'articles serait soumise au à au Bureau du coordonnateur pour les affaires humanitaires en Iraq aux fins d approbation par le Comité 661. Prêt de véhicules aux autorités locales 59. Des véhicules financés au titre de la tranche 13 pour cent étaient habituellement prêtés aux autorités locales. Mes collaborateurs ont passé en revue les dossiers concernant ceux qui ont été prêtés aux autorités locales d'arbil(144 véhicules), de Dohuk (78 véhicules) et de Souleimaniyeh (125 véhicules). Des accords, conclus pour une période de six mois et renouvelés ensuite, déterminaient les conditions de ces prêts. Toutefois, mes collaborateurs ont noté que certains véhicules avaient été remis à des autorités locales sans que des accords soient conclus (par exemple, dans le cas de 35 motocyclettes pour Souleimaniyeh). Ils ont également noté que toutes les pages des accords et les listes des annexes jointes n'avaient pas toutes été dûment paraphées, timbrées et datées par les deux parties. En outre, l'utilisation prévue n'était pas toujours précisée dans l'annexe. Les accords d'extension stipulaient que les dispositions "s'appliquent aussi à tous les véhicules à moteur prêtés ultérieurement par la première partie à la seconde et qui ne figurent pas sur la liste jointe au présent accord".

4 Compte tenu de ce qui précède, mes collaborateurs ont recommandé ce qui suit: aucun véhicule ne doit être remis sans qu'un accord formel dûment daté, timbré et signé par les deux parties ne soit conclu. les dispositions contenues dans les contrats actuels qui " s'appliquent aussi à tous les véhicules à moteur prêtés ultérieurement par la première partie à la seconde et qui ne figurent pas sur la liste jointe au présent accord" devrait être supprimée et aucun véhicule ne devrait être prêté sans qu un accord formel ne soit conclu. l'utilisation prévue des véhicules devrait toujours être indiquée dans l'annexe jointe à l'accord afin de permettre des vérifications ultérieures. Mes collaborateurs ont été ensuite informés que leurs recommandations avaient été acceptées et que les responsables sur le terrain avaient reçu les instructions d'agir en conséquence. GESTION DES RESSOURCES HUMAINES Portée de l'évaluation de la gestion des ressources humaines 61. Mes collaborateurs ont passé en revue l'organisation en matière de gestion des ressources humaines et la situation du personnel en place au moment de leur mission. Ils ont également réexaminé les procédures de recrutement du personnel international et national et les différents types de contrat utilisés. Ils ont procédé à des vérifications ponctuelles des dossiers du personnel et des heures supplémentaires payées. Outre les comparaisons effectuées avec le PAM, les résultats de l'enquête du Bureau du coordonnateur pour les affaires humanitaires en Iraq sur les conditions d'emploi dans le système des Nations Unies en Iraq, publiés le 10 décembre 2000, ont été examinés aux fins de comparaison avec les autres institutions des Nations Unies. 62. Une attention particulière a été accordée à la suite donnée aux décisions prises par le Directeur général le 13 octobre 2000 concernant le renforcement de la gestion du Programme «pétrole-contre-vivres». Dans le domaine des ressources humaines, ces décisions qui devaient être appliquées avant le 31 décembre 2000, étaient les suivantes: renforcer la Division AFF et le Service des contrats et achats (AFSP) au siège en créant un poste d administrateur (finances) (P-4) et un poste de commis comptable sur le terrain à la Division AFF et six postes de terrain supplémentaires de la catégorie des services généraux au Service AFSP; créer en Iraq une équipe de dix fonctionnaires du cadre organique recrutés sur le plan international dans le cadre d'un contrat de durée déterminée et nommer également un vérificateur résident; créer une équipe composée de dix fonctionnaires recrutés sur le plan national (FRN) et de 50 personnes de la catégorie des services généraux recrutées dans le cadre de contrat de terrain de durée déterminée, et employer le reste du personnel en tant qu administrateurs de projets recrutés sur le plan national (NPPP) avec des contrats de service (CS) ou dans le cadre de contrats de louage de services (SSA) pour la catégorie des services généraux.

5 62 Autorisations et situation en matière de personnel 63. Seuls les onze postes ci-après du bureau de la FAO ont été financés par le Programme ordinaire: un directeur (D-2) au poste de représentant de la FAO; un membre du cadre organique (P-2) au poste d administrateur et un fonctionnaire recruté sur le plan national; huit postes de la catégorie des services généraux pourvus par des nationaux. Tous les postes avaient été pourvus au moment de la vérification. Tous les titulaires bénéficiaient de contrats de durée déterminée prenant fin le 31 décembre À l'exception du représentant de la FAO lui-même, tous les autres membres du personnel financés au titre du Programme ordinaire, ont consacré une grande partie de leur temps de travail à la mise en œuvre du Programme SCR 986. Cela a été notamment le cas du fonctionnaire d administration, du commis d administration et de la secrétaire du représentant de la FAO. Cette dernière, outre la rémunération au titre du Programme ordinaire en tant que G-3, recevait également une "indemnité" mensuelle "pour service spécial rendu au Programme SCR 986" d'environ 400 dollars EU, versée au titre de la tranche de 2,2 pour cent. La même indemnité était versée au commis aux douanes qui s'occupait des formalités douanières pour les intrants agricoles. Mes collaborateurs ont toutefois été informés ultérieurement que suite à leurs observations, ces indemnités ne seraient plus versées. 64. Au moment de la mission des mes collaborateurs, le Programme SCR 986 se trouvait dans la phase IX, couvrant la période 12 décembre juin Toutefois, à des fins budgétaires et comptables, l'approbation du financement et des postes ainsi que l établissement des états de dépenses par le Bureau chargé du programme Iraq ont eu lieu entre le 1er janvier et le 30 juin et entre le 1er juillet et le 31 décembre. Quant aux postes, ils ont été approuvés par lieu d'affectation (postes au siège d'une part et postes en Iraq d'autre part, avec une ventilation par zone - Centre/Sud et Nord) et par nationalité (personnel international d'une part et personnel national d'autre part). Le tableau 3 ci-après récapitule pour la période 1er janvier - 30 juin 2001, le nombre de postes demandé, approuvé et pourvu au moment de la vérification. Tableau 3: Effectif du personnel pour la Phase IX du Programme SCR 986 au moment de la vérification Siège Bagdad Nord de l Iraq Total P GS Total Int. Nat. Total Int. Nat. Total Postes demandés Postes approuvés Postes pourvus Vacances Outre les 13 postes internationaux pour la région Centre/Sud approuvés en janvier 2001, cinq postes additionnels ont été approuvés en avril Outre les 35 postes internationaux pour la région Nord approuvés en janvier 2001, deux autres postes ont été approuvés en mai 2001.

6 Au siège, le seul poste international vacant du cadre organique était celui d administrateur (finances) (P-4) dont la création avait été décidée par le Directeur général le 13 octobre 2000 pour renforcer la Division AFF. Les autres postes du cadre organique concernaient le Service TCOR (quatre chargés des opérations: un P-2 et trois P-3) et le Service AFSP (un chargé des achats, P-4). Dans la catégorie des services généraux, le nombre total de postes approuvés était de 15, y compris les sept postes supplémentaires dont la création avait été approuvée par le Directeur général le 13 octobre Au moment de la vérification, deux postes n'avaient pas encore été pourvus: celui de commis comptable (G-4) à la Division AFF et celui de commis au classement (G-2) au Service AFSP. 66. Au moment de la vérification, le nombre total de personnes employées au bureau du représentant de la FAO pour la mise en œuvre du Programme SCR 986 était de 408, selon les lieux d'affectation et les types de contrat indiqués dans le tableau 4 ci-après. Par rapport à l effectif approuvé pour la phase IX, 88 postes étaient encore vacants. Pour le cadre organique, deux postes d'observateurs n ont pas été pourvus au bureau principal à Bagdad mais les candidats devaient arriver très bientôt. Dans le Nord, trois postes étaient vacants, semble-t-il, en raison de l interruption de service obligatoire imposée aux titulaires de contrats de consultants de courte durée. Concernant les services généraux, mes collaborateurs ont été informés que le recrutement pour les 24 postes vacants dans la région du Centre/Sud a été retardé à dessein en raison du manque d'espaces à usage de bureaux. Après l achèvement des travaux le 15 juin 2001 dans les nouveaux locaux, le personnel avait été recruté. Tableau 4: Situation en matière de personnel en Iraq au moment de la vérification selon les types de contrat Bureau principal de Bagdad Bureaux du Nord Total FAOR Consultants internationaux (engagement sur la base des services effectifs Contrat de service (CS) Accord de louage de services (SSA) Contrat de travail occasionnel (CLC) Nomination de brève durée (STA) TOTAL Contrats du personnel international affecté au Programme SCR Au moment de la mission de mes collaborateurs, les 43 agents internationaux, recrutés pour l'application du Programme SCR 986 étaient encore tous au bénéfice de contrats de consultant de brève durée. Comme le prévoit l article ii) du Manuel de la FAO, leur nomination pour des périodes de courte durée ou intermittentes de moins d'un an correspondait à une série de contrats spécifiques pour une période donnée (engagement sur la base des services effectifs). Le rapport de la vérification interne daté de février 2001 (AUD 2201) a rappelé les difficultés précédemment rencontrées dans ce domaine, notamment un taux élevé de renouvellement, des compétences techniques inappropriées et des retards dans le processus de recrutement. Il recommandait "des arrangements d'emplois et contractuels plus généreux [ ] pour attirer et conserver du personnel international qualifié pour des périodes plus longues". Il notait aussi la décision du 13 octobre 2000 de créer une équipe de gestion composée de

7 64 14 personnes du cadre organique, recrutées au plan international et affectées sur le terrain dans le cadre de contrat de durée déterminée. 68. Toutefois, au moment de la mission de mes collaborateurs, cette décision n'avait été que partiellement appliquée. Sur les 14 postes internationaux de terrain du cadre organique, sept ont été pourvus mais aucun des titulaires ne bénéficiaient encore d'un contrat de durée déterminée (seulement d'un contrat de consultant de brève durée). Pour six postes vacants, des candidats avaient été récemment sélectionnés mais les offres étaient encore en cours de finalisation. Pour le dernier poste (Directeur de programme), l'avis de vacance qui devait paraître dans plusieurs publications internationales spécialisées, n'a été envoyé pour approbation au Sous-Directeur général, Département de la coopération technique, que le 7 mai Le Directeur de programme est entré en fonction en mars Au moment de la rédaction du présent rapport, deux des 14 postes étaient toujours vacants - un administrateur (finances) et un responsable de bureau auxiliaire - mais des candidats avaient été récemment sélectionnés. Contrats du personnel local affecté au du Programme SCR 986 Différents types de contrats utilisés 69. Comme l a montré l enquête sur les conditions d'emploi dans le système des Nations Unies en Iraq déjà mentionnée, divers types de contrat ont été utilisés par les différentes institutions pour le personnel recruté localement: engagement pour une durée limitée (ALD), contrat de travail occasionnel (CLC), contrat de service (CS) et accord de louage de services (SSA). Pour les ressortissants iraquiens employés par le système des Nations Unies au moment de l'enquête, la ventilation était la suivante: CS, 44 pour cent; SSA, 22 pour cent; ALD, 21 pour cent; et CLC, 2 pour cent; le reste (11 pour cent) représentant des contrats de durée déterminée. Il faut noter également que sur les 11 pour cent de contrats de durée déterminée, le Fonds des Nations Unies pour l'enfance (UNICEF) en absorbait plus de 7 pour cent en raison des contrats de durée déterminée temporaires accordés pendant une période de onze mois et renouvelables après une interruption d un mois. 70. Parmi tous les types de contrats utilisés par le système des Nations Unies en Iraq, la nomination de durée limitée est le seul auquel la FAO n'ait pas eu recours. Un tel contrat devait offrir une grande souplesse pour des recrutements limités dans la durée (minimum de six mois et trois ou exceptionnellement quatre années au plus). Perçus en général comme un type de contrat plus satisfaisant pour l'employé, qui bénéficie du statut et des avantages d'un fonctionnaire (assurance maladie, congés de maternité, congés de maladie et congés annuels, droits au Fonds de pension), ces contrats ont été considérés comme contraignants par plusieurs organisations en raison de leur limitation dans la durée. En fait, au moment de l'enquête, seules quatre institutions, le Centre des Nations Unies pour les établissements humains (CNUEH ou HABITAT), le Bureau du coordonnateur pour les affaires humanitaires en Iraq, le PNUD et le PAM utilisaient ce type de contrat. 71. Le représentant de la FAO avait vivement recommandé l'utilisation de contrats de durée limitée en février 1999 afin d'harmoniser les arrangements contractuels que la FAO offrait au personnel national avec ceux d autres institutions de l Organisation des Nations Unies travaillant en Iraq. Une recommandation allant dans ce sens avait été formulée dans le premier rapport de vérification interne (IAR 6097) publié en novembre 1997 et réitérée dans le rapport (AUD 4698) de septembre Compte tenu de la correspondance échangée entre le représentant de la FAO et le siège, il semblait que les positions sur la question des engagements pour une durée limitée

8 65 évoluaient avec le temps. Toutefois, à l'issue de longs débats (presque 20 mois se sont écoulés entre la recommandation initiale du représentant de la FAO et la décision prise le 13 octobre 2000), il a été décidé de ne pas adopter ce type de contrat principalement en raison de ses limitations de durée. En lieu et place, tous les ressortissants iraquiens seraient recrutés dans le cadre de quatre types différents de contrats: deux pour le cadre organique avec une équipe de 10 fonctionnaires recrutés sur le plan national (PRN) et contrats d administrateurs recrutés sur le plan national (NPPP) pour les autres; deux pour les services généraux avec une équipe de 50 personnes au titre de contrats de terrain à durée déterminée et contrats de louage de services pour les autres. Au moment de la mission de mes collaborateurs, cette décision n'avait pas été totalement appliquée comme expliqué dans les paragraphes suivants. Contrats du personnel national du cadre organique 72. Dans la catégorie du cadre organique, aucun des agents recrutés au plan national n'avait été engagé au moment de la vérification. Tous les personnels nationaux du cadre organique, à l'exception d une personne, bénéficiaient de contrat de service. Ce type de contrat avait été utilisé pour la première fois par le représentant de la FAO en juillet La durée et les dispositions concernant certains éléments de sécurité sociale distinguaient le contrat de service du contrat de louage de services (SSA). Toutefois, les bénéficiaires de contrat de service n'étaient pas considérés comme des fonctionnaires. En Iraq, le contrat de service était utilisé par la moitié des institutions ayant fait l'objet de l'enquête, le PAM représentant plus des trois quarts à ce moment-là. Il faut toutefois noter que le contrat de service type du PNUD utilisé par d'autres institutions différait à certains égards de celui de la FAO. Alors que le Manuel du PNUD indiquait que le contrat de service était le type de contrat approprié "pour une période de onze mois ou plus", la section 375 du Manuel de la FAO précisait qu il s agissait d un contrat d une année maximum, renouvelable pour une période ne dépassant pas un an. Compte tenu de ses limitations actuelles, on ne pouvait pas considérer le contrat de service de la FAO comme répondant aux besoins spécifiques du Programme SCR Mes collaborateurs ont été informés que dans le cadre du processus actuel de simplification des différents arrangements contractuels, le contrat de service serait redéfini et inclus dans le futur "accord de service de personnel" (PSA). Étant donné que ce nouveau type de contrat devait être encore approuvé, mes collaborateurs n'ont pas été en mesure d'affirmer s'il convenait mieux aux besoins spécifiques du Programme SCR 986. Au moment de la rédaction du présent rapport, mes collaborateurs ont été informés que onze contrats de durée déterminée avaient été donnés à des fonctionnaires recrutés sur le plan national. Étant donné que l accord de service de personnel n a pas encore été finalisé, les autres contrats de service seraient transformés en contrats de durée déterminée d'un an avant la fin Contrats du personnel national de la catégorie des services généraux 74. Pour cette catégorie de personnel, aucun des 50 contrats de terrain de durée déterminée n'avait été encore conclu au moment de la vérification. Tous les ressortissants iraquiens de la catégorie des services généraux bénéficiaient donc d'un contrat de travail occasionnel ou d'un

9 66 contrat de louage de services (à l'exception du commis aux finances qui bénéficiait d'une nomination de brève durée). Le représentant de la FAO était le seul à utiliser les contrats de travail occasionnels. Aux termes de l'annexe D de la section 374 du Manuel de la FAO, ce type de contrat pouvait être offert pour des "périodes ne dépassant pas trois mois. Il est possible d offrir plusieurs engagements à la même personne à condition qu ils soient séparés par une interruption raisonnable et que la durée totale de l engagement ne dépasse pas six mois sur une période de 12 mois ". Toutefois, dans le cas de l'iraq, le Directeur général a accordé une dérogation au représentant de la FAO pour qu'il puisse recruter une main d oeuvre occasionnelle pendant une période ininterrompue ne dépassant pas onze mois. Le contrat de travail occasionnel était en fait le premier type de contrat conclu pour un employé local nouvellement recruté, habituellement pour une période de six mois. Le contrat ne prévoyait aucun avantage en dehors de la rémunération. Aux termes de l article du Manuel de la FAO, le contrat de louage de services devait être utilisé seulement pour les personnes dont il n'était pas possible ou souhaitable d'obtenir les services sur une base régulière ou dans le cadre d'un autre type de contrat. Ce type de contrat était toutefois le plus utilisé en Iraq au moment de l'enquête, 271 personnes en bénéficiant, soit 65 pour cent du total du personnel employé. Aucune autre institution de l Organisation des Nations Unies, à l'exception de l'organisation mondiale de la santé (OMS), ne faisait une utilisation aussi extensive du contrat de louage de services, préférant le contrat de service. Le contrat de louage de services simple n était guère plus avantageux que le contrat de travail occasionnel, le titulaire d un tel contrat n'étant en aucun cas considéré comme un membre du personnel de l'organisation et bénéficiant de très peu d'avantages en dehors de la rémunération. 75. Au moment de la rédaction du présent rapport, mes collaborateurs ont été informés que 47 agents des services généraux recrutés au niveau national bénéficiaient de contrats de durée déterminée. Étant donné que l accord de services personnels n'était toujours pas finalisé, des contrats d'un an étaient en cours d établissement pour les autres contrats de travail occasionnel et les contrats de louage de services et devraient être finalisés d ici la fin Organisation en matière de gestion du personnel 76. Comme indiqué dans les précédents paragraphes, la décision prise le 13 octobre 2000 restait à appliquer dans sa totalité au moment de la vérification effectuée par mes collaborateurs. Si le délai initial fixé au 31 décembre 2000 était à mon avis irréaliste étant donné la durée incompressible du processus de recrutement de l'organisation, les retards rencontrés ont soulevé entre autres la question de l'organisation adoptée en matière de gestion du personnel. Dans le passé, tous les contrats du personnel recruté au plan local étaient établis par le représentant de la FAO. La décision de créer plusieurs postes de terrain a entraîné un supplément de travail pour le siège, en particulier pour le Service d'appui à la gestion (MSS) désormais chargé d'établir tous les contrats à durée déterminée pour ces postes. La dotation en personnel du Service MSS concerné (qui travaille pour le Département de la coopération technique et le Département des pêches) ne pouvait pas être considéré comme satisfaisante et mes collaborateurs ont recommandé qu'elle soit revue. Un nouveau poste de commis au personnel de niveau G-5 attaché au Programme SCR 986 au titre de la tranche de 2,2 pour cent a été ultérieurement créé et un candidat interne a été recruté.

10 67 Heures supplémentaires 77. Aux termes de l article du Règlement du personnel " l horaire normal dans les bureaux extérieurs est fixé compte tenu des us et coutumes locaux, du climat, des pratiques des autres institutions installées dans la même zone et des exigences du service». Pour la représentation de la FAO en Iraq, les horaires de travail officiels ont été fixés comme suit: de 8 h 30 à 16 heures, du dimanche au jeudi, et de 9 heures à 14 heures, le samedi. Aux termes de l article du Règlement du personnel "les fonctionnaires qui sont appelés à travailler audelà de leur horaire hebdomadaire normal et qui remplissent les conditions prescrites par ailleurs reçoivent une compensation dans les conditions prévues par le Manuel de la FAO». En ce qui concerne la représentation de la FAO en Iraq, tout le personnel des services généraux était concerné. Pour le personnel du Programme SCR 986, le mémorandum adressé le 1er avril 2001 par le représentant de la FAO au coordonnateur de la région Nord indiquait que les heures supplémentaires ne concernaient que le personnel de la catégorie des services généraux employé dans le cadre d'un contrat de louage de services ou d'un contrat de travail occasionnel, à l'exception toutefois des chauffeurs qui bénéficiaient d'une indemnité forfaitaire mensuelle de 100 dollars EU, incluse dans leurs traitements à cette fin. 78. Mes collaborateurs ont passé en revue les règles, procédures et paiements des heures supplémentaires pour le bureau principal à Bagdad. Selon les instructions les plus récentes publiées par le représentant de la FAO le 5 novembre 2000, «pour éviter tout abus d heures supplémentaires, le personnel à qui il est demandé de travailler doit d abord obtenir de son supérieur hiérarchique l autorisation de rester au bureau au-delà des horaires normaux de travail». Mes collaborateurs ont été informés que dans tous les cas une autorisation préalable en bonne et due forme avait été obtenue. Ils n ont toutefois pas pu obtenir de preuve écrite étant donné qu aucun formulaire officiel de demande d heures supplémentaire (ADM. 47 ou 48 spécifié à l article du Manuel de la FAO) n a été rempli. Le seul document écrit, qui a servi au calcul des heures supplémentaires et à leur paiement, était le registre se trouvant à la réception sur lequel le personnel inscrivait chaque jour les heures supplémentaires travaillées. Mes collaborateurs ont toutefois noté que les heures supplémentaires inscrites par les personnes concernées ont été réajustées (en fait réduites dans tous les cas) par le représentant de la FAO lui-même à la fin du mois. En dépit de ces ajustements, le nombre d heures supplémentaires travaillées a dépassé dans tous les cas la limite de 25 heures par mois fixée par l article du Manuel de la FAO. 79. Compte tenu de ce qui précède, mes collaborateurs ont recommandé ce qui suit: Le mémorandum susmentionné daté du 1 er avril 2001 qui contenait la directive sur les heures supplémentaires applicable au personnel du Programme SCR 986 dans le Nord du Pays devrait également s appliquer au personnel basé à Bagdad (qu il travaille dans le cadre du Programme ordinaire ou du Programme SCR 986) et être respectée à la lettre. Comme l indique le paragraphe 2 du mémorandum, «toutes les heures supplémentaires [doivent] être autorisées à l avance par le supérieur hiérarchique immédiat». L autorisation doit être consignée par écrit dans l un des formulaires de la FAO prévu à cet effet. Bien que la FAO n ait pas considéré que le montant des heures supplémentaires travaillées au bureau principal de Bagdad ait été excessif au plan financier, mes collaborateurs ont estimé qu il n était pas dans l intérêt du personnel ni de l efficacité du bureau du représentant de la FAO que plusieurs membres du personnel effectuent 25 heures supplémentaires chaque mois. Si l effectif et/ou l organisation actuels étaient inappropriés, il faudrait les revoir.

11 68 Mes collaborateurs ont été ensuite informés que leurs recommandations seraient appliquées. APPLICATION DU PROGRAMME SCR 986 DANS LE NORD DU PAYS Informations générales sur le Programme dans les trois gouvernorats du Nord 80. Les trois Gouvernorats d Iraq du Nord de Doruk, Arbil et Souleimaniyeh sont des régions principalement agricoles. Elles sont dotées d un sol fertile et de conditions climatiques propices à la production agricole. Toutefois, en raison de l instabilité et des troubles civils que la région a connus ces dix dernières années, le secteur agricole s est considérablement détérioré. Les dommages à l infrastructure rurale de base, la pénurie d intrants agricoles essentiels et l absence de services d appui efficaces ont provoqué une diminution significative des rendements et de la productivité alors que la santé du cheptel s est détériorée et que la déforestation s est intensifiée. Avant sa participation au Programme «pétrole-contre-vivres», la FAO était associée au début des années 90 à un programme d aide qui était avant tout axé sur la fourniture d intrants agricoles essentiels et sur la lutte contre les maladies des plantes et des animaux. 81. Dans le cadre de l application du Programme SCR 986, la FAO, qui participe au Programme interorganisations d assistance humanitaire des Nations Unies, s est vue confier le volet agricole dans les trois gouvernorats du Nord et conformément au Mémorandum d accord conclu entre l Organisation des Nations Unies et le Gouvernement irakien, s acquitte des tâches suivantes: «recueillir et analyser les informations pertinentes sur les besoins humanitaires»; «déterminer sur cette base les besoins» qui seront examinés avec le Gouvernement irakien et seront ensuite inclus dans le plan de distribution; obtenir les approvisionnements humanitaires nécessaires, «à condition qu il soit plus approprié de se les procurer par l intermédiaire du système des Nations Unies en raison des aspects techniques en rapport avec leur bonne utilisation»; assurer le «stockage, la manutention, le transport interne [et] la distribution» des approvisionnements en utilisant chaque fois que cela est possible et rentable, les «mécanismes de distribution locaux appropriés comparables à ceux existant dans le reste de l Iraq afin d atteindre la population»; garantir que la «distribution» est «équitable», et «vérifier que les approvisionnements humanitaires sont utilisées aux fins prévues, en organisant des missions sur les sites et en recueillant des données». 82. Si le Programme «pétrole-contre-vivres» a été initialement conçu, aux termes de la résolution 986, comme une mesure temporaire, les prolongations répétés dont il a fait l objet ont modifié la nature des opérations. En effet, partant de la simple distribution de semences et d'engrais, la FAO a commencé, dès la phase IV, à mettre en œuvre des programmes de relèvement humanitaire à court terme dans les domaines de l'irrigation des cultures, des secours en cas de sécheresse, de la production animale, des services de vulgarisation, de l'agrométéorologie et du relèvement des industries agro-alimentaires. En outre, la FAO a reçu des fonds venant de secteurs autres que le secteur agricole (secteur de l éducation lors de la Phase IV et secteur de la nutrition lors des phases IV et VI). L'effet conjugué de l'essor des prix du pétrole et de la suppression du plafond imposé aux exportations de pétrole iraquien ont donné à la tranche de 13 pour cent une ampleur financière sans précédent, comme le montre le tableau 5 qui récapitule les fonds alloués à la FAO pour chaque phase.

12 69 Tableau 5: Fonds alloués à la FAO pour chaque phase au titre de la tranche de 13 pour cent, en millions de dollars EU Phase Résolutions du Conseil Période couverte Tranche de 13 pour cent de sécurité Agriculture Autres Total I déc. 1996/7 juin 1997 II juin /4 déc III déc. 1997/3 juin 1998 IV 1153/ juin/25 nov V nov. 1998/24 mai 1999 VI 1242/1266/1275/ mai/11 déc VII déc. 1999/8 juin 2000 VIII juin 2000/5 déc IX* 1330/1352 6déc. 2000/3juillet 2001 X* juin/30 nov XI* déc. 2001/30mai 2002 XII* juin/25 nov * Le Bureau chargé du Programme Iraq doit encore confirmer ces allocations à la FAO. Nouvelles orientations du Programme à partir de la Phase IV 83. La nouvelle orientation du Programme à partir de la phase IV a exigé une approche plus formelle et mieux définie pour garantir une planification adéquate de chaque secteur ainsi que des mesures appropriées pour renforcer la gestion technique, administrative et financière sur le terrain et au siège. Une première mission multidisciplinaire a été envoyée en février 2000 pour évaluer le relèvement agricole dans le nord et identifier les moyens de parvenir à moyen terme à une économie rurale durable. Toutefois, ce n est qu en 2000 que davantage de temps et d attention ont été consacrés à l application du Programme SCR 986. Outre les décisions déjà mentionnées prises par le Directeur général le 13 octobre 2000, on citera notamment l envoi d une importante mission de reconnaissance multidisciplinaire en Iraq en novembre/décembre Son objectif principal était de formuler des recommandations concernant une approche sectorielle intégrée globale. Étant donné que le rapport de la mission intitulé «Vers un cadre stratégique aux fins d un relèvement agricole durable dans les trois gouvernorats du Nord de l Iraq» n était pas finalisé avant la mission de mes collaborateurs en Iraq, ils n ont pu l étudier qu après leur retour. 84. Selon la mission de novembre/décembre 2000, les principaux objectifs étaient d apporter un soutien aux fins d un relèvement durable et équitable du secteur agricole dans les trois gouvernorats du Nord par le biais d une approche intégrée et fortement participative qui s appuierait sur l expérience acquise par la FAO dans le cadre du Programme spécial pour la sécurité alimentaire (PSSA), en renforçant la sécurité alimentaire et l état nutritionnel, en réduisant la pauvreté rurale et en améliorant la protection de l environnement. Pour ce faire, les mesures prioritaires ci-après ont été identifiées: Affiner les éléments du cadre stratégique sur la base d une évaluation globale des besoins; Améliorer la structure institutionnelle aux fins de la gestion du Programme et de l assistance technique de la FAO; Faciliter le rétablissement des capacités locales; Créer un système de suivi et d évaluation global. Une mission de suivi a été organisée en Au moment de la rédaction du présent rapport, mes collaborateurs ont été informés que la FAO prenait les mesures nécessaires pour finaliser un

13 70 programme de relèvement de trois ans, dont le coût serait calculé en détail et qui serait prêt d ici la fin Si je regrette qu un tel cadre n ait pas été conçu plus tôt car cela aurait constitué un outil utile fin 1998/début 1999, lorsque le programme a dépassé le stade de la seule fourniture d approvisionnements humanitaires, je me félicite de l approche finalement adoptée. J estime que les objectifs et les principaux éléments du cadre vont dans le sens du paragraphe 2 de l annexe I du Mémorandum d accord qui précise que «les besoins de relèvement spécifiques dans les trois gouvernorats du Nord doivent recevoir toute l attention nécessaire». Le fait que la FAO, comme d autres institutions des Nations Unies, oeuvrait au nom du Gouvernement iraquien «en tenant dûment compte de la souveraineté et de l intégrité territoriale de l Iraq»nedevrait toutefois pas être oublié. A cet égard, je suis d avis que le rôle du gouvernement irakien doit être défini dans ce cadre. De même, il fallait donner le poids nécessaire au «principe d une distribution équitable des approvisionnements humanitaires dans tout le pays», conformément également à l annexe I du Mémorandum d accord, afin d éviter les disparités entre le Nord et le reste du pays. 86. J estime aussi que l application effective du cadre entraînera inévitablement un réexamen des documents de base sur lequel est fondé le Programme «vivres-contre-pétrole». A l heure actuelle, la FAO, tout comme d autres institutions des Nations Unies, doit mener à bien ses activités dans le Nord en totale conformité avec la résolution 986, les résolutions adoptées ultérieurement, et respecter la lettre et l esprit du Mémorandum d accord conclu entre l Organisation des Nations Unies et le Gouvernement iraquien. Le fait que tous ces documents ne contiennent aucun mandat précis concernant la mise en œuvre effective du Programme SCR 986 ne va pas sans poser de problème. Comme indiqué dans les paragraphes ci-après, certaines «zones d ombre» étaient dues aux relations entre les autorités locales et la gestion des fonds constitués localement. Relations avec les autorités locales du nord 87. Comme l a souligné le Directeur exécutif du Programme Iraq dans le rapport sur la phase IX (90 jours) qu il a présenté le 8 mars 2001, les institutions de l Organisation des Nations Unies ont dû faire face à un contexte difficile et sensible pour l'application du Programme dans le Nord du pays, ce qui les a placé "dans une situation délicate". Selon lui, "d'une part, [les institutions des Nations Unies] doivent mettre en œuvre le Programme au nom du Gouvernement iraquien et, d'autre part, [elles] n'ont d'autre possibilité que de traiter directement avec les autorités locales des trois gouvernorats du Nord, ce qui suscite un mécontentement croissant de la part du Gouvernement iraquien". 88. Le fait que les institutions des Nations Unies soient chargées de mettre en œuvre le Programme "au nom" du Gouvernement iraquien est prévu très clairement dans le libellé de la résolution 986 ainsi que dans le Mémorandum d accord conclu avec le Gouvernement iraquien. Comme l indique l'avis juridique du Bureau du Coordinateur des Nations Unies pour les affaires humanitaires en Iraq daté du 15 janvier 2001, les institutions des Nations Unies "se sont vu attribuer certains pouvoirs appartenant au Gouvernement iraquien dans le but d'administrer le Programme interorganisations dans les trois gouvernorats du Nord". Cependant, il était également incontestable que, depuis que le Gouvernement iraquien avait procédé au retrait de ses services et de son soutien à la région en 1991, la seule administration présente était celle des autorités locales. Concernant le secteur agricole, l'administration était placée sous la responsabilité du "Ministère de l'agriculture", associée à sept directions générales sectorielles

14 71 auxquelles s'ajoutaient trois directions générales (une par gouvernorat), regroupant des bureaux annexes au niveau des districts et sous-districts. 89. Étant donné que les autorités locales ne constituaient pas un gouvernement légitime, leur existence n'a été reconnue dans aucun des documents officiels du Programme (résolution du Conseil de sécurité et Mémorandum d accord). De plus, l'avis juridique susmentionné ne fournit aucune indication suffisamment claire concernant leur statut. La seule recommandation formulée portait sur la "nature du partenariat mis en place avec les autorités locales, lequel requiert dans tous les cas un effort conjoint ou une action concertée". D'une part "la poursuite de la collaboration ou le processus de consultation et de coopération avec les autorités" a été définie comme étant "impérative et absolument indispensable au vu des circonstances actuelles" (les autorités locales "doivent être invitées à donner leur avis quant aux programmes et aux projets nécessaires"). D'autre part, il a été souligné que les institutions des Nations Unies devaient être responsables des "décisions importantes" ainsi que du "contrôle général et final" afin de garantir le respect de la résolution 986. C est pour cette raison que la nécessité de "mettre en place des mécanismes ou des procédures appropriés leur permettant de traiter avec les autorités locales" a été mise en évidence. 90. La nature exacte des "mécanismes ou procédures" devant être mis en place n'a pas été définie dans l'avis juridique, ce qui est regrettable. Il était seulement indiqué que "le Bureau juridique est [serait] chargé d aider les institutions dans le processus visant à créer des garanties appropriées pour la gestion des programmes, autant que de besoin". Il est tout aussi regrettable que la question des relations ne soit mentionnée que dans un avis juridique daté du 15 janvier 2001, c est-à-dire quatre ans après le début de la mise en œuvre du Programme SCR 986. Comme dans d'autres régions, l'absence de directives claires émanant du Bureau du coordonnateur pour les affaires humanitaires en Iraq pour coordonner véritablement les activités des différentes institutions des Nations Unies s'est avérée préjudiciable à la mise en œuvre du Programme SCR 986. Faute de directives, les diverses institutions des Nations Unies ont dû concevoir leur propres approches et procédures. Dans le cas de la FAO, plusieurs comités ont été mis sur pied afin de garantir la participation des autorités locales. Comme on a pu le voir dans le cas des fonds constitués localement, cette participation, qui a largement dépassé le cadre de la consultation et de la coopération, a dû être réexaminée afin que les autorités locales soient considérées comme des "partenaires" et non plus comme des "co-gestionnaires" du Programme. Gestion des fonds constitués localement 91. Les fonds constitués localement sont les revenus découlant des droits versés par les récipiendaires de matériel et de fournitures dans les trois gouvernorats du Nord pour le transport, la manutention et la distribution internes. La base juridique de tels versements est prévue au paragraphe 7 de l'annexe I du Mémorandum d accord conclu avec le Gouvernement iraquien en Aucune directive n'a été émise par le Bureau du coordonnateur pour les affaires humanitaires en Iraq concernant les fonds constitués localement et, malheureusement, le Mémorandum d'accord conclu entre l Organisation des Nations Unies et la FAO n'a pas abordé la question. Les seuls documents fournissant quelques informations sont des rapports rédigés par le Secrétaire général. Le rapport daté du 4 septembre 1997 (S/1997/685) indiquait que "des intrants tels que pièces détachées, machines et pesticides pour lutter contre les maladies non-endémiques [seraient] vendus afin de favoriser les investissements dans l agriculture". Dans un autre rapport daté du 4 juin 1998 (S/1998/477), il était mentionné que "certains intrants tels que les pompes et les canalisations pour l irrigation, les pièces détachées pour machines agricoles, les pesticides et les médicaments contre les maladies non épidémiques, les semences et les engrais [ont été]

15 72 vendus à un prix symbolique, pour que la distribution soit plus équitable. Les fonds ainsi obtenus [ont] servi à financer de nouveaux investissements qui bénéficieront aux petits exploitants." 92. En l'absence de directives émises à l échelle du système des Nations Unies, le représentant de la FAO a formulé ses propres directives en se fondant sur les décisions prises par le siège en octobre Outre plusieurs mémorandums relatifs à des questions spécifiques aux fonds constitués localement, les premières directives ont été envoyées par le représentant de la FAO au coordonnateur de la province du Nord le 21 juillet Ce document succinct ne traitait pas de toutes les questions en jeu. Un document plus global intitulé «Gestion des fonds constitués localement provenant de la vente de marchandises conformément à la résolution 986 des Nations Unies» a été rédigé par le coordonnateur de la province du Nord en 1999 (il n'est fait mention d'aucune date précise). Selon ces deux documents, les fonds constitués localement ont été générés, conservés et utilisés comme suit: Un prix symbolique, fixé par la FAO, était demandé, dans le cadre du Programme, pour les intrants suivants: pièces détachées pour tracteurs et moissonneuses-batteuses, aérosols et matériel agricoles, pesticides contre les maladies non-endémiques, semences potagères servant à la culture de plus de deux donums (un demi-hectare), aliments concentrés pour volaille pour plus de dix pondeuses et médicaments vétérinaires. La garde des fonds était confiée aux bureaux auxiliaires de la FAO. Ils pouvaient être convertis en dollars EU afin d'en accroître la protection. Les fonds constitués localement étaient "regroupés afin de constituer une source unique de financement, permettant principalement de couvrir les dépenses encourues par les gouvernorats pour la distribution des intrants aux utilisateurs finaux au niveau du soutien logistique, de verser des incitations financières au personnel technique des autorités locales ainsi qu'aux équipes de soutien des autorités locales associées à l application du plan d action pour la distribution d'intrants agricoles et de conduire des études de la situation afin de renforcer le caractère équitable de la distribution des intrants et des dépenses diverses. Toute somme restante devra être utilisée pour financer les projets, soumis par l'autorité locale du gouvernorat, qui permettront d'améliorer les conditions de vie des petits exploitants dans ce gouvernorat." 93. Les comités ci-après, tous présidés par la FAO, ont été mis en place dans chaque gouvernorat pour jouer "un rôle actif dans la gestion" des fonds constitués localement: Le Haut Comité pour l agriculture, composé de "représentants de la Haute Commission pour l agriculture dans les gouvernorats, des gouverneurs de Dohuk, Arbil et Souleimaniyeh, du syndicat des agriculteurs, de la Direction générale de l'agriculture et de la Direction générale des ressources animales et des services vétérinaires." Le Comité de gestion des fonds, composé de délégués de terrain du Bureau du coordonnateur pour les affaires humanitaires en Iraq ainsi que de représentants du Gouverneur, du syndicat des agriculteurs et de la Direction générale de l'agriculture. Le Comité directeur, composé de représentants du syndicat des agriculteurs, du Département de l'agriculture, du Département des services et des soins vétérinaires, du Département de l'irrigation, et du Département de la recherche agricole et de l École d agronomie. Le Comité des achats et de la mise en œuvre, composé de représentants des institutions suivantes: Ministère de l'agriculture, associations d aide humanitaire, associations d agriculteurs, Gouvernorat, plus un expert indépendant nommé par la FAO. 94. Tous ces comités ont été en fait associés au processus de prise de décision, comme en attestent les responsabilités spécifiques qui leur ont été confiées.

16 73 Le Haut comité pour l agriculture serait chargé par exemple d'"approuver le plan d'action ainsi que les dépenses liées à une campagne agricole donnée», et de «nommer les membres représentant l'autorité locale au sein des Comités directeurs et des Comités de gestion des fonds." Le Comité de gestion des fonds serait chargé de "passer en revue les projets soumis par le Haut comité pour l agriculture et d'approuver leur financement, grâce aux économies provenant des fonds constitués localement". Le Comité des achats et de la mise en œuvre du projet serait chargé de préparer les détails du projet ainsi que les spécifications techniques requises, de faire les appels d'offre, d'évaluer les différentes soumissions et d'attribuer les contrats. La FAO verserait directement les sommes aux soumissionnaires/fournisseurs retenus (et non aux autorités locales). 95. Dans son rapport daté de mars 2001 (AUD 3401), le vérificateur interne formulait l'observation ci-après que mes collaborateurs ont approuvé: "Au fil des années, on a donné, dans le but de répondre aux demandes des autorités locales, une interprétation trop généreuse à l'utilisation de ces fonds, qui s est donc écarté de son intention et finalité premières. [ ] Des évaluations ont montré que ces fonds ont servi à rémunérer quelque 4000 à 5000 travailleurs occasionnels ainsi que d'autres personnels, à louer durant de longues périodes entre 400 et 500 véhicules et à financer l'acheminement d'eau (pour un total d environ 3,5 millions de dollars EU.) vers des zones touchées par la sécheresse. Même si ces versements ont été effectués dans le respect des procédures prévues applicables à l'utilisation de ces fonds, les critères stricts d'utilisation n'ont pas été respectés. De surcroît, le personnel de la FAO a confirmé qu il était difficile de surveiller et de s assurer que le personnel et les autres ressources approuvés étaient utilisés aux fins prévues." 96. De fait, en décembre 2000, le nouveau coordonnateur de la FAO a commencé à donner suite aux recommandations de la vérification interne préconisant de "mettre un terme à cette pratique [ ], de réorienter l'utilisation de ces fonds et d élaborer des procédures révisées pour garantir une transparence totale" et celles-ci étaient sur le point d'être appliquées au moment de la mission de mes collaborateurs. Ces derniers ont examiné le projet de procédures révisées et recommandé ce qui suit: La section D concernant les critères d'utilisation des fonds constitués localement devrait être étoffée. Elle devrait inclure, dans la mesure du possible, une liste limitée et détaillée des dépenses qui pourraient être imputées à ces fonds. La question des émoluments des différents personnels devrait être traitée spécifiquement et figurer dans le document du Bureau du coordonnateur pour les affaires humanitaires en Iraq «Directives relatives aux émoluments du personnel du secteur public», une fois que le document aura été finalisé. La section E, qui porte sur la procédure d'autorisation, devrait être revue dans la mesure où, compte tenu de la nature des relations devant être établies avec les autorités locales (un partenariat et non une cogestion), il était possible de remettre en question le fait que "les autorisations continueront, comme par le passé, à relever du Haut comité pour l agriculture après agrément du Comité directeur et du Comité de gestion des fonds et, si nécessaire, du Comité des achats et de la mise en œuvre du projet. " 97. Enfin, mes collaborateurs ont recommandé de définir, en coopération avec le Bureau du coordonnateur pour les affaires humanitaires en Iraq, la nature exacte des fonds constitués localement. Ces derniers pourraient être considérés comme un "sous-produit" de la tranche de 13 pour cent et être traités en conséquence. Ils seraient donc inclus dans la phase semestrielle du plan de distribution. Dès lors, il serait dûment tenu compte de "la souveraineté et [de] l'intégrité territoriale de l'iraq", conformément à la résolution 986 et au Mémorandum d accord, puisque le

17 74 plan de distribution était examiné avec le Gouvernement iraquien avant d être approuvé par le Secrétaire général des Nations Unies. La conclusion d'un accord de fonds fiduciaire constituerait également une solution appropriée pour que la garde des fonds constitués localement soit officiellement confiée à la FAO. Les revenus et les dépenses seraient consignés de la même façon que les décaissements ordinaires de la tranche de 13 pour cent et reportés dans les états financiers de l'organisation. Il faut noter que, sur base des registres locaux, vérifiés par le siège à l'époque de la rédaction du présent rapport, le montant des fonds constitués localement s'élevait à 17,7 millions de dollars EU au 31 décembre 2001 et à 19,5 millions de dollars EU au 30 juin 2002, alors que les dépenses se chiffraient à 12,2 et 13,4 millions de dollars EU respectivement. Étant donné que l'organisation a approuvé les recommandations formulées par mes collaborateurs et que les mesures appropriées ont été prises, je recommande que l'organisation continue de déployer tous les efforts nécessaires pour résoudre les problèmes en suspens concernant les procédures relatives aux fonds constitués localement et que les revenus et dépenses au titre de ces fonds soient dûment consignés dans les états financiers de la FAO pour l'exercice Examen des activités relatives aux achats pour l'exercice Informations générales concernant les achats effectués dans le cadre du Programme SCR Pendant l'exercice , 980 bons de commande ont été émis pour un montant total de 188 millions de dollars EU. Il faut noter cependant que 450 bons de commande se rapportaient à des frais de surveillance mais qu'ils ne représentaient que 1 pour cent de la valeur totale en raison du montant peu élevé de chaque bon de commande (entre et dollars EU). L essentiel du montant des achats était constitué des éléments suivants: aliments pour animaux (31,8 pour cent), équipement pour l'irrigation (24,6 pour cent), machines agricoles (13,8 pour cent), engrais (5,5 pour cent), équipements vétérinaires et véhicules (5,4 pour cent chacun). La vérification des comptes a été effectuée sur base d'un examen détaillé d'un échantillonnage discrétionnaire de 32 bons de commande d'un montant supérieur à dollars EU émis en 2000 et 2001 (16 chaque année). Le montant total cumulé atteignait presque 80 millions de dollars EU et représentait 43 pour cent du total des activités en matière d'achats du Programme SCR 986 pour l'exercice Mes collaborateurs ont vérifié la conformité des procédures d achats par rapport aux règles et protocoles applicables, calculé les retards observés dans les processus et donné suite à mes précédentes recommandations [paragraphes 86 et 89 de mon rapport pour l'exercice ]. Règles et règlements applicables 99. Aux termes de l'article 2.2 du Mémorandum d'accord conclu entre l Organisation des Nations Unies et la FAO signé respectivement les 19 octobre et 9 novembre 1998, la FAO effectue les achats d'approvisionnements humanitaires autorisés par le Bureau chargé du Programme Iraq, "après approbation, cas par cas, par le Comité 661, de sa demande concernant des articles à importer en Iraq". En outre, l'article 2.3 du Mémorandum d accord stipule que "toutes les prestations seront fournies en conformité des règles et règlements pertinents de la FAO". Les règlements applicables à l'achat de marchandises, obtention de travaux et services sont définis dans l'article 502 du Manuel de la FAO. Au paragraphe 83 de mon rapport pour l'exercice , j'ai souligné que le processus d'achats en place dans le cadre du Programme

18 75 «pétrole-contre-vivres» pendant l'exercice avait dérogé aux règlements définis dans la section susmentionnée du Manuel de la FAO sur deux points précis La première divergence concernait le fait que, lorsque le Service des opérations spéciales de secours (TCOR) établissait une liste des articles nécessaires, la demande d'achat correspondante n'était pas activée en conséquence, contrairement à l'article du Manuel de la FAO. Ainsi, seule la liste des articles nécessaires était adressée au Service des contrats et achats (AFSP) afin d'être traitée et soumise ensuite au Comité 661 pour approbation. J'ai donc recommandé que l'émission des demandes d'achat se fasse dans le respect des règlements pertinents. Cette recommandation a été appliquée par le biais de la procédure ci-après mise en place en mars Les demandes d'achat étaient émises grâce au système Oracle puis expédiées au Service des contrats et achats afin que ce dernier lance un appel d'offres. Lorsque les résultats étaient connus et qu'une recommandation définitive était formulée, la Division concernée apportait les modifications nécessaires à la demande d'achat et la validait dans le système Oracle. C'est sur cette base que le bon de commande était ensuite émis La deuxième divergence concernait le Comité des achats, qui devait être consulté dans certaines circonstances (achat direct supérieur à dollars EU en particulier). Dans le cas du Programme "Pétrole-contre-vivres", cependant, le Comité des achats n'a jamais été consulté au préalable, mais seulement informé à posteriori. Cette pratique découlait de l'application d'une prétendue "procédure d'urgence", que j ai estimée contestable en raison de son absence de fondement juridique. Par conséquent, j'ai recommandé la mise en place d'une base juridique solide par le biais d une modification du Manuel de la FAO. Ma recommandation a été mise en œuvre. L'article du Manuel de la FAO relatif aux achats d'urgence a été modifié le 20 mars 2001 et précise désormais que: "L'examen des activités relatives aux achats par le Comité des achats, tel que prévu dans le présente article du Manuel, peut, en cas d'urgence, se dérouler à posteriori". Autorisations d importation et d'exportation 102. Comme indiqué précédemment, la FAO ne peut acheter les fournitures qu "après approbation, cas par cas, par le Comité 661, de sa demande concernant des articles à importer en Iraq". Pour l'exercice , l'autorisation d exporter des marchandises vers l'iraq a été délivrée sur la base de la liste des articles préparée par le Service TCOR. Cependant, au milieu de l'an 2000, le Comité 661 a demandé que les bons de commande (signés mais pas encore émis) et non plus la simple liste d'articles soient soumis à autorisation. Une autre modification est intervenue en février 2001, lorsque le Gouvernement iraquien a imposé l'obtention systématique d'un permis d'importation avant toute expédition de marchandises Toutefois, dans la pratique, la FAO a continué d'envoyer les bons de commande aux fournisseurs après avoir obtenu l'autorisation d exportation du Comité 661, mais avant que le Gouvernement iraquien ne délivre un permis d'importation. Les permis d'importer ont ensuite été envoyés aux fournisseurs dès leur obtention. Dans certains cas, les retards dans l'octroi du permis d'importation ont empêché les fournisseurs d'acheminer les marchandises dans les délais de livraison convenus (60 jours à compter de la réception du bon de commande par télécopie). Dans l'échantillonnage examiné, cela a été le cas pour deux bons de commande. En conséquence, les fournisseurs concernés ont présenté des demandes de remboursement au Service des contrats et achats afin de récupérer les coûts occasionnés par l'acheminement des marchandises au-delà de la date figurant sur le bon de commande. Afin d'éviter de tels frais, la solution consisterait à envoyer les bons de commande aux fournisseurs après octroi du permis d'importation.

19 76 Cependant, comme les montants versés jusqu à présent étaient modestes ( dollars EU), la FAO a décidé de ne pas modifier ses pratiques actuelles et de suivre la question de près. Retards dans le processus d'achats 104. Les modifications introduites dans le processus d'achats pendant l'exercice n ont fait qu aggraver la situation. Concernant les bons de commande examinés, mes collaborateurs ont remarqué qu en 2001, 318 jours en moyenne s'étaient écoulés entre le dépouillement des offres et la livraison des marchandises en Iraq, contre 228 jours en Une telle augmentation étaient le résultat des faits suivants: En 2001, 170 jours en moyenne se sont écoulés entre le dépouillement des offres et la signature des bons de commande (contre 93 jours en 2000). En 2001, il a fallu en moyenne 23 jours avant que les bons de commande signés ne soient soumis au Comité 661 et 42 jours en moyenne pour que celui-ci les approuve. En 2000, le Comité a été plus rapide pour donner son autorisation (31 jours en moyenne pour l'échantillonnage de bons de commande sélectionnés, mais pour la plupart d'entre eux, l'autorisation a été consentie uniquement sur la base de la liste d'articles étant donné que la soumission des bons de commande n'a été introduite qu'au milieu de l'année 2000). Une fois l'autorisation délivrée par le Comité 661, un retard moyen de 14 jours a été observé en 2001 avant l'envoi effectif des bons de commande aux fournisseurs. Les retards n étaient pas le fait de la FAO mais dus à la réception tardive de l'autorisation, qui n'était pas expédiée immédiatement après les réunions du Comité 661. Une fois les bons de commande parvenus aux fournisseurs, 107 jours en moyenne se sont écoulés en 2001 avant la livraison effective des marchandises en Iraq (contre 63 jours en 2000, cette moyenne ayant toutefois été calculée sur la base de 5 bons de commande seulement). Comme indiqué précédemment, la plupart des retards observés en 2001 était due, dans certains cas, à l'octroi tardif du permis d'importation par le Gouvernement iraquien Les retards relatifs aux autorisations d'importation/exportation dépassaient le cadre des compétences de la FAO. Cependant, la plupart des retards observés se produisaient au sein même de l'organisation. Même s'il est vrai que certains articles devant être importées en Iraq donnaient lieu à des spécifications techniques particulières, j'estime que les retards observés entre le dépouillement des offres et la signature des bons de commande constituent un sérieux problème. Je recommande de lancer une étude pour déterminer avec exactitude le moment et le stade où se produisent les retards et d en chercher les causes afin de repenser le processus d'achats ou d'adapter la dotation en personnel, le cas échéant. À l'heure de la rédaction du présent rapport, mes collaborateurs ont été informés que l'organisation prenait les mesures nécessaires. Critère des meilleures conditions de livraison 106. Dans mon rapport portant sur l'exercice , j'ai pu constater que sur les quatre fournisseurs sélectionnés sur base du critère des meilleures conditions de livraison, trois n'avaient pas respecté les délais de livraison. Les clauses de pénalité n'ont cependant pas été appliquées. Mes collaborateurs n'ont pas toujours été à même de vérifier si la dérogation était justifiée dans la mesure où les motifs des retards n'ont pas été consignés. J'ai donc recommandé que de telles informations soient désormais systématiquement signalées et que le recours aux clauses de pénalité, jusque-là laissé à la discrétion du Service des contrats et achats, soit officialisé. Selon le Rapport intérimaire sur l'application des recommandations du Commissaire aux comptes, que le

20 77 Comité financier de la FAO a examiné à sa quatre-vingt-dix-neuvième session au mois de mai :"[ ]il est souligné qu'il s'agissait d'un cas exceptionnel pour lequel les conditions de livraison étaient le facteur principal pour l'adjudication. Il convient de noter que les fournisseurs sont normalement sélectionnés sur la base du prix le plus bas. Cette procédure, dont il n'est pas prévu de se servir à nouveau, reste un recours exceptionnel. Concernant la recommandation du Commissaire aux comptes de consigner ces informations au dossier, il est noté que des mesures appropriées ont été prises pour que les fichiers relatifs aux achats soient tenus régulièrement à jour.» 107. Sur les 32 bons de commande examinés pour l'exercice , sept achats directs ont eu lieu conformément au paragraphe iv) de l'article du Manuel de la FAO (impossibilité d'obtenir des offres pour des produits de marque). Pour les 25 autres bons de commande ayant fait l'objet d'un appel d'offres, le contrat a été attribué au soumissionnaire offrant le prix le plus bas dans 19 cas sur 25. Dans trois cas, un seul soumissionnaire répondait aux spécifications requises. Dans deux cas, le contrat a été attribué à un fournisseur qui n'avait pas offert le prix le plus bas. Pour les autres cas, le bon de commande précisait que le fournisseur finalement retenu avait été sélectionné car il offrait la "meilleure solution technique". Par conséquent, aucun des fournisseurs n'a été retenu sur base du critère des meilleures conditions de livraison. Informations générales concernant le sous-secteur agro-industriel 108. Le relèvement de l'agro-industrie dans les trois gouvernorats du Nord a été intégrée dans le plan de distribution dès la phase IV. Entre juin 1998 (début de la phase IV) et décembre 2000 (fin de la phase VIII), un montant total de 76 millions de dollars EU avait été alloué à ce nouveau sous-secteur d'activité. Des fonds additionnels d'un montant de 10 millions de dollars EU ont été consentis pendant la phase IX, mais ce montant devait encore être confirmé au moment de la vérification. Ce sous-secteur était considéré comme hautement stratégique par les autorités locales et il était très probable que certains des projets prévus dans les plans de distribution successifs (plus de 50) concernaient davantage la création de nouvelles unités que le simple relèvement d'unités déjà existantes. À cet égard, plusieurs documents semblaient indiquer qu il y avait peu d'unités agro-industrielles en activité avant l'embargo. De surcroît, la position du Gouvernement iraquien (comme l'a montré le rapport de la mission de reconnaissance de novembre-décembre 2000) était que "les gouvernorats du Nord ne possèdent pas les capacités requises ni les bases essentielles à la mise en œuvre d'un programme agro-industriel durable." 109. Fin 2000, seulement 16 millions de dollars EU avaient été dépensés ou engagés pour le sous-secteur agro-industriel. Les sommes avaient servi à la réhabilitation de sept installations: deux usines de transformation des fruits, deux usines laitières, deux usines de trituration et une usine de fabrication de confitures/sauces. Cependant, aucune d entre elles n'était opérationnelle au moment de la mission de mes collaborateurs. Comme l indiquaient les précédents rapports de la vérification interne, les problèmes étaient notamment le manque et l inadéquation des ressources en matières premières, l absence de compétences techniques, financières et de gestion pour faire fonctionner les installations. Il n y avait aucune certitude non plus quant au potentiel commercial vu l insuffisance des infrastructures, du réseau de distribution et de la demande des consommateurs pour les produits finis. Cette situation découlait inévitablement du fait qu aucune étude de faisabilité n avait été réalisée avant le processus de réhabilitation. De fait, la FAO qui 6 Voir le document FC99/7.

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