N 5 - octobre 2003 LA LOI DU JANVIER, ÉTAT DES LIEUX. Sommaire

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1 N 5 - octobre 2003 LA LOI DU JANVIER, ÉTAT DES LIEUX Sommaire Édito p. 2 Une loi pour changer? Valérie Löchen p. 3 Une loi qui continue à faire débat deux ans après sa parution : renforcement du contrôle des établissements, de l'activité, des équipes, crainte d'une normalisation des pratiques... La loi 2002 ouvre surtout à des évolutions majeures... si l'on y veille. La direction et l'encadrement dans le contexte de la loi du 2 janvier et de sa mise en œuvre. Patrick Lefèvre p. 5 La loi 2002 aide à dynamiser les pratiques managériales du secteur social et médicosocial, lequel doit désormais concevoir un management capable de répondre au triple défi de la conformité, de la qualité et de l innovation. Mise en oeuvre dans une association... point de vue. Jean-Pierre Philippon p. 7 Des décrets qui tardent, une loi qui s'essouffle : dans un tel contexte, comment mettre en oeuvre dans les établissements et services les obligations contenues dans la loi. La place des usagers : la loi et l'évolution des pratiques. Karine Le Maguet p. 9 Des exemples concrets de participation des usagers à leur parcours et à la vie institutionnelle La consultation des usagers dans les démarches conduites par Technè. p. 10 Odile Blondeaux Le contrat de séjour : un outil du droit des usagers, étude juridique. Joévin Coiffard Cette étude juridique dissèque les termes du projet de décret sur le contrat de séjour, pour en identifier les zones floues (notamment la définition de la participation des personnes), et surtout ses limites. p. 11 La mise en oeuvre de la loi dans les institutions d'aide à domicile. Pascal Oréal Un nouveau secteur intègre la loi 2002, et pas des moindres au regard de son champ d'intervention, celui de l'aide à domicile. Tour d'horizon des changements, risques et enjeux d'un secteur en pleine refondation. p. 13 L'évaluation comme nouvel horizon. Daniel Gacoin p. 17 L'évaluation des pratiques et de l'activité est l'une des grandes innovations de la loi illustrant l'évolution d'un secteur resté longtemps réticent à cette dimension. Méthodologie et apports de l'évaluation. n 5 octobre 2003 Bibliographie p. 20 Infos Technè p. 20

2 édito EDITO Ce cinquième cahier Technè s'inscrit dans une volonté de traitement approfondi d'un thème d'influence sur les évolutions des organisations sociales et médico-sociales. Nous proposons aujourd'hui un regard sur la loi du 2 janvier 2002 et sa mise en œuvre dans les associations, les établissements et services. 2 Levier, frein ou impulsion pour le changement, quels sont les effets de la loi sur les approches et les pratiques institutionnelles? Quelles interrogations sont émergentes sur le terrain? Quelles ont été les ressources et dynamiques développées par les directions et les équipes? Autant de thèmes que nous tenterons d'éclairer à partir de différents angles de lecture et qui nous permettront de tirer quelques enseignements pour le présent et le futur. Patrick Lefèvre

3 UNE LOI POUR CHANGER? Un an et demi après son approbation, et toujours dans l'attente des premiers décrets d'application, la loi du 2 janvier 2002 produit déjà des effets significatifs, le premier étant d'avoir créé du débat. On ne compte plus les colloques, journées d'étude, stages de formation, ouvrages qui portent sur la loi et son application dans tel ou tel secteur ou à travers tel ou tel outil. Effet d'annonce ou prophétie créatrice, les promoteurs de la loi annonçaient un texte ambitieux, destiné à réformer profondément le secteur issu de la loi du 30 juin De fait, ils ont été pris au sérieux tant leur volonté apparaissait forte, sans pour autant que n'émerge de façon cohérente une intention centrale ou une logique organisatrice qui servirait de guide de lecture. Cette incertitude voire les contradictions qui se font jour entre une vision ouverte des rapports entre l'usager et l'institution et des conceptions soupçonneuses à l'égard de ces mêmes institutions sont de nature à produire une interrogation centrale sur les intentions et les conséquences à venir de cette loi. Le retour de la puissance publique et ses instruments On y trouve en filigrane le retour annoncé de l'état dans une mission de coordination et de contrôle. On y envisage les moyens de pression du Préfet sur le Président du Conseil général en cas de non réalisation d'un schéma départemental conjoint dans les délais impartis. On dote les inspecteurs IASS, qui couvrent un champ étroit (enfants et partiellement, adultes handicapés) du pouvoir de dresser procès verbal... Dans le même temps, un nouveau train de décentralisation se prépare qui va renforcer la responsabilité des collectivités territoriales, et en particulier des conseils généraux, dans la mise en œuvre des missions d'action sociale et médico-sociale. La loi apparaît issue de trop d'accidents pour conserver un fil rouge. Les observateurs attentifs retrouvent, au détour d'une ligne, les références à telle ou telle «affaire» ayant marqué les années 90. La volonté louable d'interdire la reproduction de ces affaires, dont certaines ont trait à des détournements financiers et d'autres, plus douloureuses, à des drames humains de maltraitances lourdes, n'est-elle pas en contradiction avec l'objectif de faire évoluer tout un secteur? Les écarts sont très importants entre une majorité d'établissements qui ont su et voulu, même insuffisamment, évoluer, s'adapter, s'ouvrir, et un petit nombre qui se vit dans des systèmes féodaux, isolés du reste du monde. Une loi destinée à faire évoluer tout un secteur doit-elle s'attacher à tout résoudre des situations anormales alors même que les organismes de contrôle disposaient déjà de pouvoirs importants, notamment d'autorisation, de financement et de fermeture? La loi va-t-elle donner le courage politique qui manque parfois lorsqu'il s'agit d'affronter tel ou tel responsable, influent par ailleurs? Ne faitelle pas peser sur les associations un doute majeur qui consisterait à penser qu'elles sont suspectes a priori et qu'elles devront, à travers les instruments prévus par la loi, faire la preuve de leur bonne volonté et de leur capacité à bien faire? Qu'en sera-t-il des moyens nécessaires pour appliquer les différents aspects du contrôle, visites d'inspection et démarche d'évaluation par un organisme extérieur, dans un secteur qui compte plus de établissements et services? La loi ne fait-elle pas l'économie d'une réflexion de fond sur la réalité d'une qualité de service? Le cadre d'une qualité de service À côté de l'ambition affichée de garantir aux usagers un service mis en œuvre par des acteurs évalués et encadrés, se trouve précisé le cadre minimal en dessous duquel nulle institution habilitée ne pourra se situer. Évidence? normalisation? technocratisation? Les avis divergent sur la lecture des exigences formulées par la loi. Pourtant, on pourrait se dire «déjà ça». De nombreux exemples illustrent cette idée : élaborer un projet d'établissement, garantir à chaque usager le respect de sa dignité, de son intégrité, de son intimité, élaborer pour chacun un projet personnalisé, évalué régulièrement et auquel il est associé, ouvrir des lieux de parole, faire participer les familles et représentants légaux à la vie de l'institution, leur donner en amont 3

4 des informations pour les aider à se repérer et à connaître leurs droits, évaluer ses pratiques, son organisation, son offre de service, développer les coordinations avec ses environnements... C'est déjà ça, c'est peu, ce pourrait déjà être à l'œuvre et reconnaissons que cela ne l'est pas toujours. Le poids des certitudes, l'idée de l'éternité devant soi et l'évidence de la pérennité ont parfois freiné les nécessaires réflexions autour des fonctionnements institutionnels. 4 Malgré les critiques que l'on peut formuler, malgré la vigilance qu'elle appelle notamment à l'occasion de l'élaboration des décrets d'application, la loi du 2 janvier 2002 répond aux attentes initiales : elle ouvre sans totalement les déterminer, à des évolutions majeures, dont elle donne un cadre et les moyens de le faire évoluer. Elle ouvre ainsi à de nouveaux rapports entre les collectivités publiques et les associations, elle permet de renforcer le pilotage par les besoins des dispositifs d'action sociale... Elle constitue un formidable levier venant démultiplier les efforts entrepris dans de nombreuses associations et institutions pour se penser autrement, dans l'ouverture, l'adaptation et l'évolution. Gageons que les acteurs du secteur sauront lui donner le supplément d'âme qui lui manque pour que le «nouveau» s'appuie sur du sens, des valeurs et de l'identité, pour que la forme ne vienne pas remplacer le fond. Gageons aussi que des veilleurs sauront être présents pour que la loi ne soit pas prétexte à «déconstruire le social» mais qu'elle s'applique dans une dynamique constructive et facteur de progrès pour tous. Valérie Löchen, consultante Technè, responsable du département «Évaluation et prospective»

5 LA DIRECTION ET L'ENCADREMENT DANS LE CONTEXTE DE LA LOI ET DE SA MISE EN ŒUVRE Interrogations, stratégies et pratiques dans les établissements et services La loi du 2 janvier 2002 constitue un cadre d'opportunités pour le management des établissements et services. Elle s'impose comme un référentiel des «bonnes pratiques» institutionnelles et professionnelles. Elle demande aux organisations de répondre à des exigences devenues formelles, qui les placent devant une diversité d'obligations et débouchent sur l'évaluation, mettant éventuellement en cause la pérennité des structures. La parution des différents décrets permettra d'y voir plus clair. l'évolution du professionnalisme et des compétences des équipes. Elle a conduit à des remises en cause parfois assez fondamentales, par une évaluation des pratiques professionnelles, par une actualisation des projets et outils au service des missions et des usagers. Ces évolutions étaient d'ailleurs en cours ici ou là, elles sont devenues plus formelles et opérationnelles à travers des mesures et des actions concrètes. Plusieurs lectures de la loi ont été faites par les équipes de direction : - une opportunité pour accompagner le changement sur le terrain - une occasion d'élaborer des méthodes et outils professionnels - un moyen de communiquer autrement avec les usagers - une démarche stimulant le partenariat et le travail en réseau - un risque évident d'instrumentalisation des établissements - une perte d'autonomie pour les associations gestionnaires. Il apparaît d'ores et déjà que la loi a favorisé plusieurs évolutions : - une interrogation éthique en direction des usagers - une affirmation de la notion de service et de prestations - le développement de la qualité et des normes qualité - la prévention des risques en direction des usagers et des salariés - la formalisation et la lisibilité des organisations et des fonctionnements. Du management des établissements Les directions sont artisans d'une œuvre et d'une politique qui ne peuvent se réduire à la prise en compte d'un cadre légal et réglementaire, faute de quoi s'installerait une véritable banalisation et généralisation de projets et de pratiques en «copier-coller», qui nuirait à la pluralité nécessaire des approches, des réponses et des acteurs sur le terrain. Les directeurs d'association ont à ce titre un rôle important à jouer dans la communication interne et dans la définition des stratégies autour des projets associatifs. 5 Une impulsion pour les dynamiques internes et externes À ce jour, la loi a, plus qu'on ne pouvait l'imaginer, favorisé une impulsion et soutenu des dynamiques internes et externes dans l'action sociale et médicosociale. Elle constitue déjà une référence et une norme au plan de la qualité des établissements, stimule et imprime une pluralité de repositionnements éthiques, stratégiques, techniques et fonctionnels. Avant même les décrets, la loi accompagne depuis un an et demi La loi indique un cadre de référence. Elle ne peut se substituer à l'imagination et au talent des équipes de direction. Elle ne définit ni le sens ni la dynamique du changement. Elle propose un cadre qui ne doit pas être utilisé par les dirigeants comme une seule injonction destinée aux équipes et aux professionnels, ou comme un texte à diaboliser parce qu'obligeant certains à des évolutions plus ou moins difficiles. Les discours de direction doivent être positifs, réalistes et conduits par une dimension éthique et technique, au-delà de l'aspect légal et des contraintes qui y sont liées.

6 Cela invite à la créativité dans les projets d'établissement, dans les formes d'offre de service comme dans le management des équipes. Il s'agit de soutenir la mise en place d'organisations par projets et légales, capables de répondre à la fois au triple défi de la conformité, de la qualité et de l'innovation. Et ceci en évitant le risque leurrant de certaines pratiques de management. En effet, il ne suffit de parler de changement, de le traduire par quelques discours et intentions. Il s'agit de manager le changement sur le terrain et d'apporter des réponses susceptibles de soutenir l'évolution concrète des pratiques dans les établissements et services. Cela appelle à définir les stratégies et les moyens qui assurent la faisabilité des intentions. C'est aussi le type de management qui se trouve interrogé, révélant la nécessité de renforcer les pratiques de délégation et d'autonomie des acteurs, et de mettre en place des systèmes d'évaluation et d'auto-évaluation dans les pratiques. Diriger, encadrer, c'est porter le présent pour préparer l'avenir. Cela invite à vérifier l'efficience des méthodes et outils tels que les projets personnalisés, les livrets d'accueil ou autres formes d'intervention. Discours, formalisation, action et évaluation sont liés pour soutenir la qualité d'un management de la conviction et de la responsabilité. S'il est nécessaire que les directions poursuivent les efforts engagés pour la rénovation des établissements et services, prenant en compte la loi du 2 janvier 2002 comme un repère, un ensemble d'exigences, ils ne feront pas pour autant de cette loi une finalité ou un cadre exclusif d'explicitation des politiques et des stratégies institutionnelles. Le management et l'encadrement nécessitent des approches multidimensionnelles en termes de projets, de ressources humaines et d'innovation. Des repositionnements sont attendus en ce qui concerne les équipes et les professionnels. La qualité de la communication interne au sein des établissements reste au premier plan, parmi les challenges à relever, tout comme la dynamisation des ressources humaines. De nombreuses initiatives sont d'ores et déjà prises au quotidien par des équipes de direction soucieuses de préparer l'avenir. Patrick Lefèvre, directeur Technè, consultant, responsable du département «Direction et stratégie» 6 Les domaines d'activités des cadres de direction au regard de la loi : - la mise en conformité et l'adaptation des réponses aux attendus de la loi : projet d'établissement, livrets d'accueil, projets individuels, accès au dossier, prise en compte de l'usager... - l'amélioration du service et des conditions d'accueil et d'intervention dans tous les niveaux relatifs aux prestations. - l'innovation et la prospective autour des projets et des prestations assurant les conditions de la transformation et de l'adaptation aux besoins sociaux. - l'ouverture aux environnements et la communication externe, la place de l'établissement dans la société, l'économie et la solidarité. - le développement du partenariat et des réseaux à partir des établissements et du territoire. - les systèmes d'information et de veille institutionnelle qui soutiennent l'observation sociale. - l'évaluation et le diagnostic d'établissement permettant d'analyser les projets, les services, et de proposer des ajustements et des évolutions, les pratiques de l'autoévaluation et du diagnostic partagé au niveau des équipes de direction.

7 MISE EN ŒUVRE dans une association... point de vue Où en sommes-nous dans les associations, les établissements et les services, avec l'application de la loi du 2 janvier 2002? Malgré les photocopies qui se succèdent du dernier projet de décret, obtenu par le réseau, au plus près des rédacteurs des précieux documents, le temps passe et l'on ne voit toujours rien venir. Les modifications que la loi sociale du 30 juin 1975 avait connues au fil des ans avaient contribué à son manque de lisibilité. De nouvelles formes d'établissements n'entraient pas dans le cadre du texte et, dès 1995, l'igas préconisait une réforme dudit texte pour l'adapter à l'évolution du contexte social. La phase administrative du projet de réforme avait débuté fin 1995, différents projets étant élaborés (mai 1998, août 1999, mars 2000) avant l'adoption du texte par le Parlement le 19 décembre L'esprit de la loi et la place des associations Pendant toute cette période, le débat entre les pouvoirs publics et les associations, déterminées et unies, a eu lieu. Les associations, même si tous leurs points de vue n'ont pas été pris en compte, expriment des réactions plutôt satisfaites. Au fur et à mesure de la parution des décrets, elles se pencheront sur les documents, pour veiller à ce que soit maintenue et respectée la pertinence du texte initial. Pourtant, si le fait associatif a eu son heure de gloire en 2001, la loi ne consacre pas l'association (ni les fédérations ou groupements d'associations) en tant qu'interlocuteur à part entière dans le débat politique, comme acteur des politiques sociales. Comment comprendre que les associations n'aient pas aujourd'hui leur place dans les conseils et instances de planification et d'évaluation? Elles qui n'entendent pas se limiter à être de simples prestataires de services, devront restées mobilisées, à travers leurs fédérations et groupements, pour rappeler les objectifs de la loi, tant au niveau de la reconnaissance des droits des usagers qu'au niveau de l'utilisation des outils de gestion par les pouvoirs publics, ou encore de la mise en place d'une évaluation pertinente des dispositifs. La loi renforce les outils des pouvoirs publics en matière de contrôle et d'encadrement des établissements et services sociaux et médico-sociaux. La rigueur n'est pas contestée mais elle ne doit pas devenir la principale orientation de cette nouvelle législation. Une loi qui «booste»? La loi booste, bouscule et peut initier des changements et des transformations. Ainsi, les associations doivent affirmer leur projet, réaffirmer leur action politique. Elles doivent chercher une organisation et un fonctionnement qui permettent de proposer des innovations et prendre de nouvelles initiatives pour répondre aux besoins des personnes et à leurs droits. Elles doivent également instituer une veille sociale pour alimenter leur stratégie d'intervention et s'inscrire dans les débats territoriaux. Si nous le voulons, cette loi peut être une opportunité pour faire évoluer nos pratiques. Il est possible d'adopter une attitude défensive et d'affirmer, par exemple, que nous n'avons pas attendu la loi pour respecter les droits des usagers. Il faut se laisser interpeller, remettre en question et en cause. La loi nous remet au travail sur nos fondamentaux. Dès sa parution, des groupes de travail ont été constitués dans des associations, autour des «7 outils capitaux», et notamment les projets d'établissement. On voit apparaître de nouvelles plaquettes, des chartes, des livrets... Mais les décrets et les circulaires n'arrivent pas et la démarche s'essouffle. De la cohérence Comment construire un projet d'établissement sans y inclure d'emblée l'évaluation des activités? Les projets devaient être élaborés pour janvier 2003, mais le conseil national de l'évaluation sociale et médico-sociale n'est toujours pas installé. Qui peut valider nos procédures, références et recommandations de bonnes pratiques 7

8 professionnelles? L'auto-évaluation et l'évaluation arrivent à un moment où elles apparaissent recevables par les professionnels. Ces derniers sont les mieux placés pour déterminer les critères et les indicateurs qui permettront de bâtir une interrogation permanente sur la pertinence des outils utilisés, un questionnement méthodique des activités, un examen des procédures sur lesquelles s'appuient les pratiques. Nous avons aujourd'hui des descriptifs d'intervention mais pas de référentiels. Or on participe beaucoup plus volontiers à une évaluation si on a contribué à élaborer le référentiel plutôt que s'il est parachuté et imposé de l'extérieur. Il n'y a pas de réponses pré-construites, il ne faudrait pas confondre «évaluation» et «référentiel normatif», «modélisation» et «formatage»... Expérience d'une association et d'un service L'Acodège, depuis 6 mois, évalue et actualise son projet associatif. Elle devra, à l'automne 2003, décider entre autres les dispositions qu'elle prévoit en termes de droits des personnes et d'évaluation. La très large concertation que l'association a souhaité en direction de ses administrateurs comme de ses personnels salariés a contribué à mobiliser les personnels sur les enjeux que représentait la loi Pour ma part, avec mes collaborateurs, nous avons travaillé sur nos deux projets de service (enquêtes sociales, investigation et orientation éducative). Au regard de la loi, nous avons la sensation d'un travail non terminé. La réécriture des différentes procédures de travail était devenue indispensable. La mobilité des équipes, liée notamment à des départs en retraite, amenait un appauvrissement de la transmission orale de pair à pair. L'élaboration d'un référentiel de pratiques m'apparaissait indispensable. À partir du moment où nos financeurs, pour l'instant, refusent une inscription budgétaire pour que les services bénéficient d'un guide susceptible de garantir une méthode de travail, où par ailleurs les OPCA n'acceptent pas toujours les formations liées à la mise en place de la loi, nous pataugeons! Nous n'avons rien à gagner à attendre. Les messages et signaux donnés par la loi ont été reçus et compris. Nous souhaitons que les derniers débats autour des décrets se terminent, afin que, le cadre donné, nous puissions nous mettre au travail rapidement. Jean-Pierre Philippon, directeur des Services d'investigation, Acodège, Côte d'or

9 LA PLACE DES USAGERS, LA LOI ET L'ÉVOLUTION DES PRATIQUES La notion de droits de la personne n'est pas une innovation de la loi du 2 janvier D'aucuns diront d'ailleurs «on n'a pas attendu la loi pour affirmer les droits des personnes accueillies», considérant comme une offense (?) un texte qui vient garantir l'exercice des droits et libertés individuels à toute personne prise en charge dans un établissement ou service social ou médico-social. Les droits affirmés par la loi sont des «droits créances», c'est-à-dire des droits sans contrepartie. Ils correspondent aux droits de l'homme que la société (et non la personne) a le devoir de respecter. dans le cadre du conseil de la vie sociale, le contrat de séjour, le livret d'accueil, le règlement de fonctionnement, la possibilité de recourir à un conciliateur... À travers ce cadrage, la loi vient-elle standardiser la mise en œuvre des droits des personnes? Entre un secteur fondé sur une culture humaniste maniant les concepts éthiques autour de l'unicité et l'individualité des personnes, et les obligations réglementaires qui s'imposent à lui, le risque est grand de voir se développer des procédures standardisées «pour satisfaire aux exigences de la loi», sans interrogation fondamentale des pratiques à l'œuvre. Si le discours autour de «l'éthique du sujet» est dominant dans le secteur social et médico-social, les pratiques démocratiques aménageant les relations entre usagers et institutions ne sont-elles pas encore minimales voire absentes? L'usager au centre, formule consacrée, peut-il être acteur de son parcours et non objet de l'intervention? Des exemples de participation des usagers À leur parcours individuel : la mise en place d'une procédure d'accueil et d'admission, dans un IME, associant les jeunes et les familles (informations, recueil des attentes, définition de la place de chacun...) la participation des jeunes à l'élaboration de leur projet individuel dans une MECS. Avant la réunion d'élaboration de projet, les jeunes sont amenés à réaliser une évaluation conjointe de leur parcours avec l'éducateur référent, ils participent à la globalité de la réunion en présence de l'équipe et de la famille. L'élaboration des objectifs et des actions du projet individuel se fonde sur les potentiels, les points faibles et les attentes formalisées par le jeune et la famille. Certaines actions proposées peuvent aller à l'encontre des orientations proposées par l'équipe, elles font alors l'objet d'une véritable négociation, et d'une contractualisation avec la famille et le jeune. 9 La nouveauté législative tient à deux éléments : elle définit, non pas des droits moraux, mais des droits effectifs, inscrits dans un cadre juridique pouvant engager la responsabilité civile des organismes chargés de les appliquer elle précise les outils qui garantissent l'exercice effectif de ces droits. Les outils Parmi les outils prévus par la loi, citons la participation de l'usager à son projet individuel, à la vie institutionnelle À la vie institutionnelle : dans un SESSAD, la consultation des usagers et partenaires, permettant de mesurer la pertinence de l'offre de service au regard de leurs besoins et attentes, leur satisfaction. Une restitution des contenus aux familles et partenaires a permis d'engager avec les professionnels des groupes de travail pour une réflexion sur les améliorations du dispositif. dans un CAT, des réunions d'ateliers mensuelles entre travailleurs et moniteurs d'atelier, dont l'objet est de dresser un bilan de l'activité, du fonctionnement de l'atelier et de la cohésion du groupe, et de planifier l'activité à venir.

10 dans un IME, la mise en place d'un conseil de la vie sociale, précédée de l'élection des représentants des familles et des jeunes. Le conseil se réunit une fois par trimestre et fait l'objet d'une préparation des jeunes à l'exercice de la représentation. L'établissement a associé les familles représentées au conseil à l'élaboration du livret d'accueil, permettant d'une part de les impliquer dans l'évolution de l'établissement, et d'autre part, d'aller au-delà de la prise en compte de leurs attentes, en les rendant acteurs d'un projet. Si ces outils ont déjà pu être mis en place dans de nombreuses institutions avant la loi, l'enjeu réside dans une évolution des pratiques reposant sur l'instauration de relations de confiance entre les usagers, les familles et les professionnels, et sur la transformation de ces relations, encore trop souvent inscrites dans des rapports de force, en équilibrant les places de chacun dans la négociation et la contractualisation. Karine Le Maguet, consultante Technè La consultation des usagers dans les démarches conduites par Technè 10 Consulter les usagers sur les dispositifs qu'ils "pratiquent" a toujours constitué pour Technè une éthique et une garantie de la qualité de nos actions. Néanmoins, la pertinence de cette consultation n'est pas toujours allée de soi. Dans les documents préparatoires à l'élaboration d'un schéma départemental en 1993, nous notions : «la consultation de la population concernée reste une possibilité sur l'opportunité de laquelle il conviendra de s'interroger avec le commanditaire»... Ces réflexions semblent bien lointaines... surtout après une année 2002 particulièrement riche en matière de droits de la personne et de l usager : affirmation de la place prépondérante de la personne dans les institutions sociales et médicosociales (loi du 2 janvier) ; reconnaissance des droits du malade dans le système de soin (loi du 4 mars sur les droits des malades) ; développement des droits de l'enfant dans sa famille (loi du 4 mars sur l'autorité parentale) ; aménagement du droit des parents et du mineur dans les procédures d'assistance éducative, notamment accès direct au dossier judiciaire (décret du 15 mars). Chacun s'accorde ainsi à reconnaître que la consultation des usagers est devenue une réalité incontournable, au même titre que la consultation des autres acteurs. Cette consultation se réalise sous forme de questionnaires (méthode permettant une consultation «exhaustive»), plus souvent sous forme de tables rondes. Elle intervient dans plusieurs types de démarche tels les projets d'établissement et de service, les diagnostics d'établissement, les schémas départementaux de la protection de l'enfance, de l'éducation spécialisée, de la prévention spécialisée... dans le cadre des diagnostics partagés, ou encore les démarches qualité... Des éléments communs d'analyse des usagers reviennent lors de ces consultations : sentiment des familles d'un manque d'information sur la prise en charge de leur enfant, d'un manque de reconnaissance et d'écoute de la part des professionnels et des institutions. Quant aux jeunes ou résidents, ils ont parfois une vision incertaine des processus de placement ou de prise en charge : «que fait-on si le référent ne relaie pas notre demande?», «pourquoi ne nous place-t-on pas chez un membre de la famille plutôt qu'en famille d'accueil?», «que se passe-t-il quand on devient majeur?»... Autant de questions basiques qui trouvent dans ces tables rondes un terrain d'expression et une garantie de restitution auprès des acteurs concernés. Au-delà du recueil de leur vécu sur la pratique des dispositifs, l'objectif final est bien d'amener les usagers à proposer des solutions d'amélioration. Ces consultations permettent de rétablir un certain équilibre dans les rapports par nature inégaux entre les professionnels et l'usager : consulter, c'est donner une valeur à la parole de l'usager, à son vécu et à ses représentations, égale à la parole des acteurs professionnels. Elles ne sont pas sans avoir de répercutions : une parole qui peut remettre en question le travail des professionnels, qui a été entendue dans le cadre d'une démarche officielle, une parole «figée» dans un document diffusé, voilà une position peu confortable et encore peu habituelle pour les professionnels ou les institutions privées ou publiques. Odile Blondeaux, documentaliste Technè

11 LE CONTRAT DE SÉJOUR, UN OUTIL DU DROIT DES USAGERS ÉTUDE JURIDIQUE Les processus de contractualisation entre les établissements et services sociaux et médico-sociaux et les personnes qui les utilisent se multiplient. Ce mouvement traduit une double volonté de responsabilisation de ces organisations et de participation des personnes. Le contrat de séjour, issu de l'article 8 de la loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale, incarne ce mouvement. L'objet du contrat L'objet du contrat de séjour est, au regard de l'article L du code de l'action sociale et des familles, de définir les objectifs et la nature de la prise en charge ou de l'accompagnement dans le respect des principes déontologiques et éthiques, des recommandations de bonnes pratiques professionnelles et du projet d'établissement. Il détaille la liste et la nature des prestations offertes ainsi que leur coût prévisionnel. Il ne s'agit pas, à s'en tenir à la lettre du code, de s'engager à mettre en œuvre les objectifs et les prestations définis. L'objet du contrat, stricto sensu, en limite nettement sa portée, notamment dans son rôle d'instrument de garantie des droits et libertés des personnes prises en charge. Domaine d'application Le contrat de séjour, tel que défini dans le dernier projet de décret, est conclu entre la personne accueillie, si nécessaire son représentant légal, et le représentant de l'établissement (public et privé, semble-t-il sans autre précision), du service social ou du lieu de vie et d'accueil. Il intervient lorsque la prise en charge de la personne comporte un séjour d'une durée prévisionnelle, continue ou discontinue, supérieure à deux mois. L'établissement d'un document individuel de prise en charge se substitue dans certains cas à l'élaboration du contrat de séjour. Il en est ainsi lorsque : 1. Il y a refus de signature du contrat de séjour par la personne prise en charge ou son représentant légal. 2. La prise en charge ne nécessite aucun séjour (ex : AEMO administrative). 3. La durée du séjour, continu ou discontinu, est inférieure à deux mois. 4. La prise en charge de la personne revient aux établissements et services mettant en œuvre les mesures éducatives ordonnées par l'autorité judiciaire quelles que soient la nature, les modalités ou la durée de la prise en charge (article 1er, III, 1 ). 5. La personne bénéficie de prestations et services à domicile ou de services d'accompagnement à la vie sociale (article 1er, III, 2 ). Modalités de formation du contrat et participation de la personne La loi rénovant l'action sociale et médico-sociale dispose que l'élaboration du contrat se fait avec la participation de la personne accueillie ou de son représentant légal. Or, ni la loi ni le projet de décret ne définissent ce qu'est cette participation (réflexion entre les professionnels, la personne et son représentant... ou vraie négociation contractuelle?), ni ses modalités de mise en œuvre. D'ores et déjà, on peut affirmer que la participation n'est pas effective par la seule signature du contrat. Même, la signature et la participation ne sont pas liées juridiquement, du moins concernant le document individuel. En effet, le document individuel de prise en charge (DIPEC), soumis lui aussi à l'obligation de participation de la personne, est valablement formé même en l'absence de signature (le DIPEC est signé par le directeur de l'établissement ou du service, ou son représentant, il peut être contresigné par la personne accueillie (...), article 1er II in fine). Dès lors, les preuves de la participation sont à rechercher ailleurs que dans la seule signature. Si le décret dispose qu'il est obligatoire que l'avis du mineur soit recueilli et que la famille peut, si nécessaire, participer à l'élaboration du contrat au même titre que le représentant légal, il n'apporte pas d'autre élément. Sous quelles conditions le contrat encourt-il donc la nullité? La charge de la preuve de la participation obéit-elle ici au droit commun? Dans le silence des textes, il semble nécessaire de formaliser les 3 échéances qui rythment la formation du contrat (l'établissement du contrat, sa remise à la personne et sa signature) afin de prouver la validité du consentement et l'accord de volonté. Le contrat est établi lors de l'admission de la personne accueillie et lui est remis dans les quinze jours au plus tard. La signature du contrat a lieu dans le mois qui suit l'admission, de sorte que la personne accueillie et si nécessaire son représentant légal (qui peut être accompagnée de la personne de son choix) bénéficient au minimum de quinze jours de réflexion avant de consentir au contenu du contrat. C'est, nous semble-t-il, pendant ce délai d'un mois et au cours des trois temps de la formation du contrat, que la participation de la personne peut être mise en œuvre. Pour ce faire, trois rencontres peuvent correspondre 11

12 12 aux trois échéances susvisées en en formalisant les échanges, les souhaits réciproques, les points sur lesquels les parties sont en accord et en désaccord, et les engagements réciproques contenus dans le contrat. Le contenu du contrat de séjour Le contrat de séjour et le document individuel de prise en charge (DIPEC) ont le même contenu : 1. Les objectifs de la prise en charge définis avec l'usager ou son représentant légal, 2. Les prestations d'action sociale ou médico-sociale, éducatives, pédagogiques, de soins et thérapeutiques, de soutien ou d'accompagnement, les plus adaptées, qui peuvent être mises en œuvre dès la signature du contrat ou l'élaboration du DIPEC, 3. La description des conditions de séjour, d'accueil et d'intervention à domicile, 4. Les conditions de la participation financière du bénéficiaire selon la catégorie de prise en charge concernée, 5. Les conditions de l'application de l'article du code relatif à la demande d'admission à l'aide sociale pour l'admission en CHRS. Il est à noter que les objectifs et les prestations de la prise en charge sont réactualisés chaque année. Ils sont précisés, c'est-à-dire adaptés à la personne, par avenant, dans un délai de six mois après la signature du contrat ou l'élaboration du DIPEC. Les changements des termes initiaux du contrat ou du document font l'objet d'avenants ou de modifications conclus ou élaborés dans les mêmes conditions. Le contrat ou DIPEC comporte une annexe relative aux tarifs et aux conditions de facturation de chaque prestation en cas d'absence ou d'hospitalisation (les établissements et services mettant en œuvre les mesures éducatives ordonnées par l'autorité judiciaire ne sont pas soumis à ces dispositions). Elle est mise à jour au moins une fois par an et à chaque changement de tarification. Il est précisé que cette annexe possède un caractère indicatif et non contractuel. Des organisations telle que le SNAPEI ont déjà rédigé des exemples de contrats de séjour à destination des établissements adhérents. La nature juridique incertaine dudipec Si le contrat de séjour doit être conclu entre deux parties pour ne pas souffrir la nullité, le DIPEC apparaît valablement formé par la seule signature du directeur d'établissement ou son représentant. Tout au plus seraitil un acte juridique unilatéral. Or, l'alinéa 1 de l'article 2 énonce que la participation de la personne admise est obligatoirement requise pour l'établissement du document à peine de nullité de celuici, effet prévu pour sanctionner le consentement vicié lors de la formation des conventions. Cependant, le document peut être contresigné par la personne accueillie ou son représentant légal, de sorte que la signature du document par l'usager ne constitue pas une condition de validité de sa formation et seule l'absence de participation, dont on ne connaît pas de critères objectifs définis juridiquement, est source de non validité. L'un des critères de participation de la personne accueillie à l'élaboration du document ne pourrait-il pas être sa signature? Contrat de séjour et projet personnalisé L'objet du contrat de séjour est limité à une définition des objectifs et de la nature de la prise en charge. La contractualisation du projet personnalisé n'eut-elle pas été plus favorable à la mise en œuvre des prestations en direction de la personne accueillie? On peut le penser et dans la réalité, certains établissements la pratiquent. Cependant, le contrat de séjour trouve sa place en amont du projet personnalisé, en faisant une définition initiale de la nature et des objectifs (avant une connaissance plus précise des besoins de la personne accueillie). Le projet personnalisé se doit d'expliciter les moyens d'actions et de mise en œuvre du contrat de séjour. S'il est ainsi la déclinaison et la traduction concrète en termes de contenu du contrat de séjour, l'enjeu de ce dernier semble résider dans une prise de contact encadrée juridiquement pour mieux définir le champ des relations et prestations ultérieures. Joévin Coiffard, chargé d'études Technè

13 LA MISE EN ŒUVRE DE LA LOI DANS LES INSTITUTIONS D'AIDE À DOMICILE Depuis de nombreuses années, la majorité des établissements et services sociaux et médico-sociaux étaient organisés par la loi de Les institutions d'aide à domicile, concernées à la marge par ce cadre juridique, se sont développées sans référence à ce texte, partagées entre une logique de besoin d'aide à la personne et une logique de ressource amenée par les caisses de retraite, principaux financeurs du secteur. La loi du 2 janvier 2002 modifie considérablement le sens de la prise en charge dans les institutions. Son impact est particulier dans l'aide à domicile, désormais soumise à la totalité des dispositions réglementant les institutions sociales et médico-sociales. La place d'acteur de la personne aidée y est pleinement reconnue, l'intervention sociale s'exerçant spécifiquement à son domicile, sur son terrain privé. En revanche, la provenance historique de ce secteur d'une part, son absence de régulation via la loi de 1975 d'autre part, n'ont pas incité les institutions à structurer et moderniser leurs cadres d'intervention administratifs et juridiques. Le champ de l'aide à domicile L'aide à domicile recouvre aujourd'hui un vaste champ d'intervention dont le plus gros de l'activité est assuré par les aides à domicile (appelées précédemment aides ménagères), intervenant auprès de personnes le plus souvent âgées, plus ou moins dépendantes. Ces professionnels n'ont pas l'exclusivité de l'intervention à domicile puisqu'on y trouve également, des techniciennes de l'intervention sociale et familiale (TISF), des infirmiers et aides soignants, agissant dans le cadre des services de soins infirmiers à domicile (SSIAD). Par ailleurs, on voit se développer depuis quelques années des services de portage de repas à domicile, de télé-assistance ou télé-alarme, de lavage portage de linge En 1998, personnes étaient soignées par les services de soins infirmiers à domicile et plus de personnes âgées ont bénéficié d'environ 80 millions d'heures d'aide ménagère pour un coût pour la collectivité de plus de 700 millions d'euros. Alors qu'environ salariés sont employés dans le champ social et médico-social, le secteur de l'aide à domicile occupait en 1998, personnels en équivalent temps plein, bien davantage en nombre de personnes compte tenu du fort recours au temps partiel dans ce secteur.

14 14 Loi d'orientation et d'incertitude La loi du 2 janvier 2002 constitue globalement une loi d'orientation dans les objectifs et d'incertitude dans les moyens. Elle fait entrer les institutions d'aide à domicile dans son champ d'application. Elle leur permet de bénéficier des avantages de ce dispositif sans en avoir que les inconvénients comme c'était le cas. Dans le cadre de la loi de 1975, les accords de branche de l'aide à domicile étaient soumis à agrément ministériel (article 16), mais le financeur n'était pas obligé de tenir compte de ces accords agréés ni des coûts réels pour chaque association. Cette clarification va mettre fin à ce genre de paradoxe. Cependant, la loi laisse hors de son champ d'application les associations de TISF malgré les revendications des Fédérations et Unions représentatives du secteur. De même, les services mandataires n'entrent pas dans le cadre de la loi alors qu'ils sont le plus souvent gérés pas les mêmes organisations qui administrent les services prestataires, et qu'ils ne constituent pour partie, qu'une alternative financière moins coûteuse pour mettre en place un maintien à domicile auprès d'un usager. Il conviendrait à terme de réfléchir à la mise en cohérence des dispositifs prestataires et mandataires, éventuellement de résorber ce dernier ou de le réserver aux stricts déploiements des prestations de service en direction des personnes valides, en opposition à une intervention sociale auprès d'usagers en difficulté. Encore faudrat-il, dans une telle articulation, que les financeurs respectent l'esprit du législateur... Place des usagers, relation d'aide et protection Le texte fait évoluer et affirme la place de l'usager, son projet individuel devenant prépondérant sur celui de l'institution. En ce sens, l'intervention sociale auprès de la personne sort du contexte d'assistance pour rejoindre un concept de relation d'aide au profit d'un usager citoyen en difficulté. Plus précisément, la loi du 2 janvier 2002 garantit le libre choix des prestataires et le droit à une prise en charge et à un accompagnement individualisé. Elle vise la participation directe de l'usager à la conception et à la mise en œuvre du projet d'accueil et/ou d'accompagnement. Ces dispositions ne produisent pas de bouleversement au sein des institutions d'aide à domicile. Depuis de nombreuses années, les financeurs exigeaient, préalablement à leur intervention, la réalisation d'enquêtes de besoin au domicile et en présence de l'usager, associant parfois sa famille, son médecin traitant, son voisinage proche, destinées à évaluer, négocier et définir la quantité et les modalités de l'intervention sociale à mettre en place. Le dispositif d'évaluation prévu dans le cadre de la mise en place d'une APA (Allocation Personnalisée à l'autonomie) a renforcé et déporté sur un opérateur distinct l'évaluation individuelle préalable du besoin de l'usager, à travers le système des Groupes Iso Ressources (GIR) et du plan d'aide. Plus simplement, l'intervention au domicile, sur le terrain de la personne, sous le regard parfois de sa famille et/ou du voisinage, renforce le rôle actif et la participation de l'usager à la définition de l'intervention. On assiste, à travers ce texte, à un accroissement du niveau de protection de l'usager. Préalablement, on a pu constater un même mouvement en faveur des salariés à travers l'évolution du droit du travail. Globalement, le niveau de protection de chacun des acteurs du système collectif s'accroît, notamment en matière de respect des libertés individuelles. On peut se demander si cette judiciarisation ne va pas conflictualiser les postures des usagers et des professionnels dans le cadre de la relation d'aide. Toutes actions pourraient devenir codifiées par le droit ou la procédure interne au détriment du sens, de la pertinence, de l'adaptabilité et de la liberté de moyen des intervenants de terrain. En tout état de cause, dans une branche où la bonne volonté et la proximité entre l'aide à domicile et la personne aidée constituent un élément majeur de l'intervention, la tentation du fondamentalisme juridique bouleverserait les places et rôles du professionnel et de l'usager au détriment probable de ce dernier, notamment s'il est déjà socialement isolé. La dimension du droit des usagers énoncée dans la loi du 2 janvier 2002 pourrait générer à terme un nouveau positionnement des salariés vis-à-vis des usagers, au nom des risques juridiques. Formaliser les procédures et les outils Ce recentrage autour de l'usager s'opère également dans la procédure et le formalisme administratifs. Obligation est faite de procéder à l'élaboration de documents tant pour l'usager que pour l'institution (livret d'accueil, document individuel de prise en charge, projet de service...). La personne aidée est associée au fonctionnement au travers d'un conseil de la vie sociale ou autre forme suivant les types d'institutions. Ce formalisme constitue une nouveauté pour les institutions d'aide à domicile qui ont jusqu'à présent concentré leurs efforts sur le travail de terrain au contact de l'usager, et délaissé la mise en place de procédures et cadres d'intervention formalisés. Il convient de souligner, à leur décharge, que la faiblesse des financements restant disponibles pour assumer la gestion technique et administrative, après paiement des personnels d'intervention, ne permettait pas, surtout

15 depuis ces dernières années, de s'attacher les services de salariés d'encadrement suffisants en nombre et en compétence pour envisager l'élaboration, le déploiement et le fonctionnement d'un système formalisé. Si les institutions d'aide à domicile ont de véritables positionnements idéologiques, informant les usagers et les associant dans les faits, il leur faut désormais matérialiser et formaliser ces actions afin de les rendre visibles dans le cadre de la loi du 2 janvier L'appropriation de la démarche de projet associatif prévue par la loi constitue peut-être le moyen de préserver l'identité de l'association et de légitimer ses valeurs et spécificités d'intervention, dans un souci de maintien d'une cohésion collective face à une démarche de projets individuels tendant à la transformer en un distributeur de prestations. En ce sens, une telle démarche réduirait les risques d'instrumentalisation que certains prédisent. L'évolution du cadre administratif L'apparition d'une réglementation en matière d'autorisation d'ouverture et le renforcement du contrôle et des procédures de fermeture vont également constituer une nouveauté. Jusqu'à présent, la création ou le développement d'un service d'aide à domicile ne requérait quasiment aucun formalisme hormis l'obtention des agréments simples et qualité, et, bien entendu, la réalisation des obligations légales en matière sociale, fiscale... Le législateur s'est servi de cette souplesse pour inciter, il y a quelques années, au développement et à la création de nouvelles associations d'aide à domicile, dans un objectif de créations d'emplois pour des chômeurs faiblement qualifiés, oubliant au passage la dimension sociale de l'intervention auprès d'une population fragilisée. Le changement est important puisque, non seulement la loi du 2 janvier 2002 impose l'obtention d'une autorisation à travers un formalisme précis avant toute création, mais prévoit également un régime d'évaluation conditionnant pour partie l'obtention du renouvellement de l'autorisation de fonctionnement. Les organisations d'aide à domicile rejoignent ainsi les règles habituellement appliquées aux institutions sociales et médico-sociales, mais cette nouveauté constitue pour elles une rupture totale avec la liberté d'installation, de développement et de fonctionnement dont elles jouissaient précédemment. Une nouvelle logique financière et ses conséquences En matière de financement, le principe des dotations limitatives opposables qui existe depuis déjà plusieurs années, est inscrit dans la loi du 2 janvier Son application aux associations d'aide à domicile impacte sur leurs processus financiers. Jusqu'à présent, ces organisations étaient solvabilisées par un système de taux horaires. Chaque heure d'intervention réalisée auprès de l'usager donnait lieu au versement d'une somme forfaitaire destinée à couvrir, en principe, les coûts d'intervention et d'administration de la structure. Dans ce système, ni les déficits, ni les excédents n'étaient repris en fin d'exercice, et toutes les institutions percevaient le même financement quelles que soient leurs spécificités d'intervention (rurale ou urbaine, bénévole ou salariée...), la structure de leur masse salariale, leur organisation... Avec la mise en application de la loi du 2 janvier 2002, les institutions d'aide à domicile doivent désormais déposer des budgets prévisionnels auprès des services du Conseil général avant le 30 novembre de l'année. Cette disposition les oblige, si ce n'était déjà fait, non seulement à construire un budget prévisionnel, mais à le réaliser suivant le formalisme précis énoncé dans la loi et ses décrets. Elle introduit également le principe de taux différenciés pour ces institutions et de reprise des déficits mais aussi des excédents. On peut s'interroger, dans un contexte démographique de vieillissement de la population, sur la possibilité de réponse des institutions à la demande, face à ce cadre d'autorisation et d'habilitation financière. L'APA étant définie comme un droit individuel obéissant à une logique de besoin d'une part, les institutions étant limitées en activité par ces nouveaux textes d'autre part, on pourrait alors, dans l'absurde, se retrouver avec une population nécessitant l'intervention d'une aide à domicile et solvabilisée pour cela, sans pouvoir 15

16 intervenir dans un contexte de limitation du quota annuel d'activité octroyé dans le cadre de la dotation financière opposable. Lorsque l'on sait que l'aide à domicile constitue parfois, du fait de sa souplesse de mise en place, une solution de secours dans l'attente de place en SSIAD ou établissement d'accueil pour personnes âgées, on peut s'interroger sur le devenir de ce système et espérer qu'il ne contribuera pas au développement des interventions en mandataire, de gré à gré, ou au noir. Ce scénario conduirait des personnes âgées fragilisées par la dépendance à recourir à des intervenants «libéraux», non formés, échappant à tout regard institutionnel. Pour favoriser la prévention de la maltraitance, une telle situation ne serait pas idéale. 16 Pour conclure La loi du 2 janvier 2002 constitue pour les institutions sociales et médico-sociales une refondation d'un raisonnement dont les deux thèmes principaux s'organisent autour de la priorité au droit des usagers et de l'efficience de l'organisation. Elle redéfinit la relation entre les pouvoirs publics et les gestionnaires d'établissements ou de services et entre ces derniers et les personnes accueillies ou suivies. Conjuguée aux évolutions récentes du droit du travail, elle oblige les institutions à modifier leurs outils de gestion et risque de les contraindre à des regroupements ou des formes nouvelles de collaborations, dans un paysage associatif composé de petites structures. Individuellement, elle peut également vider la relation d'aide de sa substance humaine jusqu'alors bien présente dans ce secteur. L'appropriation des démarches et outils prévus par la loi doit permettre, dans un cadre participatif, d'associer les acteurs en présence et de construire la migration vers la redéfinition d'un nouvel équilibre usager/intervenant, dans le respect des prérogatives de chacun, en tentant d'éviter de tomber dans la prestation de service mais en gardant comme objectif la dimension de l'intervention sociale dans une société en évolution. Pascal Oréal Directeur de l'assad de Tours

17 L'ÉVALUATION COMME NOUVEL HORIZON Une part de la loi du 2 janvier 2002 concerne les démarches d'évaluation couplées, au sein des établissements ou services sociaux et médico-sociaux, avec les projets institutionnels et les engagements de qualité. L évaluation est souvent identifiée par les acteurs sociaux comme un instrument de mesure et de contrôle, qui correspondrait à des exigences accrues en termes de transparence, de rationalité et, éventuellement, de résultat. À notre sens, les démarches d'évaluation constituent surtout un nouvel outil d'interrogation des dispositifs, des prestations et de leur organisation, ce que J-R. Loubat 1 identifie d'une part comme la qualité du service rendu, et d'autre part comme la qualité «processuelle» pour les organisations qui les portent. En ce sens, elles sont le prolongement des approches développées en amont : projet, communication, contrat, qualité. Un dispositif nouveau La loi du 2 janvier 2002 fait donc de l'évaluation un point de passage obligé pour les établissements et services, et en précise les modalités : - cette nouvelle obligation est inscrite dans le temps (cf. schéma «calendrier des projets») - l'auto-évaluation et l'évaluation externe concernent la mise en œuvre du projet et l'évaluation des pratiques - des documents d'évaluation sont à intégrer au dossier de renouvellement des autorisations de fonctionner. La loi définit l'évaluation sans la lier à une démarche d'accréditation, d'assurance qualité ou de certification. Contrairement aux propos tenus ici ou là, l'évaluation présentée dans la loi n'évoque qu'un type de travail : la mesure régulière des projets et des pratiques, au regard notamment de «recommandations éthiques et référentiels de bonne pratique professionnelle». Ces derniers seront validés par le conseil national de l'évaluation sociale et médico-sociale. L'évaluation, un processus Bien après les premières évaluations initiées au XVIII e siècle par Dupont de Nemours, ministre de Turgot, pour connaître le prix moyen des hôpitaux et hospices de Paris, l'évaluation en travail social n'a cessé de se développer ces quinze dernières années pour constituer un ensemble de savoirs et de méthodes. Elle concerne l'estimation de prix ou de valeur (racine latine du mot évaluation, «valere» : valeur), soit une mesure et une interprétation de cette mesure. Les savoirs et outils disponibles peuvent s'appliquer 2 : - aux politiques publiques : efficacité, impact, coût, communication - aux organisations : diagnostic stratégique et organisationnel, managérial - à la qualité : référentiels et instruments de mesure en lien avec des référentiels ou des indicateurs - à l'usager : mesure des difficultés et compétences sociales et leurs évolutions. L'évaluation est une pratique déjà expérimentée dans les organisations, parfois sur un mode général ou peu structuré. Elle concerne de multiples domaines d'interrogation : sont-ils tous compris dans l'évaluation 17 Calendrier des projets d'établissement et de service et de l'évaluation : Démarche administrative : Un projet initial Une autorisation (CROSMS) Un nouveau projet Une nouvelle autorisation (CROSMS) (*) 0 5 ans 7 ans 10 ans 14 ans 15 ans Démarche interne : Projet Demande d agrément Évaluation interne Nouveau projet Évaluation externe (*) Les établissements et services de la PJJ ne seraient pas concernés par le renouvellement en CROSMS Évaluation interne Nouveau projet Évaluation externe Évaluation interne Nouveau projet Demande de renouvellement

18 18 rendue obligatoire par la loi? Les textes sont clairs : «la qualité du rapport aux usagers sera le pivot de l'évaluation des établissements et services 3», «ce n'est pas le bénéficiaire ou ses comportements qu'il s'agit d'évaluer, mais la qualité des prestations qu'on lui rend 4». En tant que processus, l'évaluation se pense, non dans l'absolu, mais par rapport à un objet précis formulé par avance. Elle sera ainsi la mesure de l'écart entre des éléments définis au préalable et la réalité, une appréciation des effets de cet écart, la construction d'une résolution de l'écart (en changeant l'élément de référence, ou en se rapprochant de celui-ci). Elle comporte six étapes : 1. Formuler les critères et références internes et externes: des éléments définis par avance, des critères de qualité adoptés ou reconnus. Parmi ces références, se trouvent les champs principaux de l'évaluation : le projet et ses objectifs ou engagements, la place et la participation des usagers (droits, libre choix, contrat) sur le plan individuel et collectif, les référentiels internes et externes de pratiques professionnelles, la maltraitance institutionnelle. 2. Traduire ces critères dans des indicateurs facilement mesurables. 3. Mesurer les écarts. Il s'agit de construire des outils simples de mesure de la réalité et de l'écart à partir des indicateurs. Il est important de différencier cette mesure de l'analyse, et à ce stade, on recherche des données objectives. 4. Apprendre à interroger pour faciliter les apprentissages individuels et collectifs à deux niveaux : la prise en compte des données des mesures, le lien et l'analyse à partir d'une réflexion sur les fondements, valeurs et principes de référence. 5. Corriger ou modifier les critères et éléments de référence. Il s'agit d'inscrire l'évaluation dans un processus opérationnel qui relie le sens (les repères) et la traduction opérationnelle de ce sens (axes de travail, objectifs, procédures, nouveaux indicateurs). 6. Communiquer à partir de documents récapitulatifs diffusés à l'interne et/ou à l'externe (notamment tous les 5 ans pour les autorités de contrôle). Ils serviront de guide à condition d'éviter certains écueils tels que des contenus trop généraux, trop négatifs ou à l'inverse «leurrants». L'évaluation, un outil de management L'évaluation constitue un outil au service des organisations et, en ce sens, un support à l'interrogation des pratiques et des processus organisationnels. Elle est complémentaire, parfois préalable, aux autres démarches que sont les projets (d'établissement, de service, individualisés), les démarches qualité et les référentiels. Dans ce contexte, elle peut accompagner des actions de dynamisation et de gestion des ressources au service d'une organisation et d'une mission, à travers la mobilisation et le soutien des compétences. Elle est à mettre en œuvre à plusieurs niveaux par les dirigeants: - La prise en compte des enjeux internes et externes: il s'agit de relier toute démarche à une connaissance et à une analyse préalables des enjeux pour l'organisation. - Le choix des champs à explorer : plutôt que d interroger sur tous les champs d'une organisation, l'évaluation peut privilégier certaines dimensions en fonction d'options stratégiques. - Le calendrier de mise en œuvre : la lisibilité du calendrier est importante, il précise les étapes, le lien entre celles-ci, la continuité dans un processus progressif. - La construction de méthodes : de la formulation des critères à l'adoption d'indicateurs, des mesures à l'analyse puis à la correction des dispositifs, les méthodes choisies par les dirigeants constituent un guide pratique et permettent à chacun de situer sa place dans le processus. - L'implication des acteurs : il s'agit, au-delà de la simple constitution de groupes de travail ou personnes ressources, de nommer les animateurs responsables et les acteurs impliqués (partenaires, usagers, familles, salariés, bénévoles). La qualité de cette implication servira la mobilisation des compétences après l'évaluation. - La dynamisation des apprentissages individuels et collectifs, à travers l'esthétique des temps d'échange d'une part, la formulation et la validation des axes d'évolution et leur mode de mise en œuvre d'autre part. - La valorisation des compétences et des ressources : l'identification des points d'évolution est complétée par des chantiers de travail, déclinés comme supports

19 de l'amélioration des compétences et des moyens, éventuellement en mobilisant des formations, outils, ressources. - Une démarche de communication, tant interne qu'externe : il s'agit enfin pour les dirigeants de concevoir et de mettre en œuvre, en amont, pendant et en aval des démarches, une stratégie de communication et de lien. La qualité des supports de communication servira cette stratégie. Des perspectives nouvelles Au-delà de l injonction formulée par loi, l'évaluation est une opportunité pour les organisations et au final pour les usagers. Elle s'inscrit dans un processus d'évolution permanent, et dans des outils (schéma territoriaux...). C'est une démarche formelle qui sert de base à la conception du service rendu et à des contrats d'objectifs. La dimension interne : déjà appréhendée par les acteurs du secteur social et médico-social, c'est ici que sont perçus les enjeux de la loi, même si, des enjeux à la pratique, demeure une marge que traverse la question des méthodes, pour faire de l'évaluation une réalité. La dimension externe : à travers la qualité des informations transmises tant sur les problématiques des personnes accompagnées, les prestations liées aux besoins que sur les organisations et leurs interactions, il s'agit de participer à la construction d'une véritable observation territoriale et sociale, outil de dynamisation des politiques publiques. Il n'est pas acquis que cet aspect de l'évaluation soit apprécié des acteurs de terrain et des dirigeants. Il constitue pourtant un atout fondamental pour l'avenir, au service de la philosophie exprimée dans le titre de la loi : «rénover l'action sociale et médico-sociale». 19 Daniel Gacoin, consultant Technè, responsable du département «Projets et Qualité» 1. J.-R. Loubat, Instaurer la relation de service, Paris, Dunod, D. Gacoin, Communiquer dans les institutions sociales et médicosociales, Paris, Dunod, J.F. Bauduret, M. Jaeger, Rénover l'action sociale et médico-sociale, Paris, Dunod, J.-R. Loubat, op. cit.

20 Bibliographie 20 M. Jaeger, J.- F. Bauduret, Rénover l'action sociale et médico-sociale, Dunod, 2002 D. Gacoin, Communiquer dans les institutions sociales et médico-sociales, Dunod, 2002 P. Lefèvre, Guide de la fonction directeur d'établissement dans les organisations sociales et médico-sociales, 2é édition, Dunod, 2003 M.-F. Paul, La métamorphose du projet, in L'inédit du projet, Revue Empan, n 45, 2002, p M. Lévy, La loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale : changement et/ou continuité, in Revue de droit sanitaire et social, p. 423 à 464, n 3 juillet-septembre 2002 Rénovation de la loi 75 : quelles implications pour les professionnels, Les cahiers de l'actif, n , septembre-octobre 2001 Loi du 2 janvier et droits des usagers en institutions sociales et médico-sociales, La revue d'action juridique et sociale (Journal du droit des jeunes), n 226, juin 2003, p. 21 à 54 Infos technè L AVEZ-VOUS REMARQUÉ? Notre logo a changé votre avis sur le site Technè, à la rubrique «contact» vous informe sur : Directeur de la publication : Patrick Lefèvre Comité de rédaction : Elizabeth Boulaire, Daniel Gacoin, Valérie Löchen Ont collaboré à ce numéro : Odile Blondeaux, Joévin Coiffard, Karine Le Maguet, Pascal Oréal, Jean-Pierre Philippon Illustrations : Jean-Michel Tavan Maquette et imprimerie : Imprim Services - Bonchamp N ISSN TECHNÈ-CONSEIL SAS au capital de Euros RCS Laval B bis rue Ambroise Paré - B.P LAVAL Cedex Tél Fax techne.conseil@wanadoo.fr > l actualité Technè > l abonnement à notre service documentation pour recevoir en ligne : - revues de presse - fiches de lecture - synthèses thématiques > les recrutements de cadres en cours à la rubrique «Offres d emploi» > le téléchargement des Lettres et Cahiers Technè PROCHAIN DOSSIER : La formation professionnelle continue, quoi de neuf?