Policy Briefing May 2012

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1 Policy Briefing May 2012 Le forum sur la coopération sino-africaine (FCSA) - Décisions politiques et fonctionnement Le 5ème forum sur la coopération sino-africaine (FCSA) aura lieu à Beijing en juillet Le forum, établi pour la première fois en octobre 2000 à Beijing, constitue une plateforme pour les responsables politiques africains et chinois pour améliorer les rapports entre la Chine et les pays d Afrique. Depuis l an 2000, on a noté une croissance des intérêts politiques, économiques et diplomatiques des rapports sino-africains, attirant l attention du monde entier sur l engagement de la Chine en Afrique. Cela a entrainé des analyses, recherches et études qui cherchent à mieux comprendre les partenariats et coopération sino-africains. Le FCSA a renforcé des rapports sino-africains dans plusieurs domaines : la politique, l économie, les investissements, le commerce, la coopération et les aides Sud-Sud, etc. Pour les représentants chinois et africains, le FCSA constitue une plateforme multilatérale afin d évaluer les accomplissements et de débattre sur les perspectives des rapports sino-africains. Cet article explore d aspect du côté partenariat politique du FCSA et examine le fonctionnement des institutions. La réunion du FCSA est dominée par les sujets économiques, mais les engagements de la Chine en Afrique conservent quelques éléments politiques ainsi que les motivations qui existaient lorsque le partenariat a commencé. Le FCSA ressemble aux institutions telles que le Sommet francoafricain, la conférence du Commonwealth ou la Conférence Internationale de Tokyo sur le développement de l Afrique (TICAD). On peut donc supposer un esprit de compétition du côté de la Chine envers les puissances occidentales lors de l établissement du forum cela a poussé des puissances émergentes telles que l Inde et la Turquie à organiser, elles aussi, des réunions de haut-niveau avec les représentants africains. Même s ils sont principalement motivés par l offre continue de matières premières en provenance des pays africains, ainsi que leur accès au marché, les relations du FSCA possèdent également une dimension politique au-delà des relations publiques. Institutionnalisation des rapports avec l Afrique, un défi pour Beijing Malgré la continuité rhétorique, les rapports entre la Chine et les nations africaines ont connu des cycles (voir case 1). La logique économique actuellement dominante connait également une forte influence politique. Les politiques ont préparé le terrain pour la globalisation des compagnies chinoises et de plus en plus, la Chine est devenue un acteur politique à l étranger. À la fin des années 1990, certains pays (y compris l Ethiopie, l Ile Maurice et Madagascar) ont réclamé un échange rassemblant la Chine et l Afrique en tant que groupe. Un haut niveau d institutionnalisation dans les rapports asymétriques entre un continent et un pays ont tout d abord été accueilli avec scepticisme à Beijing. Traditionnellement, la Chine préfère les rapports bilatéraux et elle pousse ses politiques vers une multipolarité plus globale, plutôt que le multilatéralisme. Le multilatéralisme se limite souvent aux sommets conjoints, bien que l accès à l Organisation mondiale du commerce (OMC) en 2001 ait quelque peu changé cela. Cependant, on aspire généralement peu à l institutionnalisation. Après l élargissement des rapports internationaux de la Chine à la fin des années 1990, l an 2000 vit la situation politique de Beijing comme permettant d améliorer institutionnellement ses rapports avec l Afrique ; les suggestions en provenance d Afrique furent reçues par un environnement réceptif, entrainant la première réunion à Beijing. La réunion ministérielle à Beijing en octobre 2000 faisait

2 partie de la politique étrangère stratégique de la Chine envers l Afrique afin de renforcer ses intérêts diplomatiques et économiques et de se donner une place dans l ordre politique et économique mondial. Parmi les objectifs formulés pour la première réunion se trouvaient le traitement égal de tous les états membres et le respect des souverains des autres pays, ne pas intervenir dans les affaires internes des autres, ainsi que d aspirer à un développement mutuel et améliorer la consultation et la coopération en ce qui concerne les affaires internationales. Depuis, des réunions ministérielles ont été organisées à Addis -Abeba (2003), Beijing (2006) et Sharm El-Sheikh (2009). Le FCSA III, ayant eu lieu à Beijing, a reçu le plus d attention publique; il s agissait de la première réunion tenue en tant que sommet Chine-Afrique à part entière. Des présidents et chefs d état africains, des représentants de haut-niveau en provenance de 48 pays ainsi que des entrepreneurs ont participé au sommet FCSA à Beijing en novembre Bien avant cette réunion, en janvier 2006, Beijing a publié un document intitulé Politique sino-africaine, soulignant de manière symbolique ses intérêts à long-terme en Afrique. Du côté de la Chine, le débat est plus centré sur une structure économique, diplomatique et politique reposant sur la coopération Sud-Sud. Les déclarations suivant le sommet représentent un outil diplomatique clé dans les relations internationales. Comme d autres déclarations lors du sommet, ces documents font la liste de tous les accords et évalue la situation entre les acteurs. Les actions conjointes en résultant sont transformées en plans d action afin de fournir des directives au financement et à l application des projets. Les plans d action permettent également d annoncer plusieurs mesures à prendre par rapport à chaque réunion du FCSA (voir tableau 1). Des mécanismes de suivi faibles pour le FCSA Seules la Chine, l Afrique du Sud et l Éthiopie possèdent des mécanismes institutionnels pour contrôler le progrès et la planification à suivre. Dans la plupart des autres cas, une telle prise de décisions survient ad hoc. Le corps diplomatique africain à Beijing est coordonné par le plus vieil ambassadeur d Afrique et dépend donc grandement de la personnalité. Les organisations régionales telles que la Communauté de développement de l Afrique australe (CDAA) ou la Communauté économique des états de l Afrique de l Ouest (CEDEAO) offrent une structure pour la coordination des diplomates à Beijing. Cependant, le degré de coordination et de cohésion interne dans le cadre des régions varie considérablement. Il y a un comité de suivi du FCSA chinois dans département Afrique du Ministère des affaires étrangères, qui doit coordonner avec le Département de l Asie de l Ouest et de l Afrique au sein du Ministère du commerce (MOFCOM), où, par exemple, se trouve le Département des aides étrangères. Le ministère de la finance chinois est également impliqué. La banque de Chine EXIM est responsable pour l application des projets, y compris les études de faisabilité. La banque chinoise a un droit de véto sur ces projets en vue des ses propres réglementations, qui comprennent les procédures de financement et les réglementations environnementales. Le comité de suivi chinois rencontre le corps diplomatique africain tous les deux ou trois mois. Par conséquent, les projets et leurs applications dépendent principalement des institutions chinoises. Le côté africain semble principalement réagir aux propositions chinoises, y compris les ébauches de plans d action pour les réunions triennales du FCSA. Les organisations de société civile ne sont pas systématiquement inclues dans les comités ; les relations du FCSA sont des interactions d état à état. L engagement sino-africain dans les politiques au niveau régional ou continental est limité. La Commission de l union africaine est devenue un membre à part entièr du FCSA en 2010 et bénéficie du don hautement symbolique d un quartier général entièrement financé par le gouvernement chinois. Cependant, les infrastructures nationales et l aide directe aux organisations africaines régionales ne figurent jusqu'à présent pas en haut de la liste de FOCAC. La Chine a obtenu la réputation de tenir les promesses faites pendant le FCSA (voir le rapport de recherches du CCS sur le FCSA, publié en 2010). Cela s ajoute à la désillusion tangible de plusieurs élites africaines en ce qui concerne les institutions européennes et leurs promesses. Cependant, l application s avère quelquefois inopinément lente. Un tel cas est la mise en place de zones économiques spéciales, dont une seulement en Zambie est pleinement opérationnelle au moment de la rédaction de cet article. D autres, comme sur l Île Maurice, ont mis en place les infrastructures, mais attendent encore sur les investisseurs chinois. On rapporte également que le fond de développement sino-africain a du mal à attribuer ses aides financières à assez de projets sur tout le continent. FCSA V à Beijing 2012: changement de dirigeant et un nouveau niveau de reformes Alors que le sommet de Beijing en 2006 était l événement le plus grand et le plus tape-à-l œil, le sommet de Sharm El- Sheikh en 2009 fut beaucoup plus modéré. Cela pourrait être dû à la crise financière, et a également empêché la course aux engagements chinois toujours plus grands. Cela pourrait avoir été déclenché par des critiques externes sur le manque de clarté en ce qui concerne les concepts sous-jacents lors

3 May 2012 November 2011 Assessing China s Role in Foreign Direct Investment in Southern Africa March 2011 Table 1: Overview of commitments made during FOCAC meetings. FOCAC I (2000) FOCAC II (2003) FOCAC III (2006) FOCAC IV (2009) Debt cancellation of up to RMB 10 billion for the HIPC and LDC countries in Africa within 2 years. give preference to import of African products in the light of demands and conditions of the Chinese market ensure operation of Investment and Trade Promotion Centres by China in Africa and assist African states to set up similar entities in China. establish a China-Africa Joint Business Council create a China-Africa Products Exhibition Centre in China China will provide special funds to support Chinese investments in Africa send additional medical teams to Africa, including equipment, in order to train local medical staff. establish an African Human Resources Development Fund (AHRDF) Environmental cooperation In areas including pollution control, biodiversity conservation, protection of forests, fisheries and wildlife management. China will continue to increase assistance for African countries (no figures provided) China will grant tariff-free access to some commodities from LDCs China will train up to 10,000 African personnel in various fields within 3 years Cultural cooperation China will sponsor an art festival focussing on African arts and a Chinese cultural presentation in Africa. China will hold a China- Africa Youth Festival in China in Other China will grant Approved (Tourism) Destination Status to eight African countries for Chinese citizens who cover their own expenses. Double aid to Africa by 2009 (2006 as benchmark year) provide US$ 3 billion as preferential loans US$ 2 billion as preferential buyer s credits within 3 years provide RMB 300 million (ca. US$ 40 million) for artemisin (anti-malaria drug), Cancel government debt; namely: matured interest-free loans due in 2005 owed by HIPC and LDCs. set up the China-Africa Development Fund (CADFund), an investment fund with US$ 5 billion capital increase the number of zero-tariff export items from 190 to 440 for the 30 least developed African countries establish 3 to 5 trade and economic cooperation zones in Africa within 3 years. Within 3 years: train 15,000 African professional, send 100 senior agricultural experts, set up 10 special agricultural centres, build 30 malaria prevention centres, dispatch 300 youth volunteers, and increase the number of scholarships for African students from 2,000 to 4,000 per year. Infrastructure build an African Union conference centre build 100 rural schools build 30 hospitals provide US$ 10 billion in concessional loans provide US$ 1 billion for African small and medium size business cancel debt associated with interest-free government loans due to mature by the end of 2009 duty-free and quota-free treatment for 95% of products from African LDCs launch China-Africa science and technology partnership, carry out 100 joint demonstration projects on science and technology research and receive 100 African postdoctoral fellows in China. train 20,000 professionals in various fields increase the number of agricultural demonstration centres to 20, send 50 agricultural technology teams, and train 2,000 agricultural experts launch a China-Africa joint research and exchange programme. build 50 China-Africa friendship schools and train 1,500 school principals; increase government scholarships to Africa to 5,500 within 3 years. Source: Forum on China-Africa Cooperation. d engagements, tel que «doubler les aides» alors que la Chine n a officiellement défini ce qu est l aide dans sa politique d aide chinoise de Cependant, il s agit également d une réaction aux attentes toujours grandissantes du côté africain, qui se tourne de plus en plus vers la Chine pour obtenir son aide et son attention. Ces demandes ne sont que rarement basées sur une analyse de la volonté et capacité politique de la Chine et sont donc souvent irréalistes. Étant donné les besoins persistants et les tensions politiques en Chine, l attention de Beijing se tourne principalement vers les problèmes de développement domestiques. Le FCSA a été inauguré sous le président chinois Jiang Zemin. Pourtant, il a été façonné par le président Hu Jintao et le premier ministre Wen Jiabao, tous deux sont arrivés au pouvoir en Ils quitteront tous deux leurs rôles au sein de leur parti en octobre 2012 et leurs fonctions d états en mars En mars 2012, le discours du premier ministre Wen Jiabao au congrès national du peuple s est concentré sur les urgentes reformes politiques et économiques. Il affirma que des reformes graduelles et soignées étaient essentielles pour la Chine et que de telles reformes entraineraient une série de défis si on prend en compte la transition de pouvoir qui aura lieu en Chine en mars De nouvelles nominations au

4 sein du comité permanent du bureau politique chinois et la fin du terme de Hu Jintao entraineront de nouveaux changements internes et externes, respectivement en Chine et au sein des relations politiques, économiques et diplomatiques de la Chine avec ses pays associés, y compris les pays africains. La Chine peut s attendre à faire face à des difficultés grandissantes dans les années à venir et par conséquent Beijing est susceptible de se tourner de plus en plus d abord vers ses problèmes domestiques, malgré des investissements grandissant en Afrique. Conclusions Alors que la Chine a des programmes clairs pour les réunions du FCSA, l Afrique qui consiste de 54 états, dont 50 ont des relations diplomatiques avec Beijing a un inconvénient structurel et ne peut pas présenter un ordre du jour détaillé en ce qui concerne Beijing. Bien que les résultats soient de la plus haute importance, les cadres multilatéraux nécessitent néanmoins un bon fonctionnement. Le suivi du FCSA est beaucoup moins institutionnalisé et principalement mené de façon bilatérale ; il n y a pas de secrétariat en commun ou autre entité de contrôle. La coordination se fait donc ad-hoc en ce qui concerne les missions diplomatiques africaines à Beijing et passent par les ambassades chinoises dans les pays africains. Recommandations Bénéficiant d un partenaire commercial tant attendu plutôt que d un donateur, les protagonistes africains doivent s engager avec leurs partenaires au niveau commercial, et pas vis-à-vis de leurs donations. Dans ce cadre, les états africains devront cibler leurs demandes sur la Chine et s engager plus au niveau du commerce et du marché. Les comités de suivi institutionnalisés devraient être établis au sein de l administration des pays participants ainsi qu au niveau régional. Ces comités pourraient évaluer les différents engagements (liés au commerce, aux investissements et à l aide), surveiller l application et chercher des solutions lorsque des difficultés ou conflits d intérêts surviennent. Case 1: Aperçu de l histoire du développement des rapports sino-africains Suivant le fondement initial de la république populaire de Chine en 1949, le pays était engagé dans «l internationalisme révolutionnaire» et soutenait le Ghana de Nkrumah et les mouvements tels qu UNITA en Angola ou le Congrès panafricain (PAC) en Afrique du Sud. Après que Beijing a coupé les ponts avec Moscou en 1959, l engagement de la Chine en Afrique rivalisait l ouest et l Union Soviétique, avec pourtant moins de ressources. Les rapports sino-africains connurent des coups durs à cause du renversement des régimes africains partenaires au Ghana, ironiquement, Kwame Nkrumah fut détrôné lors d une visite en Chine en 1966 ou suite à l émergence de mouvements politiques plus prospères que ceux que Beijing soutenait en Afrique. La confusion domestique en Chine après un échec dramatique du «Grand pas en avant» à la fin des années 1950, et une famine ultérieure a grande échelle en Chine, s ajouta à un ralentissement des échanges. Les relations de la Chine avec les états africains ont refait surface au début des années 1970, après que les Nations Unies (ONU) votèrent la république populaire de Chine la seule représentante de la Chine. Le remplacement du gouvernement Guomindang basé à Taiwan avec celui de Beijing, y compris le conseil de sécurité de l ONU, était dû au grand nombre de votes africains en faveur de l inclusion du continent chinois dans l assemblée générale de l ONU. Cependant, une fois de plus, les problèmes internes pendant la «révolution culturelle» de Chine et la mort du premier ministre Zhou Enlai et Mao Zedong ont détourné l attention de Beijing de l Afrique. Le centre d attention politique après Mao, sous la direction de Deng Xiaoping, était de (re)construire l économie chinoise. Subvenant aux besoins internes de la Chine, les engagements internationaux dans les pays en développement ont été réduits, même si les rapports ne se sont jamais immobilisés. Pendant ces années (et jusqu'à maintenant), des équipes médicales chinoises, par exemple, étaient envoyées en Afrique. La stratégie gagnante de Deng engendra une croissance continue de l économie chinoise après une «ouverture» de l économie dans les années En conséquent, la prochaine étape fut la formulation d une politique de «sortie» en 1998, encourageant les entreprises chinoises à étendre leurs activités hors de la Chine. Cet engagement ne se concentrait pas spécifiquement sur le continent africain. Pourtant, l Afrique offrait de bonnes conditions pour les intérêts politiques chinois. La richesse en ressources de l Afrique fait que la plupart du continent est économiquement complémentaire à l économie prospère de la Chine. De plus, les pays occidentaux ont réduit leurs engagements en Afrique pendant les années 1990 ; le continent, en ce temps-la, était ainsi très peu disputé par la compétition. Avec la montée des tensions internes en Chine à Tiananmen en juin 1989, Beijing fut critiqué (et brièvement fuite) par les puissances occidentales. Lors de ses tentatives diplomatiques pour trouver des alliés, la Chine se tourna vers les états africains, se référant à l histoire pour trouver du soutien. Depuis la fin des années 1990, le ministre des affaires étrangères chinois a créé une nouvelle tradition : commencer l année avec une visite dans les pays africains.

5 May 2012 La coordination au niveau régional en Afrique devrait être améliorée. Les dirigeants politiques africains devraient se mettre d accord afin que les coopérations soient fructueuses pour les pays individuels et les communautés régionales. L intérêt croissant de Beijing envers les organisations régionales pourrait, par exemple, être concentré pour soutenir les plans d actions régionaux. Étant donnée la diversité des acteurs africains, les engagements devraient être plus ouverts ; il serait extrêmement important pour la Chine et l Afrique d inviter les académiques, les sociétés civiles, et les ONG à débattre lors du FCSA V pour un grand nombre de raisons politiques. Les tentatives individuelles qui, jusqu'à présent, on essayé d inclure des groupes de réflexion et entreprises dans les discussions au sujet du FCSA doivent être élargies. Un partenariat économique sino-africain ne peut devenir politiquement durable et innovateur qu en incluant un plus grand nombre d intervenants. Dr Sven Grimm Director Centre for Chinese Studies Stellenbosch University Contact Us Centre for Chinese Studies Tel: Stellenbosch University Fax: PO Box ccsinfo@sun.ac.za Stellenbosch Web: South Africa Twitter: CCS_STELL About Us The Centre for Chinese Studies (CCS) at Stellenbosch University is the leading African research institution for innovative & policy relevant analysis of the relations between China and Africa.