ROLE DE L ETAT DANS LE FINANCEMENT DE L ASSURANCE ET DE LA REASSURANCE DES RISQUES AGRICOLES

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1 ROLE DE L ETAT DANS LE FINANCEMENT DE L ASSURANCE ET DE LA REASSURANCE DES RISQUES AGRICOLES Journées de formation sur l'assurance et la réassurance des risques agricoles, du 1 au 5 Juin 2015 Juin 2015

2 Sommaire / Plan du document Partie 1. Introduction Partie 2. Pourquoi l assurance agricole ne se développe-t-elle pas spontanément? Quels sont les freins à son développement? Partie 3. La légitimité à une intervention de l Etat : il est le premier bénéficiaire du développement de l assurance agricole Partie 4. En résumé, quel rôle pour l Etat? 2

3 Introduction FINACTU, un leader du conseil en assurance sur le continent africain De tous les projets que FINACTU a conduits en assurance agricole depuis 2006, nous tirons deux conclusions : forte implication d une puissance publique (Etats ou bailleurs de fonds) : En 2006, FINACTU a conseillé l Union Européenne dans sa participation au projet GIIF, qui mobilise l argent des DFI pour l assurance agricole FINACTU a conduit plusieurs missions pour les bailleurs de fonds (Banque Mondiale ou IFC, BOAD, EU, ) sur ces projets Nous avons accompagné le Ministère de l Agriculture du Maroc pour transformer la garantie sécheresse en un produit d assurance (MAMDA) Seule exception : nous avons été mobilisés par un assureur pour travailler sur un produit d assurance agricole contre les cyclones à Madagascar. Mais notre client ARO était un assureur 100% public! succès = implication d acteurs du secteur concurrentiel (PPP) Comment expliquer que l Etat soit indispensable? FINACTU puise des éléments de réponse de son expérience 3

4 Sommaire / Plan du document Partie 1. Introduction Partie 2. Pourquoi l assurance agricole ne se développe-t-elle pas spontanément? Quels sont les freins à son développement? Partie 3. La légitimité à une intervention de l Etat : il est le premier bénéficiaire du développement de l assurance agricole Partie 4. En résumé, quel rôle pour l Etat? 4

5 Frein 1 : l absence de données de risques ou de rendements Freins au développement de l assurance agricole La production de données fiables est typiquement une prérogative régalienne Pour faire un produit d assurance agricole, une première condition est d avoir à disposition : des historiques de données sur les risques (sécheresse, cyclone, inondation, etc.) et sur les rendements agricoles avec la bonne pixélisation (identique sur les risques et sur les rendements) et sur longue période : pour tarifer une sécheresse décennale, 5 ans d historique ne servent à rien Or ces données sont très rares sur le continent : stations météorologiques souvent déficientes faible tradition de conservation des données données non normées, donc peu exploitables exception : le Maroc, grâce à sa longue tradition administrative Elément rassurant : l assurance satellitaire diminue beaucoup l exigence de données 5

6 Freins au développement de l assurance agricole Frein 2 : l insuffisance des fonds propres L Etat peut contribuer à l émergence d un secteur des assurances solide Parce que les risques agricoles sont covariants (ils arrivent rarement, mais frappent tous les agriculteurs d un territoire en même temps), ils exigent beaucoup de fonds propres de la part des assureurs / réassureurs Pas de covariance Risque indépendant (n affecte que quelques assurés en même temps) Forte covariance Risque systémique (affecte tout le monde au même moment) Vol Auto Sécheresse Gel Criquets Chaque Etat doit contribuer à renforcer la solidité de son secteur des assurances : Exemple du Maroc (historique depuis 1995, contrat programme, etc.) Exemple de la Tunisie (en cours) Exemple de la zone CIMA 6

7 Freins au développement de l assurance agricole Frein 3 : un coût technique dissuasif L Etat peut massivement diminuer le coût de son assurance agricole en fiabilisant ses données De nombreux facteurs augmentent la prime pure («burning cost») d un produit d assurance agricole Le coût de base est, comme pour les autres polices, la moyenne du risque Le chargement de volatilité est considérable : il vise à rémunérer les fonds propres (ou la réassurance) que l assureur doit mobiliser pour être en mesure de faire face à une sécheresse ou une invasion de criquets qui frappera tous ses assurés en même temps Un «uncertainty loading» est intégré au prix pour tenir compte de toute incertitude sur les données ayant servi à la tarification actuarielle Enfin, le tarif sera augmenté pour tenir compte du risque de dérive climatique : Se baser sur le passé pour prévoir le futur n est pas toujours prudent! Moyennes annuelles des précipitations au sahel de 1900 à 2011 Source : Joint Institute for the study of the atmosphere and ocean Les assureurs constatent qu ils ne peuvent utiliser les statistiques passées pour prévoir l avenir! 7

8 Frein 4 : un coût de distribution et de gestion exorbitant Freins au développement de l assurance agricole L Etat peut rendre l assurance agricole abordable en la subventionnant La commercialisation des produits peut également coûter très chère à l assureur : Les populations agricoles sont peu réceptives (frein culturel, illettrisme, faible confiance à l égard de l assureur, ) Les agriculteurs sont très fortement dispersés géographiquement (donc difficile à atteindre) Ils évoluent dans un environnement très informel : pas toujours d adresse, pas d information fiable sur les revenus ou les patrimoines (garantie), etc. La gestion des sinistres (pour évaluer l indemnisation) dans le cas d une assurance agricole traditionnelle coûte également très chère à l assureur Déplacements en zones rurales reculées et mobilisation d experts Vérification de l application des «bonnes pratiques» par le producteur L assureur répercute ces coûts sur le montant de la police, alors inabordable pour le producteur 8

9 Frein 5 : une technicité forte de l assureur Freins au développement de l assurance agricole L Etat peut contribuer à une meilleure maîtrise technique de ses assureurs L assurance agricole est l une des branches les plus délicates et les plus techniques de l assurance, qui met en jeu toutes les difficultés : risque moral : la protection que fournit l'assurance peut encourager les individus à provoquer l'événement assuré (exemple : double champs) risque de masse : l aspect systémique des risques agricoles risque de pointe : risque de pertes anormalement élevées anti-sélection : tendance des personnes présentant un risque plus élevé que la moyenne à vouloir s'assurer (exemple : couloir de grêle) fraude : le client affirme qu'un événement assuré s'est produit alors que ce n'est pas le cas dispersion géographique de la production agricole qui rend les coûts opérationnels et administratifs de l assurance élevés en comparaison à d autres assurances Tous ces facteurs exigent une expertise particulière et un renforcement des capacités techniques à différents niveaux du marché : autorités de régulation, assureurs, associations d agriculteurs, prestataires de services financiers 9

10 Freins au développement de l assurance agricole Frein 6 : un environnement défavorable L Etat peut participer à l éducation de la population en assurance L obstacle légal : dans de nombreux pays, l assurance agricole paramétrique est encore interdite (pas d indemnisation sans sinistre : risque de base). Mais cet obstacle est en train d être traité : la CIMA vient de modifier son code le Maroc est en train de s y préparer la Tunisie aussi etc. L obstacle de la crédibilité du secteur : se heurte au problème de la faible connaissance du fonctionnement de l assurance par les agriculteurs et de la méfiance de ceux-ci vis-à-vis des assureurs L obstacle de la sensibilisation : les agriculteurs sont demandeurs d une assurance au lendemain des sinistres, mais pas dans la durée 10

11 Sommaire / Plan du document Partie 1. Introduction Partie 2. Pourquoi l assurance agricole ne se développe-t-elle pas spontanément? Quels sont les freins à son développement? Partie 3. La légitimité à une intervention de l Etat : il est le premier bénéficiaire du développement de l assurance agricole Partie 4. En résumé, quel rôle pour l Etat? 11

12 Pourquoi l Etat doit intervenir pour développer l assurance agricole? Mission régalienne de l Etat : assurer la sécurité alimentaire des populations Prendre un peu dans les années fastes pour financer les années de vaches maigres L Etat doit favoriser la première fonction de l assurance agricole : renforcer la sécurité alimentaire des populations en décorrélant les rendements agricoles des aléas climatiques : Le producteur paie une prime chaque année pour s assurer un rendement ou un revenu minimum dans le futur indépendamment des aléas climatiques Le producteur peut alors investir davantage dans son exploitation, et améliorer sa production d années en années Stabilité financière des producteurs, développement important de l agriculture Deux modalités de décorrélation sont possibles, qui toutes impliquent l Etat : Mutualisation dans le temps (les agriculteurs alimentent un assureur ou un fonds par leurs primes dans les années de vaches grasses) : l Etat doit veiller à la solvabilité de ce réceptacle des primes Mutualisation dans l espace (les agriculteurs d un pays sinistré sont indemnisés par les primes d un pays épargné) : l Etat doit favoriser la réassurance internationale 12

13 Pourquoi l Etat doit intervenir pour développer l assurance agricole? L Etat doit favoriser l assurance (a priori) plutôt que l intervention a posteriori Réduction des besoins éventuels d intervention des Etats Si l assurance agricole n existe pas, l Etat devra intervenir a posteriori en cas de sinistre, pour assurer la sécurité alimentaire des populations suite à une catastrophe naturelle. Nombreux problèmes : Aléa moral : les agriculteurs attendent passivement le sinistre puisqu ils savent qu ils seront pris en charge Urgence : l intervention de l Etat en urgence génère beaucoup d inefficacité (corruption, gâchis, etc.) Coût d opportunité : les années de sécheresse, d autres investissements publics seront annulés (écoles, routes, etc.) L assurance agricole, par une gestion a priori des crises, présente tous les avantages possibles : Meilleure organisation de l aide Incitation à la prévention par le tarif des polices Réduction du risque financier lié au financement des exploitations agricoles Avec l assurance, le coût de la réalisation des risques agricoles peut être réduit et les conséquences en chaînes peuvent être stoppées. 13

14 Pourquoi l Etat doit intervenir pour développer l assurance agricole? Mais l intervention de l Etat doit être rationnelle et limitée aux risques «assurables» Enjeu : trouver l équilibre entre «assurabilité» et «désir d assurance» Pour être assurable, un événement doit réunir certaines caractéristiques L événement doit être imprévisible La survenance de l'événement ne peut être sous le contrôle direct de l'assuré ou de toute autre partie intéressée L'événement assuré doit impliquer une perte pour l'individu Il doit être facile de déterminer si l'événement assuré s'est produit ou non Il existe des risques agricoles difficilement assurables caractérisés par : Les risques certains. Ex : la culture de la tomate dans le sud du Maroc Un impact des risques trop important. Ex : catastrophes naturelles L existence de moyens techniques de prévention rendant inutile l assurance. Ex : système d irrigation L absence de données certaines. Ex : la pollution industrielle a un impact sur de nombreuses filières, difficile à chiffrer cependant L impossibilité d établir des corrélations. Ex : la sécheresse pourrait avoir un impact sur la productivité des vaches laitières ou la qualité du lait, pourtant les corrélations sont difficiles à établir 14

15 Pourquoi l Etat doit intervenir pour développer l assurance agricole? Le paradoxe de l assurance agricole : tout le monde la veut, personne ne la fait! Une assurance présentant un intérêt grandissant pour plusieurs parties mais lente à se développer Que faire? D un côté, tous les acteurs ont intérêt à développer l assurance agricole : Chaque pays agricole d Afrique Chaque bailleur de fonds (sollicité en cas de sinistre) Chaque assureur/réassureur africain Chaque agriculteur africain Chaque consommateur africain de denrée agricole Et pourtant l assurance agricole ne se développe pas bien en Afrique, à part quelques initiatives et projets pilotes, plus lilliputiens que gargantuesques Avec l accroissement des besoins agricoles dû à la pression démographique et le réchauffement climatique et l augmentation de la fréquence et de l intensité des risques naturels, il devient indispensable de trouver des solutions. 15

16 Sommaire / Plan du document Partie 1. Introduction Partie 2. Pourquoi l assurance agricole ne se développe-t-elle pas spontanément? Quels sont les freins à son développement? Partie 3. La légitimité à une intervention de l Etat : il est le premier bénéficiaire du développement de l assurance agricole Partie 4. En résumé, quel rôle pour l Etat? 16

17 Quel rôle pour l Etat? L analyse de FINACTU La difficulté dans le développement de l assurance agricole réside dans la multiplicité des conditions à remplir Nos nombreux projets en assurance agricole nous ont enseigné que cette dernière a une particularité qui explique le paradoxe précédent : son succès ne dépend pas d une seule condition, bien identifiée et facile à résoudre par un seul acteur mais dépend d une multitude de conditions, à lever patiemment, impliquant de nombreux acteurs qui n ont pas l habitude de travailler ensemble Le Législateur doit créer un cadre légal et réglementaire favorable La Météo doit rendre les données sur les risques disponibles et fiables Le Ministère de l Agriculteur doit recenser les rendements Les assureurs doivent acquérir la technicité Le Ministère des Finances doit faire émerger des assureurs solvables Les agriculteurs doivent s organiser en filières structurées Les leaders agricoles doivent sensibiliser leurs populations Etc L assurance agricole n a pas besoin d un «coup de génie», mais d une action patiente, concertée, coordonnée dans la durée 17

18 Quel rôle pour l Etat? L Etat est le seul acteur capable de lever les conditions au succès de l assurance agricole La participation active de l Etat est indispensable dans le domaine de l assurance agricole L intervention du secteur public en général et de l Etat en particulier est indispensable pour assurer le succès d un programme d assurance agricole L Etat est le seul acteur ayant l autorité et la légitimité nécessaires pour réunir tous les acteurs impliqués à divers niveaux dans le domaine (compagnies d assurance, banques, faitières, coopératives agricoles, etc ) et réguler leurs interventions Contrairement aux autres acteurs, l Etat est le seul ayant le sens d intérêt général et les moyens nécessaires à la levée de chacune des multiples conditions au succès de l assurance agricole (collecte de données, sensibilisations, soutien financier, etc ) 18

19 Rôle de l Etat 1 : coordonner et planifier l action concertée de tous (1/2) Quel rôle pour l Etat? 1 L Etat doit orchestrer la levée des conditions et coordonner les acteurs impliqués L Etat doit intervenir dans la levée des conditions en coordonnant les actions des autres acteurs intervenant dans le domaine Exemple : lors de la transformation de la garantie sécheresse en un véritable produit d assurance au Maroc ( ), le Ministère de l Agriculture et de la Pêche Maritime (MAPM) a joué ce rôle de coordinateur entre : ses services (statistiques agricoles, connaissance des filières, etc.) l assureur (MAMDA) la Banque agricole l autorité de régulation (la DAPS) le Ministère des Finances (pour la subvention) la Direction Nationale de la Météorologie etc. FINACTU a été l assistant à la maîtrise d ouvrage de ce travail de coordination 19

20 Quel rôle pour l Etat? Rôle de l Etat 1 : coordonner et planifier l action concertée de tous (2/2) 1 L Etat peut jouer le rôle de pionnier en lançant la première expérience dans le domaine Au delà de la coordination, l Etat peut financer le passage de la barrière à l entrée, pour la première expérience à travers des «projets pilotes», qui, en démontrant la faisabilité, incitent les acteurs privés à se lancer Les interventions de l Etat peuvent être très variées Problématique Le coût du risque est élevé par rapport aux capacités contributives des agriculteurs Les coûts d administration sont élevés quand l évaluation et la gestion des sinistres est compliquée Les coûts de distribution sont exorbitants du fait de la dispersion géographique Le risque catastrophique alourdit considérablement le coût de base du risque Le coût du capital est alourdi par l existence d un risque catastrophique Intervention possible des gouvernements Coût du risque: fournir des données et statistiques sur le long terme Coût d administration: assistance technique et formation Coût de distribution: promotion de la formation et campagnes de sensibilisation, promotion de canaux de distribution alternatifs, telles les institutions financières rurales et les fournisseurs d intrants Coût de réassurance: action en tant que réassureur en dernier ressort, création d un cadre législatif adéquat et d un cadre de régulation attirant les réassureurs 20

21 Quel rôle pour l Etat? Rôle de l Etat 2 : la subvention des primes agricoles 2 L Etat doit rendre le coût de l assurance abordable La subvention des primes par le secteur public est le type de soutien le plus courant en assurance agricole Peu d agriculteurs sont disposés à assumer la totalité du coût d une assurance non subventionnée Les subventions représentent donc un facteur de développement et de durabilité de l assurance agricole. Elles permettent de réduire le coût de la prime payée par les agriculteurs Elles incitent les assureurs à se lancer dans la commercialisation de produits d assurance agricole La contribution de l Etat réduit fortement les coûts de démarrage et administratifs et ouvre de nouvelles perspectives de réassurance 21

22 Quel rôle pour l Etat? Il existe plusieurs types de subventions 2 Le soutien financier de l Etat peut se faire sous plusieurs formes Subvention des primes : prise en charge d un pourcentage des primes par l Etat Exemple du Sénégal où 50% des primes d assurance agricole sont subventionnées Subvention des frais administratifs et opérationnels Exemple de la Corée du Sud où les frais administratifs et opérationnels sont subventionnés Subvention de la réassurance Exemple de la Corée du Sud où le gouvernement réassure les excédents de pertes au-delà de 180% du revenu des primes brutes 22

23 Quel rôle pour l Etat? Rôle de l Etat 3 : favoriser l émergence d agrégateurs 3 L Etat doit participer au renforcement de la structuration des filières agricoles Dans un modèle «B to C», l assureur doit échanger avec le producteur agricole pour lui vendre le produit d assurance, ce qui est très difficile vu qu ils sont très différents et que convaincre un à un chaque producteur d aller s assurer nécessiterait beaucoup de moyens et découragerait les assureurs Les projets d assurance agricole qui ont suivi ce modèle ont montré leurs limites avec les faibles nombres de producteurs atteints Par contre, il est plus facile pour l assureur d échanger avec le patron d une coopérative, d un agrégateur ou d un syndicat professionnel pour qu il fasse souscrire tous ceux qu ils représentent. C est le modèle «B to B» qui nécessite la présence d agrégateurs bien implantés dans la chaîne agricole et qui permet à l assureur de capitaliser sur cette implantation et d atteindre un grand nombre de producteurs Le Maroc joue ce rôle à travers le «Plan Maroc Vert» lancé en 2008 qui a pour objectif de faire du secteur agricole un levier prioritaire du développement socioéconomique au Maroc s'appuyant entre autres sur une meilleure intégration des filières amont et aval. Le deuxième fondement de ce plan est d adopter l'agrégation comme modèle d'organisation de l'agriculture 23

24 Quel rôle pour l Etat? Le modèle «B to B» au Bénin FINACTU a appliqué ce modèle au cours de sa mission aux côtés de l l Assurance Mutuelle Agricole du Bénin Au Bénin, la démarche «B to B» permettra d atteindre producteurs de coton Octroie les financements Rembourse le crédit en cas de sinistre AMAB Paie la prime d assurance (nouvel intrant) ONS SONAPRA Livrent le coton Remboursent le crédit intrants et la prime Indemnise les producteurs en cas de sinistre Rembourse les financements Octroie crédit intrants Producteurs 24

25 Quel rôle pour l Etat? Le modèle «B to B» au Sénégal FINACTU a appliqué ce modèle au cours de sa mission aux côtés de la Compagnie Nationale d Assurance Agricole du Sénégal Au Sénégal, la démarche «B to B» permettra d atteindre producteurs de coton Rembourse le crédit des producteurs Crédit Agricole Rembourse le crédit en cas de sinistre SODEFITEX Accompagne et contrôle les demandes de crédits intrants Octroie crédit commercialisation Octroie crédit intrants Paie la prime d assurance (nouvel intrant) CNAAS Livrent le coton Remboursent crédits intrants et prime Producteurs Indemnise les producteurs en cas de sinistre 25

26 Quel rôle pour l Etat? Rôle de l Etat 4 : favoriser l assurance agricole paramétrique 4 L Etat doit favoriser l assurance paramétrique en investissant dans la collecte de données et la mise en place du cadre légal et réglementaire L assurance paramétrique apporte des solutions aux différents problèmes soulevés par l assurance agricole classique. Moindre consommation de données Passée la phase de calibrage, plus besoin de données individuelles liées aux sinistres pour le déclenchement de l assurance et la gestion des indemnités. Montants versés aux assurés définis en fonction d un indice mesuré sans ambiguïté. Assurance paramétrique Suppression de l aléa moral et de l anti-sélection L agriculteur est indemnisé en fonction du paramètre, qu il ait ou non subi un sinistre. Il n a donc aucun intérêt à augmenter son sinistre pour maximiser l indemnisation. Cette forme d assurance intéresse et attire aussi bien les bons risques que les mauvais risques. Réduction des coûts d expertise Il n est plus nécessaire de vérifier a priori sur le terrain quelles sont les conditions du risque, ni de vérifier en cours de route la bonne application des mesures de prévention, ni enfin d évaluer a posteriori la valeur réelle du sinistre. Réduction considérable des coûts Réduction des coûts de réassurance Déclenchement de l indemnisation basé sur un paramètre objectif : écarte l intervention humaine donc la fraude. Tarification par les réassureurs toujours très avantageuse par rapport à une assurance traditionnelle. 26

27 vous remercie pour votre attention 27