D. DEUXIÈME SESSION >>> DIALOGUER

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1 D. DEUXIÈME SESSION >>> DIALOGUER 1. Vers un dialogue structuré : gestion des conflits, concertation, comité d'accompagnement M. Gilles MEEUS, Eco-conseiller et médiateur, Espace-Environnement Wallonie Il n est pas aisé de structurer un dialogue conflictuel, tout le monde en convient. Bien des remarques commencent par le sens des mots! «Concertation» : suppose-t-on un consensus ou seulement une confrontation des avis? «Accompagnement» : s agit-il d un simple suivi ou d une surveillance? La complexité de la consultation démocratique apparaît rapidement, il faut y en face. Il y aura toujours des esprits «irréductibles», fermés au dialogue, et cela dans tous les milieux. Tous les acteurs que nous avons rencontrés ne s arrêtent que rarement au «phénomène NIMBY» et souhaitent un dialogue franc et fructueux, grâce à des démarches structurantes. LE CADRE DE L ETUDE : LES METHODES DE LA CONCERTATION La Région wallonne a demandé à Espace Environnement une étude sur les méthodes de concertation, basée sur son expérience et celle d autres acteurs. Les résultats de l étude viendraient en aide à la mise en oeuvre des procédures d enquête publique, en cours de rénovation. Cette étude doit être achevée pour la fin de l année. D abord, Espace Environnement a fait un bilan de son expérience et de ses méthodes en la matière. Ensuite, un ensemble de témoignages a été recueilli auprès de différents acteurs ayant vécu des expériences de concertation ou participant à des comités d accompagnement : entrepreneurs, élus communaux, fonctionnaires régionaux et communaux, habitants et représentants associatifs. Enfin, des séminaires ont permis de rencontrer des panels d acteurs concernés par le sujet : à l Union des Villes et Communes de Wallonie, à l Union Wallonne des Entreprises, à Inter-Environnement Wallonie, dans l Administration régionale, et auprès de responsables de concertation. Nous pouvons présenter ici un premier état de nos réflexions (celles de l équipe d étude), très partiellement en fonction du temps qui nous est imparti. Il nous reste à finaliser nos réflexions et à en tirer les conclusions, sous forme de recommandations. Ceci sera fait avant la fin de cette année. UN CONSTAT : LES ACTEURS «NE JOUENT PAS LE MEME JEU» Dans quel cadre s inscrit la consultation du public? C est une réalité complexe. Les entrepreneurs, les habitants, les décideurs et l administration ne tiennent pas le même discours. Ils énoncent des attentes et des stratégies divergentes. On peut, en négligeant des nuances bien évidentes entre les personnes, les procédures et les thématiques ou compétences abordées, synthétiser ainsi les discours : Les entrepreneurs insistent surtout sur la nécessité et la possibilité de créer un dialogue, d instaurer des relations de confiance. Le but est surtout de surmonter les conflits. Tout (étude d incidence, enquête publique, etc.) est moyen de communication en vue d un bon voisinage.

2 Globalement, leur objectif est de faciliter une décision politique qui leur soit favorable. Leur attente est celle d une sécurité en matière de procédures et de délais, évitant toute surprise. Le bon voisinage actif, tel un comité d accompagnement, parait un aboutissement réussi. Les habitants apprécient la possibilité d être écoutés, de pouvoir développer et faire admettre une argumentation. Ils relèvent toutes les difficultés (information, compétence, temps, dialogue qui les respecte) pour y arriver. Néanmoins, leur objectif est d obtenir gain de cause auprès du décideur : ils n écartent pas la possibilité de recourir aux tribunaux. Les bonnes relations avec le demandeur ne sont pas leur premier objectif. Une action des pouvoirs publics plus volontaire, compétente, cohérente, prévisionnelle est une attente forte des tiers. Les autorités locales souhaiteraient pouvoir prendre des décisions dans un climat plus serein. Elles regrettent que les entreprises ne soient pas plus ouvertes et moins maladroites dans ces démarches qui peuvent créer la confiance (information, dialogue, améliorations locales). Elles regrettent que les riverains soient dans une démarche d opposition, souvent confuse et incompétente, passionnelle et rarement utile pour éclairer la décision politique. Elles estiment que le dialogue est une nécessité et doit être bien conduit (sans la charge de trop de formalités nouvelles! ). Les fonctionnaires régionaux constatent que le dialogue produit des informations utiles pour focaliser leur examen du dossier : ce qui fait problème et doit être examiné spécifiquement, audelà des critères habituels de décision. L administration se pose en observateur du dialogue, comme moment préalable à son travail. Elle n estime pas utile de s impliquer dans le conflit et souligne le manque de temps. Elle se dit ouverte aux contacts et dialogues informels, avant ou après son examen technique (et la décision). Face à ce jeu complexe, nous recommandons de resituer la consultation du public et la concertation dans son cadre global : un processus démocratique d autorisation d un projet d activité. Tout en tenant compte des difficultés inhérentes aux rôles, aux objectifs et stratégies de chacun des acteurs. Le NIMBY, quelle que soit sa pesanteur, est un «épiphénomène». La consultation du public intervient comme une aide à la décision, et doit être perçue comme telle. Il faut fortement structurer les moments de la procédure pour instaurer une culture de l aide à la décision auprès de tous les acteurs concernés. Le «guide enquêteur» doit être le garant des règles de ce jeu complexe qu est la consultation et l aide à la décision. Des balises sont nécessaires pour y parvenir. LE ROLE DU «FACILITATEUR DU DIALOGUE» ( OU «GUIDE ENQUETEUR») Des «facilitateurs» sont intervenus jusqu à présent dans de nombreuses expériences, avec un statut variable, et les conceptions sont diverses à ce sujet. Les acteurs ne parlent pas spontanément d une telle fonction. Certains souhaitent un rôle dirigeant de l autorité locale, ou de l administration compétente. Beaucoup soulignent que tout tient à la qualité des personnes : dans les cas difficiles, un «facilitateur» doté d un savoir-faire professionnel devient nécessaire. LE RÔLE DU GUIDE ENQUÊTEUR Nous pensons que le facilitateur structure le dialogue, d abord par son mandat, son rôle spécifique, et ensuite par son savoir-faire. Cette personne neutre constitue un garant de l écoute et de l équité du débat, sur lequel on peut s appuyer. Elle représente spécifiquement le moment du dialogue démocratique. Elle ne doit pas empiéter sur la fonction des autres intervenants dans le processus, qui ont d autres rôles. Le demandeur est le concepteur et le porteur du projet. Le fonctionnaire technique procède à l examen et l évaluation du projet. L auteur d étude vient en aide à cette évaluation, il interviendra bientôt dans sa conception. L autorité compétente est porteuse de la décision. Le bourgmestre, même quand il n a pas la compétence de décision, représente la collectivité locale dans son ensemble. Les réclamants représentent cette collectivité de manière ciblée, partielle... Ces autres intervenants sont dans une position malaisée pour «faciliter» le dialogue. Ils peuvent y coopérer (les exemples ne manquent pas), mais leur démarche peut être sujette à caution : il faut

3 sortir de la confusion. Les conflits s alimentent de cette confusion, quel que soit la bonne volonté des personnes. LA FONCTION DU GUIDE ENQUETEUR Le guide enquêteur a pour fonction de : aider à la participation à ce dialogue, faciliter le dialogue, structurer le dialogue. Nous recommandons de lui permettre de conseiller les acteurs pour que l échange d informations et le dialogue se passent dans de bonnes conditions (dans les procédures ou dans des démarches volontaires). Nous recommandons qu il se rende disponible pour la préparation de chaque acteur de la participation (ou un équivalent, si on doit protéger sa neutralité?). Il doit connaître le dossier en vue d une écoute active : il doit se préparer lui-même en prenant connaissance du dossier et des autres documents de la consultation, en visitant éventuellement le site du projet. Il doit connaître les procédures et doit pouvoir en expliquer les modalités et les enjeux. Cela ne vise pas une compétence technique exhaustive : on doit aussi compter sur l expertise des acteurs ou d autres personnes ressources. Il ne devrait pas endosser les responsabilités d autrui : le dossier de demande et l information sur le projet relèvent du demandeur, c est la Commune qui est responsable et donc garante des formalités d enquête, l autorité compétente est garante de l examen des observations des réclamants. Ses actes ne doivent pas être des formalités de portée juridique (sauf le fait réglementaire de son intervention). Il doit être indépendant des parties. Dans l exercice de sa mission, il doit apparaître clairement sans lien de subordination avec aucun des acteurs (autorité locale ou régionale, administrations, demandeur, tiers intéressés). Il postule symboliquement une position neutre. En contrepartie, il n intervient en aucun cas dans la compétence des rôles énoncés ci-dessus : de conception, d évaluation, de décision... Pour son profil et son savoir-faire, nous recommandons plusieurs éléments : savoir informer et conseiller les acteurs pour une meilleure participation ; avoir une capacité à vulgariser les thématiques et la procédure ; pouvoir obtenir un consensus sur les règles du dialogue et les faire (globalement) respecter; savoir intervenir bien à propos pour l équité du débat, le respect des personnes ; saisir dans les interventions ce qui relève du conflit de relations et ce qui relève des problèmes liés au projet, et les traiter séparément; prévoir une phase d écoute libre des tiers (sans restrictions tatillonnes), et proposer ensuite une phase de discussion structurée des points évoqués; Savoir-faire émerger des propositions consensuelles quand c est possible, mais aussi prendre acte de toutes les idées pertinentes en tant qu aide à la future décision. Les conditions de déroulement de sa mission doivent renforcer son rôle symbolique et structurant. LA «REUNION D INFORMATION PREALABLE» : LES «BALISES» Comment structurer les démarches de la procédure? Nous proposons ici une première réflexion sur un des moments de la procédure : la «réunion d information préalable» (elle est réservée aux plans et programmes et aux «gros» projets, soumis pour la plupart à étude d incidence). Ce moment est

4 sans doute moins entré «dans les mœurs» que la «réunion de concertation» et le «comité d accompagnement» (que nous aborderons aussi dans notre étude). Par les témoignages recueillis et les séminaires organisés, nous avons pu recueillir une série de remarques sur chaque moment de la procédure. En voici le tableau (provisoire) pour la réunion d information : TABLEAU - BALISES POUR LA REUNION D INFORMATION POSITIF LIMITES AUTRES REMARQUES Échange d infos Éviter de prêter à des recours Prise de connaissance des et d allonger les délais acteurs L autorité doit arbitrer le Désamorçage des conflits contenu de l E.I.E. (les Couper rumeur et alternatives raisonnables) désinformation la confidentialité est Éviter peut-être la réunion incontournable dans la de concertation présentation Les entreprises les fonctionnaire s régionaux Éviter et désamorcer les conflits Procurer des informations à intégrer dans le projet ou dans l autorisation Les riverains L information conduit au dialogue Permet d autres éclairages, en aide à la décision Désamorce le conflit si elle intervient assez tôt, évite l impression de fait accompli Encore plus indispensable pour les projets publics C est le moment où des avis différents peuvent être pris en compte Formaliser la réunion Les fonctionnaires sont des observateurs (présence non indispensable?) L intérêt général doit pouvoir être abordé aussi par la population. On ne peut réduire les remarques à celles portant sur l environnement immédiat en excluant les autres considérations Importance de la structuration et de la présidence (temps de parole, président neutre Enjeux doivent être définis Les fonctionnaires devraient pouvoir s informer sur les techniques envisagées (difficile faute de temps); Cette réunion doit être organisée par la commune qui désigne les personnes à inviter (RW, experts, entreprises); La capacité des entreprises à informer doit être améliorée Cette réunion peut être préparée par la commune par un toutes-boîtes Les communes Tous les acteurs se rencontrent L information technique est donnée Le calendrier de la procédure est communiqué La population refuse souvent le contact avec l entreprise, se fait des idées, même en amont, n utilise pas les possibilités d information : le dossier, les contacts La procédure est une charge (affichage, toutes-boîtes) À réserver aux grands projets Le demandeur est responsable de l information technique (pas la commune) le sujet abordé doit être ciblé, la réunion orientée et synthétisée par le président

5 LA «REUNION D INFORMATION PREALABLE» : LE DEROULEMENT Il faut prendre ceci comme des recommandations, qui restent à valider. Et c est au Gouvernement à arrêter ce qui doit l être. Rappelons-en la définition proposée (selon l avant projet de décret sur les enquêtes publiques) : «La réunion d information préalable a pour objet : de permettre au demandeur privé ou à l autorité publique de présenter son projet, de mettre en évidence des points particuliers qui pourraient être abordés si une telle étude est réalisée, de présenter des alternatives techniques pouvant raisonnablement être envisagées par le demandeur ou par l autorité et afin qu il en soit tenu compte dans la réalisation de l étude d incidence, si une telle étude est réalisée.» Nous avons mis en évidence certains points de méthode : 1.- L annonce : Elle devrait comporter : le titre du projet et une brève explicitation de l activité (ou du plan public), le titre des procédures concernées, le but et l ordre du jour de la réunion, l adresse de contact des relais d information. Outre les affiches, un toute-boîte serait le bienvenu. 2.- La préparation : Le Guide Enquêteur (ou équivalent) est disponible pour les acteurs qui souhaitent une information ou un conseil. 3.- La structure de réunion: 1.- Présentation des acteurs et du but de la réunion (15 ) 2.- Premières questions d information des riverains (15 ) (démarche d inclusion, éventuellement émotion conflictuelle) 3.- Présentation du projet (20 ) 4.- Présentation de la procédure (10 ) 5.- Tour(s) de questions/observations, et réponses éventuelles (1h30 ) 6.- Synthèse, évocation des phases suivantes (avec intervention éventuelle du représentant communal et de l auteur d étude d incidences) 4.- Les informations et documents : L information technique à donner est laissée à l appréciation du demandeur. Il peut fournir un document de support. Une esquisse de l activité, de sa capacité nominale, de ses impacts et de leur gestion, de manière succincte mais illustratrice, avant évaluation plus complète, est recommandée. L information sur la procédure est donnée par le fonctionnaire compétent ou le Guide enquêteur. Il doit fournir un document de support. 5.- La gestion du temps : Réunion à 18h (18h15) à 20h30 (21 h) : une heure de présentations diverses, une heure trente de débat. 6.- La gestion de l interaction : On attend des questions, des arguments et positions, des propositions. Les questions et les prises de position sont en tous cas actées, à souligner par le président. On peut (doit) répondre aux questions

6 dont la réponse est disponible, reporter les autres. 7.- Le procès-verbal : Il a une valeur juridique. Il doit donc être établi exhaustivement. Toutes les questions doivent faire l objet d un examen (de pertinence) par le demandeur. 8.- Le délai de réflexion : Nous recommandons de donner un délai de cinq ou sept jours pour que des documents écrits puissent être officiellement joints en annexe au P.V. Deux éléments font problème : quelle est la valeur juridique de l information procurée par le demandeur? Il doit pouvoir faire évoluer son dossier, suivant les observations et l évaluation. Mais les autres acteurs et l auteur d étude doivent avoir reçu une information suffisamment représentative. Doit-elle être écrite?doit-elle représenter l équivalent d une bonne notice d évaluation? quelle est la valeur juridique du procès-verbal et, partant, de toute la réunion? Faut-il plutôt établir une synthèse? par qui? Quel doit être le retour pertinent de cette réunion, et comment peut-il être consulté efficacement? L ESPRIT DU DIALOGUE, AU-DELA DES PROCEDURES Nos interlocuteurs ont évoqué, dans le récit de diverses expériences utiles, bien d autres manières de faire pour permettre le bon dialogue, au-delà des moments de la procédure. D autres ont évoqué des besoins clairement ressentis pour l information, l expertise, la vulgarisation.. Citons entre autres, brièvement : les démarches volontaires de contact et de dialogue en amont de toute procédure, les comités (volontaires) de «sécurité et environnement» des zones industrielles, un suivi actif (rapide, visible, interactif) des plaintes par l entreprise et par l administration locale ou régionale, une information technique indépendante sur les technologies moins connues, la diffusion répétée des moyens et personnes de contact. Dans bien des pays, des expériences nouvelles sont aussi menées dans le domaine de la participation et de la médiation. Le cadre ici esquissé, dans le fil de l avant-projet de décret proposé pour les enquêtes publiques, n est pas la potion magique ou la recette miracle : il doit s inscrire dans un contexte plus large, avec des expérimentations et des évolutions à poursuivre.