«Informel et protection sociale» Compte-rendu de la réunion du 5 septembre 2011

Transcription

1 Page1 «Informel et protection sociale» Compte-rendu de la réunion du 5 septembre 2011 Ref : Participants Pierre BURBAN, Président de l ACOSS Romain CARRET, stagiaire DAEI Emmanuelle CATHELINEAU, chargée de mission, GIP SPSI Marie-Christine COENT, Chef du bureau international, travail, emploi, affaires sociales et droits de l homme, DAEI Benjamin FERRAS, Directeur de cabinet, Directeur de la communication et Secrétaire général du Conseil d administration, ACOSS Franceline FERY, Directrice de Mission Appui Réseau / Affaires Européennes et Relations Internationales Alain LETOURMY, Chercheur au CERMES-CNRS Maryse MEDINA, Directrice de la Mission des Relations Européennes, Internationales et de la Coopération, CNAMTS Françoise MOUGIN, Directrice des relations internationales, EN3S Agnès PLASSART, Déléguée générale, GIP SPSI Compte-rendu de la séance M. BURBAN rappelle en début de séance les travaux déjà menés par le groupe et les contributions des différents organismes. 1. Développement de la couverture maladie et secteur informel en Afrique subsaharienne Alain LETOURMY, Chercheur au CERMES-CNRS Cf. présentation powerpoint M. LETOURMY commence sa présentation en établissant le constat qu actuellement, les Etats affichent un objectif de couverture maladie universelle et sont incités à le faire par les partenaires internationaux (OMS, BIT ) et bilatéraux. Il précise que son exposé ne portera pas sur la faisabilité de la couverture maladie universelle mais sur la manière dont cet objectif a une influence sur la couverture du secteur informel. Il rappelle ensuite que le formel ne représente que 10 à 30% de la population dans certains pays et que la couverture ne peut être considérée comme universelle si 70 à 90% en est exclue. La notion même de couverture maladie universelle doit être explicitée : tant le taux de population couverte que la nature des garanties offertes doivent être considérés. Cette tentative de mettre en place une couverture maladie universelle se traduit par des réformes. Il y a peu de pays où à l heure actuelle il n existe pas un processus en cours, avec des déclarations politiques, des textes, voire des changements institutionnels. Trois niveaux de réforme peuvent être en cours : celle qui est limitée à la communication, celle qui fabrique des textes et celle qui va jusqu à l application de ces textes. 1

2 Page2 Il existe plusieurs types de réformes : - Les réformes globales dans lesquelles on observe un engagement de l Etat explicite, une volonté affirmée. Toute la population se voit offrir une couverture, toutes les catégories sont ciblées. Le processus est continu, soutenu par un engagement politique fort, avec des institutions qui se mettent en place. C est le cas de la Côte d Ivoire lorsque L. Gbagbo a décrêté l assurance maladie universelle : chaque catégorie était couverte. Mais les évènements ont eu raison de ce processus. D autres pays sont souvent cités en exemple : le Rwanda, où la couverture est de 85 à 90% et le Ghana, avec un taux de couverture de 50 à 60% et un processus comparable au Rwanda - Les réformes fragmentées : l Etat est hésitant au niveau de l agenda, le processus ne va pas au-delà de la communication et un traitement catégoriel de la couverture est opéré. Le processus est discontinu. On retrouve ce type de réforme au Sénégal, au Mali, au Burkina Faso ou encore en Tanzanie. La réforme globale est relativement favorable au secteur informel en raison de ses principes : l obligation d assurance maladie, une offre de couverture adéquate mise en place par l Etat qui complète ce qui existe déjà par ailleurs. Ce modèle peut-il être répliqué? Cela pose la question de l obligation et de la capacité de l Etat à rendre effective cette obligation. Par ailleurs, la viabilité financière de ces dispositifs peut être soulevée. La plupart des pays d Afrique subsaharienne n ont pas la capacité à imposer, faire respecter l obligation aux ménages ; la force de l Etat et/ou de l administration n est pas suffisante. La méthode utilisée au Rwanda est une méthode forte, avec une forte incitation que l on pourrait qualifier de coercition puisqu elle s exerce sur la base de conditionnalités voire de menaces. Une méthode différente est utilisée au Ghana : le pragmatisme avec une période de transition (10 ans) pour que les gens respectent progressivement la loi. Une autre question importante à poser est l identification des exemptés. Parce qu ils ne peuvent contribuer, des gens se retrouvent en position d exempté. Une gestion déconcentrée de cette identification est souvent le meilleur moyen d y parvenir, mais encore faut il que l organisation du pays le permette. Les critères d exemption sont également importants : la notion de «sous condition de ressources» n est pas forcément appliquée ou applicable pour le secteur informel. Il existe la possibilité de s en remettre aux agents locaux, ou d établir des procédures d affiliation parfois complexes comme pour le RAMED pour lequel, en vu d éviter les fraudes, a été adoptée une approche sophistiquée de scoring. La clef des procédures reste la légitimité, l incorruptibilité des agents locaux. On a vu notamment les certificats d indigence donner lieu à de véritables marchés locaux. Au Cambodge, les prêtres identifiaient les familles pauvres et le système fonctionnait globalement bien. La question des garanties selon les groupes est posée. L assurance maladie universelle nécessite la définition d un panier de soins qui laisse de côté des prestations. Les copaiements sont plus ou moins accessibles aux plus pauvres. Il est impossible de demander au secteur formel de cotiser pour un panier de soins qui serait inférieur à celui dont il bénéficiait ou à celui qu il attend. Dans ces conditions, les risques de tensions sont forts et deux voies sont possibles : le subventionnement du secteur informel ou des pauvres ou bien l imposition par l Etat de ces différences de couverture. 2

3 Page3 La couverture maladie universelle n est viable que s il existe un apport conséquent de l Etat ou de l extérieur. Or cet apport n est pas toujours continu et pérenne. Les réformes fragmentées s attachent dans un premier temps à la couverture du secteur formel. Ces réformes posent le problème de la superposition des dispositifs : un encouragement à la contributivité avec une assurance volontaire et des initiatives de gratuité (pour toute la population donc pour le secteur informel). Commencer par le secteur formel se justifie par des considérations techniques (connaissance des ressources) et politiques (attentes de certains groupes comme les fonctionnaires). Pourtant, ce n est pas toujours facile à mettre en place en raison de la manifestation de forts intérêts catégoriels. Le corollaire, ce sont des inégalités entre les régimes. Le patronat a une attitude ambivalente, avec certains qui sont enclins à mettre en place des régimes pour les leurs et d autres qui ne considèrent la protection sociale que comme l augmentation du coût du travail. L effet pervers peut même être l incitation à la réduction du secteur formel pour maintenir le coût du travail à un niveau compétitif. On trouve dans ces réformes un certain nombre de dispositifs qui co-existent : assurance maladie obligatoire, assurance maladie volontaire, initiatives de gratuité. Cette juxtaposition encourage l éclatement et la concurrence de responsables issus de régimes paritaires (AMO), de la société civile (AMV) et l administration de l Etat (gratuité). Il est très difficile dans ce cadre de trouver des mécanismes de redistribution. En conséquence, la couverture du secteur informel est limitée a priori en fonction de la capacité contributive, avec des catégories très différentes dans cette population où coexistent des très riches et des très pauvres. La mise en commun de leur effort contributif s avère très difficile. L expérience a montré que l assurance maladie volontaire est au moins aussi difficile à mettre en place que l assurance maladie obligatoire en secteur formel. Le modèle de la micro-assurance et de la micro-mutualité a montré ses limites : il reposait sur le bénévolat des gestionnaires issus des communautés, ce qui pose à terme un problème de compétence ou de volontaires pour le faire ; les cotisations étaient trop faibles pour permettre un excédent pour recruter et se développer ; les effectifs étaient trop faibles. En conséquence, ce modèle a une faible capacité de gestion et une faible capacité de croissance. Il y a donc un besoin de modèle alternatif. Il faut se baser sur des groupes plus importants : institutions de microfinance, syndicats de producteurs. La gestion doit être professionnelle avec des gens rémunérés et qui ont reçu une formation. Des subventions doivent compléter les cotisations. Comment mettre en pratique ce modèle alternatif? En identifiant des opérateurs de gestion : compagnies privées, des gens formés ; en faisant la démonstration qu il existe des produits intéressants avec des effets sur la qualité des soins ; en trouvant le bon rôle pour l Etat (subvention, opérateur, promoteur). Les initiatives de gratuité ont été justifiées par des considérations de santé publique, par l atteinte des OMD et le rendement politique. La question de leur articulation avec l AMO ou 3

4 Page4 l AMV est posée. Plus on fait de la gratuité, plus on réduit le champ de l AMV. Souvent, les initiatives de gratuité sont incomplètes en termes de couverture et les restes à charge ne sont pas négligeables. Par exemple, un «kit césarienne» peut être pris en charge, mais pas le transport et les médicaments qui pourraient être nécessaires en suites de couche. Par ailleurs, la viabilité financière est incertaine. La gratuité n existe pas : c est l Etat qui paie. Mais lorsqu il ne paie pas, la situation peut devenir dramatique. La gestion de ces initiatives n est pas rigoureuse. Les inconvénients vont toucher avant tout l informel, donc les initiatives de gratuité bénéficieront avant tout aux plus favorisés. Que faudrait-il faire? Il y a un besoin de cohérence des politiques nationales, une nécessité de ne pas oublier le secteur informel qui devrait impliquer de donner la priorité au secteur informel. Des questions restent posées : l objectif d assurance maladie universelle est-il raisonnable? Peut on répliquer des success stories? Quels conseils donner aux décideurs? Ne peut-on pas dire «attendez un peu avant de vous engager dans l AMU car vous n en avez pas les moyens»? Pour répondre à M. FERRAS sur la question de la viabilité financière, M. LETOURMY dit que deux options se présentent : baisser les prestations ou augmenter les cotisations. Au Ghana, il n y avait pas de ticket modérateur. Quand on était adhérent à une mutuelle de district, on payait selon ses ressources. Mais la décentralisation de la gestion a provoqué des difficultés et il a été demandé aux mutuelles de baisser les prestations ou d augmenter les cotisations. Une solution mise en débat a été de proposer des tickets modérateurs, mais ils touchent les plus fragiles. M. FERRAS précise que M. LETOURMY a indiqué dans sa présentation que lorsque l on met en place un système de soins, il bénéficierait davantage aux gens ayant un bagage socio-culturel plus important. La fragilisation des plus pauvres observée au niveau des initiatives de gratuité n est elle pas un phénomène transversal? M. LETOURMY prend l exemple de la gratuité du suivi de grossesses : elle va bénéficier à celles qui sont le plus proche du centre de santé. La situation parait très égalitaire (gratuité pour tous) alors qu elle ne l est pas. Mme PLASSART remercie M. LETOURMY pour sa typologie. Elle ajoute que le Rwanda est souvent cité en contrexemple car étant sous perfusion (financements venus pour 80% de l extérieur). La réforme fragmentée qui apparait sous un jour peu favorable n est-elle pas celle préconisée par les initiatives internationales comme le Socle de protection sociale? M. LETOURMY répond qu il ne considère pas les réformes fragmentées comme mauvaises en soi, mais qu il appelle de ses vœux que des priorités soient fixées dans l intérêt national et non au nom d intérêts catégoriels. Cette priorité devrait être le secteur informel. Au Mali, nous avons poussé l AMV, aujourd hui l AMO avec des initiatives de gratuité qui remettent en cause la place des mutuelles. Mme MOUGIN ajoute que le gouvernement malien a fait savoir en juillet qu il n était plus obligatoire de s affilier à l AMO. M. LETOURMY poursuit sur l évolution des mots d ordre de la communauté internationale : le BIT 4

5 Page5 soutenait le formel puis, en 1998, à la suite de la plateforme d Abidjan, il se met à promouvoir le modèle de la micro-assurance et des mutuelles de santé. Apparait ensuite le mot d ordre d aller vers l assurance santé «social health insurance» - obligatoire mais avec l idée que le volontaire peut être une étape intermédiaire. Dans le même temps, les ONG poussent à la gratuité et les deux concepts se retrouvent sur le terrain. Pour l OMS, les voies importent peu. Aujourd hui, on ne parle plus que de couverture universelle, avec l exemple intéressant de la Guinée qui a décrété la gratuité de tous les soins pour tous! Mme COENT présente le projet que la DAEI va financer au Togo, dans le cadre d un partenariat avec le BIT. Les experts vont examiner l existant dans le formel et l informel puis faire des propositions, en lien avec le FMI et dans le cadre de l espace budgétaire mobilisable, qui seront transmises au gouvernement et aux partenaires sociaux. Or, ils vont essayer de transposer ce qu ils connaissent, à savoir le modèle français et on risque de tomber dans la fragmentation. Quels conseils donner aux décideurs? Par ailleurs, qui dit secteur informel dit contrôle. Cela pose le problème de l inspection du travail qui n a pas de formation pour intervenir en secteur informel. Au Ghana, l administration budgétaire fonctionne-t-elle? Cela ferait-il sens de faire venir des gens du Ghana au Togo? M. LETOURMY répond qu au Ghana, l une des clefs du succès fut sa capacité à administrer, à faire fonctionner le système. Mais au nombre des difficultés on compte un certain nombre de retards de paiements aux prestataires. Il ajoute que le système de protection sociale est plus ou moins complet pour le secteur formel. L INSS verse 2% de la taxe sur les salaires brut au Fonds d Assurance Maladie qui reçoit également les ressources de l augmentation de la TVA. Ce fonds subventionne les mutuelles de district en fonction de leur capacité à collecter les ressources. Mais faire passer de l argent du budget de l Etat vers une caisse d assurance maladie n est pas forcément simple. La gestion simultanée de plusieurs risques est difficile. Pour l assurance maladie, il faut travailler avec des prestataires de soins et c est unique. Il faut déjà faire une estimation de ce que va coûter l Assurance maladie universelle avec un paquet de soins raisonnable pour voir d où peuvent venir les cotisations. 2. L auto entrepreneur, un dispositif à valoriser à l international? - Benjamin FERRAS, Directeur de cabinet, directeur de la communication et Secrétaire général du Conseil d administration, ACOSS et Franceline FERY, Directrice de Mission Appui Réseau / Affaires Européennes et Relations Internationales, RSI Cf. Présentations powerpoint de l ACOSS et du RSI M. FERRAS a démarré sa présentation par une précision importante : l auto entrepreneur est un régime et non un statut. Un auto entrepreneur demeure un travailleur indépendant. Il bénéficie d un régime simplifié micro fiscal ou micro social. C est un travailleur indépendant particulier puisqu il bénéficie d un guichet unique social et fiscal pour se déclarer en tant qu auto entrepreneur : le site d un mode simplifié et unique d acquittement de ses cotisations et contributions sociales et de l impôt, d un dispositif extrêmement simplifié et exclusif de toute autre démarche (relation internet privilégiée mais aussi possibilité d une relation papier), d un taux unique regroupant l ensemble des cotisations, contributions et impositions. Si les travailleurs indépendants relèvent du RSI ou d autres caisses pour la vieillesse 5

6 Page6 leur guichet unique pour la déclaration et l acquittement des cotisations sont les URSSAF, un choix de rapidité et d efficacité dicté par des considérations techniques (système de gestion). On notera deux nouveautés extrêmement fortes : le recouvrement de l impôt sur le revenu par un organisme social et le guichet unique du créateur d entreprise qui est une nouvelle fonction hors champ traditionnel d intervention des URSSAF (de la fonction générale d immatriculation à la déclaration, au paiement et à l encaissement/répartition des prélèvements obligatoires liés à l activité économique.) Quels étaient les objectifs des pouvoirs publics lors de la création de l auto entrepreneur? Il s agissait de lever la conception ancienne et répandue que l impôt papier, les formalités et le poids des charges sociales et fiscales constituent des éléments de désincitation à la création d entreprise. Ce régime ne sort pas de nulle part : un premier dispositif d insertion par la création d activité économique avait été mis en œuvre par l ADIE qui demandait un système adapté aux toutes petites initiatives. L auto entrepreneur a été plus particulièrement créé pour deux types de population : de nouveaux entrepreneurs souhaitant développer une activité principale dans un cadre transitoire, pour tester l activité avant de devenir travailleur indépendant, des acteurs économiques ayant déjà un statut mais souhaitant disposer de manière simple d une activité et d un revenu complémentaires. La création du régime de l auto entrepreneur a par ailleurs été justifiée également par la préoccupation de lutter contre des activités non déclarées mais il est très difficile de démontrer que l activité n aurait pas été déclarée. D autres acteurs (organisations professionnelles, réseaux consulaires ) ont eu des réactions contrastées avec notamment des réserves fortes sur la possible concurrence déloyale, lorsque des travailleurs indépendants avaient des procédures et des coûts «réels» et se voyaient prendre des parts de marché par des auto entrepreuneurs dont les coûts d activité étaient plus faibles. Des craintes ont été formulées concernant l accompagnement des auto entrepreneurs : créer, élaborer et porter un projet d entreprise est une démarche lourde qui va au-delà de s inscrire sur internet comme auto entrepreneur. L auto entrepreneur a eu un succès quantitatif incontestable. Le dispositif a connu une montée en charge extrêmement violente, liée notamment au droit d option ouvert lors de la création de l auto entrepreneur (possibilité donnée aux travailleurs indépendants de passer auto entrepreneur). Au 30 avril 2011, on dénombre près de auto entrepreneurs. En 2009, auto entrepreneurs ont déclaré un chiffre d affaire pour 1 Mds soit un chiffre d affaire moyen de /an. En 2010, auto entrepreneurs ont déclaré un chiffre d affaire pour 3.1 mds soit un chiffre d affaire moyen de /an. Cette montée en charge a eu plusieurs effets : une déstabilisation très forte des organismes gestionnaires (ACOSS - Urssaf, CNRSI, CIPAV, CNAVPL), un accompagnement laissé au secteur associatif (UAE / FUAE) sans mobiliser les acteurs traditionnels, avec un risque d appréciations et d approches différentes du dispositif, des risques de fraudes, d abus ou de mauvaise compréhension un plan de contrôle spécifique des Urssaf sur les auto entrepreneurs a été mis en place, des évolutions régulières du dispositif, une interrogation en termes de contributivité (exonérations et ouverture de droits), un effet de substitution très fort dans les flux de création d entreprises (cf. données INSEE). Le dispositif a montré également plusieurs limites qui ont justifié certaines évolutions de la 6

7 Page7 législation : une faible intégration des obligations liées au régime (cf. modes de déclarations et de paiement relatés dans les communiqués de presse, fiabilisation à M + 6 voire M + 9), une difficulté à disposer d informations de base (cf. exploitation des questions, très basiques à très complexes, posées aux Urssaf et à la CNRSI) et de démarches d accompagnements (cf. multiplicité des émetteurs d information), la délicate coordination entre les acteurs : réseaux consulaires, DGFIP (cf. CTE). Des aménagements ont été peu à peu apportés au régime : extension et difficulté à lire le dispositif et à coordonner l action des acteurs de protection sociale (affiliation en particulier), acquittement de la contribution à la formation difficultés en gestion, obligation de déclarer et de payer, sanction de l absence de déclaration sous 24 mois, difficultés en sortie: impacts sociaux et fiscaux assez méconnus. Ce qu il faut retenir est la démarche de simplification, avec la nécessité de définir un juste équilibre, la distinction selon le contexte d implémentation (cf. emploi à domicile vs tout secteur marchand), l importance forte de la démarche d accompagnement du projet d entreprise, les effets de seuil forts entre les différents régimes. Pour nos travaux, nous pourrions retenir que le dispositif n est pas encore stabilisé, par rapport à sa gestion, qu il serait donc difficile, toutes choses égales par ailleurs, à exporter ou valoriser directement et exhaustivement à ce stade. De premiers éléments d enseignements apparaissent néanmoins au regard des autres dispositifs simplifiés mis en œuvre. L impact reste à mesurer sur la légalité des comportements la lutte ou les possibilités de fraudes (selon les secteurs, les approches, fraude aux prélèvements obligatoires ou aux droits sociaux), sur l écart entre l effet d appel et l effet réel d un dispositif. M. FERRAS invite ensuite les participants à se rendre sur divers sites internet (cf. sa présentation) pour en savoir plus. Mme FERY introduit sa présentation par une mise en garde contre les sociétés qui, en utilisant une communication pouvant créer la confusion avec les organismes sociaux, abusent les auto entrepreneurs. Elle rappelle ensuite l histoire riche et complexe de la création du RSI. L auto entrepreneur est une porte ouverte à la formalisation d activité mais l activité indépendante revêt des formes très différentes. L activité indépendante peut être selon les pays de subsistance, de complément, relever de véritables démarches d entreprenariat, être le marqueur d économies en transition. Les environnements législatifs et réglementaires nationaux sont souvent peu porteurs et peu adaptés. Le statut de l auto entrepreneur est un phénomène nouveau en France mais il n est pas créé exnihilo et ne remplace pas non plus un régime existant. C est un dossier à forte teneur sociopolitique pour lequel les pouvoirs publics montrent un intérêt soutenu (cf. lettre d engagements de la France vis-à-vis du Pacte pour l Euro). Une Fédération des auto-entrepreneurs s est constituée comme groupe de pression. La sensibilité des professionnels artisans commerçants est forte sur le sujet. Par ailleurs, le contexte économique est particulier avec la crise 7

8 Page8 économique et financière, le taux d emploi global trop bas, la paupérisation des familles. Mme FERY a ensuite détaillé les prestations auxquelles les auto entrepreneurs ont droit, en fonction de la part d activité exercée comme auto entrepreneur (la moitié des auto entrepreneurs exerce une autre activité). Si l activité d auto entrepreneur est exercée à titre d activité principale, les prestations sont : - Assurance maladie-maternité gérée par le RSI : prestations en nature identiques à celle des salariés, droit aux prestations IJ (uniquement artisans et commerçants) soumis aux conditions habituelles des travailleurs indépendants, y compris pour l IJ minimale - Prestations maternité et paternité : allocations familiales gérées par les CAF avec prestations identiques à celle des salariés - Retraite de base et retraite complémentaire gérées selon la nature de l activité : acquisition de droits en fonction du chiffre d affaires déclaré, selon la nature de l activité au RSI (artisans, commerçants) ou à la CIPAV (activités libérales) ou à la CNAVPL. Le problème d une déclaration sur internet est qu il n est pas facile pour l entrepreneur de déterminer lui-même si l activité relève de la profession libérale ou de l artisanat ou du commerce au sens du code APE. Or, c est le code APE qui détermine vers quels organismes les flux d information seront transmis. En cas de cumul activité salariée/ae, la durée d'assurance prise en compte pour la retraite de base ne peut pas excéder, tous régimes confondus, 4 trimestres par an. Si l activité salariée est l activité principale, les prestations sont les suivantes : - Assurance maladie-maternité : reste affilié au régime salarié, remboursements maladie par le régime salarié, prestations maternité/paternité par le régime salarié, pas d indemnités journalières versées pour l activité d AE - Allocations familiales gérées par les CAF : prestations identiques à celles des salariés - Retraite de base et retraite complémentaire gérées selon la nature de l activité : acquisition de droits au RSI (artisans, commerçants) ou à la CIPAV ou CNAVPL (activités libérales) pour l activité d AE en fonction du chiffre d affaires déclaré Mme FERY a ensuite présenté le tableau des chiffres d affaire à réaliser pour valider des trimestres au titre de l assurance vieillesse. Faute de temps, Mme FERY a conclu qu il serait imprudent en l état actuel des choses de valoriser en l état de la réglementation applicable en France l auto entrepreneur. La suite de son exposé est reportée à la prochaine réunion du groupe. M. BURBAN a rappelé qu à la création de l auto entrepreneur une vision ultralibérale considérait le code du travail trop compliqué et qu il fallait casser les schémas, et dans le même temps, le dispositif a été créé avec une importante campagne de communication et la création et le subventionnement par l Etat d une union et d une fédération. L idée qui consistait à dire qu on ne fera payer l entrepreneur que lorsqu il y aura eu chiffre d affaire était positive. Il y avait chez l ADIE l idée qu il valait mieux accompagner les chômeurs à la création d une activité. Mais c est une activité de longue durée, inabordable pour beaucoup et l auto entrepreneur a laissé croire que la création d entreprise était possible pour n importe qui. Or, ce n est pas forcément la 8

9 Page9 bonne réponse pour les plus fragiles. La réunion initialement prévue le mardi 11 octobre est annulée. La prochaine réunion du groupe de travail est le lundi 7 novembre 2011 à 15h. La suivante est fixée au lundi 12 décembre 2011 à 15h. 9