Competition in Local Services: Solid Waste Management 1999

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1 Competition in Local Services: Solid Waste Management 1999 The OECD Competition Committee debated competition in local services Solid Waste Management -- in October This document includes an executive summary and the documents from the meeting, including an analytical note by Mr. Darryl Biggar for the OECD, written submissions from France, Hungary, Italy, Japan, Norway, the Slovak Republic, Spain, the United Kingdom, the United States, as well as an aide-memoire of the discussion. Many natural monopolies are the responsibility of local or municipal governments. Do they have incentives to ensure competition and efficiency in the provision of services under their authority? The answer may depend on central-local government relations and factors such as the size of transfers of funds from central to local government. In most cities, one such natural monopoly is the collection of solid waste from households and small businesses. Because the level of sunk investment in providing these services is limited, they can be purchased through competition for-the-market in the form of competitive tendering. Experience in many cities shows that competitive tendering can yield greater efficiency and lower prices than either self-provision or a regulated monopoly. Competitive tendering is far from straightforward. Attention must be paid to the promoting competition in the bidding process, to the prevention of "hold-up" problems and to maintaining incentives for investment, quality and efficient adjustment of prices over the life of the contract. Competition in the bidding process can be enhanced by careful attention to the specification of the services that are tendered and ensuring that any government-owned firms compete on a level playing field with private firms. Competition law enforcement is essential to prevent bid-rigging and market-sharing agreements. Competition in Bidding Markets (2006) Competition and Regulation in the Water Sector (2004) Competition Policy in Subsidies and State Aid (2001)

2 Unclassified DAFFE/CLP(2000)13 DAFFE/CLP(2000)13 English text only Unclassified Organisation de Coopération etde Développem enteconom iques OLIS : 31-Jul-2000 Organisation foreconom ic Co-operation and Developm ent Dist. : 04-Aug-2000 English text only DIRECTORATE FOR FINANCIAL, FISCAL AND ENTERPRISE AFFAIRS COMMITTEE ON COMPETITION LAW AND POLICY COMPETITION IN LOCAL SERVICES: SOLID WASTE MANAGEMENT Document complet disponible sur OLIS dans son format d'origine Complete document available on OLIS in its original format

3 FOREWORD This docum entcom prises proceedings in the originallanguages ofa Roundtable on Competition in Local Services (Solid W aste M anagem ent), which w as held by the w orking party N o. 2 of the Committee on Competition Law and Policy in October1999. It is published under the responsibility of the Secretary G eneral of the O ECD to bring inform ation on this topic to the attention ofa wideraudience. This com pilation is one of several published in a series entitled "Com petition Policy Roundtables". PRÉFACE Ce docum ent rassem ble la docum entation dans la langue d'origine dans laquelle elle a été soum ise,relative à une table ronde sur la concurrence dans les services aux collectivités locales (gestion des déchets solides),quis'esttenue en octobre 1999 dans le cadre de la réunion du Groupe de travailno.2 du Com ité du droitetde la politique de la concurrence. Il est publié sous la responsabilité du Secrétaire général de l'ocde,afin de porter à la connaissance d'un large public les élém ents d'inform ation quiontété réunis à cette occasion. Cette com pilation fait partie de la série intitulée "Les tables rondes sur la politique de la concurrence". Visit our Internet Site -- Consultez notre site Internet 2

4 OTHER TITLES SERIES ROUNDTABLES ON COMPETITION POLICY 1. Competition Policy and Environm ent OCDE/GD(96)22 2. Failing Firm Defence OCDE/GD(96)23 3. Competition Policy and Film Distribution OCDE/GD(96)60 4. Competition Policy and Efficiency Claims in HorizontalAgreem ents OCDE/GD(96)65 5. The EssentialFacilities C oncept OCDE/GD(96) Competition in Telecom m unications OCDE/GD(96) The Reform ofinternationalsatellite Organisations OCDE/GD(96) A buse ofdominance and M onopolisation OCDE/GD(96) A pplication ofcompetition Policy to High Tech Markets OCDE/GD(97) GeneralCartelBans:Criteria forexem ption forsm alland Medium -sized Enterprises OCDE/GD(97) Competition Issues related to Sports OCDE/GD(97) A pplication ofcompetition Policy to the Electricity Sector OCDE/GD(97) JudicialEnforcem entofcompetition Law OCDE/GD(97) Resale Price Maintenance O C D E/GD(97) Railways:Structure,Regulation and Competition Policy D A FFE/CLP(98)1 16. Competition Policy and InternationalAirportServices D A FFE/CLP(98)3 17. Enhancing the Role ofcompetition in the Regulation ofbanks D A FFE/CLP(98) Competitition Policy and IntellectualProperty Rights D A FFE/CLP(98) Competition and Related Regulation Issues in the Insurance Industry D A FFE/CLP(98) Competition Policy and Procurem entmarkets D A FFE/CLP(99)3 3

5 21. Regulation and Competition Issues in Broadcasting in the light ofconvergence D A FFE/CLP(99)1 22. Relationship betw een Regulators and Competition Authorities D A FFE/CLP(99)8 23. Buying Pow erofmultiproductretailers D A FFE/CLP(99) Prom oting Competition in PostalServices D A FFE/CLP(99) Oligopoly D A FFE/CLP(99) Airline Mergers and Alliances D A FFE/CLP(2000)1 27. Competition in ProfessionalServices D A FFE/CLP(2000)2 4

6 TABLE OF CONTENTS EXECUTIVE SU M M A RY...7 SYNTHÈSE...11 BACKGROUND NOTE...17 NOTE DE RÉFÉRENCE...43 QUESTIONNAIRE SU BM ITTED BY THE SECRETARIAT...73 QUESTIONNAIRE SO U M IS PA R LE SECRETARIAT...79 NATIONAL CONTRIBUTIONS France...85 H ungary...93 Italy Japan Norway Slovak Republic Spain United Kingdom United States AIDE-MEMOIRE OF THE DISCUSSION AIDE-MÉMOIRE DE LA DISCUSSION

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8 EXECUTIVE SUMMARY In the lightofthe written subm issions,the background note and the oraldiscussion,the follow ing points em erge: (1) The incentives on local governments to organise their purchasing and regulation efficiently are often weak. Some OECD countries have imposed requirements on local governments which seek either to directly improve their efficiency in purchasing and regulation or which seek to improve the incentives on local governments to carry out these activities efficiently. Although the im pactofany one localgovernm entmay be sm allrelative to the size ofa dom estic econom y, the collective im pact of all local governm ent intervention can be sizeable. Local governm entrevenues are typically between five and 15 percentof the G D P of O ECD countries. The incentives on local governm ent for efficiency in procurem ent and regulation depends on various factors including the softness of the local governm ent budget constraint and the responsiveness oflocaltaxes to localspending decisions.localgovernm ents w ith a softbudget constraintface w eak incentives forensuring costminimisation in the services they provide.there may be a link between a soft budget constraint and the size of transfers from the central governm ent the higherthe transfers from the centralgovernm ent,the softerthe incentives on the local governm ent. Localgovernm ents can often act strategically to enhance the likelihood of additionaltransfers from centralgovernm ent(furthersoftening theirbudgetconstraint)by cutting orthreatening to cutthose services,which are m ostpolitically sensitive. M any O EC D central governm ents im pose various forms ofconstraints on localgovernm ents in orderto improve the efficiency ofthe services they provide.exam ples include the requirem enton many localgovernm ents in the US to maintain a balanced budgetorthe requirem entin the United Kingdom to conductcom petitive tendering for the provision of localservices.italy is currently considering adopting a law,which would make com petitive tendering m andatory. (2) The waste services sector can be divided into two activities waste collection and waste treatment and disposal. The opportunities for conventional in-the-market competition in waste collection depend on the economies of density. These are strongest (and the opportunities for competition lowest) in the market for regular collection of household waste. Few countries rely on in-themarket competition for the collection of household waste. Competition in the market is both possible and common for industrial and commercial waste. The scope forcom petition in the marketin waste collection depends on the econom ies ofdensity. As in many othernetwork industries,the econom ies ofdensity appearto be strong in the regular collection ofhousehold waste in urban areas.few countries rely on com petition in the m arketfor the provision ofwaste collection services to sm allcom m ercialand residentialwaste producers in urban areas. An im portant exception is Finland, where in-the-market com petition for waste collection has a long tradition.however,a recentfinnish study found thatcollection costs were percenthigher in those regions w ith in-the-marketcom petition com pared to those regions with a localm onopoly chosen by com petitive tendering. 7

9 The primary regulatory issues in the waste sectorrelate to the organisation ofwaste collection for residentialand sm allcommercialcustom ers.as with other non-com petitive services,there are a range ofpolicy options forproviding this service,including regulation ofa localm onopoly,direct provision by the state, and periodic com petition for-the-market in the form of com petitive tendering.in addition,decisions m ustbe m ade over w ho pays for the service (custom ers or the local governm ent),how m uch they pay (whether a flat rate or according the am ount of waste produced)and how quality is maintained.almostallthe range ofpossible differentapproaches can be found in practice am ongstthe localauthorities ofoecd countries. (3) The characteristics of waste collection are such that it can be efficiently provided through a system of competition for-the-market known as competitive tendering. Economic studies of the efficiency of different approaches find that competitive tendering results in lower costs than in-house production. However, the effectiveness of competitive tendering depends upon close attention to a number of factors including the level of competition in the bidding process, competitive neutrality between the bidders, prevention of hold-up problems and, throughout the life of the contract ensuring incentives are maintained for investment, quality and efficient adjustment of prices. Competition for-the-market(in the form ofperiodic com petitive tendering forthe rightto provide a service)willbe more efficientthan eithera regulated m onopoly ordirectstate provision when the follow ing conditions are met:when the levelofsunk investmentrequired is low,when otherfirms can assess how much itcosts to provide the service,when the quality ofthe service can be easily m easured and w hen there are a sufficient num ber of firms with the potential to com pete in the tendering process.residentialwaste collection m eets allthese conditions and so can be efficiently provided through com petitive tendering.almostallsubm issions noted thatcom petitive tendering was com m on,and in mostcases,the predom inantform ofprovision ofresidentialwaste services. For exam ple, more than two-thirds of allm unicipalities in D enm ark, Norw ay and Sw eden use com petitive tendering to selecta waste collection service provider. A num berofstudies have com pared the costs ofprivate and public provision ofwaste collection in different O ECD countries. These studies have found that private collection (with com petitive tendering)results in costs percentlow erthatpublic collection. An UK study found thatthe differences are prim arily due to greater productivity in private operators com pared to local governm ent-ow ned firms (and notsimply to low erwages). The effectiveness ofcom petitive tendering depends on the levelofattention given to a num berof factors,including the levelofcom petition in the bidding process,com petitive neutrality between the bidders,prevention ofhold-up problem s and,throughoutthe life ofthe contract:incentives for investment,quality and efficient adjustmentof prices. These issues also arise in other public procurem ent exercises. In m any countries the procedures for com petitive tendering in the w aste sectorare governed by the generallaw s on public procurem ent(such as the EC and WTO rules on procurem ent). (4) The level of competition in competitive tendering processes, as in other public procurement processes, can be enhanced through attention to the tendering process and the size, length and specification of the contracts being offered and by action to ensure a level playing field between potential bidders, especially between local government-owned entities and private providers. Various practices can facilitate the level of com petition in the bidding process.practices w hich were raised in the subm issions include enhancing the transparency and visibility of tender procedures,actively seeking outnew bidders,ensuring thatthe contractualterm s and conditions and criteria for selecting service providers are clear, and actively punishing bid-rigging and corruption am ongstlocalofficials.in France,the bids are opened by an independentcom m ission to 8

10 enhance transparency and eliminate the risk of collusion betw een bidders and localofficials.as discussed in the CLP study on procurem ent,there m ay be a trade-offbetween transparency and collusion publishing the bids enhances transparency butmay facilitate collusion am ong bidders. The geographic size of the w aste collection contracts should be no larger than is necessary for econom ies ofscale,so as notto dissuade sm allfirms from bidding.this may involve breaking a city up into sm aller regions forthe purposes of waste collection contracts.coststudies from the U S suggest that econom ies of scale are exhausted w ith a geographic region w hich com prises inhabitants. In general,the tendercontractshould be long enough to allow the chosen service providerto earn a satisfactory return on any sunk investment.the level of sunk investmentin w aste collection is relatively low the largestcapitalinvestments are in garbage trucks,forwhich there is typically som e form ofsecond-hand market.the levelofsunk investmentin waste disposalis much higher, leading to longercontracts.in som e cases a m unicipality may wish to retain ow nership ofcertain long-lived facilities (such as an incinerator) in order to reduce the levelof investm entrequired, reduce the length of the contract and increase the num ber of potential bidders. In any periodic tendering process,the incentive to investin otherassets (such as training ofstaff,maintaining and sustaining a reputation forgood perform ance,investmentin innovation)drops offas the end ofthe contractperiod approaches. Potentialbidders may be dissuaded from participating in the bidding process ifthey considerthat there is a lack ofcom petitive neutrality,e.g.,ifthe playing field is tilted in favourofa service provider ow ned by the localauthority.concerns have been raised thatlocalgovernm ent-ow ned enterprises may notbe subjectto the sam e disciplines as private enterprises (such as the ability to go bankrupt)or may be able to cross-subsidise the provision of waste services from other local governm entrevenues.one approach,used in the US is forthe city itselfto certify thatthe bid ofits ow n provideris financially viable.as far as possible,localgovernm ent-ow ned entities should be required to operate underthe sam e legalstructures as private sectorfirm s,with separate accounts, separated from allaspects ofcontract managementand liable for allrelevant taxes and charges including an appropriate rate ofreturn on capital. (5) As in all competitive tenders, there is a risk that the chosen provider will seek to renegotiate the terms and conditions during the life of the contract. This threat, known as hold up can be reduced by requiring the successful bidder to post a bond or by the local government retaining some capability to provide the service itself. This threat can also be reduced (along with the threat of excess profits) by a mechanism for periodic adjustment of the price for waste collection services. As a private provider has strong incentives to cut quality to increase profits, the maintenance of service quality requires some sort of monitoring and incentive system. Since holding a subsequent tendering process takes tim e and is costly, a local governm ent is exposed to the possibility of hold-up, where the chosen service provider is either unable or unw illing to fulfilthe contractas agreed and seeks to renegotiate the term s and conditions.this possibility can be reduced by requiring the winning enterprise to posta bond orby retaining state ow nership ofa waste service providerw ho can step in to provide waste services in the eventofthe threatofhold-up. The possibility of hold-up can also be reduced by allow ing adjustments to the contractualterms and conditions in the lightofdevelopm ents,lim iting the opportunities foreithersizeable losses or excesses profits on the partofthe provider.the city ofphoenix,forexam ple,links the price for waste collection services to an index ofwage inflation in the region. 9

11 In the absence ofincentives forthe maintenance ofquality,the chosen service providerwillhave strong incentive to increase profitby cutting quality.maintaining incentives for quality requires som e form ofm onitoring,eitherpassive (waiting forcustom ers to com plain)oractive (collecting information on service quality).the city ofphoenix,forexam ple,em ploys inspectors w ho ensure thatthe private waste providers are meeting agreed quality standards.in addition,the city m onitors the level and patterns of com plaints that itreceives from custom ers. The information collected from com plaints and m onitoring m ust translate into rew ards or punishm ents on the service provider,such as sanctions for failure to m eet established guidelines.in Phoenix,unacceptable levels ofconsum ersatisfaction thatgo unrem edied fortwo years may resultin early termination of a contracton the basis ofnon-perform ance. (6) Whether and how many customers pay for waste collection varies from city to city. While charging per unit of waste produced enhances demand for recycling, minimising packaging and reducing waste production, charging for waste collection may also enhance the incentives for illegal dumping of waste, raising the cost of enforcing environmental controls. Many m unicipalities do notcharge households according to the volum e ofwaste collected.such households have w eak incentives to m inimise the volum e of waste they produce or to dem and substitutes forwaste production,such as recycling.however,charging forwaste creates incentives for households to substitute less desirable m eans of waste disposal,such as burning or illegal dum ping. Some municipalities w hich charge for waste have found the need to strengthen enforcem entofenvironm entalcontrols. (7) The market for waste services is relatively concentrated. Competition authorities have been active in controlling various kinds of anti-competitive behaviour including mergers, bid rigging, market division and other collusive agreements. In addition competition authorities have addressed cases involving anticompetitive restriction of access to waste disposal facilities. The marketforwaste collection services (whetherforcom m ercialorresidentialwaste),is in most countries relatively concentrated. M any countries reported forms ofhorizontal anticom petitive behaviour such as bid rigging or market division agreem ents. Concerns have also been raised regarding the anticom petitive effects ofcontracts forthe collection ofcommercialwaste.in a US case,these contracts w ere longerthan necessary and included autom atic renew alclauses w ith highliquidated dam age provisions,raising barriers to entry. Com petition concerns w ere also raised regarding the m arket for w aste disposal services. Environm ental and other concerns are raising the barriers to new entry into w aste disposal. Consolidation has also reduced the num ber of com panies providing these services.b ecause itis costly to transportwaste overlarge distances,there is a strong possibility thata com pany m ight enjoy a dom inantposition in waste disposalservices in a region.where the disposalcom pany also provides collection services there arises a possibility of discrimination in access to the w aste disposalfacility.a few countries reportintervening to protectcom petition in waste collection by ensuring non-discrim inatory access to existing disposalfacilities. 10

12 SYNTHESE Les points quise dégagentdes com m unications écrites,de la note de référence etdu débatsont les suivants : (1) L incitation des collectivités locales à organiser efficacement leurs activités d achat et de régulation est souvent faible. Certains pays de l OCDE ont imposé aux collectivités locales des obligations visant soit à améliorer directement l efficience de ces activités, soit à les inciter à plus d efficience. Sifaible que soitl influence d une collectivité locale au regard de la dimension de l économ ie nationale, l im pact global de l ensem ble des interventions des collectivités locales peut être considérable.les recettes des collectivités locales représentent généralem ent,dans les pays de l OCDE,entre cinq et15 pourcentdu PIB.L incitation des collectivités locales à faire preuve d efficacité en m atière de passation des m archés et de régulation est liée à divers facteurs, notammentau niveau de contrainte budgétaire auquel elles sont soum ises et à la capacité d adaptation de la fiscalité locale aux décisions locales en m atière de dépenses. Lorsque la contrainte budgétaire quipèse sur la collectivité locale estpeu rigoureuse,l incitation à réduire au minimum les coûts des services offerts estfaible.la contrainte budgétaire peutêtre atténuée par l im portance des transferts en provenance de l adm inistration centrale :plus ces transferts sont élevés, plus la m otivation de la collectivité locale sera faible. Les collectivités locales peuventsouventappliquerune stratégie consistantà supprimer,ou à menacerde supprimer,des services particulièrem ent sensibles sur le plan politique afin d augm enter leurs chances de bénéficier de transferts additionnels de la part de l adm inistration centrale (ce qui atténuera encore la contrainte du budget). Dans beaucoup de pays de l OCDE,l adm inistration centrale im pose aux collectivités locales des contraintes de diverses sortes afin d am éliorerl efficience des services qu elles fournissent.par exem ple,aux Etats-U nis,les adm inistrations locales sontsouventtenues de m aintenirun budget équilibré,tandis qu au Royaume-Unielles ontl obligation d organiserdes appels d offres pourla fourniture des services locaux. L Italie envisage actuellem ent d adopter une loi qui rendrait obligatoire la procédure d appels d offres. (2) Le secteur des services de déchets comporte deux volets : d une part, la collecte des déchets et, de l autre, leur traitement et leur élimination. En ce qui concerne la collecte, les possibilités de concurrence traditionnelle "sur le marché" dépendent des économies de densité. C est dans le cas de la collecte régulière des déchets ménagers que ces économies sont les plus fortes (et les possibilités de concurrence les plus faibles). Peu de pays s en remettent à la concurrence sur le marché pour la collecte des déchets ménagers. Pour les déchets industriels et commerciaux, cette concurrence interne au marché est à la fois possible et courante. En ce qui concerne la collecte des déchets, les possibilités de concurrence "sur le m arché" dépendentdes économ ies de densité.comme dans beaucoup d autres industries de réseau,c est la collecte régulière des déchets m énagers dans les zones urbaines qui sem ble se prêter aux économ ies de densité les plus fortes.peu de pays s en rem ettentà la concurrence intérieure au 11

13 marché pourla fourniture de services de collecte aux petits producteurs de déchets,com m erciaux ou m énagers dans les zones urbaines. U ne exception im portante est la Finlande, où la concurrence intra-m arché a,en m atière de collecte des déchets,une longue tradition.cependant, une étude finlandaise récente a m ontré que dans les régions où ce type de concurrence est pratiqué,les coûts de collecte sontde 20 à 25 pourcentplus élevés que dans celles où existe un m onopole localchoisiparappeld offres. Les principaux problèm es de régulation qui se posent dans le secteur des déchets concernent l organisation de la collecte des déchets des ménages etdes petites entreprises.comme dans le cas d autres services non concurrentiels, les pouvoirs publics peuvent,pour assurer ce service, opter entre plusieurs solutions :m onopole localsoum is à réglem entation,exploitation en régie directe,appelpériodique à la concurrence pourl attribution du marché.en outre,ilfautdécider qui des clients ou de la collectivité locale paiera le service,com bien ils le paieront(que le m ontant soit fixe ou varie selon la quantité de déchets produite) et com m ent la qualité sera assurée.dans la pratique,les collectivités locales des pays de l OCDE offrentun éventailpresque com pletdes différentes approches possibles. (3) Les caractéristiques de la collecte des déchets font que celle-ci peut être assurée de façon efficiente par le système de concurrence "pour le marché" que constitue l appel d offres. Les études économiques sur l efficience des différentes méthodes montrent que l appel d offres aboutit à des coûts plus faibles que la prestation directe. Cependant, pour que la méthode de l appel d offres soit efficace, il faut se montrer vigilant à l égard d un certain nombre de facteurs, comme le degré de concurrence caractérisant le processus de dépôt des soumissions, la neutralité concurrentielle entre soumissionnaires, la prévention des problèmes de "hold-up" et, le maintien, pendant toute la durée du contrat, des incitations nécessaires en matière d investissements, de qualité et d ajustement rationnel des prix. La concurrence "pourle marché" (sous la forme d appels d offres périodiques pourl obtention du droitde fournirle service) estplus efficace qu un m onopole réglem enté ou que la prestation en régie directe quand les conditions suivantes sontrem plies :l investissem entirrécupérable requis est faible,d autres entreprises sont à même d évaluer les coûts de la fourniture du service,la qualité du service estfacile à apprécieretilexiste un nom bre suffisantd entreprises capables de participer à l appeld offres.la collecte des déchets m énagers rem plittoutes ces conditions et peutdonc être assurée de façon efficiente parla méthode de l appeld offres.ila été signalé dans presque toutes les communications que le recours à l appeld offres estcourantetconstitue dans la plupart des cas la principale m éthode utilisée pour la fourniture des services relatifs aux déchets m énagers.parexem ple,plus des deux tiers des com m unes du Danem ark,de Norvège et de Suède recourent à cette m éthode pour choisir le prestataire des services d enlèvem ent des ordures. Ila été procédé dans plusieurs études concernantdifférents pays de l OCDE à une com paraison entre les coûts de la collecte privée etde la collecte publique des déchets.ilen ressortque les coûts la collecte privée (sur appel d offres) sontinférieurs de 15 à 40 pour cent à ceux de la collecte publique.selon une étude du Royaum e-u ni,les écarts s expliquentessentiellem entpar le fait que la productivité des exploitants privés est plus élevée que celle des entreprises publiques (etnon pas sim plem entpardes salaires plus bas). L efficacité de l adjudication parappeld offres dépend de l attention portée à un certain nom bre de facteurs, notam m ent le degré de concurrence caractérisant le processus de dépôt des soum issions,la neutralité concurrentielle entre les soum issionnaires,la prévention des problèm es de "hold-up" et,pendanttoute la durée du contrat,les incitations à procéderaux investissem ents requis,à m aintenirla qualité du service età ajusterles prix rationnellem ent.cela vautaussipour 12

14 la passation des marchés publics dans d autres dom aines.dans beaucoup de pays,les procédures d appeld offres du secteurdes déchets sontrégies parles dispositions applicables à la passation des marchés publics en général(parexem ple les règles de la CE etde l OM C surla passation des marchés). (4) On peut améliorer la concurrence dans les appels d offres, comme dans toutes les autres procédures de passation des marchés publics, en prêtant attention au processus de dépôt des soumissions, ainsi qu à l importance et à la durée des contrats proposés et au contenu du cahier des charges, et en veillant à ce que les candidats potentiels, notamment les entités locales publiques et les prestataires privés, se trouvent placés sur un pied d égalité. Diverses pratiques sontde nature à am éliorer le caractère concurrentiel de la participation aux appels d offres. Les pratiques m entionnées dans les docum ents com m uniqués consistent notammentà accroître la transparence etla visibilité des procédures de dépôtdes soum issions,à rechercheractivem entde nouvelles offres,à veillerà la clarté des conditions contractuelles ainsi que des conditions etcritères d attribution des contrats età réprimeractivem entla concertation entre soum issionnaires et la corruption parmiles fonctionnaires locaux. En France, les plis contenant les offres sont ouverts par une com m ission indépendante afin de favoriser la transparence etd éliminerle risque de collusion entre les soum issionnaires etles fonctionnaires locaux.ainsiqu ilestexposé dans l étude du CLP sur la passation des marchés,ilpeuty avoir un dilemme entre transparence et collusion :la publication des offres am éliore la transparence m ais risque de faciliterla collusion entre soum issionnaires. Le territoire couvertpar les contrats de collecte des déchets ne doitpas être plus étendu qu il n est nécessaire pour permettre des économ ies d échelle, afin de ne pas dissuader les petites entreprises de soum issionner.cela peutobligerà subdiviserune ville en plusieurs zones aux fins de la concession de la collecte des déchets. Des études de coûts effectuées aux Etats-Unis donnentà penserqu au-delà de habitants les possibilités d économ ies d échelle qu offre une région géographique sontépuisées. D une m anière générale, le contrat attribué doit être d une durée suffisante pour assurer à l entreprise adjudicataire une rentabilité satisfaisante de ses éventuels investissem ents irrécupérables.pour la collecte des déchets,le m ontantdes investissem ents à fonds perdus est relativem ent faible : la principale dépense d équipem ent est celle des bennes à ordures, pour lesquelles ilexiste en généraldes possibilités de revente sur le marché de l occasion.le niveau de ces investissem ents estbeaucoup plus élevé en ce quiconcerne l élimination des déchets,ce quiconduità passer des contrats plus longs.dans certains cas,une com m une pourra souhaiter conserverla propriété de certains équipem ents durables (tels qu une installation d incinération) afin de réduire le niveau d investissem entrequis,de réduire la durée du contratetd accroître le nom bre des soum issionnaires potentiels. Dans tout systèm e d appel d offres périodique, l incitation à investirdans d autres actifs (la formation du personnel,l acquisition etle maintien d une réputation d efficacité ou l innovation, par exem ple) décroît à m esure que la date d expiration du contratapproche. Les soum issionnaires potentiels peuvent être dissuadés de participer à l appel d offres s ils estim entqu iln y a pas neutralité concurrentielle,parexem ple siles conditions fixées favorisent un fournisseur dontl entreprise appartientà la collectivité locale.la crainte a été ém ise que les entreprises publiques locales ne soient pas soum ises à la même discipline que les entreprises privées (soientà l abrid une faillite,parexem ple)ou puissentfaire subventionnerles services de collecte ou d élimination des déchets par d autres postes de recettes publiques locales. Une méthode utilisée aux Etats-Unis consiste à faire certifierparla m unicipalité elle-même que l offre de son propre prestataire est financièrem ent viable. Dans toute la m esure possible, les entités 13

15 publiques locales devraient être tenues d opérer dans le cadre des mêmes structures juridiques que les entreprises du secteurprivé,en tenantune com ptabilité distincte,entièrem entséparée de toutce quiconcerne la gestion du contrat,et en étant assujetties à tous les im pôts et charges pertinents,y com pris à l obligation d un taux approprié de rendem entdu capital. (5) Comme dans toutes les adjudications sur appel d offres, il existe un risque que le prestataire sélectionné n essaie de renégocier les conditions et modalités du contrat pendant la durée de celui-ci. Ce risque, dit de "hold-up", peut être réduit si l on exige de l adjudicataire le dépôt d un cautionnement ou si la collectivité locale se ménage la possibilité de fournir elle-même la prestation. Le risque peut aussi être réduit (de même que celui d un surplus de bénéfices) par le moyen d un mécanisme d ajustement périodique du prix des services de collecte des déchets. Un prestataire privé sera fortement tenté de sacrifier la qualité au profit ; aussi un système de contrôle et d incitation d une sorte ou d une autre est-il indispensable pour assurer le maintien de la qualité des services. Comme l organisation d un nouvel appel d offres est un processus coûteux qui dem ande du tem ps,une collectivité locale estexposée au risque de "hold-up" lorsque l adjudicataire ne peut plus,ou ne veutplus,exécuterle contratselon les conditions etm odalités convenues etcherche à renégocier celles-ci. Ce risque peut être réduit si le dépôt d un cautionnem ent est exigé de l entreprise adjudicataire ou si la collectivité locale dem eure propriétaire d une entreprise de services de déchets capable de prendre la relève en cas de m enace de hold-up. Ilestaussipossible de réduire le risque de hold-up en autorisantl ajustem entdes conditions et m odalités contractuelles en fonction des circonstances, de m anière à limiter la possibilité de pertes im portantes ou de superbénéfices pour le prestataire des services. La m unicipalité de Phoenix,parexem ple,lie le prix des services de collecte des déchets à un indice de l inflation des salaires de la région. En l absence d incitations à m aintenirla qualité du service,le prestataire choisi sera fortem ent tenté d accroître sa m arge bénéficiaire au détrimentde la qualité. Pour entretenir le souci de qualité,ilestnécessaire de mettre en place une certaine forme de contrôle,soitpassif(on attend que les clients se plaignent),soitactif(on recueille des inform ations surla qualité du service). Ainsi,la ville de Phoenix em ploie des inspecteurs quis assurentque les services fournis dans le secteurdes déchets pardes prestataires privés répondentbien aux normes de qualité convenues. En outre,la m unicipalité a institué un suivide la fréquence etdu type des réclam ations qu elle reçoitdes clients.les informations recueillies grâce à ces réclam ations età leursuividoiventse traduire pardes récom penses ou des sanctions à l endroitdu prestataire du service,notammenten cas de non-respect des directives établies. A Phoenix, si l insatisfaction des consom m ateurs dem eure pendantdeux ans à un niveau inacceptable sans qu ily soitporté rem ède,le contratpeut être résilié prém aturém entpourinexécution. (6) La réponse à la question de savoir si ce sont les clients qui paient la collecte des déchets, et combien ils paient, varie selon la ville. La facturation par unité de déchets produite favorise la demande de recyclage, limite au minimum les emballages et réduit la production de déchets, mais la facturation de la collecte peut aussi être une incitation à la décharge sauvage et augmenter les coûts de protection de l environnement. Dans beaucoup de com m unes,la facturation de la collecte des déchets ménagers ne se faitpas en fonction du volum e de déchets collecté.les ménages ne sontdonc pas incités à limiterle volum e des déchets qu ils produisentou à s intéresserà des solutions de substitution comme le recyclage. Cependant, la facturation des services incite les m énages à rechercher des m oyens peu souhaitables d élimination des déchets, tels que le brûlage ou la décharge sauvage. Certaines 14

16 com m unes quifacturentla collecte des déchets se sontvues obligées d appliquerplus strictem ent les règles de protection de l environnem ent. (7) Le marché des services de déchets est relativement concentré. Les autorités de la concurrence s emploient activement à lutter contre divers comportements anticoncurrentiels, dont les fusions, le trucage des soumissions, le partage des marchés et d autres formes de collusion. En outre, les autorités de la concurrence ont eu à connaître d affaires de restriction anticoncurrentielle à l accès aux décharges. Le marché des services de collecte des déchets (que ce soientles déchets com m erciaux,ou les déchets m énagers) estdans la plupartdes pays relativem entconcentrés.beaucoup de pays ont signalé des pratiques anticoncurrentielles horizontales telles que le trucage des soum issions ou des accords de partage du marché.des craintes ontégalem entété exprim ées au sujetdes effets anticoncurrentiels de contrats de collecte des déchets.dans une affaire instruite aux Etats-Unis, ces contrats com m erciaux étaient d une durée plus longue que nécessaire et contenaient des clauses de renouvellem entautom atique avec des dispositions exigentes s'agissantdes dom m ages quiconstituaientdes barrières à l entrée de nouveaux opérateurs surle m arché. On s estaussiinquiété des entraves à la concurrence sur le marché des services d évacuation des déchets. Des préoccupations environnem entales et autres rendent plus difficile l arrivée de nouveaux entrants sur ce m arché.d es regroupem ents ontaussi réduitle nom bre d entreprises offrantces services.du faitdu coûtélevé du transportdes déchets sur de longues distances,le risque de voir une société acquérir dans une région une position dom inante pour les services d évacuation des déchets est im portante. Si cette société assure égalem ent des services de collecte,ilpeuty avoirdiscrimination dans l accès à la décharge.quelques pays signalentque les pouvoirs publics sontintervenus pour protéger la concurrence dans les services de collecte des déchets,en assurantun accès non discrim inatoire aux décharges. 15

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18 BACKGROUND NOTE Introduction In virtually alloecd countries, the business of regulating is carried out at several levels of governm ent.although CLP/W P2 has primarily focused on regulation implem ented and enforced through nationallegislation and institutions,the basic m achinery of governm ent legislation and the m eans for creating and enforcing it occurs atboth supra-national(such as the WTO orthe EC)and sub-national (state,länder or regionaland local,tow n or city) levels. Each ofthese levels of governm entcan create legislation,regulation and institutions,which have a profound effect on the operation of business. This note willfocus on the regulatory activity oflocalgovernm ents.in many industries,such as the solid waste industry,the regulatory rules and institutions created at the local level have a m uch larger im pact than national(orstate)regulation. The purpose of this paper is to introduce the study of local governm ent regulation through a consideration of the role and specialfeatures of localgovernm entrules and institutions and through the study ofa sectorforwhich the role oflocalgovernm entis particularly im portant-the solid waste industry. The key points ofthis paperare as follow s: localgovernm entintervention has a direct im pact in a num ber of econom ic activities.the range of possible local governm ent interventions in econom ic activities is as large as the range of possible centralgovernm entinterventions.although the im pactof any one local governm entmay be sm allrelative to the size ofthe nationaleconom y,the collective impact ofalllocalgovernm entintervention can be sizeable relative to the nationaleconom y; when there are severallayers ofgovernm ent,the question arises as to the appropriate levelat which to take specific regulatory interventions. This decision involves balancing of two forces - the desire for subsidiarity on the on the one hand, and the desire to avoid spillover effects on the other.decisions thatare appropriate forlocalgovernm entinclude those for w hich subsidiarity is m ostim portantand for w hich the spillover effects on other regions is negligible.in otherdecisions,the scope forlocalgovernm entaction is limited by the legislative and regulatory decisions ofhighergovernm ents; localgovernm ents often receive a proportion oftheirfunding in transfers from higherlevels of governm ent.the discretion of local governm ents is typically constrained by legislative controls and conditions attached to such funds.these controls and conditions seek to offset the tendency for such funding to soften the budget constraint on local governm ents. In general,the higher the proportion of central governm entfunding of localgovernm ent,the w eaker the credibility of the central governm ent s threat to punish overspending by w ithdraw ing funds,so the w eakerthe incentives on the localgovernm entto controlspending; localgovernm ent,like centralgovernm ent,mustmake decisions regarding which services to provide itself,and w hich services to contract with the private sector to provide.although many (and perhaps m ost) services w illbe m ost efficiently provided in the private sector, 17

19 som e services, particularly those for which the quality of the service is difficult to contractually verify,will,undersom e limited circum stances,be more efficiently provided by the public sector. Other services are m ost efficiently provided by the private sector, but subjectto regulation and/orregulartendering; the solid waste industry is com posed oftwo majorparts,relating to the collection ofwaste, on the one hand,and the disposalofwaste on the other.solid waste collection services are a form oftransportation service,analogous to postaldelivery.while the econom ies ofdensity are lim ited for custom ers producing large quantities of waste, or waste requiring special handling (such as particularly tim ely disposal), for the m ajority of residential and sm all business custom ers, the econom ies of density are such thatthis service is m ost efficiently provided by a single firm; since com petition in-the-market forsolid waste collection forresidentialorsm allbusiness custom ers is usually notpossible,som e form oflocalgovernm entintervention in this sector is required - either regulated m onopoly or com petitive tendering.competitive tendering is more efficient when there are no substantial relationship-specific (sunk) investments and outside bidders can obtain good information aboutthe costs ofproviding the service.these conditions apply in the solid waste collection industry.in many OECD countries,com petitive tendering is the dom inantform ofregulation ofsolid waste services; solid w aste is relatively expensive to transportlong distances,lim iting the geographic m arket for disposalfacilities.competition enforcem ent in the solid w aste industry should seek to ensure thathorizontal mergers and arrangem ents do notlimitcom petition in the tendering process forcollection,orin the available disposalfacilities.itshould also seek to ensure that vertical mergers and arrangem ents do not prevent com petition by allow ing a firm with a dom inant position in collection or disposalto restrict or prevent com petition in the other market; com petition may also be enhanced through attention to the tendering process itself,through decisions as to the region over w hich tenders w illbe granted, ensuring that the potential bidders are notexcluded from the tender,by limiting the disclosure ofinformation aboutthe successfultender,ensuring that potential bidders have access to essential facilities and by ensuring com petitive neutrality between public and private suppliers. 1. Local government s role in regulation 1.1 General features of local government In O ECD countries, the central governm ent does not have a m onopoly on legislation and regulation affecting business. In fact, in O ECD countries governm ent intervention in the econom y regularly occurs ateach ofthe fourmajorlayers ofgovernm ent-supra-national(such as the WTO orthe EC),national(or central ),regional(state,canton orländer)and local(m unicipal,tow n orcity).each of these levels ofgovernm entcreates legislation and institutions,which can have a profound effect on the operation ofbusiness. The precise details regarding the structure ofgovernm entin OECD countries the num berand nature oflevels ofgovernm ent,the pow ers thatare exercised ateach level,the pow erto raise taxes and the financial and legal relationships betw een the layers of governm ent differ dram atically across O EC D 18

20 countries. 1 Nevertheless,this paperidentifies som e broad com m on characteristics ofthe role oflocal(city, m unicipalortow n)governm entin the econom y. Broadly speaking, the regulatory issues faced by local governm ent policy m akers and the regulatory instrum ents available are the sam e as of central governm ent policy m akers. The range of possible localgovernm entinterventions in econom ic activities is as w ide as the range ofpossible central governm entinterventions - taxes and subsidies,controls on licensing,entry and exit,controls on prices, output and quality of service,controls on forms ofbusiness organisation,controls on specific business activities,procurem ent,franchising and governm entow nership. Although the activities oflocalgovernm entvary widely from country to country and from city to city,localgovernm entinterventions are particularly im portantin the follow ing econom ic activities: The Regulation and Provision of Local Public G oods, (i.e., services w here the local governm entboth ensures the provision and pays forthe service)including localroads,police and fire services,public parks,streetcleaning and lighting,flood and snow control. The Regulation and Provision of LocalM onopoly Services, (i.e.,services w here the local governm entensures the provision ofthe service by a single supplier)including solid waste collection and disposal,w aterand w astew ater,public transport,(som etim es)localelectricity, gas orcable television distribution and (rarely)localpostortelecom m unications distribution. The Regulation and Provision oflocalcompetitive Services,(i.e.,services where the local governm entensures the provision ofsom e ofthe service and the service is provided by many com peting firms)including (som etimes)public housing, public education, public health services,nursing hom es,day care centers,recreationalservices,sw im m ing pools and so on. Although the im pactofany one localgovernm entmay be sm allrelative to the size ofthe national econom y,the collective im pactofalllocalgovernm entintervention can be sizeable relative to the national econom y.the follow ing chartprovides an indication ofthe relative size ofthe localgovernm entsectorin O ECD countries by presenting the m agnitude of local governm ent receipts to total GDP.This ratio is between 7.5 percentand 15 percentformostoecd countries.a clearexception is the Nordic countries for which the localgovernm entsectorhas revenues in the range percentofgdp. 19