GESTION DES ACTIFS CARBONE DE L ETAT

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1 ANALYSE DE L EXECUTION DU BUDGET DE L ETAT PAR MISSION ET PROGRAMME EXERCICE 2012 COMPTE DE COMMERCE GESTION DES ACTIFS CARBONE DE L ETAT MAI 2013

2 Compte de commerce Gestion des actifs carbone de l Etat Programme 913 Gestion des actifs carbone de l Etat

3 COMPTE DE COMMERCE GESTION DES ACTIFS CARBONE DE L ETAT 3 Sommaire Synthèse... 4 Introduction... 7 I - Le résultat de l exercice et la gestion des crédits... 9 A - Le résultat de l exercice... 9 B - La programmation des crédits et l évaluation des recettes C - La gestion des crédits en cours d exercice II - Régularité, performance, soutenabilité A - La régularité de l exécution budgétaire B - La démarche de performance C - Perspectives pour III - Les recommandations de la Cour A - Le suivi des recommandations formulées par la Cour au titre de B - Récapitulatif des recommandations de la Cour... 22

4 4 COUR DES COMPTES Synthèse (Md ) LFI : AE = CP : 0,27 ; Crédits ouverts : AE = CP : 0,27 ; Exécution : AE = CP = 0,12 ; Recettes LFI : 0,044 Exécution : 0,047 Découvert autorisé LFI : 0,40 Le compte de commerce Gestion des actifs carbone de l Etat a été créé par l article 8 de la loi de finances rectificative pour 2009 n du 30 décembre Il permet de retracer les opérations d achats et de ventes d actifs carbone que la France peut être amenée à réaliser dans le cadre de ses engagements internationaux et européens. Dans le cadre du Protocole de Kyoto, la France dispose d un excédent d actifs carbone, dénommées «unités de quantité attribuées» (UQA). Dans le cadre du marché européen de permis d émission 1, la France manque au contraire de quotas d émission de CO2 pour les distribuer gratuitement aux nouveaux entrants conformément à son plan national d allocation des quotas. Le choix d un compte de commerce pour retracer les opérations envisagées, de ventes et d achats de quotas carbone, apparaissait comme le dispositif le plus approprié. En effet, cette souplesse de gestion est particulièrement adaptée à des interventions de l État sur les marchés, comme celui des quotas d émissions, car les fluctuations de prix des quotas carbone ne permettent qu une programmation budgétaire indicative. La DG Trésor est ordonnateur du compte de commerce, par délégation du ministre de l Economie. La gestion du dispositif associe étroitement le bureau développement durable de la direction du budget et le bureau des marchés carbone de la direction générale énergie et climat (DGEC) au ministère de l écologie, du développement durable et de l énergie, en tant que gestionnaire des actifs carbone de l Etat. Le dispositif Gestion des actifs carbone n a pas fait l objet de modifications dans son organisation financière et technique en Système communautaire d échange de quotas d émission (SCEQE) encadré par la directive communautaire 2009/29/CE du 23 avril 2009.

5 COMPTE DE COMMERCE GESTION DES ACTIFS CARBONE DE L ETAT 5 Aucun indicateur de performance n a été défini pour le compte de commerce 913 Gestion des actifs carbone de l Etat. 1 - Pour la première fois, des opérations enregistrées en dépenses Bien que, depuis la création du compte de commerce, des opérations d achat de quotas aient été prévues chaque année au titre du système communautaire d échange des quotas d émission, notamment pour abonder la réserve destinée aux «nouveaux entrants» déficitaire depuis 2010, aucune opération n a été réalisée jusqu en En effet, des retards dans la procédure d appel d offres ont été enregistrés, celle-ci n ayant été finalisée que le 20 février Trois bons de commande ont ainsi été émis en 2012 pour un montant total s élevant à 198,70 M. Néanmoins, seuls les deux premiers bons de commande ont été effectivement payés avec des crédits 2012 pour un montant TTC de 119,14 M. 2 - Un enregistrement différencié des recettes Plusieurs types de recettes concernent la gestion des actifs carbone de l Etat. a) Les recettes affectées au compte de commerce Une partie de ces recettes 2012 est affectée directement au compte de commerce. Depuis l ouverture du compte de commerce, aucune recette n avait été enregistrée. En 2012, les ventes de quotas d émissions, ont permis de l abonder à hauteur de 47,63 M. -Il n a été réalisé aucune vente d UQA dont le produit aurait été affecté au CAS Engagements internationaux en faveur de la forêt. La France a en revanche vendu 5,15 millions d unités d absorption pour un montant total de 4,10 M directement affectés au compte de commerce ; -La mise aux enchères anticipée de quotas, qui devient le principe de base de l allocation pour la phase III du système communautaire d échanges de quotas à compter de 2013, a permis de dégager un montant total de recettes s élevant à 43,46 M. -En revanche, la mise en œuvre de la directive 2008/101 qui prévoyait l intégration des activités aériennes dans le système communautaire d échanges de quotas a été suspendue dans l attente des résultats des négociations en cours au sein de l Organisation de l aviation civile internationale (OACI) et aucun quota aérien n a été vendu en 2012.

6 6 COUR DES COMPTES b) Les recettes non affectées au compte de commerce Toutes les recettes dégagées au titre de la gestion des quotas d émission de gaz à effet de serre ne sont pas affectées au compte de commerce. Afin de financer l acquisition des quotas nécessaires pour abonder la réserve pour les nouveaux entrants, l article 18 de la loi de finances pour 2012 a instauré une taxe exceptionnelle, assise sur le chiffre d affaires des entreprises assujetties au système européen d échange de quotas. Les encaissements constatés au titre de cette taxe, soit 111,90 M en 2012, ne figurent pas au compte de commerce, mais dans la liste des recettes fiscales et couvrent presque les 119,14 M de quotas achetés. Le choix de dissocier les recettes et les dépenses dans des supports budgétaires différents nuit à la transparence budgétaire. En particulier cette présentation fait apparaitre un compte de commerce faussement déficitaire. 3 - Une clôture du compte prévue en 2013 Depuis 2009, le compte de commerce a uniquement été utilisé pour abonder la réserve pour les nouveaux entrants (RNE). Ainsi aucune opération n a été enregistrée sur ce compte jusqu en 2012 et les derniers achats de quotas, qui doivent intervenir avant le 30 avril 2013, vont clore le processus d abondement de la RNE ( ). Puis l État n aura plus à acheter de «quotas carbone européens» car la future réserve pour les nouveaux entrants de la phase III ( ) sera gérée au niveau européen. S agissant des recettes, aux termes de l article 43 de la loi de finances pour 2013, le produit des ventes des quotas «installations fixes» et «aériens» mis aux enchères par la France sera directement affecté à l Agence nationale de l habitat (Anah) à hauteur de 590 M. En conséquence, le compte de commerce Gestion des actifs carbone de l État ne présentera plus d utilité et sera clôturé le 1 er juin 2013.

7 COMPTE DE COMMERCE GESTION DES ACTIFS CARBONE DE L ETAT 7 Introduction S agissant de la lutte contre les émissions de gaz à effet de serre (GES), la France est juridiquement soumise à une double contrainte : celle de respecter ses engagements internationaux au titre du protocole de Kyoto et celle de respecter ses obligations communautaires issues de la directive ETS 2 n 2003/87CE. 1. Dans le cadre de ses engagements au titre du Protocole de Kyoto 3, la France, comme les 37 autres Etats dit de l Annexe B, s est vu allouer un nombre d «actifs carbone», dénommés «unités de quantité attribuées» (UQA) et correspondant à ses droits d émission de gaz à effet de serre (en tonnes de CO2) pour la période Dans ce cadre, le décompte des émissions de GES de la France a une vocation exhaustive. A la fin de la période de mise en conformité, en 2015, les inventaires des émissions nationales des GES de 2012 seront validés et les Etats devront alors restituer un volume de droits d émission (les UQA) correspondant à leurs émissions réelles de gaz à effet de serre sur la totalité de la période d engagement. 2. La France a également des engagements communautaires. Afin d'atteindre les objectifs du protocole de Kyoto, l'union européenne a mis en place un système communautaire d'échange de quotas de gaz à effet de serre (SCEQE 4 ), créé par la directive n 2003/87/CE du 13 octobre 2003 pour une période préparatoire ( ), puis pour la période d'engagement de Kyoto ( ). Le SCEQE plafonne de manière contraignante les émissions du seul CO2 des principales installations industrielles de cinq secteurs responsables de 50 % des émissions de CO2 européennes (40 % des émissions en France) : la combustion (production électrique, chauffage urbain, cogénération et raffineries incluses) et la production de métal (dont fer et acier), de ciment, de verres et de papiers. Le nombre d installations fixes concernées, relativement limité à l échelle européenne (11 000), permet par ailleurs de recourir à un instrument de marché, sans que les coûts d administration et de participation au système soient excessifs (ce qui a toutefois autorisé le développement de fraudes, 2 ETS : Emissions Trading System. 3 Le protocole de Kyoto, signé en 1997, entré en vigueur en 2005, vise à réduire de 5,2% les émissions de GES entre 2008 et 2012 par rapport au niveau de Dit aussi, en anglais, EU-ETS (European Union Emissions Trading System).

8 8 COUR DES COMPTES comme le rapport public annuel de la Cour de 2012 en a fait état 5 ). Pour les autres secteurs d émissions diffuses, d autres instruments de réduction des émissions sont apparus plus appropriés. Chaque Etat membre dispose, pour cinq ans, d un niveau global d'émissions de gaz à effet de serre, compatible avec l'objectif auquel il a souscrit en ratifiant le protocole de Kyoto. Il lui revient de répartir cette quantité globale de quotas entre les installations industrielles entrant dans le champ d'application du dispositif, selon un plan national d attribution des quotas (PNAQ). La France n est pas placée dans des situations comparables dans les deux dispositifs : - A ce jour, avec un niveau d émission national inventorié à hauteur de 537,7 MtéqCO2, les émissions de la France sont inférieures à l objectif de 563,9 MtéqCO2 6 imposé par le protocole de Kyoto. Elle a donc la possibilité de vendre ses UQA excédentaires, ou de les conserver pour une utilisation ultérieure. Plusieurs Etats, anticipant sur des excédents d actifs carbone à moyen terme, ont ainsi initié des programmes de cession au niveau international ; - Dans le dispositif européen, contrairement à la situation observée dans le cadre du protocole de Kyoto, des quotas d émission de CO2 manquent pour couvrir les besoins des nouveaux entrants, (c'est-à-dire les nouvelles installations industrielles et les extensions de sites existants). Le plan national d allocation des quotas (PNAQ) prévoyait en effet une réserve pour ces nouveaux entrants de 2,74 millions de tonnes de CO2 par an, alors que dès 2008, il apparaissait qu'un quota annuel de 8 millions de tonnes était nécessaire. La France doit donc acheter des quotas. Dans le cadre du suivi des engagements internationaux et communautaires en matière d émission de GES, un compte de commerce, Gestion des actifs carbone de l Etat, a été créé par la loi de finances rectificative du 30 décembre 2008 pour suivre, en recettes et en dépenses, les flux engendrés par les opérations de l'etat (cessions et acquisitions) sur l'ensemble des marchés du carbone, non seulement celui des UQA issues du Protocole de Kyoto, mais également celui des quotas européens d'émission de CO2 se rapportant au Système communautaire d'échange de quotas d'émission (SCEQE). 5 Rapport annuel de la Cour des comptes- Février «La fraude à la TVA sur les quotas carbone»- p.147 à Niveau des émissions françaises de 1990 qui doit être maintenu sur la période du Protocole de Kyoto.

9 COMPTE DE COMMERCE GESTION DES ACTIFS CARBONE DE L ETAT 9 L article 22 de la LOLF prévoit que les comptes de commerce «retracent des opérations à caractère industriel et commercial». Les opérations financières de l État prévues sur les actifs carbone correspondent à des achats et des ventes de quotas d émissions (UQA, URE, URCE, EUA 7 ), qui ont tous le statut juridique de biens meubles incorporels 8 en application du Code de l environnement (articles L , L et L ). L article 22 de la LOLF dispose que les évaluations de recettes et les prévisions de dépenses d un compte de commerce ont un caractère indicatif. Seul le découvert autorisé en loi de finances a un caractère limitatif. Cette souplesse de gestion est particulièrement adaptée à des interventions de l Etat sur les marchés comme ceux des quotas d émissions et facilite l ajustement en cours d année des opérations en fonction des fluctuations des prix. Le compte de commerce permet donc de combiner la souplesse, rendue nécessaire par le recours à des opérations multiples en recettes et en dépenses en cours de gestion, avec un encadrement précis par le Parlement, qui fixe un plafond, non aux dépenses elles-mêmes, mais au découvert autorisé sur ce compte. La DG Trésor est ordonnateur du compte de commerce, par délégation du ministre de l Economie. La gestion du dispositif associe étroitement le bureau développement durable de la direction du budget et le bureau des marchés carbone de la direction générale énergie et climat (DGEC) au ministère de l écologie, du développement durableet de l énergie en tant que gestionnaire des actifs carbone de la France. I - Le résultat de l exercice et la gestion des crédits A - Le résultat de l exercice Le tableau de dépenses ci-dessous retrace les paiements 2012 sur crédits budgétaires ouverts en URE : unités de réduction d émission - URCE : unités de réduction certifiées d émission - EUA : European Union Allowance (=1 quota sur marché européen des quotas d émission de CO2). 8 Le statut des UQA, qui n avait jusqu ici pas été défini, l a été par l ordonnance n du 21 octobre 2010, qui a modifié l article L du Code de l Environnement, afin de conférer aux UQA le statut de biens meubles incorporels, qui avait été retenu pour les autres actifs carbone, et de définir les modalités de leur détention.

10 10 COUR DES COMPTES 1 - Tableaux synthétiques de l exécution des crédits de la mission La LFI pour 2012 autorisait un découvert à hauteur de 400 M. Dans le projet annuel de performances 2012, une dépense de 270 M avait été anticipée. Elle correspondait à une quantité de 13 Mt de quotas à acquérir pour un prix unitaire de 20,60. Les volumes qui ont été achetés en 2012 ont été conformes à la prévision. Le coût d acquisition des quotas est en revanche nettement inférieur à la prévision en raison de la forte baisse du prix du quota sur le marché secondaire européen au cours de l année 2012 (-43 % pour le prix spot moyen en 2012 par rapport à 2011) 9. Dépenses 2012 (en M ) Opérations sur les unités définies par le Protocole de Kyoto du 11 décembre 1997 : achat d UQA Opérations sur les quotas dans le cadre du système communautaire d échange des quotas d émission : achat de quotas européens d émission de gaz à effet de serre Total LFI 0,00 270,00 270,00 Crédits disponibles 0,00 0,00 0,00 Crédits consommés 0,00 119,14* 119,14 * TVA (19,6%) incluse Les crédits ont donc été consommés à hauteur de 119,14 M en 2012, soit 44 % des dépenses estimées. 2 - L état des recettes du compte de commerce de l exercice 2012 En 2012, deux dispositifs sont à l origine des recettes du compte de commerce Gestion des actifs carbone de l Etat : - la vente d Unités d absorption (UA) 10, d une part, 9 source : Point Carbon 10 Les UQA ne sont pas les seules unités d inventaire des gaz à effet de serre. En effet, les forêts «en croissance» sont généralement des puits de CO2 car elles en absorbent plus qu elles n en libèrent. Ces unités d absorption sont représentatives de la capacité

11 COMPTE DE COMMERCE GESTION DES ACTIFS CARBONE DE L ETAT 11 - les recettes liées aux ventes aux enchères anticipées des quotas d émission UE-ETS pour 2013, d autre part. Recettes 2012 (en M ) Opérations sur les unités définies par le Protocole de Kyoto du 11 décembre 1997 : vente d UQA Opérations sur les quotas dans le cadre du système communautaire d échange des quotas d émission : vente de quotas européens d émission de gaz à effet de serre Total LFI 0,00 44,00 44,00 Crédits disponibles 4,17* 43,46 47,63 Crédits consommés 0,00 0,00 0,00 * ventes d unités d absorption (UA) Le compte de commerce fait apparaître un déficit de 71,51 M bien inférieur au découvert autorisé par la LFI et aux prévisions du projet annuel de performances B - La programmation des crédits et l évaluation des recettes Comme tous les comptes de commerce, le compte Gestion des actifs carbone de l Etat n est pas doté de crédits et ne constitue pas une mission au sens des dispositions organiques. En effet, seul le découvert autorisé en loi de finances a un caractère limitatif. 1 - La programmation des crédits en 2012 Les États membres de l'union européenne allouent des quotas d émissions de gaz à effet de serre pour la période selon un plan national. Chaque plan national prévoit une "réserve nouveaux entrants" (RNE) pour les installations industrielles créées en cours de période ou les extensions de sites existants. de stockage du carbone dans les forêts françaises, en application des règles établies par les articles 3.3 et 3.4 du protocole de Kyoto. En cas de stockage «positif», les UA viennent s ajouter aux UQA parmi les «actifs carbone» dont dispose la France.

12 12 COUR DES COMPTES La "réserve nouveaux entrants" du plan français a été insuffisamment dotée au titre de la période Elle est épuisée depuis La date limite de restitution des quotas 2010 ayant été fixée au 30 avril 2011, une procédure d appel d offres avait été lancée afin d être en mesure d acquérir les quotas manquants avant cette date. Cependant, l appel d offres n a pas pu être finalisé en 2011 et aucune opération d achat n a pu être réalisée en La procédure d appel d offres a été finalisée au mois de février Par conséquent, la seule source programmée de dépenses en 2012 pour le compte de commerce est l achat de quotas permettant d abonder la RNE du plan national d'affectation des quotas pour la phase II (2008 à 2012). Au moment de l établissement de la LFI pour 2012, il était anticipé un déficit cumulé de 30 Mt de CO2 sur la période , dont environ 14 Mt au titre de l année Ces dernières devaient être achetées en 2012, au prix moyen de 20,60. Des opérations d achats de quotas d émission de gaz à effet de serre ont effectivement été conduites sur le compte de commerce en 2012 afin de couvrir les besoins 2010 et L évaluation des recettes en 2012 Depuis 2011, le périmètre des recettes du compte de commerce a évolué. Les ventes de quotas en 2012 ont permis d abonder le compte de commerce à hauteur de 47,63 M. Les UQA a) Les recettes affectées au compte de commerce Aucune vente d UQA n avait été programmée. L intégration des activités aériennes La directive 2008/101 modifiant la directive 2003/87/CE prévoyait l intégration des activités aériennes dans le système communautaire d échanges de quotas d émission de gaz à effet de serre (SCEQE) à compter du 1er janvier millions de quotas «aériens» européens devaient être vendus aux enchères en 2012, dont environ 4,2 millions pour la France.

13 COMPTE DE COMMERCE GESTION DES ACTIFS CARBONE DE L ETAT 13 La vente aux enchères de quotas UE-ETS Enfin, la troisième recette directe du compte de commerce devait provenir de la vente aux enchères anticipées de quotas pour La directive 2009/29/CE du Parlement et du Conseil du 23 avril 2009 modifiant la directive 2003/87/CE prévoyait que la mise aux enchères allait devenir le principe de base pour l allocation de quotas lors de la phase III ( ) du marché européen du carbone. A partir de 2013, plus de la moitié des quotas d émissions jusquelà alloués gratuitement aux sites industriels et aux installations de production d énergie (plus d un milliard de tonnes de CO2 par an) doivent être vendus aux enchères par les Etats. Le règlement n 1210/2011 du 23 novembre 2011, modifiant le règlement «enchères» n 1031/2010, a déterminé le volume de quotas d émission de gaz à effet de serre à mettre aux enchères de manière anticipée en Ce volume s élevait à 120 millions pour l Union européenne dont 6,43 millions pour la France au prix du quota anticipé par la plupart des analystes du marché carbone de 20,60 par tonne. Tous les secteurs devaient pouvoir acquérir des quotas lors des enchères anticipées. Mais la procédure de sélection d une plateforme commune d enchères ayant enregistré d importants retards, l hypothèse prudente d un tiers seulement des enchères réalisées sur 2012 avait été retenue. b) Les recettes liées aux actifs carbone non affectées au compte de commerce Pour financer l achat des quotas destinés à abonder la réserve des nouveaux entrants, l article 18 de la loi n du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 a instauré la taxe exceptionnelle, assise sur le chiffre d affaires des entreprises assujetties au système européen d échange de quotas. Cette taxe remplace deux dispositifs précédemment invalidés : un dispositif de mise aux enchères d une partie des quotas des électriciens, prévu dans la loi de finances rectificative pour 2008 qui n a pu être mis en œuvre du fait de sa non-conformité au droit communautaire. Dans la LFI pour 2011, un dispositif de taxation sur les allocations de quotas était prévu, qui a été lui aussi rejeté du fait de sa non-conformité au plan national d allocation des quotas. La taxe ainsi créée en 2012, permet de partager entre l ensemble des entreprises allocataires de quotas d émissions de gaz à effet de serre l effort financier lié à l achat de quotas au bénéfice des nouveaux

14 14 COUR DES COMPTES entrants. En effet, le manque de quotas pour les nouveaux entrants s apparente à un excès de quotas distribués aux installations existantes, une taxation de ces entreprises correspond donc à un rééquilibrage dans la distribution des quotas. Pour des raisons d équité, les entreprises ayant bénéficié de quotas d une quantité inférieure à tonnes de CO2 sur l ensemble du PNAQ sont exonérées de cette contribution. Le montant exigible est plafonné en fonction de la quantité de quotas reçus. Dans le projet de loi de finances, la fourchette de taux applicable proposée par le gouvernement était comprise entre 0,08 % et 0,12 % du chiffre d affaires, afin couvrir un besoin de 223 millions d'euros 11. Du fait du fléchissement significatif du cours des quotas carbone, les besoins de rendement budgétaire de la taxe ont été réduits. Le Parlement a donc voté une fourchette comprise entre 0,03 % et 0,07 %. C - La gestion des crédits en cours d exercice Jusqu en 2011, aucun mouvement n avait affecté le compte de commerce. Ce n est qu en 2012 que les premières dépenses ont été réalisées et les premières recettes encaissées. 1 - La gestion des crédits S agissant des opérations sur les quotas dans le cadre du système communautaire d échange des quotas d émission, il a été procédé en 2012 à la commande de 26,1 Mt de quotas pour les nouveaux entrants pour un montant total de 198,7 M. L achat en 2012 de quotas d émissions, grâce à la conclusion d un marché le 20 février, a permis de faire face à la restitution des quotas 2011 à la fin avril A l issue d un appel d offres, la Deutsche Bank a été sélectionnée pour effectuer ces achats qui ont pris la forme de bons de commande. Les choix relatifs à l émission des bons de commande ont été faits de sorte à ne pas perturber le marché des quotas et à optimiser la trésorerie de l État. Le premier bon de commande (18,68 M 12, au prix unitaire moyen de 9,19 ) correspondait à l achat des quotas nécessaires (1,7 Mt) 11 Estimation sur la base des prévisions de cours des quotas carbone lors de la préparation du PLF 2012 et d'une estimation de l'assiette constituée par le chiffre d'affaires des entreprises concernées.

15 COMPTE DE COMMERCE GESTION DES ACTIFS CARBONE DE L ETAT 15 pour procéder avant fin février 2012 à l allocation 2012 des installations existantes. Le deuxième bon de commande ( 100,45 M, prix unitaire moyen de 7,06 ) a permis l acquisition des quotas (11,9 Mt) à délivrer aux nouveaux entrants avant la date-butoir de mise en conformité réglementaire au titre de l année 2011, c'est-à-dire avant fin avril Un troisième bon de commande a été émis le 8 août 2012 pour l acquisition de 12,5 Mt (soit 118,54 M ) au titre de l allocation de quotas pour l année Cette commande a été payée le 16 janvier 2013, conformément à la commande, sur les crédits budgétaires de A l issue de l exécution du troisième bon de commande, 26,1 millions de quotas ont été acquis par l État pour alimenter la réserve pour les nouveaux entrants au cours de la 2ème phase du système communautaire d échanges de quotas ( ). Un quatrième bon de commande, d un volume limité (estimé à 1,7 millions de quotas), sera nécessaire pour finaliser les opérations d abondement de la réserve. Il devra être exécuté avant le 30 avril 2013, date-butoir pour les obligations réglementaires de restitution des quotas au titre de l année Il clôturera le processus d abondement de la RNE pour la période Le début de l année a enregistré une baisse record du prix des quotas d'émission de CO2 dans le cadre du système d'échange de quotas d'émission (SEQE) de gaz à effet de serre de l'ue qui est tombé à 4,09 la tonne La gestion des recettes du compte de commerce a) Les recettes affectées directement au compte de commerce La vente d UA S agissant des opérations sur les quotas dans le cadre du protocole de Kyoto, comme ce fut le cas pour les exercices précédents, aucune vente d UQA n a été réalisée en Par ailleurs, si une vente avait eu lieu, son produit aurait été prioritairement imputé sur le compte d affectation spéciale Engagements internationaux en faveur de la forêt 12 Les prix ci-dessous s entendent TTC. 13 Au 29 janvier Source : Point Carbon

16 16 COUR DES COMPTES dans le cadre de la lutte contre le réchauffement climatique à hauteur de 150 M 15. Cependant, la France a vendu 5,15 millions d UA (unités d absorption) pour un montant total de recettes de 4, 17 M dans le cadre de six transactions au second semestre Les UA et les UQA ont en commun d être négociables et cessibles, mais à la différence des UQA, les UA ne peuvent pas être reportées d une période d engagement à une autre. Les UA issues de la première période d engagement du Protocole de Kyoto ( ) seront donc «périmées» au terme de la phase de mise en conformité des États au titre de cette première période d engagement. Contrairement aux UQA, le produit de la vente des UA en 2012 est affecté, par défaut, au compte de commerce Gestion des actifs carbone. La vente aux enchères de quotas Dans le cadre du règlement 1210/2011 du 23 novembre 2011, modifiant le règlement «enchères» n 1031/2010, onze enchères de quotas généraux de phase III ont été organisées par les États membres participant à la plateforme transitoire commune entre le 13 novembre et le 18 décembre Dans le cadre de ces enchères, 6,434 millions de quotas ont été mis aux enchères au titre de la quote-part de la France pour les installations fixes (activités autres qu aériennes) et ont rapporté 43,46 M. La recette correspond donc bien à ce qui avait été anticipé dans le projet annuel de performances, mais pour un volume de quotas trois fois supérieur, le prix moyen de ces quotas étant finalement très inférieur aux estimations de la fin de l année La vente de quotas aériens Depuis le 1er janvier 2012, le système ETS de l UE oblige des compagnies aériennes qui utilisent l espace aérien européen à acheter des permis d émissions afin de compenser chaque tonne de CO2 émise, même si 85 % des quotas leur sont alloués gratuitement. Tous les vols intracommunautaires et tous les vols reliant l'europe au reste de la planète sont concernés. Les compensations de CO2 s élèveraient à 30 centimes par vol pour les courts courriers et entre 2 et 12 euros pour les vols longcourriers. 15 La France s est engagée, lors de la Conférence de Copenhague, puis des sommets de Paris (11 mars 2010) et Oslo (27 mai 2010), sur une enveloppe d environ 250 M en faveur du financement précoce de la lutte contre la déforestation et la dégradation des forêts sur la période («fast-start forêt»).

17 COMPTE DE COMMERCE GESTION DES ACTIFS CARBONE DE L ETAT 17 L instauration de ce système, de manière unilatérale par Bruxelles a suscité l hostilité de 36 pays, dont la Chine, les Etats-Unis, l'inde et la Russie. La Chine notamment, a lancé des représailles commerciales et refuse depuis plusieurs mois de valider une commande ferme d avions passées par des compagnies aériennes chinoises à Airbus. De même, la Russie veut limiter le droit de survol de la Sibérie (la route pour relier le Japon) par les compagnies européennes. Dans l attente des résultats des négociations en cours au sein de l Organisation de l aviation civile internationale (OACI), la Commission européenne a proposé de suspendre l application des sanctions prévues par la directive en cas de non-conformité, pour les vols extra-européens. En conséquence, il a été décidé le 16 novembre 2012 de suspendre les enchères de quotas aériens sur la plate-forme commune, en attendant la mise à jour des quantités exactes à mettre aux enchères pour chaque État membre en fonction des intentions des exploitants aériens de bénéficier de cette exemption. A l échelle européenne, la diminution des volumes correspondante est estimée à environ -75 %. Une estimation préliminaire de la DGAC confirme cet ordre de grandeur au niveau français (passage d un volume d enchères de quotas aériens au titre de 2012 d environ 4 Mt à 1 Mt). Aucun quota aérien n a donc été vendu sur la plate-forme transitoire commune 16 en Seule l Allemagne a procédé le 31 octobre 2012, à la vente de quotas aériens au titre de l année 2012 (2,5 Mt), avant que ne soit annoncée la proposition de décision de la Commission européenne. b) Les recettes non affectées au Compte de commerce Les encaissements constatés au titre de l'article 18 de la loi de finances pour 2012 s'élèvent à 111,90 M. Ce montant est un peu inférieur aux 119,10 M de coûts afférents aux deux bons de commande «payés» en Il s agit de la bourse d échanges allemande EEX (European Energy Exchange), à Leipzig. Elle a été sélectionnée en septembre dernier par la Commission Européenne et les États membres participant à la plate-forme commune (dont la France) pour conduire pour leur compte les opérations d adjudication de quotas généraux (EUA) et de quotas aériens (EUAA). Il s agit d une plateforme commune transitoire : une nouvelle passation conjointe de marché, attendue au plus tôt pour 2013, permettra la désignation d une plateforme définitive.

18 18 COUR DES COMPTES Le produit de cette taxe n est pas affecté au compte de commerce 913, mais figure dans la liste des recettes fiscales, sur la ligne budgétaire «Autres taxes» (ligne 1799). L article 22 de la LOLF prévoit que les comptes de commerce «retracent des opérations à caractère industriel et commercial effectuées à titre accessoire par des services de l Etat non dotés de la personnalité morale». A ce titre, il n est donc pas irrégulier que le produit de cette taxe exceptionnelle ne soit pas versé sur le compte de commerce. Par ailleurs, un compte de commerce n a pas pour objet de retracer des consommations de crédits financées au moyen de recettes particulières. Si le fonctionnement du compte de commerce apparait en conséquence régulier, la dissociation des recettes et des dépenses dans des supports budgétaires différents pose un problème de transparence budgétaire. En particulier cette présentation fait apparaitre un compte faussement déficitaire, et rend peu lisible l efficacité économique des mesures engagées pour le financement des achats de quotas pour la RNE, alors même que l article 8 de la loi n qui crée le compte de commerce prévoit qu il peut faire l objet de versements du budget général. II - Régularité, performance, soutenabilité A - La régularité de l exécution budgétaire L instruction n a pas conduit à constater des manquements aux principes budgétaires en 2012 ni, plus largement, aux dispositions de la LOLF. B - La démarche de performance Aucun indicateur de performance n a été défini pour le compte de commerce 913 Gestion des actifs carbone de l Etat. C - Perspectives pour La seconde période d engagement du protocole de Kyoto Une seconde période d engagement du Protocole de Kyoto audelà de 2012 a été décidée à la Conférence de Durban en décembre Par conséquent, le marché des UQA va perdurer après 2012 et les États

19 COMPTE DE COMMERCE GESTION DES ACTIFS CARBONE DE L ETAT 19 membres de l Union européenne, qui s est engagée au titre de cette seconde période, pourront y participer. La Conférence Climat qui s est tenue à Doha du 28 novembre au 7 décembre 2012 a abouti à un accord sur une seconde période d engagement du protocole de Kyoto, d une durée de 8 ans ( ). L Union européenne, l Australie, la Suisse, la Norvège, le Liechtenstein, Monaco, l Islande, la Croatie, la Biélorussie 17, l Ukraine et le Kazakhstan ont décidé de s engager dans cette seconde période, avec des objectifs chiffrés de réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre. Le système des UQA perdurera donc de 2013 à Les UQA excédentaires de la période pourront être transférées dans une réserve spéciale. Leur utilisation sera assujettie à plusieurs restrictions. Elles pourront être utilisées par les États pour les mettre en conformité, au titre de la seconde période d engagement, à hauteur de la différence entre la quantité d UQA attribuée pour cette période et les émissions de celleci. La vente d UQA reportées de la première à la seconde période est autorisée mais avec une limite par acheteur équivalente à 2 % de ses permis d émission de la première période. L Australie, l UE, le Japon, le Liechtenstein, Monaco, la Norvège et la Suisse se sont engagés à Doha à ne pas acheter d UQA reportées de la première période pour respecter leurs engagements pendant la seconde période. Les objectifs pris par les pays engagés dans la seconde période du protocole de Kyoto devraient conduire à ce que l excès d offre de permis constaté aujourd hui perdure en La valeur unitaire des permis d émissions du protocole devrait dans ces conditions rester durablement déprimée. Toufefois les pays participant à la deuxième période ont la possibilité de revoir leurs objectifs d ici avril 2014, dans la perspective de parvenir à une réduction commune des émissions de gaz à effet de serre d au moins 25 à 40 % en 2020 par rapport aux niveaux de Si elle a lieu, une hausse du niveau d ambition pourrait conduire à une augmentation de la valeur des UQA. 2 - Les opérations sur les quotas dans le cadre du système communautaire d échange des quotas d émission L objectif d une réduction de 20 % des émissions de GES en 2020 par rapport à 2005 est un objectif juridiquement contraignant pour les Etats membres de l Union européenne. Il se décline en deux objectifs, 17 Des incertitudes demeurent néanmoins sur les intentions de la Biélorussie et de l Ukraine de ratifier l amendement au protocole de Kyoto.

20 20 COUR DES COMPTES l un pour les secteurs dont les émissions sont régulées dans le cadre du SQECE, l autre pour l ensemble des autres secteurs. En ce qui concerne le secteur qui n est pas régulé par l allocation de quotas, la décision n 406/2009/CE adoptée conjointement par le Parlement européen et le Conseil, relative à l effort à fournir par les États membres pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre afin de respecter les engagements de la Communauté en matière de réduction de ces émissions jusqu en 2020, fixe pour chaque État membre un objectif individuel. Dans ce cadre la France doit réduire ses émissions de GES du secteur hors-ets de 14 % en 2020 par rapport à Toutefois, dans l hypothèse d un passage à un objectif de - 30 %, le paquet énergie climat serait ré-ouvert et la décision du partage de l effort serait revue. Par ailleurs, la Commission européenne a lancé jusqu'au 28 février 2013 une consultation publique concernant les six options structurelles présentées le 14 novembre dernier par Bruxelles en vue d améliorer le fonctionnement du système européen d'échange de quotas d'émission de CO2 (ETS). L'objectif de Bruxelles est de résorber l'excédent de quotas pour relever le prix du carbone. Ceci apparaît d autant plus nécessaire que le prix du CO2 a chuté d environ 30 % depuis le début de l année Or, pour que le marché soit efficace, c est-à-dire qu il rende compétitives les technologies économes en carbone par rapport aux technologies plus émettrices de gaz à effet de serre (GES), les experts jugent que le prix doit se maintenir autour de 20 à 30 par tonne, alors qu il a chuté à 3,88 la tonne le 28 janvier Les recettes du compte de commerce affectées à l Anah Le paragraphe 3 de l article 10 de la directive 2009/29/CE dispose qu un pourcentage minimal de 50 % des recettes tirées de la mise aux enchères des quotas sera utilisé pour une ou plusieurs des fins décrites dans ledit paragraphe. Parmi les options proposées figurent notamment : le développement des énergies renouvelables ; les mesures destinées à éviter le déboisement et à accroître le boisement et le reboisement dans les pays en développement ; l incitation à adopter des moyens de transport à faible émission et les transports publics ou les mesures destinées à améliorer l efficacité énergétique et l isolation ou à fournir une aide financière afin de prendre en considération les aspects sociaux en ce qui concerne les ménages à revenus faibles et moyens. Les États membres informent la Commission de l utilisation des recettes. Le volume de quotas «installations fixes» et «aériens» mis aux enchères par la France en 2013 est estimé à 67 millions de tonnes.

21 COMPTE DE COMMERCE GESTION DES ACTIFS CARBONE DE L ETAT 21 L article 43 de la loi de finances pour 2013 en affecte directement les recettes, dans la limite d un plafond de 590 M, à l Agence nationale de l habitat (Anah) qui voit en 2013 son action renforcée en matière d amélioration de la performance énergétique des logements. Il convient de s interroger sur la régularité de cette affectation, qui dépendra de l évolution de la comptabilisation des quotas dans les comptes de l Etat 18, dans le cadre du nouveau plan d allocation des quotas. 4 - La clôture du compte de commerce en 2013 Ouvert depuis le 1er janvier 2009, le compte de commerce Gestion des actifs carbone de l État a retracé les opérations d achats et de ventes d actifs carbone que la France a réalisées dans le cadre de ses engagements internationaux et européens. Les modifications du dispositif à compter de 2013 remettent en cause l intérêt de ce compte. Concernant les recettes, comme évoqué dans le paragraphe précédent, le produit des ventes des actifs carbone tels que définis par le protocole de Kyoto ou des quotas «installations fixes» et «aériens» mis aux enchères par la France, sera directement affecté à l Agence nationale de l habitat (Anah). Concernant les dépenses, les derniers achats de quotas en 2013 doivent clore le processus d abondement de la RNE de la phase II ( ). Puis l État n aura plus à acheter de «quotas carbone européens» en phase III ( ), car la future réserve pour les nouveaux entrants de la phase III sera une réserve européenne 19. Dès lors, le compte de commerce Gestion des actifs carbone de l État ne présentera plus d utilité et l article 43 de la loi de finances pour 2013 prévoit de le clôturer le 1er juin 2013, après la fin des opérations d achat de quotas liées à l abondement de la réserve nouveaux entrants. Les prévisions de recettes et de dépenses sur cinq mois en 2013, sur le compte ont été évaluées de la manière suivante : Les recettes attendues des enchères sur les cinq premiers mois de l année 2013 sont estimées à 260 M, dont 245 M seront affectés à 18 En l état actuel du dispositif, les quotas sont comptabilisés comme des actifs dans les comptes de l Etat. 19 A partir de 2013, l organisation de l attribution des quotas gratuits se fera au niveau communautaire sur la base d un référentiel commun à tous les Etats membres. De même, la réserve «nouveaux entrants» sera gérée au niveau communautaire et non plus national.

22 22 COUR DES COMPTES l Agence nationale de l habitat. Il est donc anticipé un versement de l ordre de 15 M au compte de commerce. Concernant les achats de quotas pour la RNE, le paiement du troisième bon de commande émis le 8 août 2012 pour un montant de 99,1 M est intervenu le 16 janvier 2013 et est donc imputé en dépenses sur le compte de commerce au titre de l année Un nouveau bon de commande, d un volume limité (estimé à 1,7 millions de quotas), sera nécessaire pour finaliser les opérations d abondement de la réserve. Il devra être exécuté avant le 30 avril 2013, date-butoir pour les obligations réglementaires de restitution des quotas au titre de l année Les dépenses de 2013 sont en conséquence estimées à 111 M. Le déficit indicatif prévisionnel du compte s élève donc pour 5 mois à 96 M. Une autorisation de découvert de 250 M a été inscrite dans la loi de finances pour III - Les recommandations de la Cour A - Le suivi des recommandations formulées par la Cour au titre de 2011 La Cour n avait pas formulé de recommandations entre 2009 et 2011, car aucun mouvement, tant en dépenses qu en recettes, n avait été enregistré sur le compte de commerce. B - Récapitulatif des recommandations de la Cour Compte tenu de la fermeture du compte de commerce prévue courant 2013, la Cour ne formulera pas de recommandation.

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