Accession à la propriété Les aides des collectivités locales en 2014

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1 Janvier 2015 Accession à la propriété Les aides des collectivités locales en 2014 Béatrice Herbert ANIL / 2, boulevard Saint Martin Paris Tél. : Télécopie : anil@anil.org internet : anil.org

2 SOMMAIRE Préambule... 3 Principales caractéristiques des aides locales fin Nombre et nature des collectivités allouant des aides directes aux particuliers... 4 Nature des aides allouées selon les collectivités... 4 Les aides allouées au parc neuf... 6 Volume et typologie d aides... 6 Des aides souvent octroyées en référence à des dispositifs nationaux... 6 Typologie des aides allouées par les collectivités... 7 Aides et prêts directs aux ménages... 8 Critères d éligibilité liés au ménage... 8 Critères d éligibilité liés au logement... 8 Nature des aides aux particuliers et montants Clauses anti-spéculatives Accompagnement des ménages Soutien exclusif à la location-accession Soutien à la production de programmes à coûts maîtrisés (aperçu) Les aides dans les DOM Les aides allouées au parc ancien Typologie d aides Les aides allouées dans une perspective d amélioration de la performance énergétique du logement Critères d éligibilité liés au logement Critères d éligibilité liés au ménage Nature des aides et montants Accompagnement des ménages Les aides allouées sans référence à la performance énergétique des logements Critères d éligibilité liés au logement Critères d éligibilité liés au ménage Nature des aides et montants Les aides dans les DOM Perspectives d évolution Bibliographie ANIL (sélection) Annexes Annexe 1 : Liste des aides aux particuliers allouées par les collectivités locales en France métropolitaine Annexe 2 : Données de synthèse : PTZ alloués en 2012 et 2013 et prix des terrains à bâtir en 2013 selon leur localisation

3 Préambule Depuis dix ans, les aides des collectivités locales dédiées au soutien à l accession sociale à la propriété ont considérablement évolué, parallèlement aux évolutions des dispositifs nationaux, et tout particulièrement du prêt à taux zéro de l État. Les différentes études et articles publiée par l ANIL, fondés sur l analyse des aides locales à l accession présentées sur le site de l ANIL 1, témoignent de ces évolutions (cf. bibliographie ANIL). Le soutien à l accession sociale est devenu un domaine d actions à part entière des politiques publiques locales du logement. Il figure explicitement dans les orientations de nombreux Programmes locaux de l habitat (PLH) ou Plans départementaux de l habitat (PDH). Les actions possibles des collectivités relèvent alors des aides financières directes allouées aux ménages ou d aides indirectes afin que les opérateurs proposent des programmes à un coût inférieur au prix du marché. Alors que depuis 2012, le PTZ+ est réservé au logement neuf, à l exception de la vente HLM, que le contexte économique a conduit de nombreux ménages à différer leurs projets et que les collectivités locales sont toujours plus soucieuses de leurs budgets, qu en est-il des aides locales à l accession fin 2014, soit deux ans après la dernière analyse publiée par l ANIL? Les ADIL ont interrogé, de septembre à novembre 2014, les conseils généraux, communautés urbaines et communautés d agglomération de leurs départements respectifs afin de mettre à jour les aides à l accession allouées par les collectivités locales. Si l enquête porte sur les seules aides directes aux particuliers (prêts et subvention), certaines collectivités ont mentionné leurs aides indirectes, notamment lorsque les candidats à l accession peuvent bénéficier de ces deux types d aides conjuguées. Après une présentation globale des aides allouées par les collectivités locales, un distinguo est opéré entre aides à la construction ou l acquisition d un bien neuf et aide à l acquisition ou l acquisition-amélioration d un bien ancien, tant les logiques d octroi ont tendance à se différencier au fil du temps. En conclusion, sont esquissées les perspectives 2015, du fait des modifications de dispositifs nationaux en faveur de l accession, ainsi que de la définition de nouvelles modalités d actions par de nombreuses collectivités. 1 Consulter le site de l ANIL rubrique «Vous achetez, vous construisez / Financement / Aides des collectivités locales» 3

4 Principales caractéristiques des aides locales fin 2014 Régions, départements, EPCI et communes peuvent mener, séparément ou de concert, des politiques dédiées à l accession sociale. Leurs objectifs peuvent être quantitatifs dans une perspective d accroissement du nombre de primo-accédants mais aussi qualitatifs : il s agit alors de privilégier des profils de ménages (statut d occupation, âge, composition familiale, taille du logement) mais aussi des formes urbaines et plus généralement des critères environnementaux (densité, formes urbaines, performance énergétique). L aide locale peut également traduire une logique d aménagement du territoire ou de «discrimination territoriale positive», via la localisation des opérations subventionnées (quartiers politique de la ville dans les secteurs urbains, centres bourgs pour des communes rurales ). Évoquer les politiques locales en faveur de l accession, qu il s agisse des aides financières allouées aux opérateurs ou aux ménages mais aussi du soutien à la production de foncier et/ou de programmes à coûts maîtrisés suppose de distinguer le territoire concerné, en termes d attractivité et de marché mais aussi de type de collectivités locales, ainsi que la nature du parc concerné, les politiques nationales dédiées au neuf ou à l ancien revêtant des formes différentes. Nombre et nature des collectivités allouant des aides directes aux particuliers L enquête destinée à connaître les aides directes allouées par les conseils généraux, les communautés urbaines, métropoles ou communautés d agglomération des départements dotés d une ADIL concerne 79 départements et 208 EPCI, soit 78 % des départements et 86 % des EPCI les plus urbains 2. Sachant que les 73 ADIL ayant mis à jour l ensemble des aides locales de leur département regroupent 193 intercommunalités, les réponses obtenues concernent 73 % des départements et 80% de l ensemble des EPCI qui ne sont pas des communautés de commune. Sur ce périmètre, 62 conseils généraux, EPCI ou villes membres de ces derniers allouent une aide directe à l accession (cf. liste des collectivités en annexe 1 et tableau ci-dessous, hors villes seules). Les ADIL ont également signalé des aides directes ou indirectes allouées par cinq conseils régionaux, notamment dans les DOM et 19 EPCI allouant une aide indirecte ; ces informations apportent un éclairage complémentaire à l analyse, sans prétendre à une quelconque représentativité. In fine, 22 % des départements dotés d une ADIL et 23 % des EPCI urbains allouent une aide directe à l accession sociale, soit un pourcentage quelque peu inférieur à la situation observée en septembre 2012 (un peu plus d un département sur cinq et 30 % des CU et CA). Le recentrage des départements sur l action sociale et le renforcement des aides indirectes expliquent pour partie cette situation. En dépit de cette baisse globale, on note en 2014, la mise en place de quelques nouvelles aides, observée dans quatre communautés d agglomération. Nature des aides allouées selon les collectivités Aides directes à l accession (en nombre de collectivités) Neuf seul Neuf et ancien Ancien seul TOTAL Nombre % Nombre % Nombre % Nombre % Communauté urbaine 4 50 % 4 50 % 0 0 % % Communauté d'agglomération % % % % Conseil général 3 25 % 9 60 % 4 15 % % Ensemble % % % % 2 Au 1 er janvier 2014, la France comptait 1 métropole, 15 communautés urbaines, 222 communautés d agglomération et 4 syndicats d agglomérations nouvelles (source DGCL). 4

5 Remarque : ces dénombrements portent sur des nombres de collectivités. Une collectivité donnée peut proposer plusieurs dispositifs d aides. Les statistiques pages suivantes dénombreront ainsi des dispositifs et non des collectivités. Les aides dédiées exclusivement au parc neuf sont plus fréquemment proposées que les aides réservées au seul parc ancien ; celles-ci concernent toutefois près du quart des collectivités enquêtées. Les conseils généraux sont les plus nombreux à soutenir l ancien et à accorder indistinctement une aide au parc neuf ou au parc ancien. À l inverse, les EPCI et plus spécifiquement les communautés urbaines sont plus enclins à privilégier le parc neuf. 5

6 Les aides allouées au parc neuf Volume et typologie d aides 71 aides Des aides souvent octroyées en référence à des dispositifs nationaux De nombreuses collectivités locales définissent leurs aides par référence à des dispositifs nationaux, tout particulièrement le PTZ, mais aussi le PSLA, que l aide locale soit subordonnée à l octroi d un de ces deux prêts ou que les conditions d éligibilité à l aide locale fassent simplement référence, en tout ou partie, aux conditions d éligibilité de ces prêts. Les aides locales à l accession neuves répertoriées par les ADIL entre septembre et novembre 2014 ayant été mises en place et /ou modifiées au cours des trois dernières années, les deux encadrés ci-dessous offrent un bref aperçu sur les conditions d octroi du PTZ, dont les modalités ont beaucoup évolué au cours de cette même période, ainsi que sur les conditions d octroi du PSLA. Prêt à taux zéro (PTZ) Caractéristiques générales et évolutions de janvier 2012 à octobre 2014 Distribué sous conditions de ressources, le PTZ est un prêt complémentaire sans intérêts, destiné aux ménages qui n ont pas été propriétaires de leur résidence principale au cours des deux années précédant l émission de l offre de prêt («primo-accédants»). Les conditions de ressources dépendent de la zone (A, B1, B2, C) et du nombre de personnes destinées à occuper le logement. Distribué à guichet ouvert, le PTZ apporte une aide dégressive en fonction du revenu du bénéficiaire et ses modalités de remboursement (durée de remboursement et différé total de paiement) sont plus favorables aux ménages les plus modestes. Au 1 er janvier , le PTZ a été recentré sur l immobilier neuf 4, à l exception de la vente du parc social à ses occupants, sous conditions. En outre, les quotités du PTZ, calculées en fonction d un pourcentage du coût global de l opération, ont été abaissées et les modalités de remboursement du prêt modifiées. Si aucune condition de performance énergétique n était exigée pour l octroi d un prêt, la quotité de prêt était majorée pour les logements neufs bénéficiant du label «bâtiment basse consommation», BBC ; cette majoration était au demeurant déjà applicable en Au 1 er janvier , de nouvelles modifications ont été apportées au dispositif. La modification à la baisse des plafonds de ressources et la définition de conditions de remboursement du prêt plus favorables pour les ménages aux ressources les plus faibles traduisent un recentrage social. En outre, le PTZ est octroyé, à compter de cette date, sous réserve du respect d une condition de performance énergétique, c est à dire, sauf exception, la RT 2012 en France métropolitaine (cas particulier pour les DOM 6 ). Ces conditions sont appliquées jusqu au 1 er octobre 2014, date à laquelle sont entrées en vigueur de nouvelles conditions (cf. Analyse juridique «Réforme du PTZ»). Mobilisation : Bilan des PTZ distribués en 2012 et 2013 (cf. tableau en annexe 2) 2012 : PTZ, dont pour une acquisition «neuf non BBC» et pour une acquisition «neuf BBC» : PTZ (hors vente HLM, qui représente 362 transactions en 2012 et 210 en 2013). 3 Consulter l Analyse juridique «PTZ + : offres de prêts émises en 2012». 4 Est considérée comme une opération neuve au sens du PTZ la construction d un logement accompagné le cas échéant de l achat du terrain ; l acquisition d un logement en vue de sa première occupation ; l aménagement à usage de logement de locaux non destinés à l habitation ; l acquisition d un logement après réalisation de travaux concourant à la production ou à la livraison d un immeuble neuf au sens fiscal ; l acquisition d un logement faisant l objet d un contrat de location-accession, lorsque l emprunteur est le premier occupant à la date de la levée d option (cf. encadré PSLA). 5 Consulter l Analyse juridique «Offres de prêts émises en 2013 en métropole et dans les DOM». 6 Consulter l Analyse juridique «PTZ + dans les DOM : définition de la condition de performance énergétique pour les logements neufs». 6

7 Prêt Social Location Accession Caractéristiques générales 7 Le prêt social de location accession (PSLA) a été institué en Ce dispositif permet à un ménage de se porter acquéreur de son logement à l issue d une phase dite locative, au cours de laquelle il peut mesurer sa capacité de remboursement et constituer un apport personnel. Il repose sur l attribution d un prêt conventionné dédié à ce type d opération et ouvre droit à des avantages fiscaux : taux réduit de TVA (5,5 %) et exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant 15 ans (TFPB). Ce dispositif s applique aux opérations de construction ou d acquisition de logements neufs réalisés par les promoteurs publics ou privés. Pour en bénéficier, les opérateurs (organismes HLM, SEM, promoteur privé ) doivent conclure une convention avec l État, par laquelle ils s engagent à respecter les caractéristiques sociales définissant le PSLA. La fraction locative de la redevance et le prix de vente initial sont plafonnés, tout comme les plafonds de ressources des ménages auxquels les opérateurs donnent les logements en location. En cas de levée d option, le ménage dispose pendant une durée de 15 ans d une garantie de rachat de son logement à un prix déterminé à l avance, ainsi que d une garantie de relogement. Typologie des aides allouées par les collectivités Les 71 aides locales répertoriées par les ADIL sont de natures assez diverses : en France métropolitaine, 26 aides sont subordonnées à l obtention d un PTZ alloué par l État (14) ou s inscrivent dans le cadre d une opération PSLA (12). À contrario, 35 prêts à taux zéro, prêts à faibles taux ou subventions sont alloués sans ce type d obligations. S y ajoutent des aides exclusivement indirectes visant à la production de logements à coûts abordables, via la minoration des coûts fonciers (7). Les 3 aides allouées dans les DOM sont quant à elles bien spécifiques. Dans le cadre de cette analyse, nous nous attacherons à étudier plus particulièrement les 49 aides allouées sous forme de prêts ou subventions aux ménages sans référence à l octroi d un PTZ ou PSLA (35) ou en complément d un PTZ (14), dont le recueil revêt un caractère exhaustif. Les aides aux opérations PSLA et au soutien à la production de logements à coûts minorés, qui ne donnent pas toujours lieu à une communication grand public de la part des collectivités, seront quant à elles présentées dans leurs grands principes, le recueil disponible n offrant qu un aperçu de ces pratiques. Préalablement à cette analyse, rappelons que le mode et la fréquence de l intervention des collectivités locales en matière de soutien à l accession sociale sont généralement corrélés avec les niveaux de prix du marché. Il convient donc de rappeler quelques ordres de grandeurs, sur la base des opérations financées en PTZ selon les zones d une part, sur le prix des terrains à bâtir selon la taille de l agglomération d autre part (cf. tableaux en annexe 2). - En 2013, le prix moyen d une opération neuve avec financement PTZ s élève à euros en zone A, euros en zone B1, euros en zone B2 et euros en zone C. La zone C, où l accession sociale est plus facile représente à elle seule plus d 1/3 des PTZ alloués en 2013, contre seulement 14 % à la zone B2, 26 % à la zone B1 et 26 % à la zone A. - Le prix des terrains en 2013 est quant à lui corrélé avec la taille de l unité urbaine, s échelonnant de en moyenne en secteur rural à quelques euros dans les unités urbaines de à habitants, près de euros dans celles de à habitants et euros dans les unités urbaines de plus de habitants hors agglomération parisienne. 7 Consulter le site de l ANIL rubrique «Vous achetez, vous construisez / Financement / Prêts réglementés / PSLA» 7

8 Aides et prêts directs aux ménages 49 aides (cf. liste des collectivités allouant une aide en annexe 1) Critères d éligibilité liés au ménage Plafonds de ressources Réservées, sauf exception, aux primo-accédants, les aides locales sont toujours allouées sous respect d un plafond de ressources principalement fixé en référence aux plafonds d éligibilité au PTZ ou au PSLA. Alors que la référence au plafond PTZ était la plus employée jusqu en 2012, le plafond PSLA est en instance de devenir aujourd hui le plafond le plus courant, les nombreuses variations des plafonds PTZ au cours des trois dernières années ayant conduit les collectivités à privilégier un plafond plus stable dans le temps. Dans les marchés les plus tendus, où les collectivités distinguent parfois «accession sociale et accession abordable» ou «accession sociale et accession intermédiaire», les aides peuvent être définies en référence à un double plafond, PSLA et 130 % du PSLA par exemple. Quelques collectivités, cherchant à éviter que les ménages dotés d un apport personnel très important (aide familiale, héritage) bénéficient de l aide locale, instaurent une condition exigeant un endettement significatif (prêt à hauteur de 75 % de l opération, 40 % d apport personnel ). Plus rare, peut s ajouter à la clause de primo-accession une clause de non détention d un patrimoine immobilier (logement donné en location, résidence secondaire). Autres critères Mis en avant par à peine 15 % des collectivités, les critères d éligibilité liés au lieu et/ou à l ancienneté de résidence ou de travail dans la collectivité octroyant l aide sont bien moins développés que par le passé ; de la même manière, les critères de composition familiale et de statut d occupation avant acquisition sont devenus nettement moins fréquents (moins de 20 % des cas). Si certaines collectivités continuent à privilégier une clientèle familiale ou souhaitent d abord faciliter la mobilité des locataires du parc social, c est plus souvent sous la forme d une majoration d aide que ces préoccupations s expriment. À noter qu une aide réservée à la clientèle familiale est souvent assortie d une clause d éligibilité liée au logement fixant un nombre de pièces ou une surface minimum. Critères d éligibilité liés au logement Critères environnementaux Alors que les critères d éligibilité liés aux ménages sont moins nombreux et moins complexes qu au cours des années passées, les critères d éligibilité liés au logement sont devenus monnaie courante, notamment sous l angle de critères environnementaux, destinés notamment à limiter la taille des parcelles ou à privilégier l individuel groupé ou le logement collectif, tout particulièrement en Île-de-France et dans les plus grandes agglomérations, mais aussi dans des agglomérations de plus petite taille désireuses de limiter la consommation foncière et de densifier les zones bâties. À noter quelques cas où l aide locale est alloué uniquement en éco-lotissement ou encore à des logements dont la performance énergétique et la conception répondent à des critères de performance énergétique et de qualité des matériaux «remarquables» (cas d une région exigeant une performance supérieure de 25 % à la réglementation thermique applicable). Prix plafonds Une aide qui a pour effet de solvabiliser la demande peut contribuer à l augmentation des prix, surtout si elle est largement distribuée. Pour éviter cet écueil, plus d une collectivité sur deux impose des conditions de prix maximum aux logements achetés ou aux terrains acquis pour la construction individuelle. La généralisation de ce type de contraintes est un des principaux enseignements de cette analyse. 8

9 Assez rarement fixés de manière forfaitaire (fourchette de à pour un bien, foncier compris, selon la zone B1 ou B2), les prix plafonds imposés par les collectivités sont plutôt fixés par m² de surface habitable ; ils peuvent varier, au sein d une même collectivité, selon la typologie du bien (individuel, collectif) et/ou sa localisation (exemple de secteurs «d extension urbaine» ou de «renouvellement urbain», secteurs urbanisables définis dans le PLU ). Fourchettes de prix pratiquées selon les collectivités (recensement réseau ADIL) : - zone B1 : fourchette de prix plafond : à TTC par m 2 de surface habitable ; - zone B2 : fourchette de prix plafond : à TTC par m 2 de surface habitable ; - zone B2 : fourchette de prix plafond terrains à bâtir: à S appuyant notamment sur la possibilité de mettre en place des servitudes de mixité sociale dans certains secteurs du PLU, les collectivités exigent des opérateurs (promoteurs ou organismes de logement social 8 ) la production d un quota de logements à prix maîtrisés offrant des logements d un montant inférieur au prix du marché (souvent de l ordre de 20 %) ; la signature de chartes avec les promoteurs est d usage courant de même que la «labellisation» par la collectivité de ces programmes. Ces logements peuvent notamment être situés dans des zones d aménagement concerté (ZAC), des quartiers ayant fait l objet d une convention avec l ANRU Le Code de l urbanisme offre la possibilité aux communes d instituer une servitude consistant à réserver dans les zones urbaines et à urbaniser du PLU des emplacements en vue de la réalisation de programmes de logements, dans le respect des objectifs de mixité sociale (cf. encadré ci-dessous). Les critères retenus pour l inscription de servitudes de mixité sociale dans le PLU concernent tout particulièrement le parc social mais il est désormais fréquent, notamment dans les métropoles créées au 1 er janvier 2015, de prévoir le développement d une offre intermédiaire en accession sociale. - exemple 1 : le PLU prévoit de «développer une offre intermédiaire en accession à coûts maîtrisés dont l accession sociale, afin de favoriser les conditions permettant un véritable parcours résidentiel, notamment dans les quartiers présentant déjà une offre conséquente de logements locatifs conventionnés». - exemple 2 : dans la ville centre de l agglomération, le PLU définit notamment qu en zone AU «toute opération de plus de 2500 m 2 de surface de plancher comportera un minimum de 50 % de logement à coûts abordable, dont 25 % de logements locatifs conventionnés et 25 % de logements privés à coût abordable, pour des acquéreurs futurs occupants, primo ou secundo-accédant ; en zone UC et UH, 25 % de logements à coûts abordables seront prévus». À noter que les collectivités peuvent verser, en plus de l aide directe à l accédant, une aide à l opérateur qui la répercute au bénéficiaire sous forme d un abaissement du coût du foncier ou du logement. Dans les marchés les plus tendus, où l aide directe est d autant plus efficace qu une offre à prix maîtrisés est disponible, la conjugaison de ces deux types d aides est assez fréquente (cf. ci-après : soutien au foncier à coûts maîtrisés). Fondement juridique de la pratique des servitudes de mixité sociale Parmi les différentes pièces du dossier du PLU, le règlement et ses documents graphiques peuvent déterminer des règles d occupation des sols répondant aux objectifs des politiques locales de l habitat. Le règlement peut mettre en place une servitude de mixité sociale consistant à affecter un pourcentage d un programme de logements déterminé par le PLU à des logements locatifs ou en accession à la propriété, sociaux, intermédiaires ou privés (L II 4 ). Pour une meilleure efficacité, ce dispositif peut être articulé avec l article L b qui permet de cibler par des emplacements réservés des secteurs prioritaires où la mixité sociale sera renforcée. Le règlement peut délimiter des secteurs dans lesquels est imposée une taille minimale des logements (L II 3 ) afin de rééquilibrer l offre de logements en fonction des besoins locaux 8 Outre le PSLA, les opérateurs HLM proposent une accession sociale sécurisée dont les prix de vente sont encadrés. 9

10 Nature des aides aux particuliers et montants Les accédants bénéficient d aides accordées sous forme de subventions ou de prêts bonifiés à taux inférieur au taux du marché, la technique de la bonification d intérêts consistant, pour le financeur, à prendre en charge le coût de l abaissement du taux. Le prêt bonifié permet au bénéficiaire, pour une mensualité de remboursement donnée, d emprunter plus qu au taux du marché. Le montant supplémentaire d emprunt est égal, aux frais de gestion près, au montant de la subvention versée par la collectivité aux établissements prêteurs. Si l octroi d une subvention est plus simple, plus souple et offre une meilleure visibilité du rôle du financeur, la formule du prêt permet à la collectivité de se décharger de la distribution ménage par ménage de l aide. A la lumière du développement des prêts à taux zéro, cette tendance se développe, certaines collectivités, encore rares, offrant même à l acquéreur le choix du type d aide, prêt ou subvention. In fine, 40 % des aides locales sont désormais allouées sous forme de prêts, essentiellement des prêts à taux zéro accordés par des EPCI ou des villes. Le montant des subventions est généralement forfaitaire, parfois selon un double barème distinguant ménages de moins de 3 personnes et ménages de plus de 3 personnes ou selon un barème progressif selon la composition familiale (de à par exemple). À une exception près, les subventions n excèdent pas Le montant des prêts à taux zéro locaux, proposés dans le cadre d un partenariat avec les banques désireuses de participer au dispositif, est calculé, dans nombre de cas, afin que le montant de bonification de taux pris en charge par la collectivité soit de l ordre de à par ménage. À cette majorité de prêts de à , s ajoutent des prêts d un montant plus faible dans des agglomérations où les prix sont moins élevés (prêt de à ). À contrario, en Île-de- France, où deux collectivités, regroupant à elles seules 4 millions d habitants, proposent depuis près de dix ans des prêts à taux zéro, les montants de prêts sont beaucoup plus élevés. Enfin, le montant des quelques prêts à taux modérés pratiqués par des conseils généraux (taux de 1 à 2,5 %) est, à une exception près, inférieur à La baisse des taux d intérêts bancaires a d ailleurs conduit nombre de conseils généraux à abandonner ce type de pratiques. Clauses anti-spéculatives Plus d une collectivité territoriale sur deux assortit le dispositif local de clauses anti-spéculatives, afin de s assurer que les aides qu elle dispense ne pourront pas être détournées de leur objet. La clause anti-spéculative est destinée à éviter que le bénéficiaire de l'aide de la collectivité ne soit tenté de revendre rapidement le terrain ou le logement qu'il a acquis, pour encaisser à cette occasion une plus-value parfois importante par rapport au prix d'acquisition, considérée comme illégitime au regard de l aide publique apportée au moment de l acquisition initiale. Cette clause peut prendre différente formes, dont celle de limiter la liberté de disposer de l acquéreur pendant un certain délai ; de l empêcher de réaliser une plus-value jugée illégitime ; de maintenir l affectation du bien à usage de résidence principale de l acquéreur ; d obtenir le remboursement des aides indirectes ayant permis d abaisser le prix d achat du logement, du terrain acquis, ou des aides directes, qu elles prennent la forme d une subvention ou d un prêt à taux réduit. Ces différentes règles peuvent se combiner entre elles. Le délai minimum de résidence exigé varie de cinq à dix ans. Accompagnement des ménages Dans la mesure où leurs aides constituent une incitation à l accession à la propriété, les pouvoirs publics locaux ont une responsabilité en matière d information. Considérant qu elles ont un rôle essentiel à jouer dans la prévention des risques, nombre d entre elles renforcent l information préalable des candidats à l accession et mettent en place des actions de communication et d information du public. 10

11 La dénomination même des aides allouées par les collectivités locales «Passeport pour l accession», «Passeport 1 er logement», «1 ère clé», témoignent de cette volonté d un parcours de l accédant depuis la définition du projet jusqu à la validation d un plan de financement intégrant l aide locale. Il n est pas facile, pour beaucoup de candidats à l accession, d appréhender l ensemble des éléments qui entrent en jeu dans une opération d accession à la propriété : démarches à effectuer pour obtenir les autorisations nécessaires ou le financement, évaluation du coût total de l opération en prenant notamment en compte les frais annexes, dont le total peut être important, contrats régissant les relations avec les constructeurs, les maîtres d ouvrages, les vendeurs ou les prêteurs, etc. Or, la non prise en compte de certains de ces éléments est susceptible de générer, à terme, des difficultés. À cet égard, les ADIL sont fréquemment sollicitées pour apporter ces informations et établir des simulations que la collectivité utilise dans le cadre de l éventuelle sélection des candidats ; tel est le cas de plus d une dizaine d ADIL dans l enquête. Soutien exclusif à la location-accession 12 aides Alors que moins de logements étaient financés annuellement en PSLA de 2005 à 2010, ce volume a quasi triplé depuis 2011 (6 909 PSLA en 2011, en 2012 et en 2013), les organismes de logements sociaux étant les principaux opérateurs (85 % en 2013). Désireuses de soutenir la production de foncier à coûts abordables, les collectivités locales octroyant une aide dans le cadre d une opération PSLA sont nombreuses. Selon les cas, l aide est allouée au bailleur (minoration du coût foncier), ou à l acquéreur au moment de la levée d option. Elle peut alors être versée soit directement à l acquéreur, soit à l opérateur. Les 12 aides strictement dédiées au PSLA recueillies par les ADIL ne reflètent qu une petite partie des pratiques, les aides allouées aux opérateurs n ayant pas fait l objet d un recensement, au demeurant difficile dès lors que les opérations peuvent revêtir un caractère ponctuel. Les collectivités signalées par les ADIL ont pour particularité de mettre pour la plupart d entre elles l accent sur le bénéficiaire, plutôt que sur l opérateur. Le montant d aide alloué est alors fixé forfaitairement, à hauteur de à La répartition territoriale des PSLA financés en 2013 souligne la mobilisation plus importante de ce dispositif en marché tendu (8 % en zone A, 44 % en zone B1, soit plus d un PSLA sur deux, et 48 % en zones B2 et C, à hauteur de 24 % chacune). Le bilan national établi par la DGALN en souligne le rôle clé de 8 régions qui cumulent plus de 80 % des PSLA, Midi- Pyrénées, Bretagne, Rhône Alpes et Pays de la Loire en cumulant à elles seules plus de 50%. Les aides signalées par les ADIL sont effectivement nombreuses en Bretagne et en Pays de Loire, régions où l accession sociale est très développée. Soutien à la production de programmes à coûts maîtrisés (aperçu) Là où les prix immobiliers sont élevés et hors de portée des accédants aux revenus modestes, les collectivités locales s attachent parfois à favoriser la production de tels logements en apportant un concours aux promoteurs ou bailleurs, afin de répercuter la diminution de la charge foncière sur le prix de vente du logement (voire du terrain dans le cas d une maison individuelle). Il peut s agir selon les cas d une aide financière ou d une décote du prix du foncier de la collectivité. De très nombreux cas de pratiques de ce type existent, les 7 cas décrits par les ADIL n étant que des exemples. Si cette forme d aide peut être la seule forme d intervention de la collectivité, les communautés urbaines et métropoles, et les communes franciliennes étant particulièrement concernées, elle peut aussi se conjuguer avec une aide directe aux accédants (4 cas dans les aides répertoriées). 9 Bilan 2013 des logements aidés : Les caractéristiques des opérations de financement des logements et leur répartition territoriale, ministère du Logement, de l Égalité des territoires et de la Ruralité. 11

12 À noter que certaines collectivités restreignent ce type d aide aux opérations de promotion immobilière construites dans des quartiers prioritaires de la politique de la ville ; elles allouent alors une subvention aux bailleurs pratiquant la locationaccession ou la vente en accession sociale, ainsi qu aux promoteurs. Les aides dans les DOM 3 aides Les aides à l accession sociale éventuellement allouées par les collectivités locales s inscrivent essentiellement dans le cadre du dispositif national réservé à l accession sociale dans les DOM, appelé «Logement évolutif social» (cf. encadré «Logement évolutif social»). Logement évolutif social (LES) L aide allouée par l État au titre du logement évolutif social est une subvention de l État destinée aux personnes physiques à faibles revenus pour financer l accession très sociale dans les départements d outre-mer, à l exception de Mayotte. Les plafonds de ressources requis sont les mêmes que ceux applicables au logement locatif très social. Les logements acquis à l aide de la subvention doivent posséder des caractéristiques techniques minimales et maximales de surface et de confort. Ils doivent être habitables dès leur livraison, mais des travaux peuvent être laissés à la charge de l acquéreur (hors opération) ; en outre la conception architecturale doit permettre une évolution ultérieure de l habitation ; c est en cela que l on parle de logement «évolutif». La construction de logements est assurée soit par des personnes physiques déjà propriétaires du terrain (secteur diffus), sous condition d assistance d un maître d ouvrage délégué agréé par le représentant de l État dans le département, soit par des maîtres d ouvrage agréés qui cèdent le logement et son terrain ultérieurement (secteur groupé). Les contrats de vente aux accédants prévoient alors le transfert en plein propriété de l immeuble cédé. La subvention allouée nominativement à l accédant est forfaitaire et non révisable ; elle dépend de plafonds fixés par arrêté et ne peut excéder 50 % du coût total du logement. Depuis le 20 septembre 2012, et pour une durée de 3 ans, elle est cumulable avec le bénéfice du PTZ. Consulter le guide des aides financières au logement dans les Dom - ministère des Outre-Mer Deux conseils régionaux allouent une subvention complémentaire à celle de l État, à hauteur de quelque 8 000, et destinée à la construction, la viabilisation et la finition des logements. Dans un cas, la subvention est réservée aux attributaires de LES en secteur groupé. Un conseil général alloue lui aussi (en complément de l aide de la région), une aide aux attributaires du LES, majorée pour les bénéficiaires du RSA (de à ). Un délai d occupation minimum du logement est requis dans tous les cas. Outre les aides complémentaires au LES, un conseil régional finance aussi les études liées au respect des règles parasismiques et cycloniques (de pour un appartement à pour les maisons individuelles). 12

13 Les aides allouées au parc ancien Typologie d aides 46 aides dont 43 en France métropolitaine, 3 dans le DOM (cf. liste des collectivités allouant une aide en annexe 1) Contrairement au parc neuf, les aides allouées pour l achat d un bien ancien ne sont pas subordonnées à l octroi d une aide nationale, le PTZ étant, depuis 2012 réservé au logement neuf (cf. encadré). En revanche, on peut distinguer deux groupes d aides bien distincts : les aides accordées sous condition de performance énergétique, dès l acquisition ou après travaux, et celles allouées sans référence particulière à ce même critère (respectivement 45 % et 55 %). Prêt à taux zéro (PTZ) dans l ancien Dans le cadre du PTZ , distribué pour un achat dans l ancien sans obligation de travaux, aucune condition de performance énergétique n était exigée. En revanche, la quotité de prêt était fonction du classement du logement porté sur le diagnostic de performance énergétique, DPE 11, réalisé lors de l achat et classant le bien sur une échelle de A à G. Depuis le 1 er janvier 2012, le PTZ a été recentré sur l immobilier neuf, à l exception de la vente du parc social à ses occupants, sous conditions (cf. encadré «PTZ dans le neuf»). En 2009 et 2010, années où le PTZ dans l ancien était alloué sous conditions de ressources, PTZ et ont été respectivement distribués. En 2011, à la suite de la suppression du plafond de ressources (PTZ dit «universel»), PTZ ont été alloués pour l achat d un bien ancien. En 2012 et 2013, avec respectivement 362 et 210 PTZ alloués, le financement par un PTZ de la vente d un logement HLM ancien peut être qualifié de rare. Les aides allouées dans une perspective d amélioration de la performance énergétique du logement 20 aides Critères d éligibilité liés au logement Dans «l ancien», dont la définition est d ailleurs très fluctuante d une collectivité à l autre, l ancienneté de construction du logement allant généralement de plus de 15 ans à plus de 20 ans, les collectivités réservent leurs aides à des biens classés soit d emblée, soit après travaux obligatoires, en catégorie A à D selon le Diagnostic de performance énergétique (DPE). Ce type d aides vise d ailleurs explicitement à favoriser l amélioration de la performance énergétique du bien à l occasion d une mutation de propriété, moment propice à la réalisation de travaux de toute nature. Les modalités d intervention des collectivités sont, à cet égard, diverses : - l aide peut être allouée uniquement si, après travaux, le logement, classé E à G atteint la catégorie D au minimum ou bénéficie d un gain énergétique de 25 % ; - dans certains cas, l aide est uniquement réservée à l achat de biens classés E à G avec obligation de travaux aboutissant à un classement en catégorie D minimum ; 10 Consulter l Analyse juridique «Entrée en vigueur» du PTZ+2011». 11 DPE en cas de vente d un bâtiment existant (CCH : L et arrêtés du , du et du ) : le DPE doit être fourni lors de la vente de tout bâtiment ou partie de bâtiment clos et couvert à usage d habitation (maison individuelle ou logement situé dans un immeuble collectif). Il doit être inclus dans le dossier de diagnostic technique qui est obligatoirement annexé à toute promesse de vente ou à défaut d avant contrat, à l acte authentique. En cas de mise en vente, le vendeur doit tenir à disposition de tous les candidats acquéreurs le DPE. 13

14 - certaines collectivités adoptent une règle plus simple visant à obliger l acquéreur à effectuer un montant minimal de travaux d amélioration de la performance énergétique (par exemple, 10 % du coût de l acquisition). La pratique d un prix plafond en fonction de l étiquette énergétique, destinée à éviter un effet inflationniste de l aide locale, demeure exceptionnelle (exemple : /m² pour une étiquette E à G contre /m² pour un classement de A à D). Critères d éligibilité liés au ménage Les critères d éligibilité liés au ménage sont peu nombreux, hormis la condition de primo-accession et de niveau de ressources. Le plafond de ressources du PSLA est le plus fréquemment utilisé, à l image de la pratique des aides au neuf. Cependant, certaines collectivités font le choix de retenir le plafond d éligibilité aux aides de l Anah, destinées à l amélioration de l habitat. Il s agit de cas d aides allouées dans des périmètres d opérations programmées d amélioration de l habitat où l équipe en charge de l animation de l OPAH peut aider les ménages à définir les travaux nécessaires et à mobiliser des financements. Nature des aides et montants Les prêts à taux zéro relèvent de collectivités ayant mis en place ces derniers au titre de l acquisition d un logement neuf (montants de prêts de à ). Les subventions, qui concernent les 3/4 des cas sont inférieures au montant des aides allouées dans le cadre d une opération neuve. Elles s échelonnent de à et sont fixées soit forfaitairement, soit en référence à un montant plafond de travaux. Accompagnement des ménages Quelques rares collectivités financent, au-delà du DPE, un «audit thermique» destiné à définir les travaux nécessaires. Pour aider les candidats à l accession à définir les travaux nécessaires et à bien se documenter sur les aides mobilisables, un nombre non négligeable de collectivités invitent les ménages à consulter l Espace Info Énergie au plan technique, l ADIL au plan fiscal, juridique et financier, afin de concevoir un «projet de rénovation durable». Les aides allouées sans référence à la performance énergétique des logements 23 aides Critères d éligibilité liés au logement Dès lors que la performance énergétique du logement n est pas un critère d éligibilité à l aide locale, deux critères majeurs sont retenus : le prix plafond de l achat du bien ancien et sa localisation. Dans cette dernière hypothèse, la collectivité souhaite inscrire son aide dans une stratégie urbaine, par exemple dynamiser un centre bourg en réservant l aide à des biens vacants depuis plus de deux ans, favoriser l installation de jeunes ménages dans le périmètre d une OPAH ou bien encore, dans de grandes agglomérations, cibler certains quartiers afin de favoriser une mixité de statuts d occupation. Selon la zone, les prix plafonds retenus s échelonnent de (petite agglomération de zone B2) à plus de , voire (métropoles). Critères d éligibilité liés au ménage Avec la condition de primo-accession, le niveau de ressources est le critère majeur d éligibilité du ménage. Les plafonds retenus sont variés : PTZ+ ou PSLA, voire PLS dans de grandes villes, où l aide vise une accession «intermédiaire» plutôt que sociale. 14

15 Nature des aides et montants Si l on excepte les prêts à faible taux des conseils généraux, octroyés aussi bien pour l achat d un bien neuf qu ancien, les collectivités allouent plutôt des subventions forfaitaires ou fixées selon la composition familiale du ménage à hauteur de à en règle générale. Les aides dans les DOM 3 aides Deux conseils généraux allouent une aide aux locataires du parc social désireux d acquérir leur logement, mis en vente par leur bailleur. Si, dans les deux cas, l aide allouée est plafonnée à 6 000, les conditions d éligibilité diffèrent : réservée aux locataires de plus de 65 ans souhaitant acheter une maison individuelle ancienne dans un cas, la subvention concerne tous les primo-accédants d un logement social construit depuis plus de dix ans dans l autre cas. 15

16 Perspectives d évolution 2015 Pour toutes les collectivités soutenant l accession à la propriété, les modifications des dispositifs nationaux provoquent inévitablement des transformations des aides existantes, qu il s agisse de l abandon d une partie des aides antérieures, de la transformation des critères d éligibilité d aides existantes mais aussi de la mise en place de nouvelles aides, dès lors que la collectivité inscrit son action en référence à une aide nationale, quelle qu elle soit. Compte tenu des changements intervenant au plan des dispositifs nationaux dédiés à l accession sociale, il est probable que de nouvelles stratégies locales se dessinent, le renouvellement des équipes municipales en 2014 (communes, intercommunalités) et des équipes départementales en 2015 s avérant propice à de nouvelles réflexions et stratégies, tout comme le contexte budgétaire contraint. En 2016, l entrée en vigueur d une carte de France à 13 régions pourrait aussi être source de changements, notamment en matière d acquisition-amélioration, les régions portant une attention particulière à l amélioration de la performance énergétique du parc. Évolutions des dispositifs nationaux en faveur de l accession à la propriété en 2015 Après un premier ajustement au 1 er octobre 2014 du dispositif du prêt à taux zéro, dans le cadre du plan d actions pour la construction de logements 12, la loi de finances pour 2015 prolonge jusqu au 31 décembre 2017 le dispositif et procède à de nouvelles évolutions qui entrent en application au 1 er janvier Rappel succinct des principales évolutions du dispositif PTZ : - augmentation des plafonds de ressources en zones B2 et C ; - abaissement de la quotité de prêt en zone A ; - augmentation des quotités d opération 14 pour l ensemble des zones sauf la zone A ; - relèvement des tranches de ressources déterminant les conditions de remboursement en zones B2 et C ; - augmentation du revenu plancher, dans le cadre de l appréciation des conditions de ressources ; - éligibilité au PTZ des opérations d acquisition-amélioration dans certaines communes appartenant à des agglomérations de moins de habitants 15 (près de communes dont le taux de vacance et la gamme d équipements répondent à des critères précis sont concernées). Au titre du nouveau plan national de rénovation urbaine (PNRU ), le dispositif favorisant l accession sociale dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville 16, mis en place dans le cadre du premier PNRU est prorogé : quartiers sont concernés, selon une liste arrêtée fin décembre Évolution des aides locales réservées au parc neuf Les aides allouées en complément d un PTZ devraient être modifiées dans les zones où l augmentation des plafonds de ressources se conjugue avec l augmentation des quotités d opérations et avec le relèvement des tranches de ressources déterminant les conditions de remboursement (zones B2 et C). Dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, la proposition de programmes à coûts maîtrisés par les promoteurs et bailleurs sociaux pourrait être soutenue par les collectivités, notamment franciliennes. Au-delà de ces seuls quartiers, la production de programmes à coûts maîtrisés, notamment dans les quartiers neufs et zones d aménagement concerté (ZAC), est au demeurant devenue une stratégie classique des collectivités appartenant à une zone tendue (Île de France, métropoles, collectivités situées en zone B1 ). 12 Consulter l Analyse juridique «Réforme du PTZ / Offres de prêt émises en métropole et dans les DOM à compter du 1er octobre 2014». 13 Consulter l Analyse juridique «PTZ : offres de prêt émises en 2015 (métropole et DOM)». 14 Pour mémoire, le montant du PTZ est égal au produit de la quotité par le montant de l opération apprécié dans la limite d un plafond. 15 Consulter l Analyse juridique «PTZ : offres de prêt émises en 2015 (Métropole et DOM) : Dispositions spécifiques au logement ancien». 16 Consulter l Analyse juridique «PAS/PSLA/Accession sociale en zone ANRU/Opérations d accession des organismes HLM». 16

17 Évolution des aides locales réservées au parc ancien Dans un contexte de développement des aides à l amélioration de la performance énergétique des logements par les collectivités locales, et alors que l achat d un bien ancien est souvent un moment propice à la réalisation de travaux, il convient de s intéresser à l articulation des aides à l accession avec celles à la rénovation énergétique. Force est de constater que la frontière entre aides à l accession assortie de travaux d amélioration de la performance énergétique obligatoires (catégorie «aides à l accession») et aides aux travaux de ce type allouées à différentes catégories de ménages, dont les «primo-accédants (catégorie «aides aux travaux») est ténue. Actuellement, elle dépend du classement opéré par la collectivité, désireuse de mettre l accent sur l offre d un parcours résidentiel en accession ou au contraire de s inscrire dans le sillage d une accession dans l ancien en mettant l accent sur les travaux postérieurement à l achat, dans une stratégie plus «économies d énergie» «qu accession à la propriété». A la lumière des transformations des aides locales au cours des précédentes années et au regard des projets envisagés par certaines collectivités, il paraît probable que les aides au parc ancien se développent dans une perspective d amélioration de la performance énergétique ou d accompagnement de l impact d une aide nationale (PTZ ancien). On peut également penser que les collectivités identifieront plus clairement «les accédants récents» au sein des bénéficiaires d une aide locale à l amélioration de la performance énergétique. 17

18 Bibliographie ANIL (sélection) - «Accession sociale, le renouveau des aides des collectivités en 2012», Habitat Actualité n 139, septembre Comment cibler les aides locales à l accession à la propriété? Guide à l attention des collectivités locales, ANIL, Étude, mars Le maire, l accession sociale et le promoteur : la négociation entre élus locaux et promoteurs : une analyse stratégique, ANIL, Étude, février Les aides à l accession des communautés urbaines et communautés d agglomération, ANIL, Habitat Actualités, juin Les aides à l accession à la propriété des conseils généraux, ANIL, Habitat Actualités, octobre