ANALYSE DESCRIPTIVE DU SOUTIEN OFFERT PAR LE RÉGIME QUÉBÉCOIS D ASSURANCE- STABILISATION DES REVENUS AGRICOLES

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1 PATRICK MONSENGO ANALYSE DESCRIPTIVE DU SOUTIEN OFFERT PAR LE RÉGIME QUÉBÉCOIS D ASSURANCE- STABILISATION DES REVENUS AGRICOLES Mémoire présenté à la Faculté des études supérieures de l Université Laval dans le cadre du programme de maîtrise en économie rurale pour l obtention du grade de Maître ès sciences (M.Sc.) DÉPARTEMENT D ÉCONOMIE AGROALIMENTAIRE ET DES SCIENCES DE LA CONSOMMATION FACULTÉ DES SCIENCES DE L AGRICULTURE ET DE L ALIMENTATION UNIVERSITÉ LAVAL QUÉBEC 2009 Patrick Monsengo Watoy, 2009

2 Résumé Le présent mémoire s interroge sur le déséquilibre budgétaire que connait le Programme québécois d assurance-stabilisation des revenus agricoles (ASRA), un programme de soutien des revenus lié. La littérature abondante sur ce type de soutien permet de dégager plusieurs critiques récurrentes, qui constituent autant de pistes de réflexion quant à la situation actuelle du programme québécois. En se fondant sur ces observations, cette étude se propose de revenir plus en détail sur les différentes composantes de l ASRA afin de mettre en lumière les liens qui existent entre les différents rôles que joue le programme et son déficit chronique. Il ressort de cette recherche que l ASRA, en définitive, subventionne davantage qu il ne stabilise le revenu des agriculteurs. Surtout, dans plusieurs productions, la nature de ce soutien apparait principalement structurelle et non pas concurrentielle, ce qui concoure de façon conséquente au maintien du programme dans une situation de déséquilibre budgétaire.

3 Avant-Propos Très jeunes, les enfants sont souvent obligés de dire merci. Plus tard, cet apprentissage prend tout son sens dans certaines circonstances de la vie, et dans le cas précis, l aboutissement de ce mémoire et la fin de ma maîtrise. Je dois reconnaître que ce travail n aurait jamais vu le jour sans les conseils et le soutien de plusieurs personnes que je me dois de remercier. Étant incapable d établir une liste exhaustive, que tous ceux qui m ont accompagné de près ou de loin durant ma maîtrise et en particulier dans la réalisation de ce mémoire trouvent dans ces quelques lignes, l expression de ma reconnaissance et de ma gratitude. Tout d abord, merci à ceux qui m ont encouragé à persévérer dans les moments de doute : à mes parents et à toute ma famille, merci pour votre soutien et vos encouragements. Mes remerciements s adressent aussi à mon directeur de recherche, le professeur Daniel- Mercier Gouin, dont la grande disponibilité, la patience, et l attention constante qu il m a apportée m ont permis d arriver au bout de cette recherche. Ce fût un grand plaisir d apprendre sous sa direction. Je tiens aussi à exprimer ma gratitude envers les professeurs Maurice Carel, Bruno Larue et Lota Tamini, pour leurs précieux conseils. Je voudrais que tous mes collègues et amis trouvent ici l expression de mon amitié et de ma reconnaissance. Ce fut un réel plaisir de partager avec vous ces deux dernières années, ponctuées d entraide et d échanges d idées enrichissants ; je pense particulièrement à Patrick, à Damigou, à Reine, aux Richards. Enfin, je ne saurais conclure ces remerciements sans penser à celle qui a supporté jours et nuits tous les aléas de cette rédaction, n a cessé de m encourager et de me pousser pendant les moments les plus difficiles et ne s est jamais retenue de lire et de corriger ce travail plusieurs fois ; à ma meilleure amie de tous les jours, Lium, un grand merci de tout cœur. Patrick Monsengo Watoy.

4 Table des matières RÉSUMÉ.i AVANT-PROPOS... ii TABLE DES MATIÈRES... iii LISTE DES TABLEAUX...vi LISTE DES FIGURES... viii LISTE DES GRAPHIQUES...ix LISTE DES ABRÉVIATIONS ET DES ACRONYMES... xiii CHAPITRE 1. PROBLÉMATIQUE CONTEXTE DE L ÉTUDE PROBLÈME SPÉCIFIQUE PERTINENCE DU SUJET QUESTION DE RECHERCHE PLAN DE L ÉTUDE...6 CHAPITRE 2. LES MODES D INTERVENTION DE L ÉTAT EN AGRICULTURE ET LES SOUTIENS DES REVENUS LIÉS FORMES D INTERVENTION DE L ÉTAT EN AGRICULTURE LES MÉCANISMES DE STABILISATION Mécanismes de soutien des prix versus mécanismes de soutien des revenus Mécanismes de stabilisation liés versus mécanismes de stabilisation déliés Mécanismes de pure stabilisation Classification de l Organisation mondiale du commerce LES SOUTIENS DES REVENUS LIÉS SOUTIEN DES REVENUS LIÉ AU CANADA Régime d assurance stabilisation des revenus agricoles Régime d Assurance-Revenu Brut (RARB) Loi sur la stabilisation des prix agricoles ASPECTS THÉORIQUES DU SOUTIEN DES REVENUS LIÉ Soutien des revenus dans une économie fermée Soutien des revenus dans une situation de libre-échange Petit pays importateur Grand pays importateur Petit pays exportateur Grand pays exportateur Synthèse des cas du libre-échange LIMITES ET CRITIQUES DU SOUTIEN DES REVENUS LIÉ...35

5 iv CHAPITRE 3. PRÉSENTATION DE L ASRA HISTORIQUE PRODUCTIONS ASSURÉES LE CHOIX DES PRODUCTIONS À ASSURER CARACTERISTIQUES ET OBJECTIFS DU PROGRAMME Caractéristiques principales de l ASRA Objectifs de l ASRA STABILISATION ET SUBVENTION FONCTIONNEMENT...58 CHAPITRE 4. MÉTHODOLOGIE RAPPEL DES CONCEPTS Déséquilibre budgétaire Défaillances Composantes de l ASRA Stabilisation Subvention Soutien concurrentiel Soutien structurel MÉTHODES D ANALYSE ET SOURCES DES DONNÉES Défaillances de l ASRA et critiques sur les soutiens des revenus liés Subvention et stabilisation Soutien structurel et soutien concurrentiel Seuil de compétitivité ILLUSTRATION : PRODUCTION DE MAÏS-GRAIN La stabilisation et la subvention Soutien concurrentiel et soutien structurel...77 CHAPITRE 5. DÉFAILLANCES DE L ASRA ET LE DÉSÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE LA RÉPARTITION INÉGALE DU SURPLUS ENTRE PRODUCTEURS LA SUBSTITUTION DU PRIX DU MARCHÉ PAR LE REVENU CIBLE UNITAIRE L AUGMENTATION DU COÛT BUDGÉTAIRE DE L ASRA LE CARACTÈRE QUASI PERMANENT DES COMPENSATIONS DANS CERTAINES SITUATIONS LA NON-UNIVERSALITÉ DE L ASRA ET SES CONSÉQUENCES Orientation du choix de la production Iniquité entre productions et règles de l OMC LES PROBLÈMES D ESTIMATION DES PARAMÈTRES DÉTERMINANT LES COMPENSATIONS Coûts de production...101

6 v 6.2. Les prix du marché Unités assurées Le rendement CHAPITRE 6. LA COMPARAISON DES DIFFÉRENTES COMPOSANTES DE L ASRA SUBVENTION ET STABILISATION Productions animales Catégorie 1 : le secteur porcin Catégorie 2 : les productions bovines et d agneaux Productions végétales Catégorie 1 : les productions d avoine, de blé d alimentation animale, de blé d alimentation humaine, de maïs-grain et d orge Catégorie 2 : les productions de soya, de pommes de terre, de pommes COMPARAISON DES DIFFÉRENTES COMPOSANTES Quelques paramètres de l ASRA : prix du marché, compensations, composantes de la compensation et seuil de compétitivité Productions végétales Productions animales Évolution de quelques paramètres de l ASRA : prix du marché, seuil de compétitivité et revenu stabilisé Productions végétales Catégorie 1 : Productions de blés, de soya et de maïs-grain Production de blé d alimentation animale Production de blé d alimentation humaine Production de Maïs-grain Production de Soya Catégorie 2 : Productions d avoine et d orge Production d avoine Production d orge Productions animales Catégorie 1 : Secteur porcin Production des porcs d engraissement Production de porcelets Catégorie 2 : Secteurs bovin et ovin Production de bouvillon Production de veau de grain Production de veau de lait Production d agneau Production de veau d embouche Le soutien structurel et la cotisation des producteurs CONCLUSION BIBLIOGRAPHIE...167

7 Liste des tableaux Tableau 2.1 Transfert des surplus, cas d un pays en situation d autarcie...23 Tableau 2.2 Transfert des surplus, cas d un petit pays importateur Tableau 2.3 Transfert des surplus, cas d un grand pays importateur Tableau 2.4 Transfert des surplus, cas d un petit pays exportateur...31 Tableau 2.5 Transfert des surplus, cas d un grand pays exportateur...34 Tableau 2.6 Résumé des effets du soutien des revenus lié par rapport aux situations initiales d équilibre (cas du libre-échange)...34 Tableau 3.1 ASRA : Production couvertes, années de mise en œuvre et de modification, et unités assurées...47 Tableau 4.1 Production de maïs-grain : revenu stabilisé et prix du marché ( )...74 Tableau 4.2 Production de maïs-grain : compensation par tonne entre 1982 et Tableau 4.3 Production de maïs-grain : prix du marché et moyenne olympique quinquennale dollars par tonne entre 1982 et Tableau 4.4 Production de maïs-grain : prix du marché et moyenne olympique quinquennale et stabilisation en dollars par tonne (1986 et 1987)...76 Tableau 4.5 Production de maïs-grain : Compensation, stabilisation et subvention en dollars par tonne (1986 et 1987)...76 Tableau 4.6 Production de maïs-grain : stabilisation et subvention en pourcentage de la compensation par tonne (1986 et 1987)...77 Tableau 4.7 Production de maïs-grain : Estimations de soutien aux producteurs en dollars américains par tonne, États-Unis ( )...77 Tableau 4.8 Production de maïs-grain : Programmes des États-Unis utilisés dans le calcul de l indice de soutien relatif ASRA-É.-U Tableau 4.9 Production de maïs-grain : Indice ESP États-Unis (soutien relatif ASRA-É.- U.) Tableau 4.10 Production de maïs-grain : Indice ESP, stabilisation subvention au Québec et aux É.-U. en monnaie courante (1986 et 1987)...79 Tableau 4.11 Production de maïs-grain : subvention au Québec et aux É.-U., soutien concurrentiel et soutien structurel en monnaie courante (1986 et 1987)...80 Tableau 4.12 Production de maïs-grain : subvention au Québec et aux É.-U., soutien concurrentiel et soutien structurel en monnaie courante (1986 et 1987)...81 Tableau 4.13 Production de maïs-grain : calcul seuil de compétitivité québécois en monnaie courante (1986 et 1987)...81 Tableau 4.14 Production de maïs-grain : calcul seuil de compétitivité non ajusté du Québec en monnaie courante (1986 et 1987)...81 Tableau 4.15 Production de maïs-grain : seuil de compétitivité et seuil de compétitivité non ajusté du Québec en monnaie courante et en pourcentage du revenu (1986 et 1987)...82

8 Tableau 4.16 Production de maïs-grain : quelques paramètres de l ASRA en pourcentages des revenus et des compensations ( )...83 Tableau 5.1 Répartition des compensations versées par l ASRA aux plus grandes entreprises (année de référence 2005, sauf pour le porc : 2003) Tableau 5.2 Maïs-Grain : Rendements réels en Montérégie et rendements du modèle ASRA Tableau 6.1 Pourcentages moyens des proportions de la stabilisation et de la subvention unitaire Tableau 6.2 Proportions de la stabilisation et de la subvention dans la compensation versée par l ASRA aux producteurs de canola en Tableau 6.3 ASRA productions végétales : Pourcentages moyens des totaux des sommes des revenus provenant du marché et des compensations, de différentes composantes des compensations et des seuils de compétitivité ( ) Tableau 6.4 ASRA productions animales : Pourcentages moyens des totaux des sommes des revenus provenant du marché et des compensations, de différentes composantes des compensations et des seuils de compétitivité ( ) Tableau 6.5 Pourcentages de la cotisation par unité payée en moyenne par les producteurs et du soutien structurel net par rapport au soutien structurel versé par l ASRA ( ) vii

9 Liste des figures Figure 2.1 Stabilisation théorique des prix ou des revenus....9 Figure 2.2 Classification des mécanismes de stabilisation...15 Figure 2.3 Effet du soutien des revenus lié en situation d autarcie Figure 2.4 Effet du soutien des revenus lié en libre-échange, cas d un petit pays importateur...26 Figure 2.5 Effet du soutien des revenus lié en libre-échange, cas d un grand pays importateur...29 Figure 2.6 Effet du soutien des revenus lié en libre-échange dans le cas d un petit pays exportateur Figure 2.7 Effet du soutien des revenus lié en libre-échange dans le cas d un grand pays exportateur Figure 3.1 Proportions des recettes monétaires agricoles du Québec avant subvention provenant des productions sous gestion de l'offre, couvertes par l'asra et sans couverture, Figure 3.2 Variables incluses dans le calcul de la compensation versée...60 Figure 4.1 Évolution du solde cumulé des fonds fiduciaires de l'asra entre 1995 et 2007, en million de dollars Figure 4.2 Différence entre le seuil de compétitivité et le seuil de compétitivité non ajusté...74

10 Liste des graphiques Graphique 5.1 Évolution du revenu stabilisé, du prix du marché et du nombre d'unités assurées dans la production d'agneaux entre 1981 et Graphique 5.2 Évolution du revenu stabilisé, du prix du marché et du nombre d'unités assurées dans la production de bouvillons ( )...90 Graphique 5.3 Évolution du revenu stabilisé, du prix du marché et du nombre d'unités assurées dans la production de maïs-grain ( )...90 Graphique 5.4 Évolution du revenu stabilisé, du prix du marché et du nombre d'unités assurées dans la production de porcs à l engraissement ( )...91 Graphique 5.5 Part des gouvernements dans les compensations versées par l ASRA (millions de dollars)...93 Graphique 5.6 Pourcentages des années durant lesquelles les productions ont reçu les compensations de l ASRA (2007)...96 Graphique 6.1 Évolution des proportions de la stabilisation et de la subvention dans les compensations versées par l ASRA aux producteurs de porcs à l engraissement entre 1985 et Graphique 6.2 Évolution des proportions de la stabilisation et de la subvention dans les compensations versées par l ASRA aux producteurs de porcelets entre 1982 et Graphique 6.3 Évolution des proportions de la stabilisation et de la subvention dans les compensations versées par l ASRA aux producteurs d agneaux entre 1985 et Graphique 6.4 Évolution des proportions de la stabilisation et de la subvention dans les compensations versées par l ASRA aux producteurs de bouvillons entre 1983 et Graphique 6.5 Évolution des proportions de la stabilisation et de la subvention dans les compensations versées par l ASRA aux producteurs de veaux de grain entre 1984 et Graphique 6.6 Évolution des proportions de la stabilisation et de la subvention dans les compensations versées par l ASRA aux producteurs de veaux de lait entre 1991 et Graphique 6.7 Évolution des proportions de la stabilisation et de la subvention dans les compensations versées par l ASRA aux producteurs de veaux d embouche entre 1980 et Graphique 6.8 Évolution des proportions de la stabilisation et de la subvention dans les compensations versées par l ASRA aux producteurs d avoine entre 1984 et Graphique 6.9 Évolution des proportions de la stabilisation et de la subvention dans les compensations versées par l ASRA aux producteurs de blé d alimentation animale entre 1984 et

11 Graphique 6.10 Évolution des proportions de la stabilisation et de la subvention dans les compensations versées par l ASRA aux producteurs de blé d alimentation humaine entre 1993 et Graphique 6.11 Évolution des proportions de la stabilisation et de la subvention dans les compensations versées par l ASRA aux producteurs de maïs-grain entre 1983 et Graphique 6.12 Évolution des proportions de la stabilisation et de la subvention dans les compensations versées par l ASRA aux producteurs d orge entre 1984 et Graphique 6.13 Évolution des proportions de la stabilisation et de la subvention dans les compensations versées par l ASRA aux producteurs de soya entre 1993 et Graphique 6.14 Évolution des proportions de la stabilisation et de la subvention dans les compensations versées par l ASRA aux producteurs de pommes de terre entre 1981 et Graphique 6.15 Évolution des proportions de la stabilisation et de la subvention dans les compensations versées par l ASRA aux producteurs de pommes entre 1998 et Graphique 6.16 Pourcentage du nombre d années pendant lesquelles les productions assurées ont bénéficié de compensations servant entièrement de subvention (années : de la mise en place à 2006) Graphique 6.17 Production de blé de consommation animale : évolution en monnaie courante du revenu stabilisé, du prix du marché, du seuil de compétitivité et du seuil de compétitivité non ajusté ( ) Graphique 6.18 Production de blé de consommation humaine : évolution en monnaie courante du revenu stabilisé, du prix du marché, du seuil de compétitivité et du seuil de compétitivité non ajusté ( ) Graphique 6.19 Production de maïs-grain : évolution en monnaie courante du revenu stabilisé, du prix du marché, du seuil de compétitivité et du seuil de compétitivité non ajusté, entre 1986 et Graphique 6.20 Production de Soya : évolution en monnaie courante du revenu stabilisé, du prix du marché, du seuil de compétitivité et du seuil de compétitivité non ajusté, entre 1993 et Graphique 6.21 Production de blé d alimentation animale : évolution en dollars courant du soutien structurel et du soutien concurrentiel, entre 1986 et Graphique 6.22 Production de blé d alimentation humaine : évolution en dollars courant du soutien structurel et du soutien concurrentiel, entre 1993 et Graphique 6.23 Production de maïs-grain : évolution en dollars courant du soutien structurel et du soutien concurrentiel, entre 1986 et Graphique 6.24 Production de soya : évolution en dollars courant du soutien structurel et du soutien concurrentiel, entre 1993 et x

12 Graphique 6.25 Production d avoine : évolution en monnaie courante du revenu stabilisé, du prix du marché et du seuil de compétitivité, entre 1986 et Graphique 6.26 Production d orge : évolution en monnaie courante du revenu stabilisé, du prix du marché et du seuil de compétitivité, entre 1986 et Graphique 6.27 Production d avoine : évolution en monnaie courante du revenu stabilisé, du prix du marché et du seuil de compétitivité, entre 1986 et Graphique 6.28 Production d orge : évolution en monnaie courante du soutien structurel et du soutien concurrentiel, entre 1986 et Graphique 6.29 Production de porc : évolution en monnaie courante du revenu stabilisé, du prix du marché et du seuil de compétitivité, entre 1986 et Graphique 6.30 Production de porc : évolution en monnaie courante du soutien structurel, entre 1986 et Graphique 6.31 Production de porcelet : évolution en monnaie courante du revenu stabilisé, du prix du marché et du seuil de compétitivité, entre 1986 et Graphique 6.32 Production de porcelet : évolution en monnaie courante du soutien structurel, entre 1986 et Graphique 6.33 Production de bouvillon : évolution en monnaie courante du revenu stabilisé, du prix du marché et du seuil de compétitivité, entre 1986 et Graphique 6.34 Production de veau de grain : évolution en monnaie courante du revenu stabilisé, du prix du marché et du seuil de compétitivité, entre 1986 et Graphique 6.35 Production de veau de lait : évolution en monnaie courante du revenu stabilisé, du prix du marché et du seuil de compétitivité, entre 1991 et Graphique 6.36 Production d agneau : évolution en monnaie courante du revenu stabilisé, du prix du marché et du seuil de compétitivité, entre 1986 et Graphique 6.37 Production de veau d embouche : évolution en monnaie courante du revenu stabilisé, du prix du marché et du seuil de compétitivité, entre 1986 et Graphique 6.38 Production de bouvillon : évolution en monnaie courante du soutien structurel, entre 1986 et Graphique 6.39 Production de veau de grain : évolution en monnaie courante du soutien structurel, entre 1986 et Graphique 6.40 Production de veau de lait : évolution en monnaie courante du soutien structurel, entre 1991 et Graphique 6.41 Production d agneau : évolution en monnaie courante du soutien structurel, entre 1986 et xi

13 Graphique 6.42 Production de veau d embouche : évolution en monnaie courante du soutien structurel, entre 1986 et xii

14 Liste des abréviations et des acronymes ASRA CAAAQ CCA CECPA CEE CRNS ESB É.-U. ESP FADQ FAO GATT MAPAQ MAQ OCDE OMC PARA PCSRA PQ RAAQ RARB SC SCNA SFAQ SR SRL UE UPA Assurance-stabilisation des revenus agricoles Commission sur l avenir de l agriculture et de l'agroalimentaire québécois Cadre cultivons l'avenir Centre d études sur les coûts de production en agriculture Communauté Économique Européenne Compte de Stabilisation du Revenu Net Encéphalopathie spongiforme bovine Etats-Unis Estimation du soutien aux producteurs Financière Agricole du Québec Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture General Agreement on Tariffs and Trade, Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce Ministère de l'agriculture, des Pêcheries et de l'alimentation du Québec Ministère de l agriculture du Québec Organisation de coopération et de développement économiques Organisation mondiale du Commerce Programme d autogestion des risques agricoles Programme Canadien de Stabilisation des Revenus Agricoles Parti québécois Régie des assurancesaagricoles du Québec Régime d'assurance-revenu brut Seuil de compétitivité Seuil de compétitivité non ajusté Société de Financement Agricole du Québec Soutien des revenus Soutien des revenus lié Union européenne Union des producteurs agricoles

15 CHAPITRE 1. PROBLÉMATIQUE 1. CONTEXTE DE L ÉTUDE Au fil des années, les pressions exercées sur l agriculture ont conduit de nombreux États à mettre en place des programmes pour permettre aux agriculteurs de mieux exercer leurs activités. Bien que la part du budget total allouée aux interventions publiques dans le domaine agricole tende à diminuer avec le temps dans plusieurs pays industrialisés, le volume de ces interventions continue à augmenter dans bien des cas, au point de faire du soutien agricole une norme quasi incontournable. Néanmoins, il y a lieu de constater que la nature de ces soutiens ainsi que leurs modalités ont évolué. En effet, si les modalités de soutien à l agriculture ont longtemps favorisé les programmes étroitement liés à l évolution du prix, à la production ou à l un des facteurs de cette dernière, on peut reconnaître aujourd hui l effort de plusieurs pays industrialisés pour faire évoluer leurs programmes de soutien vers des programmes de plus en plus déliés. Ces programmes réduisent théoriquement les interférences sur les décisions des agriculteurs en matière de production. Au Québec, il existe le régime d Assurance-stabilisation des Revenus Agricoles (ASRA), un programme de soutien des revenus lié basé sur les coûts de production et le prix du marché, qui aide depuis plus d une trentaine d années les producteurs à faire face aux différents risques conjoncturels associés aux baisses de revenus. L ASRA constitue de fait l un des piliers de la politique agricole québécoise. Hormis le fait qu elle soit jusqu à ce jour étroitement liée à la production, l ASRA a aussi fait l objet de plusieurs autres critiques et remises en question. En effet, plusieurs analystes et organismes se sont penchés sur l analyse des problèmes souvent attribués à l ASRA. En 1977, une année à peine après sa mise en place, Lavoie (1978, p.212) constatait déjà l existence de dangers auxquels l ASRA serait confrontée. À sa suite, il y a lieu de mentionner, entre autres, Romain (1994), qui analyse comment les prix et les niveaux de

16 Chapitre 1 : Problématique 2 production ont évolué au Québec depuis la mise en place de l ASRA, et Calkins et al. (1997) dont l analyse compare l impact de l ASRA sur l allocation optimale des ressources et sur les revenus totaux d une ferme représentative au Québec par rapport à d autres programmes de soutien utilisés dans la province. Dans le même ordre d idée, Grenon, de l Institut économique de Montréal, s est dernièrement interrogé sur le rapport existant entre l ASRA et la fragilisation du secteur porcin (Grenon, 2007). Enfin, le Vérificateur général du Québec critiquait, dans son rapport de 1995, les dépenses publiques additionnelles liées à ce programme en insistant sur l efficience des modèles de ses coûts de production (Vérificateur général du Québec, 1995). Il convient tout de même de signaler que bon nombre des remises en question et critiques formulées à l égard de l ASRA dans plusieurs études se sont souvent articulées autour du caractère quasi permanent des interventions gouvernementales et de l importance des transferts gouvernementaux. Dans le lot des études existantes, la plus récente est celle de la CAAAQ dont le rapport de février 2008 reprend la majorité des critiques formulées à l égard du programme. La CAAAQ a non seulement réalisé un état des lieux des enjeux et défis du secteur agricole et agroalimentaire québécois, mais a également émis des recommandations, dont certaines touchent à l efficacité des interventions publiques du secteur. De fait, elle a inévitablement insisté sur les problèmes de l ASRA, démontrant qu un fossé s est graduellement creusé entre la nature et les objectifs de ce programme d'une part, et son application concrète d'autre part (Pronovost et coll., 2008, p.57). Par leurs critiques, aussi bien les différents auteurs que la CAAAQ ont mis en exergue certaines défaillances du programme 1 : - Le caractère quasi permanent des interventions gouvernementales au fil des ans dans certaines productions ; - la réduction de la force du prix dans son rôle d allocation des ressources et de répartition des revenus ; - le caractère déficitaire de certaines activités couvertes par l ASRA ; - le manque d actualisation des coûts de production ; 1 Les critiques traduisant les différentes défaillances de l ASRA seront approfondies plus loin dans cette étude.

17 Chapitre 1 : Problématique 3 - le calcul des coûts de production basés sur les entreprises les moins performantes ; - la contribution de l ASRA à accentuer les problèmes environnementaux ; - l iniquité entre les productions stabilisées et non stabilisées ; - les compensations versées dans une forte proportion aux grandes entreprises ; - la répartition inégale des compensations entre les régions ; - les déficits des fonds assurés entraînant l explosion des coûts et la situation préoccupante de la Financière Agricole du Québec (FADQ). Sur ce dernier point, il convient de signaler que le bilan de la FADQ présente des déficits d opération depuis l exercice Cet organisme québécois chargé de la gestion des outils financiers destinés au monde agricole (outils dont l ASRA fait partie), connaît donc une situation financière difficile : aux 57 millions de dollars de déficits d opération de l exercice , s étaient ajoutées 138 millions de dollars de pertes de l année Quant au dernier bilan de cette institution ( ), il fait état d un déficit cumulé de 285 millions de dollars canadiens. Par ailleurs, les seuls états financiers de l ASRA ont largement alimenté les débats ces dernières années, tant dans la presse que dans les milieux politiques. Les déficits cumulés des fonds fiduciaires de l ASRA sont passés de 372 millions de dollars canadiens en 2006 à près de 780 millions dollars en L addition des déficits cumulés de l ASRA en 2008 à ceux d opération de la FADQ pour la même année permet de constater que le déficit total de l institution en 2008 dépasse le milliard de dollars. La persistance et la croissance de ces déficits cumulés année après année révèlent combien les problèmes reliés à l ASRA revêtent une importance majeure pour les décideurs politiques. Il convient enfin de rappeler que l alarme concernant les déficits reliés à l ASRA et à la Société de Financement Agricole du Québec (SFAQ) 3 avait déjà été sonnée dans certains 2 Pour plus de détails concernant les derniers bilans de la Financière agricole et les calculs qui s y rapportent, voir : FADQ, (2006) ; FADQ, (2007) ; FADQ, (2008a) ; Lachapelle J.P., (2007), p Il s agit de l organisme qui gérait jusqu en 2001 certains programmes actuellement administrés par la Financière Agricole du Québec, dont l ASRA.

18 Chapitre 1 : Problématique 4 rapports il y a plusieurs années : mis à part le rapport de la vérificatrice générale du Québec de 1995, nous pouvons également citer Maiga, qui, en 1994, constatait déjà : le portrait de la situation financière des programmes de stabilisation du revenu au Québec permet de constater une augmentation, année après année, des unités assurées et conséquemment des coûts aux gouvernements puisque la cotisation est répartie entre le producteur et les gouvernements à raison de 50 % chacun pour l assurance récolte et 1/3, 2/3 pour l assurance-stabilisation. Ce dernier programme affiche un déficit chronique quasi permanent (Maiga, 1994, p.7). 2. PROBLÈME SPÉCIFIQUE Au vu de ce qui précède et contrairement à ce que laisse croire le nom du programme (Assurance stabilisation des revenus agricoles), deux remarques peuvent être formulées quant à son fonctionnement. D une part, l existence de déficits cumulés croissants traduit un dysfonctionnement du régime. En effet, pour un programme dont le nom fait référence à l assurance et la stabilisation des revenus agricoles, il est anormal que les fonds fiduciaires de l ASRA puissent cumuler des déficits de façon croissante et non conjoncturelle. Ayant pour objectif la mutualisation des risques, une assurance se doit de dégager une certaine rentabilité ou à tout le moins un équilibre entre les sorties et les entrées des fonds. En ce sens, il apparaît également surprenant que, malgré les déséquilibres récurrents entre les sorties et les entrées des fonds, l ASRA continue à assurer les agriculteurs de façon régulière sans pour autant ajuster ses modalités de fonctionnement. D autre part, alors que par son nom, l ASRA se présente comme un programme d assurance ayant pour objectif la stabilisation des revenus, force est de constater qu une autre composante intervient parallèlement à cette stabilisation. Ainsi, dans son rapport, la CAAAQ affirme que dans certaines productions, «les agriculteurs ne s assurent pas contre un risque de fluctuation de prix : ils côtisent à un régime de sécurité du revenu et reçoivent chaque année une compensation nettement supérieure à leur contribution propre» (Pronovost et coll., 2008, p.57).

19 Chapitre 1 : Problématique 5 La garantie d un revenu aux agriculteurs implique non seulement la stabilisation, mais induit également une réalité de soutien du revenu, qui peut être considérée comme une simple subvention. Il y a donc lieu de distinguer deux composantes au sein de l ASRA, à savoir : la stabilisation et la subvention 4. Au vu de ces éléments, il apparaît alors pertinent de s interroger plus avant sur le déséquilibre budgétaire de l ASRA, ses différentes composantes et ses défaillances à travers le temps. 3. PERTINENCE DU SUJET Bien que la nécessité de réformer l ASRA fasse l objet d un large consensus, il n existe, à notre connaissance, que peu d études ayant fourni des analyses concrètes de l évolution des soutiens offerts par ce programme. L intérêt de la présente étude sera donc d enrichir le débat en étudiant les soutiens offerts par l ASRA sur une longue période. Cette analyse devrait permettre d'une part, d approfondir les connaissances scientifiques, et d autre part, de donner matière à réflexion aux décideurs politiques. 4. QUESTION DE RECHERCHE Cette étude s inscrit dans le cadre général des analyses du soutien de l État en agriculture et agroalimentaire, et porte sur le régime d Assurance-Stabilisation des Revenus Agricoles (ASRA) du Québec, qui fait face à un déséquilibre budgétaire récurrent. Les sections précédentes permettent de dégager deux constats majeurs. D'une part, les différentes critiques formulées à l'égard de l'asra peuvent être comprises comme des défaillances du programme. D'autre part, il apparaît que, au sein de l'asra, coexistent deux grandes composantes : la stabilisation et la subvention. Partant de ces constats, il y a lieu de penser qu une corrélation peut être établie non seulement entre les 4 Nous utiliserons le terme «subvention» pour désigner cette «réalité de soutien», afin d éviter toute confusion avec le terme «soutien» offert à l ASRA, souvent utilisé pour désigner l ensemble des sommes versées aux filières de production stabilisées. Quant aux définitions de ces deux concepts, nous y reviendrons plus loin dans ce travail.

20 Chapitre 1 : Problématique 6 défaillances de l ASRA et le déséquilibre budgétaire récurrent du programme, mais également, entre ce dernier et l évolution des composantes du programme. Tout en nous concentrant sur le lien entre la situation de l ASRA et la théorie économique du soutien des revenus agricoles, nous nous poserons la question suivante, afin de comprendre ces interactions : Dans quelle mesure l étude des défaillances de l ASRA ainsi que celle de l évolution des composantes du programme peuvent-elles fournir des éléments d explication au regard du déséquilibre budgétaire récurrent que connaît le régime? Pour y répondre, nous nous aiderons des sous-questions suivantes : - Parmi les défaillances de l ASRA mentionnées dans la littérature, lesquelles permettent d expliquer son déséquilibre budgétaire? - Parmi les composantes qui coexistent au sein de l ASRA, quelles sont celles qui ont le plus d impact sur le déséquilibre budgétaire de ce programme? 5. PLAN DE L ÉTUDE La première partie de cette recherche s attarde sur les définitions de concepts. L'ASRA étant un programme de soutien des revenus lié, elle constitue donc une forme d'intervention de l'état. En ce sens, il est nécessaire de présenter dans un premier temps la littérature relative aux modes d'intervention de l'état en agriculture, aux mécanismes de stabilisation utilisés, et plus particulièrement, aux soutiens des revenus liés. Par la suite, nous présenterons l ASRA, son mode de fonctionnement ainsi que ses objectifs. Cette première partie est suivie d un quatrième chapitre qui présente la méthodologie retenue pour répondre à notre question de recherche. Enfin, les deux derniers chapitres nous permettront d exposer les résultats de cette étude, avant d ouvrir le débat en conclusion sur de nouvelles pistes de recherche.

21 CHAPITRE 2. LES MODES D INTERVENTION DE L ÉTAT EN AGRICULTURE ET LES SOUTIENS DES REVENUS LIÉS Le régime québécois d assurance-stabilisation des revenus agricoles étant considéré dans la littérature agroéconomique comme un outil d intervention de l État en agriculture, et plus précisément, un programme de soutien des revenus lié, il apparaît important de préciser d abord ce que l on entend par «soutien des revenus lié». Dans le présent chapitre, nous présentons brièvement les modes d intervention de l État en agriculture, avant de nous attarder sur les soutiens des revenus liés. Aussi, seront abordés les aspects théoriques du soutien des revenus lié en autarcie et en situation de libre échange ainsi que le fonctionnement, les avantages et les critiques de ces soutiens. L idée consiste à dégager certaines particularités de ces modes de soutien; ces particularités seront utilisées plus tard dans le cadre de cette analyse. 1. FORMES D INTERVENTION DE L ÉTAT EN AGRICULTURE Les interventions des pouvoirs publics en agriculture peuvent avoir plusieurs motifs et objectifs : augmentation des quantités offertes sur le marché local pour assurer aux consommateurs l approvisionnement des produits à bon prix, sécurité alimentaire, autosuffisance alimentaire, rémunération équitable des producteurs, promotion d une production, amélioration de la productivité, etc. 5 Pour atteindre ces objectifs, une multitude d instruments d intervention a été utilisée par le passé. Ces instruments s insèrent dans des contextes tout à fait particuliers d un point de vue historique, social, politique et économique. Il n est donc pas évident de tous les aborder dans le cadre de cette étude 6. 5 Pour une analyse concernant la justification de l intervention de l État en agriculture, voir : Butault et Le Mouël (2004) p Pour des renseignements plus accentués sur les modes d intervention qui ont souvent été utilisés par les États pour intervenir en agriculture, voir : les différentes publications de l OCDE (1964), (1983), (1990) ; FAO (1960) ; Bergmann D. et Boudin P. (1988) ; Helmberger P.-G. (1991) ; Helmberger P.-G. et Chavas J.P. (1996) ; Butault et Le Mouël (2004), etc.

22 Chapitre 2 : Les modes d intervention de l État et les soutiens des revenus liés 8 Toutefois, il importe de tenir compte de ceux auxquels la littérature a souvent fait référence : - les versements incitatifs liés à la gestion des ressources (retrait des terres) ; - les actions collectives (renforcement des coopératives) ; - les mesures appliquées aux frontières (droit de douane à l importation) ; - les mesures d interventions directes (aide au titre des calamités, subventions au système d'assurance et les versements pour la protection de l'environnement, etc.) ; - les mesures visant à réduire les coûts de production (subventions aux intrants, allégements fiscaux directs et les subventions à la Recherche-Développement, etc.) ; - les mécanismes de stabilisation (soutiens des prix et des revenus ). Tous ces outils, s ils existent individuellement, sont parfois utilisés conjointement, car, comme le rappellent Butault et Le Mouël (2004, p.24) en parlant de certains instruments d intervention de l État en agriculture : «Les politiques agricoles sont très souvent construites autour d une combinaison de ces divers instruments, chacun d entre eux étant rarement utilisé de manière isolée». Parmi les instruments de politique agricole énumérés ci-dessus, les mécanismes de stabilisation revêtent une importance particulière dans le cadre de cette étude, étant donné que l ASRA est un programme de soutien du revenu qui porte le nom «stabilisation». Plus précisément, la prochaine section traitera de ces types de mécanismes, avec pour objectif d orienter cette étude vers les soutiens des revenus liés. 2. LES MÉCANISMES DE STABILISATION Les mécanismes de stabilisation agricole ont pour objectif de garantir un certain niveau de prix des produits agricoles, ou un certain niveau de revenu aux agriculteurs en éliminant les grandes fluctuations qui peuvent exister dans l évolution des prix et des revenus.

23 Chapitre 2 : Les modes d intervention de l État et les soutiens des revenus liés 9 Comme le montre la figure suivante, par stabilisation, il est en général question d éliminer les pics et les creux dans l évolution des prix ou des revenus de façon à permettre à la ligne de tendance à long terme de se manifester (Gouin, 2006, p.39). Figure 2.1 Stabilisation théorique des prix ou des revenus. Prix ou revenus Pic Tendance Creux Années Source : Gouin, 2006, p.39. Tout comme pour les instruments d intervention de l État en agriculture, les différentes approches des auteurs ainsi que les objectifs poursuivis par les programmes sont à l origine de plusieurs classifications des mécanismes de stabilisation. Plusieurs oppositions sont ainsi possibles : - les mécanismes de stabilisation qui visent à soutenir les prix des produits agricoles et ceux qui visent à soutenir les revenus agricoles ; - les mécanismes de stabilisation liés et les mécanismes de stabilisation déliés ; - les mécanismes de pure stabilisation visant à corriger un accident de parcours et ceux qui visent à accorder un certain niveau de revenu à la population agricole.

24 Chapitre 2 : Les modes d intervention de l État et les soutiens des revenus liés Mécanismes de soutien des prix versus mécanismes de soutien des revenus Parmi les instruments d intervention agricole utilisés par les pouvoirs publics pour tenter d améliorer le revenu du producteur, il y a notamment les programmes de soutien de prix et ceux de soutien du revenu. Visant souvent à augmenter le prix payé au producteur lorsque celui-ci est jugé trop bas, les programmes de soutien des prix interviennent sur le niveau des prix du marché ou sur les quantités des produits offertes sur le marché. Ces restrictions sur les quantités offertes des produits sur le marché nécessitent le plus souvent un contrôle des importations. Les programmes tels que ceux de garantie des prix par intervention directe sur le marché intérieur peuvent être inclus dans cette catégorie. En revanche, les programmes de soutien des revenus permettent aux pouvoirs publics de maintenir le revenu du producteur à un niveau jugé acceptable, sans pour autant affecter directement le prix du marché ; c'est-à-dire en laissant le marché fonctionner plus ou moins librement Mécanismes de stabilisation liés versus mécanismes de stabilisation déliés Rappelons comme nous l avons fait précédemment la différence entre les programmes de soutien des revenus lié et déliés. On parle de mécanismes de stabilisation liés, lorsque les aides accordées aux producteurs dans le cadre de l intervention de l État sont étroitement liées à la production, à un facteur de production ou à l évolution du prix. En opposition à ces derniers, les mécanismes de stabilisation déliés aussi connus sous le terme de programmes de soutien des revenus agricoles découplés ont pour objectif de réduire les interférences sur les décisions des agriculteurs en matière de production ; ils dissocient de ce fait, les décisions de production des agriculteurs des modalités du soutien accordé, en laissant le prix de marché s exprimer pleinement. Ces programmes, qui ont fait l objet de plusieurs débats à l échelle internationale depuis l entrée de l agriculture dans le cycle d Uruguay du GATT 8 en 1986, ne sont donc pas liés à l évolution des prix, ni à la 7 Nous y reviendrons plus loin dans ce chapitre. 8 «General Agreement on Tariffs and Trade», Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce signé le 30 octobre 1947 par 23 pays. Cet accord avait pour objectif d harmoniser les politiques douanières des parties signataires. Le cycle d Uruguay Round de 1986 à 1994 est un de nombreux cycles de négociations du GATT,

25 Chapitre 2 : Les modes d intervention de l État et les soutiens des revenus liés 11 production ou à un facteur de cette dernière 9. Même si nous avons choisi cette définition, il convient quand même de reconnaître que plusieurs autres aspects peuvent être considérés dans la définition des mécanismes de stabilisation déliés 10. Dans ce sens, il y a lieu de reconnaître la revue de littérature de Morin-Rivet (2008, p.44) sur la définition du concept économique du découplage, qui fait aussi allusion à : - l absence de liens directs avec les prix courants, l utilisation de facteurs de production et la production elle-même, - l absence d influence sur les décisions de production Mécanismes de pure stabilisation Enfin, pour qu un programme de stabilisation soit considéré comme un mécanisme de pure stabilisation 11 qui vise à corriger un accident de parcours (problème d instabilité), l intervention qui y est rattachée doit représenter un niveau d intervention minimal tout en respectant certaines conditions, notamment : - Elle ne doit viser en aucune façon à soutenir le niveau des prix au-dessus de la ligne de tendance de dernières années ; - Il faut que l intervention ne soit qu épisodique ; - Il ne faudrait pas que le secteur stabilisé devienne plus attrayant pour les investisseurs que les autres secteurs agricoles. Dans le cas contraire, le programme considéré est un programme de stabilisation qui vise à accorder un certain niveau de revenu à la population agricole (problème de parité). clos par l accord de Marrakech. Ce cycle a abouti à la création de l Organisation Mondiale du Commerce (OMC). 9 Pour les différentes conditions que doivent respecter les versements de ce genre de programmes, voir infra, pages Pour une étude exhaustive sur les principales caractéristiques et définitions du concept économique du découplage, voir : Morin-Rivet, 2008, pp Nous nous sommes basés sur les propos de Gouin pour élaborer cette section. Voir : Gouin (2006), p.39.

26 Chapitre 2 : Les modes d intervention de l État et les soutiens des revenus liés Classification de l Organisation mondiale du commerce Notons que l Organisation Mondiale du Commerce (OMC), classe l ensemble des programmes de soutien à l agriculture en trois grandes catégories 12 : verte, bleu et orange. La catégorie verte regroupe les soutiens qui ont des effets de distorsion nuls ou minimes sur les échanges. Les programmes de cette catégorie sont autorisés sans restriction, à condition de répondre à des critères spécifiques énoncés par l OMC. Parmi ces critères : - le soutien doit être fourni dans le cadre d'un programme public financé par des fonds publics n'impliquant pas de transfert de la part des consommateurs ; - le soutien ne doit pas avoir pour effet d'apporter un soutien des prix aux producteurs ; En plus de ces deux critères, le sixième paragraphe de l Annexe 2 de l Accord agricole d Uruguay Round ajoute cinq autres conditions auxquelles doivent satisfaire les versements correspondant à un programme de soutien des revenus pour que celui-ci soit considéré comme étant découplé et classé dans la catégorie verte : - Le droit à bénéficier de versements doit être déterminé d'après des critères clairement définis, tels que le revenu, la qualité de producteur ou de propriétaire foncier, l'utilisation de facteurs ou le niveau de production au cours d'une période de base définie et fixe. - Pour une année donnée, le montant de ces versements ne doit pas être fonction ni établi sur la base du type ou du volume de la production (y compris les têtes de bétail) réalisée par le producteur au cours d'une année suivant la période de base. - Pour une année donnée, le montant de ces versements ne doit pas être fonction, ni établi sur la base des prix intérieurs ou internationaux, s'appliquant à une production réalisée au cours d'une année suivant la période de base. 12 Pour des détails concernant les négociations et la classification de ces catégories, voir : OMCa, OMCb et OMC (2002).

27 Chapitre 2 : Les modes d intervention de l État et les soutiens des revenus liés 13 - Pour une année donnée, le montant de ces versements ne doit pas être fonction ni établi sur la base des facteurs de production employés au cours d'une année suivant la période de base. - Il ne doit pas être obligatoire de produire pour pouvoir bénéficier de ces versements. Quant au septième paragraphe de la même Annexe, il fait référence aux conditions que doit respecter la participation financière de l'état à des programmes de garantie des revenus et à des programmes établissant un dispositif de sécurité pour les revenus, pour que les programmes considérés soient exemptés des engagements de réduction et classés dans la catégorie verte : - Le droit à bénéficier de versements à ce titre doit être subordonné à une perte de revenu, déterminée uniquement au regard des revenus provenant de l'agriculture, qui excède 30 pour cent du revenu brut moyen ou l'équivalent en termes de revenu net (non compris les versements effectués dans le cadre des mêmes programmes ou de programmes similaires) pour les trois années précédentes ou d'une moyenne triennale basée sur les cinq années précédentes et excluant la valeur la plus forte et la valeur la plus faible (moyenne olympique quinquennale). Tout producteur qui remplira cette condition aura droit à bénéficier de ces versements. - Le montant de ces versements doit compenser moins de 70 pour cent de la perte de revenu du producteur au cours de l'année où celui-ci acquiert le droit à bénéficier de cette aide. - Le montant de tout versement de ce genre doit être uniquement fonction du revenu; il ne sera pas fonction du type ou du volume de la production (y compris les têtes de bétail) réalisée par le producteur, ni des prix, intérieurs ou internationaux, s'appliquant à cette production, ni des facteurs de production employés.

28 Chapitre 2 : Les modes d intervention de l État et les soutiens des revenus liés 14 - Dans les cas où un producteur bénéficie la même année de versements en vertu du présent paragraphe et d une aide en cas de catastrophes naturelles, le total de ces versements doit être inférieur à 100 pour cent de la perte totale qu'il aura subie. La catégorie orange, aussi appelée la boite ambrée ou boite rouge, regroupe toutes les mesures de soutien interne réputées avoir des effets de distorsion sur la production et les échanges. Selon l article 6 de l accord relatif à l agriculture, dans cette catégorie sont classées toutes les mesures de soutien interne à l exception de celles qui relèvent des catégories bleue et verte. Les programmes de cette catégorie étant plafonnés, les pays membres de l OMC qui les utilisaient ont fait l objet de pressions qui les ont conduits à s engager dans la réduction progressive de ces derniers. Les programmes de soutien des prix ainsi que certains programmes de soutien des revenus lié sont inclus dans cette catégorie. La catégorie bleue est considérée comme une catégorie intermédiaire exemptée des conditions de la réduction. Cette catégorie concerne les programmes de soutien qui répondent à certaines conditions précises tout en obligeant les producteurs à limiter leur production. Parmi les programmes de cette catégorie, l OMC reconnaît entre autres les versements directs au titre de programmes de limitation de la production fondés sur des superficies et des rendements fixes ou pour un nombre de têtes de bétail fixe, et ceux effectués pour 85 pour cent ou moins du niveau de base de la production pendant une période de base définie. La catégorie bleue n est sujette à aucune limitation de dépenses à l heure actuelle, étant donné que les programmes qui en font partie réduisent dans une certaine mesure les effets de distorsion sur la production et les échanges. Selon l OMC, «les programmes de cette catégorie sont subordonnés à une production, mais leur montant effectif n est pas directement lié au volume réel de cette production». Ainsi, les programmes inclus dans cette catégorie sont considérés comme étant des programmes partiellement découplés Nous reviendrons sur la classification de l OMC quant il sera question de situer l ASRA par rapport aux normes du commerce international dans lequel elle évolue.