DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT. accompagnant le document: Recommandation de la Commission
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- Marie-Jeanne Beauséjour
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1 COMMISSION EUROPÉENNE Bruxelles, le SWD(2014) 233 final DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT accompagnant le document: Recommandation de la Commission relative à des principes communs pour la protection des consommateurs et des joueurs dans le cadre des services de jeux d argent et de hasard en ligne et la prévention des jeux d argent et de hasard chez les mineurs {C(2014) 4630 final} {SWD(2014) 232 final} FR FR
2 Introduction Les services de jeux d argent et de hasard en ligne sont largement présents et utilisés en Europe. Ils font également l objet d une importante communication publicitaire. L UE pèse pour 45 % environ dans le marché mondial des jeux d argent et de hasard en ligne. À l intérieur de l UE, les jeux d argent et de hasard en ligne, qui recouvrent toutes sortes de jeux, notamment paris sportifs, poker, jeux de casinos et loteries, représentent plus de 12 % du marché total des jeux, soit 10,54 milliards d EUR (RBJ) en 2012, pour un nombre de joueurs d environ 6,8 millions. Il existe toutefois des milliers de sites de jeux non réglementés, souvent basés hors de l UE, auxquels les consommateurs ont accès et qui présentent des risques importants, notamment de fraude et de blanchiment d argent. En dépit de leur portée transfrontière, il n existe pas de réglementation de l UE qui régisse spécifiquement le secteur des services de jeux d argent et de hasard en ligne. Dans le même temps, la plupart des États membres ont engagé des réformes réglementaires visant notamment à tenir compte de l apparition de nouvelles formes de services de jeux d argent et de hasard, essentiellement offerts en ligne. Il est ressorti d une consultation publique organisée en 2011 qu il était prioritaire de protéger les citoyens, notamment les mineurs, ainsi que les consommateurs dans le contexte des jeux d argent et de hasard en ligne 1. Partant de ce constat, la Commission a engagé, avec les États membres et les professionnels du secteur, un dialogue portant sur les consommateurs des services de jeux d argent et de hasard en ligne et sur la communication commerciale de ces services. 1. Le problème Un facteur important est l accessibilité des jeux d argent et de hasard en ligne, qui concerne tant les services qui sont réglementés dans les États membres que ceux qui échappent à tout contrôle de l UE (services non réglementés). La croissance des jeux d argent et de hasard en ligne est aussi le résultat de l évolution rapide des technologies, du plus large accès à l internet et de la facilité d emploi des applications mobiles. Lorsque les joueurs en ligne jugent l offre insuffisante ou peu attrayante ou qu ils considèrent que le rendement de leurs mises est trop faible, ils cherchent d autres opportunités de jeu en ligne, qui sont aisément accessibles et qui prennent souvent la forme de sites de jeu non réglementés. Les consommateurs sont attirés par la publicité, à laquelle les opérateurs, qu ils soient commerciaux ou publics, consacrent d importants moyens financiers. Les pratiques commerciales néfastes sont courantes. Des techniques de vente trompeuses et agressives, y compris par leur caractère répétitif, entraînent des choix déraisonnables et incitent les mineurs à jouer. Le manque d informations claires fournies d emblée sous une forme aisément compréhensible est l une des principales causes de ces mauvais choix. Souvent, les sites de 1 2
3 jeu d argent et de hasard enfouissent les informations sur le jeu responsable, le traitement des données à caractère personnel et la protection des joueurs contre l insolvabilité dans de longs textes pleins de jargon juridique, en violation des dispositions de la directive sur les clauses contractuelles abusives. Or, lorsque l information manque de transparence ou de clarté, les consommateurs peuvent ne pas être en mesure d évaluer correctement les risques ou de demander l aide dont ils ont besoin. En l absence d un suivi et d un soutien appropriés, ils risquent de perdre toute notion du temps passé à jouer ou des montants dépensés, et de se mettre à jouer de manière pathologique, avec de possibles conséquences sur leur santé. En ce qui concerne la régulation de l offre, les problèmes identifiés ont deux causes principales: l absence de mesures efficaces pour protéger les consommateurs et la faiblesse des mesures voire l absence de mesures visant à encadrer les communications commerciales en matière de jeux d argent et de hasard. La législation en vigueur n a pas apporté de réponses satisfaisantes en la matière. Le degré de protection des consommateurs et la régulation des communications commerciales varient selon les États membres, qui, pour l essentiel, élaborent des mesures chacun de leur côté, sans aucune approche commune au niveau de l UE. De ce fait, la surveillance réglementaire est divergente et inadéquate. Il est souvent difficile de déterminer quel contrôle les États membres exercent sur les services de jeu d argent et de hasard en matière de responsabilité sociale et de gestion des risques. Enfin, la multiplication inutile des exigences légales dans l UE fait peser une charge administrative importante sur les opérateurs réglementés et nuit à leur compétitivité. Les facteurs décrits ci-dessus induisent un certain nombre de problèmes. Les consommateurs peuvent avoir une perception faussée des jeux d argent et de hasard et notamment des risques encourus, y compris pour leur santé, ainsi que de l éventuel préjudice économique que peut causer un jeu excessif ou pathologique. En l absence de contrôle et de suivi appropriés, le jeu peut devenir compulsif. Si la définition de ce qui constitue un jeu excessif varie selon le temps et les revenus dont dispose chaque individu, il existe quoi qu il en soit un risque qu à défaut de possibilités de contrôle adéquates, le joueur dépense plus de temps et d argent en ligne qu il n en a l intention. Le texte et les images des communications commerciales peuvent, quant à eux, créer de fausses attentes sur le jeu et ce qu il permet d obtenir, financièrement et socialement, et inciter à jouer de manière irresponsable. Outre les questions de santé, les sites de jeux non réglementés exposent les consommateurs à des risques de fraude et à d autres pratiques criminelles. Les mineurs sont menacés, parce que les systèmes de vérification de l âge sont inadaptés, parce qu ils ne sont pas sensibilisés aux problèmes du jeu et parce qu ils ont la possibilité d accéder à des jeux non réglementés. Il faut assurer une meilleure protection des consommateurs. Des règles plus strictes doivent être mises en place pour encadrer les pratiques commerciales, réduire les préjudices potentiels, prévenir l apparition de pathologies et assurer le suivi du comportement des joueurs. 3
4 Le marché des jeux d argent et de hasard en ligne est très concurrentiel. Chaque fois que leur demande ne sera pas satisfaite par l offre réglementée à l intérieur de l UE, les consommateurs continueront de se tourner vers des sites non contrôlés. En l absence d action au niveau de l Union, il est probable que les États membres continuent à agir séparément et que les différences de niveaux et de mesures de protection persistent. L exposition des citoyens aux communications commerciales sur les jeux d argent et de hasard n est guère susceptible de diminuer, dans aucun État membre; les utilisateurs de tels services de jeu devraient continuer à rechercher des opportunités de jouer en ligne. 2. L Union a-t-elle le droit d agir? La protection des consommateurs fait partie des compétences partagées entre l Union européenne et les États membres. En vertu du traité sur le fonctionnement de l Union européenne, une action au niveau de l Union est justifiée si les divergences entre réglementations nationales et une absence ou une insuffisance de mesures fragmentent le marché intérieur pour les consommateurs et les entreprises. Une intervention de l Union est également justifiée si ses citoyens sont mal protégés sans une telle action. Eu égard à la nature même de l environnement en ligne, à la portée transfrontière des jeux d argent et de hasard en ligne et à la façon dont est faite la publicité pour ces jeux, une action au niveau national ne suffit pas. Une action de l Union est nécessaire pour assurer un niveau de protection suffisant et uniforme sur l ensemble de son territoire. 3. Les objectifs L initiative vise à contribuer à la mise en place d un niveau suffisant et uniforme de protection des citoyens, des consommateurs et des mineurs à l égard des jeux d argent et de hasard en ligne. Plus concrètement, ses objectifs spécifiques sont de: protéger les utilisateurs des services de jeux d argent et de hasard en ligne; protéger les mineurs des jeux d argent et de hasard; rendre plus homogènes les pratiques commerciales; sensibiliser davantage les consommateurs afin de limiter, dans la mesure du possible, les effets négatifs que peuvent avoir sur eux les sites de jeux d argent et de hasard non réglementés dans l Union. D un point de vue opérationnel, les objectifs sont les suivants: 1. garantir une information transparente et compréhensible, un soutien dédié et un suivi du comportement de jeu; 2. encourager une plus grande responsabilité sociale dans les pratiques commerciales, et veiller à une prise de conscience des risques de santé liés aux jeux d argent et de hasard; 3. mettre en place des mesures plus efficaces pour garantir que les mineurs ne peuvent pas participer aux jeux d argent et de hasard et réduire autant que possible l exposition des mineurs à ces jeux; 4
5 4. faire en sorte que les joueurs en ligne jouent au sein d un cadre réglementé par l Union. 4. Options envisagées Les options envisagées sont les suivantes: améliorer les exigences d information et d identification compte tenu des appareils utilisés et de la variété des canaux utilisés par les communications commerciales; renforcer les systèmes d enregistrement qui permettent l ouverture de comptes de joueurs et mettre en place des systèmes de vérification plus fiables pour exclure les mineurs dès le départ; renforcer les exigences visant à préserver le bien-être des joueurs en ligne et à faire en sorte que le jeu reste un divertissement; faciliter l auto-exclusion des joueurs dans l ensemble de l Union par l intermédiaire d une base de données en ligne, permettant aux opérateurs établis dans un ou plusieurs États membres d identifier les joueurs qui se seraient exclus; renforcer la supervision réglementaire pour garantir aux consommateurs et aux citoyens un niveau élevé de sécurité et de sûreté et sensibiliser aux risques inhérents aux jeux d argent et de hasard. Le tableau ci-dessous examine la mesure dans laquelle chaque option permettra d atteindre ces objectifs. Options envisagées Objectifs Efficacité Garantir aux consommateurs une information transparente et compréhensible, un soutien spécifique et un suivi Option 1 Statu quo Option 2 Exigences relatives au contenu et à l identification Option 3 Systèmes d enregistrement électronique des joueurs Option 4 Exigences en matière de soutien aux joueurs Option 4 bis: Autoexclusion des joueurs au niveau de l Union Option 5 Renforcement de la supervision réglementaire au moyen de systèmes de suivi en temps réel Rendre socialement responsables les communications commerciales sur les jeux d argent et de hasard, et sensibiliser aux risques inhérents à ces jeux s.o. s.o
6 Instaurer des mesures plus efficaces pour empêcher les mineurs de jouer à des jeux d argent et de hasard et réduire autant que possible leur exposition à ces jeux Faire en sorte que les joueurs en ligne jouent au sein d un cadre réglementé par l Union s.o Réduire le morcellement pour les opérateurs établis dans l Union et titulaires d une licence dans un ou plusieurs États membres Efficacité Acceptabilité par les États membres par les professionnels du secteur Instruments envisagés Les instruments suivants ont été envisagés: législation de l UE (directive), autorégulation du secteur, échange approfondi d informations entre autorités de réglementation, et recommandation de la Commission. Bien qu une directive de l UE soit la plus à même de réaliser les objectifs visés, il n est pas possible, à ce stade, de proposer une solution législative. La raison principale en est que ce mode d action ne bénéficie pas d un soutien suffisant, comme le montrent les réponses à la consultation publique, la position de la majorité des États membres et les résolutions du Parlement européen. L échange approfondi d informations entre autorités de réglementation doit également être écarté. Il permettrait de relever des défis communs et d échanger des connaissances, mais peut-être pas d atteindre de manière suffisante les objectifs poursuivis. Par ailleurs, l échange général d informations entre les autorités de réglementation concernées pourra continuer à avoir lieu dans le cadre du groupe d experts de la Commission. L autorégulation consisterait à se reposer uniquement sur des mesures volontaires pour répondre aux problèmes. Dans ce cas, la mise en œuvre et le respect des règles seraient volontaires, quand bien même certains opérateurs pourraient être audités à l aune de normes qu ils se seraient imposées eux-mêmes. L autorégulation du secteur peut compléter les exigences réglementaires. Étant donné que les États membres semblent considérer que les initiatives venant du secteur lui-même ne sont pas une solution en soi, l autorégulation ne peut venir qu en complément d une régulation par les pouvoirs publics nationaux. 6
7 Une recommandation de la Commission pourrait fournir aux États membres un cadre leur permettant d œuvrer à la réalisation des objectifs poursuivis. Elle encouragerait les États membres à agir au niveau national tout en les laissant libres de choisir les moyens qu ils jugent appropriés. Une clause de réexamen permettrait d évaluer l efficacité des mesures recommandées. Une recommandation de la Commission semble être l instrument le plus acceptable: il tient compte des fortes réticences manifestées par les États membres et par le Parlement européen à l égard d une solution législative, tout en répondant à leurs appels répétés en faveur de mesures protégeant les consommateurs et les mineurs contre les risques liés aux jeux d argent et de hasard. 6. Option privilégiée D une part, l option 3 (enregistrement électronique), l option 4 bis (auto-exclusion à l échelle de l Union) et l option 5 (suivi en temps réel) ne seront pas examinées plus avant à ce stade. Ces options auraient pourtant contribué de manière significative à la réalisation des objectifs visés. En particulier, à la lumière de l objet de la présente analyse d impact, à savoir les jeux d argent et de hasard en ligne, elles envisagent des solutions en ligne qui profiteraient aux consommateurs, aux opérateurs et aux autorités de réglementation. Elles sont toutefois écartées, parce que jugées non acceptables, comme indiqué dans le tableau ci-dessus. D autre part, compte tenu de l analyse effectuée, les options 2 et 4 sont retenues afin de répondre de manière efficace aux différents problèmes recensés. Cette combinaison d options est jugée la plus réalisable en vue d atteindre les objectifs spécifiques et opérationnels. Eu égard aux problèmes constatés et aux objectifs visés, la recommandation serait centrée sur les consommateurs et les utilisateurs de services de jeux d argent et de hasard en ligne et viserait à améliorer la transparence, le soutien aux joueurs et le suivi de leur comportement, ainsi qu à encourager l éducation et la sensibilisation aux risques des jeux d argent et de hasard en général. Elle viserait en outre à empêcher les mineurs de jouer à ces jeux. Elle porterait enfin sur les communications commerciales compte tenu de leur portée plus générale et de leurs effets sur la santé, y compris en ce qui concerne les aspects sociétaux, dans le but de garantir qu elles se font de manière socialement responsable quel que soit le canal utilisé. 7. Incidence D un point de vue économique, les changements entraîneraient des coûts limités de mise en conformité pour la majorité des opérateurs. Dans le même temps, les changements conduiront à une approche plus harmonisée, ce qui pourrait contribuer à répondre à leurs préoccupations en ce qui concerne les coûts des licences sur plusieurs territoires. Un ensemble d exigences communes de base sera introduit, qui aura des conséquences plus marquées sur les fournisseurs de communications commerciales. Sur le plan social, le grand public sera mieux protégé, à de multiples égards, des risques liés aux jeux d argent et de hasard, notamment grâce à l exclusion des mineurs, la meilleure protection des consommateurs et la responsabilisation sociale des opérateurs de jeux en ligne. L incidence administrative devrait être très faible. Les États membres pourraient être amenés à modifier leur réglementation et 7
8 les conditions d octroi de licences, tandis que les autorités de réglementation pourraient avoir à adapter leur organisation. Une approche combinée pourra contribuer à réduire les charges administratives superflues tant pour les autorités de réglementation que pour les opérateurs. Selon que les États membres appliquent la recommandation de la Commission ou non et selon la mesure dans laquelle ils l appliquent, les coûts de mise en œuvre devraient être faibles ou moyens. 8. Suivi et évaluation La Commission prévoit de suivre régulièrement les progrès accomplis, en particulier par l intermédiaire du groupe d experts sur les jeux d'argent et de hasard. À court terme, l analyse se concentrera sur la mesure dans laquelle les États membres auront suivi la recommandation. Cette question pourrait être examinée au cours de deux réunions du groupe d experts, sur la base d indicateurs à définir. À moyen et à long terme, la Commission prévoit de suivre les progrès accomplis avec les États membres en recensant le nombre de personnes ouvrant des comptes de joueurs, le nombre de personnes qui n achèvent pas leur enregistrement, le pourcentage de personnes demandant à être exclues des services de jeux d argent et de hasard, le pourcentage estimé des mineurs ayant eu accès à des sites de jeux d argent et de hasard et les types d infractions liées à la communication commerciale. La Commission pourrait aussi organiser des ateliers en vue de suivre les améliorations apportées par le secteur sur la base de la recommandation, par exemple en ce qui concerne la formation du personnel et les contacts avec les centres de traitement. La Commission devrait procéder à une évaluation 24 mois après la date d adoption de la recommandation. 8
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