Lignes directrices de planification municipale pour les appartements secondaires

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1 Lignes directrices de planification municipale pour les appartements secondaires

2 Table des matières 1.0 Introduction Définition d un appartement secondaire Raison d être des lignes directrices Comment utiliser les lignes directrices Appartements secondaires L expérience du Manitoba Choix limité de logements locatifs Non-respect de la réglementation Milieu réglementaire «Pas dans ma cour» Avantages et inconvénients des appartements secondaires Avantages pour les propriétaires, pour les locataires et pour les collectivités a. Avantages pour les propriétaires b. Avantages pour les locataires c. Avantages pour la collectivité Inconvénients pour les propriétaires et pour les collectivités a. Inconvénients pour les propriétaires b. Inconvénients pour la collectivité Mise en œuvre d un programme efficace de développement d appartements secondaires Déterminer vos besoins en matière de logement Choisir une formule a. Types d appartements secondaires pouvant être autorisés b. Usage autorisé et usage conditionnel c. Résumé Clés du succès a. Engagement du public b. Programmes d incitation c. Démarche progressive d. Lignes directrices en matière de conception e. Application de la loi f. Établissement de données mesurables Règlement sur le plan d aménagement Vision Objectifs Politiques de logement Règlement de zonage... 27

3 Définitions RÈGLEMENTS DE NATURE GLOBALE Unités accessoires (dans une habitation principale) : RÈGLEMENTS DE NATURE GLOBALE Unités accessoires autonomes (pavillons secondaires et pavillons-jardins)... 29

4 1.0 Introduction Certaines municipalités du Manitoba connaissent une pénurie de logements. Les choix limités de logements locatifs sur le marché de l habitation sont d une importance toute particulière pour les collectivités. Les statistiques confirment ces observations. Une économie provinciale vigoureuse accompagnée d une croissance démographique crée une forte demande de logements. Au cours des dernières années, l immigration internationale a fortement contribué à la croissance démographique du Manitoba. Elle va probablement continuer d avoir une influence considérable sur la demande de logements locatifs, car les nouveaux arrivants de la province ont tendance à louer d abord avant d acheter des logements. De façon générale, les taux d inoccupation des logements locatifs sont très bas au Manitoba et cette tendance devrait se poursuivre. Une façon de remédier à la pénurie de logements locatifs consiste à autoriser la construction d appartements secondaires. Essentiellement, les appartements secondaires sont des appartements locatifs situés sur un terrain normalement prévu pour une seule habitation unifamiliale. Tant à l échelle provinciale qu à l échelle municipale, un certain nombre d autorités canadiennes ont adopté des programmes, des politiques et des règlements qui encouragent et autorisent le développement d appartements secondaires. En 2010, le gouvernement du Manitoba, par l intermédiaire de Logement Manitoba, a mis sur pied un programme de subventions pour favoriser la construction de tels appartements. Le but était d accroître le nombre d unités locatives abordables sur le marché et de donner à la population davantage de possibilités d accéder à la propriété. Bien qu on ne dispose pas de données probantes, on soupçonne qu il existe un grand nombre d appartements secondaires improvisés et illégaux dans les municipalités de l ensemble de la province. La construction d appartements secondaires légaux respectant les processus municipaux de planification et d autorisation n est pas courante au Manitoba. Cela s explique peut-être du fait que la plupart des plans d urbanisme et des règlements de zonage municipaux ne prévoient pas de politiques ni de dispositions qui autorisent spécifiquement les appartements secondaires.

5 1. Définition d un appartement secondaire Un appartement secondaire est un logement locatif situé sur un terrain normalement prévu pour une seule habitation individuelle unifamiliale. Comme son nom l indique, l appartement secondaire n est pas l habitation principale sur un terrain, mais plutôt une habitation accessoire (secondaire) à une habitation principale existante. Un appartement secondaire doit obligatoirement posséder une entrée, une cuisine, une salle de bain et une salle de séjour qui lui sont propres, et il peut se présenter sous des formes variées. Ce genre d appartement est généralement situé à l intérieur de l habitation principale, mais il peut aussi se trouver dans un bâtiment individuel distinct sur le terrain. Les trois types les plus courants sont les suivants : Appartement en sous-sol : Un appartement situé sous le premier étage d une habitation unifamiliale (zone ombrée) Pavillon-jardin : Un appartement au niveau du sol et séparé d une habitation unifamiliale plus grande (zone ombrée)

6 Pavillon secondaire : Un appartement au-dessus d un garage autonome (zone ombrée) Dans l esprit du Règlement (provincial) sur l aménagement du territoire, les appartements secondaires sont généralement conçus dans les villes et dans des zones d habitation rurales comme des petites villes, des villages et des districts urbains locaux. Certaines formes d appartements secondaires ne seront pas appropriées dans des zones agricoles, des ensembles résidentiels ruraux (résidences non agricoles) ni dans des ensembles résidentiels d utilisation L appartement secondaire peut aussi être situé au-dessus de l habitation principale d un terrain, par ex. au deuxième étage d une maison, mais cette formule est moins courante. Dans ces lignes directrices, l expression appartement secondaire inclut l appartement en sous-sol, le pavillon-jardin et le pavillon secondaire. Un appartement secondaire est une unité de logement plus petite et accessoire à une unité désignée à usage principal en vertu d un règlement de zonage. Il ne faut pas confondre un duplex et une maison en rangée avec une maison qui comporte un appartement secondaire. Un duplex est un bâtiment composé d une unité construite au-dessus d une autre, aucune des deux n étant considérée individuellement comme l habitation à usage principal. Une maison en rangée est semblable à un duplex sauf que les unités sont l une à côté de l autre et possèdent un mur mitoyen. Le duplex et la maison en rangée peuvent être considérés comme des habitations à usage principal dans un règlement de zonage. 2. Raison d être des lignes directrices Le gouvernement du Manitoba doit constamment faire face à des taux d inoccupation très faibles et à une demande croissante de logements locatifs abordables. Les collectivités manitobaines peuvent notamment favoriser le développement des appartements secondaires pour accroître les possibilités de logement abordable et permettre davantage aux gens de vieillir à domicile. De plus, dans de nombreuses municipalités, il existe déjà probablement des appartements secondaires non réglementés, qui ne respectent pas

7 les codes du bâtiment ni le code de prévention des incendies. Des arrêtés municipaux et règlements locaux sur les appartements secondaires peuvent aider les municipalités à légaliser ces logements et à les rendre conformes aux codes. Pour que cela se produise, les administrations locales doivent autoriser les appartements secondaires comme forme de logement légitime. L un des principaux objectifs de ces lignes directrices est d encourager les municipalités du Manitoba à autoriser les appartements secondaires en se montrant moins restrictives à l égard de leur développement. Le but est d informer les administrations locales sur les avantages et les inconvénients des appartements secondaires, et sur les implications de l autorisation de cette forme de logement légitime dans leurs collectivités. Les lignes directrices orientent également les municipalités en vue de l adoption d un programme de développement d appartements secondaires et elles leur fournissent des outils de mise en œuvre. 3. Comment utiliser les lignes directrices Ces lignes directrices introduisent le concept d appartement secondaire et présentent les principaux avantages, les difficultés ainsi que les implications liés à la décision d autoriser cette forme de logement dans une collectivité. Nous formulons des recommandations aux municipalités pour qu elles envisagent une stratégie efficace de mise en œuvre d appartements secondaires. L Annexe contient de la documentation que l administration locale peut utiliser pour établir des appartements secondaires dans leurs collectivités. Elle renferme des exemples de politiques et de règlements que les municipalités peuvent intégrer dans leurs arrêtés sur l aménagement du territoire local. Vous trouverez également ci-joint une brochure intitulée : Comment les appartements secondaires peuvent profiter à votre collectivité. Cette brochure explique clairement les avantages des appartements secondaires pour les propriétaires, les locataires et la collectivité dans son ensemble. Elle est rédigée dans un langage simple pour appuyer les activités éducatives et publicitaires dans votre collectivité.

8 2.0 Appartements secondaires L expérience du Manitoba Les appartements secondaires existent au Manitoba depuis plus longtemps que les règlements qui les régissent. Cependant, c est généralement avec prudence que l on a accepté ces appartements comme forme de logement légitime. Le fait de comprendre l état actuel de la situation au Manitoba dans ce domaine est une première étape nécessaire si l on veut envisager les choix possibles dans l avenir. L expérience manitobaine peut se résumer en quatre thèmes : 1. Choix limité de logements locatifs Le choix limité de logements locatifs est un grand défi pour de nombreuses collectivités dans l ensemble du Manitoba. Dans bien des cas, la croissance démographique locale s est traduite par une prolifération d appartements illégaux. Un grand nombre de collectivités reconnaissent qu elles offrent peu de possibilités aux aînés de vieillir à domicile. Les appartements secondaires pourraient être une solution aux problèmes de logements temporaires, de logements abordables ou de logements pour personnes ayant des besoins spéciaux, notamment les personnes ayant des déficiences intellectuelles. 2. Non-respect de la réglementation Il est difficile de savoir à quel point les appartements secondaires ne respectent pas les divers codes et textes réglementaires. D abord, il n y a pas d uniformité parmi les municipalités du Manitoba sur la définition d un appartement secondaire. Par exemple, les résidences principales qui incluent ce genre de logement sont souvent considérées comme des duplex ou d autres formes d habitation multifamiliale. Ensuite, le fait qu on ne connaisse pas le nombre d appartements illégaux à l échelle du Manitoba pose des problèmes pour compiler des données exactes sur le développement de ces logements. Quoi qu il en soit, certaines données probantes suggèrent que, pour les appartements secondaires, le non-respect du code du bâtiment est un problème dans beaucoup de municipalités manitobaines. Ce non-respect est peut-être moins problématique dans les zones d habitation plus petites où les activités de surveillance et de vérification de la conformité sont moins lourdes pour les municipalités. Dans bien des collectivités plus petites, on remarque peut-être quand un propriétaire entreprend ce genre de rénovations. 3. Milieu réglementaire Même si certaines municipalités autorisent une certaine forme d appartements secondaires, ces appartements se limitent souvent à des logements en sous-sol et à des annexes à la résidence principale. Dans les zones urbaines, les règlements de zonage, qui autorisent les appartements secondaires, considèrent généralement ces logements comme des habitations à «usage conditionnel» et imposent des limites de superficie. Cela signifie que les propriétaires qui souhaitent établir un appartement secondaire sont parfois obligés de se soumettre à la fois au processus d usage conditionnel et au processus de dérogation.

9 Dans les régions non urbaines du Manitoba, c est le type «pavillon-jardin» qui est le plus courant. Ces appartements sont généralement à usage conditionnel en vertu d un règlement de zonage et ils sont considérés comme des logements temporaires. Ils sont généralement destinés à un membre de la famille immédiate qui a besoin de soins ou qui prend soin du propriétaire principal. Certaines municipalités exigent que tous les services soient reliés à l habitation principale. (Par exemple, l électricité de l appartement secondaire est calculée à partir du compteur de l habitation principale.) De façon générale, on peut qualifier de «restrictif» le milieu réglementaire qui régit la construction d appartements secondaires dans les municipalités du Manitoba. On peut également raisonnablement conclure que, dans l ensemble de la province, la plupart des plans d aménagement et des règlements de zonage locaux doivent être modifiés si l on veut tirer avantage de cette forme de logement. 4. «Pas dans ma cour» On ne sait pas encore à quel point le public est favorable aux appartements secondaires au Manitoba. Les préjugés souvent associés aux locataires et aux logements locatifs représentent l une des difficultés majeures à laquelle se heurtent les partisans de l appartement secondaire. Dans certains cas, l attitude d habitants qui ne veulent «pas de cela dans leur cour» risque de nuire aux efforts visant l adoption de dispositions sur les appartements secondaires dans les règlements locaux. Parmi les inquiétudes de certains habitants, mentionnons le stationnement, la circulation, le bruit et les répercussions négatives sur la valeur des propriétés. Il faut élaborer une stratégie d éducation et d engagement du public destinée à la fois à répondre aux préoccupations légitimes et à réfuter les préjugés négatifs. C est la meilleure façon de persuader les municipalités du Manitoba qui sont prêtes à faire des appartements secondaires une forme de logement légitime.

10 3.0 Avantages et inconvénients des appartements secondaires Pour bien des raisons importantes, le gouvernement du Manitoba prend des mesures pour encourager les municipalités à autoriser les appartements secondaires. Les raisons de cet encouragement à adopter des dispositions réglementaires relatives à ces appartements peuvent se résumer ainsi : 1. améliorer les choix de logements locatifs en général; 2. améliorer les choix de logements locatifs de façon à répondre à des besoins particuliers, notamment ceux des étudiants et des aînés; 3. augmenter le nombre de logements abordables; 4. faire en sorte que les appartements illégaux soient conformes. La construction d appartements secondaires aidera à remédier à la pénurie de logements locatifs dans l ensemble de la province en augmentant le nombre et le type de logements locatifs dans les collectivités du Manitoba. De même, l ajout d appartements secondaires légaux dans le parc de logements locatifs améliorera les conditions de logement de la population. Grâce à un programme proactif de développement d appartements secondaires, les municipalités seront mieux en mesure d encourager les propriétaires à légaliser et à moderniser les appartements existants qui ne respectent peut-être pas les codes du bâtiment actuels. Cela peut aider les propriétaires à éviter les problèmes de responsabilité, permettre de remédier aux conditions de logement mauvaises, voire dangereuses, et aussi aider les propriétaires et les locataires à mieux se protéger en matière d assurance. Les municipalités doivent tenir compte d un certain nombre de conséquences lorsqu elles autorisent les appartements secondaires. Cette section traite les avantages et les inconvénients de ce type de logements pour les propriétaires, pour les locataires et pour les collectivités. 1. Avantages pour les propriétaires, pour les locataires et pour les collectivités a. Avantages pour les propriétaires Aide à l hypothèque Les appartements secondaires fournissent aux propriétaires un revenu supplémentaire qui peut les aider à payer leurs remboursements d hypothèque. Le revenu supplémentaire provenant de ces logements peut aussi aider les nouveaux propriétaires à être admissibles à une hypothèque dans les cas où leur revenu ordinaire ne suffit pas à lui seul. Logement de la famille élargie Les appartements secondaires peuvent permettre aux propriétaires d héberger des parents vieillissants, des enfants adultes ou d autres membres de la famille, en leur offrant ainsi de la compagnie tout en préservant l autonomie et la vie privée

11 de tous. Dans bien des cas, le fait d héberger des aînés va permettre à ces personnes de rester dans la collectivité (de vieillir à domicile) plutôt que d être logées ailleurs. Soutien aux aînés et aux autres personnes à revenu fixe Les revenus supplémentaires provenant des appartements secondaires peuvent donner aux aînés et autres personnes à revenu fixe les moyens d entretenir leurs habitations. Augmentation de la valeur de revente des propriétés Les appartements secondaires et le revenu de location qu ils peuvent générer peuvent accroître la valeur de revente d une propriété. Assurance améliorée La réglementation des appartements secondaires permet de faire en sorte que les logements construits sont conformes aux codes du bâtiment et elle permet également aux propriétaires et aux locataires de souscrire une assurance appropriée. Cela peut aider les propriétaires à éviter les problèmes de responsabilité et permettre de remédier aux conditions de logement mauvaises, voire dangereuses. b. Avantages pour les locataires Nombre accru de logements abordables Les appartements secondaires peuvent accroître le nombre de logements moins chers qui sont disponibles dans une collectivité. Choix accru de logements Les appartements secondaires permettent à des locataires d habiter dans un quartier peu peuplé et d avoir accès à une cour plutôt que de vivre dans un appartement ou une autre forme de logement dans une zone plus dense. Conditions de logement plus sûres La réglementation des appartements secondaires aide à faire en sorte que les logements soient conformes aux codes et améliore ainsi la sécurité des locataires. c. Avantages pour la collectivité Utilisation plus efficace de l infrastructure municipale Les appartements secondaires utilisant les habitations existantes, ils accroissent la rentabilisation de l infrastructure municipale, notamment du transport, des services publics, des routes, des centres de loisirs et des parcs. Généralement, les avantages ainsi obtenus sont les suivants : moins de pression pour aménager les zones vertes (terrains non construits, souvent à la périphérie d une collectivité), ce qui aide à protéger les terres agricoles de valeur ou l habitat faunique et réduit les coûts de construction et d entretien de l infrastructure liée aux nouvelles constructions; augmentation de la population dans les quartiers existants, ce qui peut accroître la viabilité des écoles, des centres communautaires, des commerces et autres entreprises et services locaux.

12 Préservation du caractère du quartier Quand on les compare à des immeubles d habitation plus denses, les appartements secondaires ne changent pas beaucoup la forme ni le caractère des quartiers résidentiels moins peuplés. Diversité accrue des collectivités En offrant des logements abordables ou spécialisés aux locataires ou en aidant les acheteurs d une première maison à payer leur hypothèque, les appartements secondaires contribuent à la diversité des collectivités. Cela donne à des habitants d âges et de revenus divers l occasion de vivre dans un même quartier. Accroissement des valeurs établies à l issue de l évaluation municipale L augmentation de la valeur fiscale d une propriété (en raison de l ajout d un appartement secondaire) se traduit par une augmentation de l impôt versé par le propriétaire à la municipalité. 2. Inconvénients pour les propriétaires et pour les collectivités a. Inconvénients pour les propriétaires Comprendre la réglementation locale Les politiques d aménagement du territoire et les règlements, notamment ceux qui portent sur les appartements secondaires, varient selon les municipalités; le propriétaire intéressé par cette forme de logement devra comprendre les règlements applicables et peut-être se soumettre à un processus, parfois pénible, d obtention de permis. Comprendre les modèles de financement Rénover ou agrandir une habitation ou dépendance en guise d appartement secondaire (construit en conformité avec les règlements municipaux et les codes du bâtiment) exige de la part du propriétaire qu il comprenne les implications financières du rendement attendu de son investissement. Le propriétaire doit également tenir compte d autres coûts notamment de l augmentation possible des frais de services et des impôts municipaux, au cas où son appartement secondaire augmente la valeur fiscale de sa propriété. Être propriétaire Le fait de posséder un bien locatif et d être propriétaire s accompagne de nombreuses responsabilités. Ces responsabilités sont notamment les suivantes : trouver des locataires, régler les questions d entretien, parfois traiter avec des locataires difficiles, connaître les lois et règlements sur les droits et responsabilités des locataires et des locateurs. Revente de l habitation Un appartement secondaire, et le revenu de location qu il peut générer, est un élément attrayant pour certains acheteurs, mais pas pour tous,. La présence d un appartement secondaire dans une habitation peut donc limiter le nombre d acheteurs éventuels. Conformité aux codes du bâtiment et au code de prévention des incendies Partout au Canada, la conception et la construction de nouveaux appartements secondaires, ou la modernisation d appartements existants, sont régies par le Code national du bâtiment et par le Code national de prévention des incendies. Il existe aussi des codes du bâtiment propres à chaque province et territoire. Le Code national du bâtiment exige notamment des superficies

13 maximales, des hauteurs de plafond minimales, certaines dimensions pour les fenêtres, l installation de détecteurs de fumée et bien d autres éléments. Le Code national du bâtiment et le Code national de prévention des incendies ont été mis à jour en 2010 pour inclure dans la définition révisée d une «maison» des dispositions particulières sur les appartements secondaires et pour que l on dispose d un code national uniforme relativement aux règlements de base que les appartements secondaires doivent respecter. En avril 2011, le gouvernement du Manitoba a adopté ces dispositions dans le Code du bâtiment du Manitoba. b. Inconvénients pour la collectivité Quantité d efforts Il en coûtera aux municipalités de modifier le plan d aménagement et les règlements de zonage, ainsi que de faire participer le public à l élaboration de programmes locaux de développement d appartements secondaires. Capacité de l infrastructure Étant donné la construction à petite échelle d appartements secondaires, elle ne devrait pas présenter de problème de capacité pour la plupart des infrastructures municipales modernes, en ce qui concerne les canalisations d eau et d égout. Ce n est pas le cas des champs d épuration dans les terrains plus petits en zones rurales pour lesquels il faut tenir compte de toute augmentation éventuelle du volume des eaux usées. Stationnement Il faut examiner la capacité d une rue de quartier à accueillir un plus grand nombre de véhicules stationnés sur la voie publique du fait de la présence d appartements secondaires. L inquiétude du public au sujet de cette forme de logement vient souvent de l augmentation du nombre de véhicules qui stationnent dans la rue. Il faut peut-être envisager des règlements pour réguler la capacité de stationnement sur rue de certains quartiers. On considère généralement que les conditions de stationnement hors-rue sont restrictives et qu elles empêchent peut-être les propriétaires d envisager la construction d appartements secondaires. Application de la loi À lui seul, le nombre d appartements secondaires nés de travaux de rénovation amateurs, qui ne respectent pas les exigences des règlements de zonage ni des codes du bâtiment, présente une difficulté majeure pour les municipalités en matière d application de la loi. Or, des règlements trop restrictifs et un processus de délivrance de permis trop lourd découragent les propriétaires de suivre les règles. La difficulté est donc de concevoir des règlements qui protègent la santé et la sécurité des locataires tout en disposant d un processus de développement permissif et efficace à l intention des propriétaires. Comprendre les buts de la politique et l application systématique des règlements Il faut énoncer clairement les objectifs d une politique de développement d appartements secondaires pour que les administrateurs et les conseillers municipaux comprennent le bienfondé de cette forme de logement. Ainsi, ils peuvent appliquer de façon systématique les règles et les règlements à l appui de ces objectifs. Les politiques et les règlements municipaux sont parfois mis en question par des individus qui essaient de manipuler les règles à des fins personnelles. Pour un conseil municipal, le meilleur moyen de gérer ce type de risque est

14 d appliquer les règles de façon systématique. Accorder des exceptions à des propriétaires peut mener à un développement désordonné. «Pas dans ma cour» On a certains préjugés sur les locataires et les logements locatifs en croyant par ex. qu il s agit de personnes de passage qui n ont pas l intention d entretenir le logement qu elles ne possèdent pas. Ce genre de préjugé risque de compliquer l établissement d appartements secondaires dans des quartiers bien établis, en particulier lorsqu une audience publique est nécessaire à l approbation du projet. De même, la construction de ce genre de logements va accroître la densité du quartier, que l on mesure à l aide du nombre d unités de logement dans une zone géographique donnée. Même si les appartements secondaires n entraînent qu une faible augmentation de densité, ils seront probablement tenus à tort responsables de problèmes souvent associés à l augmentation de la densité des quartiers. On considère généralement que la rentabilisation accrue de l infrastructure municipale est un avantage pour la collectivité cependant, il y a des conflits d utilisation des terres (réels et présumés) que le public associe souvent à une densité plus forte, notamment les suivants : le surpeuplement, la circulation accrue, la pénurie de places de stationnement et l influence négative sur le caractère du quartier. Lorsqu elle est fondée sur l argument «pas dans ma cour», l opposition de la collectivité aux projets d aménagement est généralement subjective, source de polarisation et lourde pour le système politique.

15 4.0 Mise en œuvre d un programme efficace de développement d appartements secondaires Les conseils suivants destinés aux municipalités qui envisagent de mettre en place un programme de développement d appartements secondaires s inspirent d enseignements qui ont été retenus un peu partout au Canada. Ils soulignent un certain nombre de facteurs dont il faut tenir compte, donnent des exemples de la façon dont d autres autorités ont remédié à ces facteurs et renferment des suggestions pour favoriser le succès de tels programmes au Manitoba. 1. Déterminer vos besoins en matière de logement Pour déterminer les besoins précis d une collectivité en matière de logement, il est recommandé de procéder à une évaluation de ces besoins. Une évaluation des besoins de la collectivité en matière de logement peut prendre des formes différentes et inclure toutes sortes de données quantitatives empiriques, notamment les suivantes : les prévisions de croissance démographique; la démographie (âge, revenu, emploi, taille du ménage); les activités de construction de logements, les ventes, le nombre de jours sur le marché; l inventaire des logements locatifs, les taux d inoccupation; les besoins de logements spéciaux (temporaires, pour étudiants, pour aînés), les listes d attente; les perspectives économiques, les besoins des entreprises locales en matière de maind œuvre. Pour en savoir plus sur la façon de déterminer les besoins de logement, veuillez consulter notre guide intitulé Calculating Supply and Demand for Residential Lands (en anglais). Les prévisions établies à partir de données statistiques peuvent aider une municipalité a mieux comprendre quels logements locatifs abordables seront disponibles dans la collectivité. En plus des données quantitatives, il faut tenir compte de renseignements anecdotiques obtenus à l issue d entrevues avec les principaux intervenants. Exemples de questions pouvant être posées aux principaux intervenants : Quelles sont les possibilités dont disposent les gens de notre collectivité pour vieillir à domicile? Existe-t-il de nouveaux débouchés économiques dans notre collectivité pour attirer des travailleurs d autres régions du Manitoba, du Canada ou d autres pays? Ensemble, les données anecdotiques et statistiques révèlent parfois un manque de logements locatifs abordables dans la collectivité, aussi bien maintenant que dans l avenir. En étant au

16 courant de votre situation en matière de logement, vous allez pouvoir déterminer les questions auxquelles vous devez remédier et si cela peut se faire à l aide d un programme de développement d appartements secondaires. Par exemple, à Edmonton, des recherches ont révélé l existence de appartements illégaux près des collèges et des universités. À Regina, le choix limité de logements abordables pour les étudiants et pour les aînés est un problème. Dans le village d Anmore, la priorité est accordée au logement des membres de la famille élargie. Sous l autorité du conseil municipal, un comité consultatif du logement est un outil supplémentaire dont une municipalité peut se servir pour évaluer les besoins de la collectivité en matière de logement. Ce comité peut être composé de particuliers, de groupes de résidents, de groupes d étudiants, d organisations d immigrants, d aînés, de promoteurs et de spécialistes de l immobilier. Son but est de servir de lien direct entre ce qui se passe sur le terrain dans la collectivité et le personnel et les élus municipaux. En jouant un rôle clé dans la stratégie locale visant à faire participer le public au programme de développement d appartements secondaires, le comité peut également aider à obtenir le soutien du public et des autorités politiques pour cette forme de logement. Exemples (issus de travaux de recherche par étude de cas) : Les municipalités de Kelowna, de Langley et de Regina ont toutes demandé à des comités consultatifs du logement de faire en sorte que des particuliers et des groupes d intervenants informés aident à évaluer les besoins de la collectivité en matière de logement puis de s adresser au public dans son ensemble en vue de consultations. L expérience de ces collectivités montre que ce genre de comité peut fournir des renseignements particulièrement utiles au conseil municipal. En effet, il peut faire état de la situation locale actuelle dans le domaine du logement et rendre compte du soutien ou de l opposition à divers types d appartements secondaires. 2. Choisir une formule Une fois que l évaluation des besoins d une collectivité a été effectuée en matière de logement, la municipalité est en mesure de formuler une vision et d établir tout un ensemble d objectifs communautaires dans ce domaine. Par exemple, une collectivité peut décider qu il faut un choix plus vaste de logements pour permettre à ses aînés de vieillir à domicile ou pour héberger des travailleurs migrants temporaires. En définissant clairement sa vision, la municipalité peut ensuite décider d un plan de mise en œuvre pour un programme de développement d appartements secondaires qui l aidera à concrétiser cette vision. Le plan doit prévoir quels types d appartements secondaires seront autorisés, s ils seront autorisés dans tous les secteurs et s ils devraient l être automatiquement ou avec des conditions, etc. Les décisions concernant ces questions seront mises en œuvre à l aide du plan d aménagement et des règlements de zonage locaux.

17 a. Types d appartements secondaires pouvant être autorisés Pour savoir quels types d appartements secondaires autoriser dans une collectivité, la municipalité doit déterminer ce qui est réalisable sur le plan physique et ce qui est le plus susceptible d être accepté par la population locale. Essayez de déterminer les types d appartements secondaires qui peuvent être le plus facilement intégrés physiquement dans le parc de logements existants. Le type à envisager dans n importe quelle collectivité dépend peut-être des caractéristiques du parc de logements local et des terrains habités. Pour les appartements en sous-sol, il faut des maisons avec un sous-sol de taille appropriée et dont l état permet d y aménager un appartement. Pour les appartements de type pavillon secondaire, il faut des garages séparés de la résidence principale. Et, comme pour les pavillons-jardins, ces pavillons secondaires doivent être de taille suffisante pour accueillir une structure autonome. Certains types d appartements secondaires sont parfois mieux acceptés par une collectivité que d autres. Dans une collectivité urbaine, les appartements en sous-sol sont beaucoup moins visibles que les pavillons-jardins et donc, plus susceptibles d être acceptés. Dans certains cas, l évaluation des besoins en matière de logement (ou même le comité consultatif de logement) peut indiquer qu il existe déjà un grand nombre d appartements secondaires d un type donné dans la collectivité. Dans ce cas, la municipalité peut envisager de légaliser ces logements. Exemples : Beaucoup de quartiers de Saskatoon ont été construits quand les familles nombreuses constituaient la norme. Le fait d autoriser des appartements secondaires dans ces quartiers n a pas pour autant augmenté le nombre d habitants par rapport à ce que ces quartiers pouvaient accueillir au moment de leur conception. À Edmonton, on a estimé qu il existait environ appartements secondaires illégaux dans la ville, la plupart étant situés près des universités et des collèges. L autorisation de ces logements dans ces secteurs a été une première étape naturelle dans le processus d introduction des appartements secondaires partout dans la ville. b. Usage autorisé et usage conditionnel Un règlement de zonage détermine les usages et les structures pouvant être autorisés dans certains endroits de la municipalité. Il peut faire une distinction entre les divers types d appartements secondaires et prévoir des règles pour chacun. Une structure ou un usage donnés, par ex. un certain type d appartement secondaire, peut être à usage «autorisé» ou «conditionnel» en vertu d un règlement de zonage. Les structures à usage autorisé peuvent être établies par un propriétaire sans autorisation spéciale de la municipalité. Les structures désignées à usage conditionnel nécessitent l autorisation de la municipalité avant d être construites ou agrandies.

18 Pour obtenir d une municipalité un permis d usage conditionnel, il faut soumettre une demande et suivre les étapes du processus correspondant. Le processus consiste en une audience publique et peut mener au rejet immédiat de la demande par le conseil municipal ou bien à son approbation sous certaines conditions. Un conseil peut désigner certains types d appartements secondaires à usage conditionnel pour se réserver le droit d ajouter des conditions d approbation qui répondent aux circonstances particulières d une demande individuelle. La municipalité doit soigneusement étudier quels types d appartements secondaires doivent être à usage conditionnel et dans quelles conditions. L obligation de soumettre une demande d appartement secondaire à une audience publique avec la possibilité, pour le demandeur, d avoir à faire face à l opposition de ses voisins présente une difficulté que bien des propriétaires ne sont peut-être pas prêts à endurer. Les municipalités qui souhaitent promouvoir le développement d appartements secondaires devraient faire en sorte qu il soit aussi facile que possible. Une municipalité doit soigneusement étudier quels types d appartements secondaires doivent être à usage autorisé et dans quelles circonstances. Un conseil municipal peut désigner certains types d appartements secondaires à usage autorisé et leur imposer une superficie relativement petite. En faisant cela, la municipalité autorise des appartements secondaires suffisamment petits pour loger une seule personne. Les demandes d appartements secondaires dépassant la superficie autorisée doivent alors être approuvés à l issue d un processus de dérogation. Ce processus nécessite une audience publique et permet au conseil municipal de rejeter la demande ou de l approuver sous conditions, selon le cas. Exemples : Les villes de Kelowna, Langley, Saskatoon et Brandon imposent toutes des tailles maximales pour les appartements secondaires situés à l intérieur d une résidence principale. Kelowna et Langley imposent toutes les deux une superficie maximale de 970 pieds carrés (pi 2 ) alors que Saskatoon prévoit 700 pi 2 et Brandon 540 pi 2. Les propriétaires qui souhaitent aménager un appartement secondaire plus grand que la superficie maximale peuvent le faire en se soumettant au processus municipal de dérogation. À Steinbach, au Manitoba, les appartements secondaires sont désignés à usage autorisé dans la plupart des zones résidentielles ainsi que dans la zone communautaire commerciale. Un permis de construire est nécessaire et l appartement doit respecter le Code du bâtiment du Manitoba. Steinbach a adopté cette législation en septembre 2010, en réponse à un besoin de logements sécuritaires et abordables dans la collectivité. La ville a élaboré une brochure d information et des lignes directrices sur son programme de développement d appartements secondaires pour éduquer ceux qui envisagent de construire un tel logement ou ceux qui en possèdent déjà un et qui veulent qu il soit conforme aux dispositions du Code.

19 c. Résumé Une municipalité doit décider des types d appartements secondaires qui sont nécessaires pour répondre aux besoins de la collectivité. Cette décision dépend des qualités physiques du parc de logements existants et de l acceptation éventuelle de la collectivité. Afin de mener à bien l initiative, il faut revoir les règlements municipaux sur l aménagement du territoire afin qu ils soient aussi permissifs que possible pour répondre aux besoins particuliers de la collectivité en matière de logement. La formule que vous choisissez doit se refléter à la fois dans le plan d aménagement et dans les règlements de zonage (voir à l Annexe A les modèles de plan d aménagement, de politiques et de règlements de zonage). Les municipalités doivent inclure dans les règlements de zonage des dispositions sur la conception, l emplacement et la construction d appartements secondaires qui sont adaptés au contexte local. Les règlements devraient notamment prévoir ce qui suit : des dispositions pour tous les types d appartements secondaires; des dispositions pour autoriser au moins quelques types d appartements secondaires dans certaines zones (ex. : appartements en sous-sol et appartements secondaires attenants à usage autorisé dans tous les quartiers résidentiels); une superficie totale maximale appropriée et un pourcentage de la superficie totale; des objectifs précis (plan d aménagement) et des règlements (de zonage). Un programme efficace de développement d appartements secondaires nécessite un milieu réglementaire permissif.

20 3. Clés du succès a. Engagement du public Pour beaucoup de Manitobains et de Manitobaines, les appartements secondaires sont un concept méconnu et une nouvelle façon de penser le logement. En conséquence, les programmes de développement d appartements secondaires profiteront de l engagement du public puisque celui-ci permettra d éduquer la population, de réfuter les renseignements erronés et les idées fausses, de recueillir des commentaires et de rallier les habitants à ce nouveau concept. Même si chaque municipalité doit adapter sa stratégie de façon à tenir compte de son contexte local, les aspects suivants de la participation du public devraient faire partie d un plan complet d engagement du public : Communication et langue : À la base d une stratégie d engagement du public, adoptez une langue, des définitions et des messages uniformisés que le personnel, les intervenants et le public doivent utiliser. Consultation du public : Prévoyez des ateliers, des sondages et des plateformes Web pour consulter le public et le faire participer de façon qu il soit davantage au courant de la situation ainsi que des préoccupations des intervenants. Éducation et promotion : Recourez à la publicité, à des guides pratiques, aux médias sociaux et à des partenariats avec les organisations communautaires pour aider à éduquer le public sur les appartements secondaires, pour vanter les avantages (et les mesures incitatives en place) de cette forme de logement et pour réfuter les renseignements erronés. Communication des résultats : Partagez les résultats des ateliers et des sondages avec le public, et collaborer avec les médias locaux pour communiquer les succès du programme de développement d appartements secondaires. Le plan d engagement du public doit être établi immédiatement. Nous recommandons que les conseillers et les fonctionnaires municipaux anticipent la nature de l opposition éventuelle et se préparent à apporter des réponses basées sur des faits. Les résultats de l évaluation des besoins en matière de logement et la création d un comité consultatif dans ce domaine devraient aider les municipalités à déterminer comment présenter au mieux les appartements secondaires comme solution possible aux problèmes de logement locaux.

21 Exemples : Grâce à une consultation inclusive et à une mise en œuvre progressive, quelques inquiétudes seulement ont été exprimées à Edmonton au cours de la première phase et encore moins au cours de la seconde. La Ville de Kelowna a essayé d adopter des règlements améliorés sur les appartements secondaires. Lors d une audience publique, une forte opposition a obligé la ville à ne pas aller de l avant avec cette initiative, bien qu il n ait pas été vraiment possible de savoir si l opposition était représentative de l opinion plus générale. À Calgary, la question des appartements secondaires a fait son apparition dans les médias et vécue comme sujet de polarisation lors des élections municipales de La Ville a fait appel à une tierce partie pour mener un sondage auprès de la population, qui a révélé un soutien plus grand au concept d appartement secondaire dans tous les secteurs de la ville. Il semble que la campagne médiatique ait été l initiative d une opposition minoritaire. Divers outils d engagement du public existent pour aider les fonctionnaires et les élus municipaux à détecter les véritables problèmes et à remédier à l attitude anti-appartements secondaires des gens qui ne veulent pas de cette forme de logement dans leur cour. Ces exemples illustrent combien il est nécessaire de prévoir une stratégie initiale bien définie pour solliciter l engagement du public. b. Programmes d incitation Les travaux de recherche par étude de cas entrepris dans le cadre de ces lignes directrices ont généralement révélé que des mesures incitatives permettent de faire en sorte que les nouveaux appartements secondaires et les appartements secondaires existants faisant l objet de travaux de modernisation respectent les dispositions réglementaires. Un programme d incitation mis en place par le gouvernement est également un moyen d inciter les municipalités à inclure des dispositions sur les appartements secondaires dans leurs politiques d aménagement et leurs règlements locaux. De même, les bénéficiaires d un tel programme sont, de ce fait, tenus de se conformer aux règlements de zonage et au code du bâtiment. Exemples : En Saskatchewan et en Alberta, les programmes d incitation provinciaux et municipaux proposent diverses formules allant de remises sur les droits de permis à des subventions ou des prêts à remboursement conditionnel. En 2010, Logement Manitoba a créé un programme de subventions pour favoriser le développement d appartements secondaires, pour augmenter le nombre de logements locatifs abordables sur le marché et pour faciliter l accès à la propriété. Le programme a permis aux bénéficiaires d obtenir des prêts à remboursement conditionnel représentant la moitié des coûts totaux de construction ou de rénovation, jusqu à concurrence de $ par logement. On s attend à ce que ce programme reste en place jusqu en 2014.

22 Les municipalités du Manitoba devraient songer à mettre en oeuvre leurs propres programmes d incitation en complément du programme provincial. Ces programmes pourraient prévoir ce qui suit : le remboursement des droits de permis aux propriétaires lorsqu ils terminent la construction d un appartement secondaire et que l inspection du bâtiment est déclarée satisfaisante; une aide relative aux demandes de prêts pour informer les propriétaires sur les programmes de financement provinciaux éventuels et pour les aider à se procurer et à remplir les formulaires de demande. c. Démarche progressive Au Manitoba, les appartements secondaires ne sont pas encore très répandus ni bien compris ou acceptés par le grand public comme forme de logement. En plus des efforts visant à solliciter l engagement du public, les municipalités devraient envisager la mise en oeuvre d appartements secondaires de façon progressive pour rallier davantage le public au concept et aux différentes formes d appartements secondaires. Une démarche progressive devrait prévoir les étapes suivantes : Permettre tous les types d appartements secondaires (dans une habitation, attenants ou autonomes) dans les quartiers où ils sont plus susceptibles d être acceptés par les résidents. Dans les quartiers où les résidents ne sont pas aussi favorables, envisager au départ de limiter les appartements secondaires à ceux qui sont aménagés à l intérieur d habitations existantes. Recueillir des données et mesurer les résultats, par exemple le nombre d unités nouvelles construites ou modernisées, les perceptions du public, les répercussions sur la valeur des biens, sur l infrastructure (égout, eau et transport) ainsi que sur les entreprises locales et les services communautaires. Communiquer les résultats aux élus locaux et au public. Étendre le nombre de secteurs où les appartements secondaires sont autorisés. Étendre les types d appartements secondaires qui sont autorisés dans chaque secteur. Communiquer les résultats et rendre les règlements plus précis, au besoin. De cette façon, les types d appartements secondaires autorisés en premier dans certains quartiers résidentiels sont ceux qui occasionnent le moins d impact (ex. : les appartements en sous-sol, les appartements attenants à l habitation principale, les appartements au-dessus du garage). Viennent ensuite les appartements secondaires qui ont plus d impact (pavillons-jardins autonomes) et enfin, on peut envisager la suppression des restrictions d emplacement dans la plupart ou dans l ensemble des zones résidentielles.

23 Exemples : À Edmonton, la mise en œuvre du programme de développement d appartements secondaires a été un succès grâce à une formule en deux étapes. La première étape a essentiellement concerné les quartiers de banlieue et n a autorisé l établissement d appartements secondaires désignés à usage autorisé que dans les habitations principales et l établissement d appartements secondaires désignés à usage conditionnel que dans les garages. Au cours de la deuxième étape, davantage d appartements secondaires ont pu voir le jour puisqu ils ont été autorisés dans les quartiers bien établis et qu on a commencé à autoriser les pavillons-jardins. De gros efforts de consultation du public ont été entrepris au cours des deux étapes de la mise en œuvre. La démarche progressive a donné à la ville la souplesse nécessaire pour modifier les règlements au fur et à mesure des besoins. Cela a également donné le temps au public de s adapter à de nouveaux concepts et à de nouveaux règlements. Au cours de la première phase de son programme récent, la Ville d Edmonton a fait en sorte que lots puissent être dotés d appartements secondaires et ce nombre est passé à au cours de la deuxième phase. À ce jour, 371 permis ont été accordés. d. Lignes directrices en matière de conception Selon les travaux de recherche par étude de cas, plusieurs municipalités se sont servies de lignes directrices en matière de conception pour veiller à ce que l extérieur des appartements secondaires autonomes (ex. : pavillons-jardins, pavillons secondaires) ne nuise pas à l esthétique ni au caractère du quartier environnant. Étant donné que de telles lignes directrices sont subjectives par nature, leur interprétation et leur mise en application présentent des difficultés, car il s agit de savoir quelle autorité peut décider qu un plan d appartement respecte ou ne respecte pas les lignes directrices. Exemple : En Colombie-Britannique (C.-B.), la loi intitulée The British Columbia Local Government Act permet aux conseils municipaux de faire appliquer les lignes directrices en matière de conception au moyen d un processus d attribution de permis d aménagement. La Ville de Winnipeg a créé un comité consultatif de l aménagement urbain composé de concepteurs professionnels nommés par le conseil municipal et chargé d étudier les nouvelles propositions d aménagement du centre-ville et de faire des recommandations à partir des lignes directrices sur l urbanisme du centre-ville.