RAPPORT DE STAGE ET RÉSUMÉ

Transcription

1 RAPPORT DE STAGE ET RÉSUMÉ Instructions: 1. Le rapport doit être renvoyé au REFJ dans le mois suivant le stage. 2. Veuillez utiliser le formulaire ci-dessous pour rédiger votre rapport (4 pages minimum). 3. Le rapport doit être rédigé en français ou en anglais. Si cela s avère impossible, le rapport peut être écrit dans une autre langue mais le résumé devra être rédigé en français ou en anglais. 4. Veuillez lire les lignes directrices pour la rédaction du rapport (en annexe). Vous pouvez également intégrer toute autre information que vous jugerez utile à votre rapport. 5. Le résumé doit consister en une synthèse des informations les plus importantes contenues dans le rapport. 6. Veuillez noter qu AUCUN NOM, que ce soit le votre ou celui de personnes que vous avez rencontrées pendant votre stage, ne doit figurer dans le rapport afin de garantir l anonymat 1. Si nécessaire, les initiales peuvent être utilisées. Identification du participant Nom: Prénom: Nationalité: allemande Pays de stage: France Publication Afin de diffuser les retours d expérience et d informer les futurs participants au Programme, veuillez noter que, sauf indication contraire de votre part, le REFJ pourra publier votre rapport sur son site Web. Dans ce cas, le rapport restera anonyme et vos noms et prénoms n apparaitront pas. A cette fin, veuillez ne mentionner aucun nom dans votre rapport. Si besoin, vous pouvez avoir recours aux initiales. Veuillez cocher cette case si vous ne souhaitez pas que votre rapport soit publié: A compléter par le Secrétariat du REFJ Référence de publication: 1 Dans ce but, la première page de ce rapport sera supprimée avant une éventuelle publication. /European Judicial Training Network (aisbl) Rue du Luxembourg 16B, B-1000 Bruxelles; Tel: ; Fax: ; exchanges@ejtn.eu

2 Identification du participant A compléter par le Secrétariat du REFJ Référence de publication: Nationalité: allemande Fonctions: juge au tribunal administratif, actuellement assistante de recherche à la Cour constitutionnelle du Land Berlin Ancienneté: 12 ans dont trois ans dans l administration Identification du stage Juridiction/institution d accueil: tribunal administratif de Versailles Ville: Versailles Pays: France Dates du stage: 7 au 18 novembre 2011 Type de stage: stage individuel stage de groupe stage généraliste stage spécialisé (précisez : ) RAPPORT J ai eu le plaisir de faire mon stage au tribunal administratif de Versailles où j ai été très bien accueillie par le président, les magistrats, les greffiers et les autres collaborateurs. Le stage a représenté une excellente occasion pour connaître l organisation et le fonctionnent de la juridiction administrative en France et, en particulier, du tribunal administratif qui est le tribunal du contentieux administratif en premier ressort. Mon stage a été effectué avec une magistrate allemande du tribunal administratif de Halle. Il y avait un programme d accueil selon lequel nous avons assisté à certaines activités ensemble tandis que les audiences ont été choisies en fonction du contentieux traité par chacune de nous en Allemagne. I. Programme et déroulement du stage Je joins une copie du programme qui ayant été complété et modifié pendant le stage n est pas exhaustif. Lors de notre arrivée le président du tribunal a accueilli ma collègue allemande et moi avec la greffière en 2

3 chef du tribunal dans son bureau et il nous a fait une présentation générale de l organisation et du fonctionnement du tribunal administratif de Versailles. Cette présentation a inclus un bref aperçu de la juridiction administrative en France, des compétences qui lui sont attribuées et des trois degrés de la justice administrative (tribunaux administratifs, cours administratives d appel, Conseil d Etat). La greffière en chef nous a expliqué son travail. Cette présentation a été suivie d un déjeuner avec le président, la greffière en chef et les présidents de chambre pour faire leur connaissance. Pendant mon stage j ai assisté à deux séances d instruction ayant lieu une semaine ou quelques jours avant l audience où les magistrats (le président de la chambre, les deux rapporteurs et le rapporteur public) discutent les dossiers inscrits au rôle. La plupart des dossiers concernait le contentieux de la police des étrangers mais il y avait aussi des dossiers du contentieux des fonctionnaires de l Etat, des professions et du sport. Pour la séance d instruction le conseiller rapporteur va préparer une note et un projet de jugement. Ayant pris connaissance de ces documents le rapport public lui aussi va préparer pour cette même séance d instruction un projet des conclusions qu il présentera à l audience. Sur demande tous ces documents ainsi que tous les dossiers étaient disponibles pour moi et j en ai étudié plusieurs. J ai eu l occasion d assister à deux audiences collégiales relatives au contentieux du droit des étrangers et à trois audiences à juge unique s agissant, dans ce dernier cas, des procédures d urgence qui suivent des règles spécifiques : procédure orale, en audience publique mais sans conclusions du rapporteur public, la clôture n ayant lieu qu au terme des débats. C était notamment un référé-suspension du contentieux de l urbanisme qui permet au juge des référés de prononcer la suspension de l acte administratif. Les deux autres audiences à juge unique étaient des reconduites à la frontière nommées en abrégé «RAF» où un étranger en situation irrégulière, placé en rétention dans un centre de rétention administrative (C. R. A) et menacé d un arrêté de reconduite à la frontière, a formé une demande de suspension de l arrêté ainsi que des mesures qui lui ont été notifiées simultanément (placement en rétention, refus de séjour, obligation de quitter le pays dites «OQTF», décision fixant le pays de renvoi, interdiction de retour sur le territoire français). L étranger dispose de 48 heures pour contester devant le tribunal administratif le placement en rétention administrative et toute autre mesure lui ayant été notifiée simultanément. Ce délai court à compter de leur notification et le juge dispose de 72 heures à partir de l enregistrement de la requête au greffe du tribunal pour statuer. Le jugement doit être prononcé sur le siège. En raison de ces délais le juge ne va voir les dossiers du requérant que le jour de l audience. C est une procédure extrêmement rapide où le juge, étant confronté parfois á plus de dix dossiers en un jour, et à des requêtes qui contestent plusieurs arrêtés, risque de se tromper. J ai assisté aux délibérés des juges après les audiences auxquels, suite à un jugement de la Cour 3

4 européenne des droits de l homme, le rapporteur public n assiste plus. De cette façon, j ai pu observer le développement de quelques litiges à partir de la séance d instruction jusqu au délibéré et, dans le cas des procédures d urgence, jusqu au jugement. Ma collègue allemande et moi, nous avons visité le bureau de greffe d une chambre où travaillent, en général, le greffier de chambre, son adjoint et un agent de greffe. La greffière de chambre nous a expliqué le rôle prépondérant - et plus pondérant qu en Allemagne - du greffe dans la procédure contentieuse. Elle nous a présenté aussi l application «Sagace» accessible par Internet qui permet aux avocats et, lorsqu ils ne sont pas représentés, aux requérants ainsi qu à l administration de connaître en ligne l état d avancement de l instruction et du dossier (par exemple communication des mémoires, invitation à régulariser, clôture d instruction, avis d audience). Nous avons également visité la cour administrative d appel de Versailles. La présidente de la cour et le président d une chambre nous ont présenté l organisation et le fonctionnement des cours d appel en France, en général, et de Versailles, en particulier, ainsi que les voies de recours. A l occasion de cette présentation nous avons eu une discussion intéressante sur les différences et les points communs des juridictions administratives en France et en Allemagne. Pendant le stage nous étions installées dans la bibliothèque du tribunal, un ordinateur portable avec accès internet étant disponible à chacune de nous deux. En général, j ai déjeuné avec les magistrats français. Lors des séances d instruction, des audiences et des délibérés, j ai eu l occasion de leur poser des questions sur leurs dossiers et la juridiction administrative en France. Mes collègues français étaient toujours prêts à répondre à mes questions. Tout le monde s est occupé de moi d une manière serviable. II. L institution d accueil En France, l organisation juridictionnelle se caractérise par l existence de deux ordres de juridiction indépendants : juridictions judiciaires chargées d appliquer le droit privé et juridictions administratives se référant au droit public et compétentes pour juger des litiges entre particulier et pouvoirs publics (État, collectivités territoriales, établissements publics ou encore organismes privés chargés d une mission de service public) ou entre les administrations. L ordre juridictionnel administratif comprend les tribunaux administratifs, les cours administratives d appel et le Conseil d Etat ainsi que des juridictions spécialisées comme par exemple la Cour des comptes ou la Cour nationale du droit d asile (CNDA). Le contentieux d asile étant attribué à la CNDA, les tribunaux administratifs en France ne sont pas - à la 4

5 différence de l Allemagne - compétents pour ce contentieux. Par contre les tribunaux administratifs en France sont - au contraire de l Allemagne - aussi compétents pour le contentieux de l impôt (par exemple : taxe sur la valeur ajoutée, impôt sur le revenu etc.), le droit social et les recours en dommages et intérêts fondés sur la violation du droit public. Le tribunal administratif de Versailles compte parmi 42 tribunaux administratifs en France. Depuis le 1 er janvier 2010, il a pour ressort les deux départements de l Essonne et des Yvelines. Le tribunal se compose à la date du 01/08/2011 : - de 37 magistrats ; - de 54 agents de greffe, sous la direction d un greffier en chef et d un greffier en chef adjoint ; - de 4 assistants du contentieux ; - de 8 assistants de justice et de 8 stagiaires (étudiants en fin d études recrutés, à titre temporaire, pour apporter une aide au travail des magistrats). Le tribunal compte huit chambres dont deux de contentieux fiscal et six de contentieux général dans lesquelles sont réparties les matières. Toutes les chambres sont compétentes pour le droit des étrangers comme ce contentieux constitue à peu près un quart des entrées (voir ci-dessous). Le tribunal administratif de Versailles dispose également d une organisation spécifique pour les contentieux urgents et les procédures de référés : des «pools de compétence» ont été créés pour accélérer la procédure et assurer une bonne qualité des jugements. Chaque chambre est présidée par un président. Elle est composée de quatre magistrats (un président, un rapporteur public, deux magistrats-rapporteurs). Il y a un greffier en chef, un adjoint et un agent de greffe qui sont responsables de l ensemble des services administratifs d une chambre. Le tribunal traite un contentieux varié. Pourtant dans les affaires enregistrées trois types de contentieux occupent une place prépondérante, d abord celui des étrangers qui représente environ 24 % en 2010, ensuite celui de la fiscalité (presque 14 %) et enfin celui de la police (environ 15 %) la plupart concernant les permis de conduire. La juridiction administrative française connaît depuis quelques années une croissance continue du nombre de requêtes déposées. Depuis le début des années 2000, le contentieux administratif progresse chaque année en moyenne de 6,5 % pour les tribunaux administratifs, et de 10 % pour les cours administratives d appel. En dix ans, le nombre d affaires portées devant le juge administratif a augmenté de 96 % devant les tribunaux administratifs et de 164 % devant les cours administratives d appel. Lors de mon stage le 5

6 tribunal administratif de Versailles était confronté á une réforme du droit des étrangers toute récente (L. n , 16 juin 2011 : JO 17 juin 2011, p , entrée en vigueur le 18 juillet 2011). Cette réforme - qui a transposé les trois directives européennes «retour», «carte bleue» et «sanction» mais qui ne se justifie pas seulement par les engagements communautaires - a eu pour conséquence une nette croissance des procédures d urgence concernant les mesures d éloignement des étrangers en situation irrégulière. Le nombre de requêtes liées à ce contentieux a augmenté de 200 % en août et de 180 % en septembre par rapport à août 2010 et septembre Depuis le 1 er avril 2009 le tribunal administratif de Versailles propose aux avocats d employer le site Télé-Recours pour introduire devant elle par voie électronique leurs requêtes et mémoire de contentieux fiscal d assiette. Quant aux autres contentieux la juridiction administrative française expérimente encore une procédure de dématérialisation de procédure. III. Le Droit du pays d accueil et l aspect du droit comparé du stage Un stage de deux semaines ne permet qu une première approche d un autre système juridique et pour cela mes observations sont faites sous réserve d un examen plus approfondi. Au premier abord, il me semble surtout que - dû à la codification systématique du droit en France et en Allemagne - la façon d aborder une question de droit et de raisonner est très semblable. Ayant étudié pour une année en Angleterre j ai observé qu il est plus difficile pour moi de suivre les discussions juridiques en Angleterre avec sa tradition de la common law. Aussi la vie quotidienne des juges et certaines méthodes de travail se ressemblent beaucoup en France et en Allemagne : par exemple, étude du dossier par un rapporteur, le plus souvent maître d une requête et ensuite examen par une formation collégiale composée de conseillers, et de plus en plus intervention du juge unique. Néanmoins, il existe aussi des différences importantes entre les deux pays. Tout d abord, les tribunaux administratifs en France - au contraire de l Allemagne - n ont pas seulement des attributions contentieuses mais aussi des attributions administratives et consultatives. Cette dualité des missions est une particularité du système français de contrôle juridictionnel de l administration. En Allemagne, par contre, le juge en fonction de la juridiction n a pas le droit d exercer simultanément des fonctions relevant de l administration ou de la législation (principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs). 6

7 Quant aux taches juridictionnelles j aimerais souligner les différences suivantes : Au contraire de la France, il n existe pas de rapporteur public en Allemagne. Il me semble pourtant qu en Allemagne ses fonctions sont exercées par le juge unique ou dans les audiences en formation collégiale par le juge rapporteur et le président de la chambre. Il y a aussi des différences quant à la composition des chambres en formation collégiale après la phase de l instruction. En Allemagne, la chambre se compose non seulement de trois juges professionnels mais aussi de deux juges non-professionnels qui ayant assisté à l audience et au délibéré prennent aussi la décision finale. En plus, les critères selon lesquels une décision appartient au juge unique ou à la formation collégiale se distinguent en Allemagne et en France. Lorsqu en France cette décision dépend de la nature du contentieux et les matières de droit appartenant au juge unique sont énumérées dans le Code de justice administrative ou dans un code spécialisé (par exemple dans le code de l entrée et du séjour des étrangers et du droit d asile) l Allemagne se sert d une clause générale dans la Loi sur la juridiction administrative (Verwaltungsgerichtsordnung) : la chambre doit transmettre le litige à un de ses membres lorsque l affaire ne présente pas de difficultés particulières, ni en fait ni en droit, et qu elle n a pas de portée de principe. Ainsi, en Allemagne le contentieux des étrangers par exemple est plus ou moins traité par le juge unique peu importe que ce soit une procédure d urgence ou ordinaire. En France et en Allemagne la procédure devant le juge administratif est inquisitoriale, c est-à-dire le juge joue un rôle actif de direction du procès et de recherche de la preuve. Par ce principe la procédure administrative se distingue du procès civil de type accusatoire, où la marche du procès est commandée par les parties. Il faut se méfier pourtant : il me semble bien que la notion «inquisitoriale» ou «inquisitoire» ne veut pas dire la même chose en France qu en Allemagne. En France, il appartient tout d abord au requérant et à l administration de présenter dans leurs mémoires les faits et les moyens de droit qui pourraient justifier leur demande ou bien l arrêté contesté ; ils doivent joindre toutes les pièces justificatives. Bien que le juge administratif français puisse spontanément recourir à des mesures d instruction diverses (demande de documents, audition de témoins, visite des lieux, expertise) pendant la phase d instruction jusqu à la clôture de celle-ci il me semble - et d après ce qu on m a dit - que de telles mesures d instruction ne sont pas prises régulièrement. En Allemagne, par contre, le juge administratif recherche de son propre chef la vérité matérielle. Il va lors de la communication de la requête introductive d instance demander systématiquement à l administration d envoyer l ensemble du dossier administratif correspondant à la décision attaquée. Si nécessaire il procède à toutes formes de recherche de preuve telle que la communication de documents par des administrations tierces, des demandes aux parties de fournir certaines pièces ou explications, l audition des témoins ou le déplacement sur les lieux. Les conséquences d une conception différente du principe d inquisitorialité de 7

8 la procédure en France étaient manifestes lors des audiences en matière du droit des étrangers dites «OQTF» auxquels j ai assisté : le tribunal administratif français - à la différence du tribunal administratif en Allemagne - ne connait pas toujours tous les documents que le requérant a présentés à la préfecture et il ne doit examiner que les moyens de droit invoqués par les parties. A l exception des procédures d urgence, il y avait aussi des différences importantes s agissant de l audition publique. En Allemagne, la phase d instruction avant l audience a pour but de préparer l audience par échanges de mémoires et des mesures d instruction à l initiative du juge rapporteur d où son nom de «procédure préparatoire». Cette phase doit être menée de manière à permettre un règlement rapide, si possible en une seule audience publique. Néanmoins, en général, il n a pas de clôture. Par conséquent, en Allemagne les parties peuvent présenter des nouveaux moyens de fait ou de droit en audience. En plus, pendant l audience le juge unique ou le président de la chambre va présenter et expliquer les problèmes juridiques qui se posent et souvent il y aura une discussion avec le requérant et le représentant de l administration qui sera toujours présent. Le tribunal peut exprimer une opinion provisoire sur la requête. Si nécessaire il va faire administrer la preuve et entendre des témoins. Il va essayer de trouver un règlement amiable qui sera consigné au procès-verbal de l audience. Dans les faits, ces efforts de conciliation conduisent dans de nombreux litiges à une transaction à l amiable ou un désistement de la requête. En France, par contre, la procédure étant écrite et l instruction étant close au moment de l audition, les arguments qui sont exposés pour la première fois oralement à l audience ne sont pas pris en compte par le juge, sauf dans le cadre des procédures d urgence ou bien lorsque l audience est rouverte. Le juge rapporteur présente ses conclusions à l audience mais il n y a jamais de véritables débats pendant celle-ci sauf dans les procédures d urgence et il n existe pratiquement pas de règlement à l amiable pendant l audience même. Aux audiences dites «OQTF» le préfet n assiste presque jamais, au contraire des requérants et leurs avocats qui viennent souvent. L existence d une procédure écrite et d une clôture explique le nombre de dossiers inscrits au rôle pour une audience : il peut y avoir 15 ou 20 dossiers pour l audience de 10 h et encore entre 15 et 20 pour l audience de 11 h, c est-à-dire entre 30 et 40 en une matinée. J ai été impressionné par la maîtrise avec laquelle mes collègues français avaient préparé un si grand nombre de dossiers. Il me semble bien, pourtant, que la procédure écrite en France et la façon dont se déroule l audition peut rendre l accès auprès des tribunaux difficile pour une personne physique et que les requérants non représentés par un avocat ont du mal à se faire entendre surtout lorsqu ils ne connaissent pas le français et ils n ont pas d interprète d office à l audience. Lors de mon stage je me suis demandée pourquoi la procédure en Allemagne est «plus inquisitoriale» et pourquoi le juge allemand cherche beaucoup plus à faire comprendre aux parties les problèmes juridiques 8

9 et les raisons pour lesquelles il envisage de rejeter ou de faire droit à une demande. Il serait intéressant d examiner cette question d avantage. Une première explication á ce phénomène pourrait être qu en Allemagne le rôle des tribunaux administratifs est la protection des droits des particuliers envers le pouvoir public et, par conséquent, les recours n ont pas un caractère objectif mais subjectif. Car, en Allemagne, la constitution garantit au particulier un droit subjectif contre la violation de ses droits par l action de l administration. Le contrôle de la juridiction administrative, de la légalité des actes et de l action de l administration est toujours au service de la protection du droit subjectif du particulier. Dans cette mesure le contrôle de la juridiction administrative contribue aussi au respect du droit objectif par l administration mais cela n est pas l objectif primordial. Il reste à noter une différence intéressante concernant l effet suspensif des recours. En France, les décisions administratives sont exécutoires, «règle fondamentale du droit public», qui a pour corollaire l absence d effet suspensif des recours contentieux. Pour pallier les inconvénients de cette règle, des mesures d urgence peuvent être ordonnés. En Allemagne, par contre, le recours en annulation d un arrêté a régulièrement un effet suspensif mais il existe des exceptions importantes d où l existence d une procédure d urgence. Celle-ci permet au juge de prononcer la suspension de l acte administratif contesté. Dans les cas d une requête tendant à obtenir un acte administratif, par exemple un visa, il existe une procédure d urgence spéciale en Allemagne. Au contraire de la France (voir plus haut) les procédures d urgence en Allemagne sont régulièrement écrites. IV. L aspect européen du stage Comme en Allemagne le droit européen joue un rôle de plus en plus important dans le travail quotidien du juge. Concernant le droit des étrangers on ressent fortement l influence de la politique commune de l immigration pour l Europe élaborée par l Union Européenne depuis Comme j ai déjà mentionné en haut le gouvernement français vient de transposer trois directives européennes en matière d immigration. Toutefois, j ai remarqué que les règles en matière d immigration ne sont pas toujours les mêmes en France et en Allemagne et il reste des règles nationales sui generis. En droit des étrangers, l article 8 de la Convention Européenne de sauvegarde des droits de l homme et des libertés fondamentales (CESDH) est souvent invoqué devant les tribunaux administratifs en France dans le but de faire annuler un refus d une carte de séjour temporaire mention «vie privée et familiale» et de faire enjoindre au préfet la délivrance d un tel titre de séjour directement sur la base de cet article (voir décision du 28 décembre 2009 du Conseil d Etat, Mme B épouse A, no ). Est aussi invoqué assez souvent l article 3 CESDH pour obtenir une annulation de la décision fixant le pays de retour. 9

10 V. Les bénéfices du stage Le stage ne m a pas seulement fait comprendre l organisation et le fonctionnement de la juridiction administrative en France en théorie mais aussi et surtout en pratique. Assistant aux séances d instruction, aux audiences et aux délibérés, étudiant des dossiers et discutant avec mes homologues français, j ai eu une impression de la façon dont ils travaillent, ils discutent, ils rédigent leur jugement et de leur vie quotidienne. Ayant appris la façon dont est rédigé le jugement en France qui est très différente de celle en Allemagne je serai maintenant beaucoup mieux capable de le comprendre lorsque que je serai confronté à un tel jugement dans un litige devant mon tribunal en Allemagne. En comparant la juridiction en France à celle en Allemagne je me suis aperçue de leurs ressemblances et de leurs différences. C était surtout au moment où je me suis rendue compte d un écart que j ai commencé à réfléchir aux avantages et inconvénients de chaque système, les raisons pour lesquelles le législateur a préféré une solution à une autre ou pour lesquelles le juge procède en pratique de manière différente en Allemagne. Ainsi le stage m a permis de prendre du recul sur mon système juridique, de le mettre en cause et de réfléchir sur ses forces et ses faiblesses. De retour en Allemagne j ai discuté avec mes collègues sur les expériences faites lors de mon stage en France. Finalement, j ai pu approfondir mes connaissances du vocabulaire juridique notamment en matière de droit administratif. Cela sera utile pour mieux comprendre les jugements de la Cour de justice de l Union Européenne et de la Cour européenne des droits de l homme lorsqu ils sont publiés en français. Il va de même pour le droit communautaire secondaire ; parfois, il s avère bénéfique de regarder dans le texte français ou anglais pour mieux comprendre une notion utilisé par une directive ou un règlement. Comme le tribunal administratif de Berlin est exclusivement compétent pour connaître du contentieux relatif aux refus d accorder un visa d entrée sur le territoire de l Allemagne et comme on trouve souvent des documents en français dans les dossiers relatifs à ce contentieux le stage me facilitera certainement la lecture de ces documents et à aider mes collègues allemands qui ne parlent pas français. RÉSUMÉ A mon avis, j ai beaucoup profité du fait que mon tribunal d accueil avait développé un programme du stage détaillé, riche et bien pensé et que le personnel du tribunal administratif de Versailles tant les juges que les greffes et les autres collaborateurs m ont accueillie avec un esprit ouvert et intéressé. Il était très utile d avoir une présentation générale de la juridiction administrative en général et des tribunaux 10

11 administratifs en particulier et d avoir été présentée aux présidents des chambres au début du stage. Pendant le stage je me suis rendue compte des ressemblances et des différences entre les deux systèmes juridiques et je me suis posée des questions sur la juridiction administrative de mon pays d origine. J ai pu approfondir mes connaissances de la langue française notamment des termes juridiques ce qui me facilitera la lecture des décisions de la Cour de justice de l Union Européenne et de la Cour européenne des droits de l homme ainsi que des documents français dans le contentieux des visas. 11