CATASTROPHES NATURELLES, INDEMNISATION, PROCÉDURE ET COMMISSION INTERMINISTÉRIELLE

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1 CATASTROPHES NATURELLES, INDEMNISATION, PROCÉDURE ET COMMISSION INTERMINISTÉRIELLE Billet du blog publié le 22/08/2015, vu 239 fois, Auteur : Bernard Prudhon Mettant un terme à l idée de secours qui présidait jusqu à lors à la réparation des calamités publiques, la loi du 13 juillet 1982 consacre l existence d un droit à l indemnisation des dommages causés par les catastrophes naturelles. Réparations qu elle conditionne d une part à la souscription par la victime d une assurance de dommage de biens et d autre part par la publication préalable d un arrêté interministériel portant reconnaissance de la commune du lieu du sinistre comme étant en état de catastrophe naturelle. La combinaison d un financement privé subordonné à l intervention des pouvoirs publics peut contribuer à une réparation plus rapide du dommage, mais il n est pas sans précariser les garanties du sinistré dans la position singulière qui lui est ainsi faite, celle d une part de sinistré débiteur d une surprime d assurance et d autre part celle d un attributaire de garantie d assurances dont il dépend de deux ou trois ministres, une fois le sinistre survenu, de dispenser l assureur d avoir à la régler. C est là tout l intérêt du rappel qui s en suit de la procédure à suivre, des conditions et effets d intervention d une commission administrative dite commission ad hoc d une légalité plus que douteuse. Sommaire : La procédure La commission interministérielle Une administration hors de ses limites LA PROCÉDURE Lors d un évènement susceptible d être considéré comme une catastrophe naturelle le maire s adresse au Préfet pour demander la reconnaissance de sa commune en état de catastrophe naturelle, demande communale qui doit impérativement lui parvenir dans un délai de 18 mois après le début de l évènement naturel, faute de quoi le requérant est déchu de son droit à l indemnisation que la loi lui accorde. Ce délai de 18 mois s applique aux évènements naturels ayant débuté après le 1 er janvier Pour les évènements naturels survenus avant cette date les demandes communales de reconnaissance de l état de catastrophes naturelles devaient être déposées à la préfecture dont dépend la commune avant le 30 juin Lorsque le préfet reçoit la demande, il réunit les rapports d expertise dont il dispose sur le phénomène et transmet l ensemble des documents à une commission interministérielle chargée de donner un avis sur le caractère anormal de l évènement. La commission a pour mission d éclairer les ministres concernés sur l application de la législation relative aux catastrophes naturelles selon la loi du 13 juillet 1982 (CE, 22 oct. 2003, Cne d Estillac, n ; CE, 14 mars 2005, Cne de Draguignan, n ). L arrêté interministériel qui s en suit est signé conjointement par le ministre chargé de la tutelle des assurances et le ministre chargé de la sécurité civile (CE, 14 mai 2003, ville d Agen, n ) ; sur la validité des délégations de compétences voir : C E, 21 sept. 2005, Cne de Montigny-le-Bretonneux, n L arrêté interministériel pris au terme d une procédure non contradictoire (CE, 21 fév. 1997, M. RIVAL, n ; CE, 27 juillet 2005, Commune de Saint-Dié-des-Vosges, n ) constate ou non l état de catastrophe naturelle, définit la nature de

2 l évènement. Il précise sa date de survenance, et s il y a lieu, le nombre d arrêtés relatifs à la même nature de risque dans les 5 dernières années précédant la date de la nouvelle constatation. Les arrêtés de catastrophes naturelles doivent aussi préciser et motiver la décision des ministres (reconnaissance ou non pour chaque commune ayant demandé leur reconnaissance au titre de la procédure en cours). Il s agit de donner des éléments de réponse pour que le maire puise exposer à ses administrés la raison du choix d indemniser ou non les dommages (C. Assur, art. L125-1). Le juge administratif s assure que la motivation de décision de refus indique avec suffisamment de précisions les éléments de droit et de fait qui ont fondé la décision (CAA Marseille, 8 juillet 2010, Cne de Clarenssac, n 08MA02333). Sauf situation exceptionnelle l arrêté doit être publié au journal officiel dans un délai de trois mois à compter du dépôt des demandes à la Préfecture. Le fait que cet arrêté soit publié plus de trois mois après le dépôt à la préfecture de la demande de reconnaissance n entraine pas toutefois son irrégularité. Il est possible de contester un arrêté ministériel portant ou non constatation de catastrophe naturelle en saisissant le tribunal administratif dont le jugement est susceptible d appel soit auprés du auprès du Conseil d Etat., soit auprés de la Cour Administrative d Appel. LA COMMISSION INTERMINISTERIELLE Le plus souvent désignée sous le nom de Commission ad hoc, il s agit de celle à laquelle les ministres s en remettent de dire si les communes sinistrées dont ils sont saisis, présentent ou non, le caractère de catastrophe naturelle, ainsi que le prescrit la circulaire administrative du 27 mars 1984 n Commission dont la loi du 13 juillet 1982 (JO du 14 juillet 1982) ne dit mot. Une circulaire, fût elle interministérielle, ne peut modifier une loi. La commission interministérielle n a d autre source que la circulaire du 27 mars 1984 est donc apparue comme étant dépourvue de base légale. Aussi bien nombre de sinistrés se sont-ils pourvus à son encontre en nullité par devant les Tribunaux Administratifs. Mal leur en pris, ils ont été déboutés de leur requête aux motifs pris que voici. Les avis de la Commission, leur a-t-on répondu, ne sont qu actes préparatoires de la décision administrative rendue et elle n est donc pas susceptible de recours pour excès de pouvoir (C.E. 29 avril 2002, Cne ce Rixheim n ; C.A.A. Nancy 18 déc.2008 ; Cne de Nancy n 07NC01331) Ou encore, que la Commission a pour objet d éclairer les ministres sur l application de la législation, et pour cette raison les avis rendus ne lient pas les autorités compétentes (C.E. 22 oct ; Cne d Estillac n ; C.E 14 mars 2005 ; Cne de Draguignan n ). L absence de mention des avis de la commission dans le visa des ministres étant sans effet sur la légalité de leurs décisions. Toutes considérations empruntées à la jurisprudence générale de l irrecevabilité des recours pour excès de pouvoir. Autant dire dans ces conditions que la voie de l annulation des avis rendus pour de telles raisons s est ainsi trouvée barrée. Aux sinistrés non indemnisés de recourir au législateur pour qu il change la loi génératrice des décisions contestées ainsi d ailleurs que les juges administratifs les y ont parfois invités aux termes mêmes de leurs jugements. UNE ADMINISTRATION HORS DE SES LIMITES

3 Mieux eut valu, il est vrai, recourir au législateur plutôt qu aux autorités gouvernementales et à la commission interministérielle, toutes occupées qu elles n ont cessé d être à la recherche d un critère leur permettant, des dossiers qui leur étaient soumis, de faire le départ des communes reconnues en état de catastrophe naturelle de celles qui ne l étaient pas. A cet effet elles n ont pas trouvé un critère de distinction mais plusieurs dont aucun ne les a pleinement satisfaites puisqu elles firent, pour chacune d elles, l expérimentation des modes et modèles ou données qu elles avaient en propre., C est ainsi que pour s en tenir par exemple aux sinistres dits de subsidence (gonflements et contractions des sols et mouvements consécutifs des terrains) les critères ont été successivement utilisés ainsi que voici. Jusqu en 1999 la sécheresse a été appréhendée comme strictement météorologique, c'est-à-dire comme un déficit de précipitations. à partir de l an 2000 les critères de mesures ont reposé sur une appréciation dite agricole prenant pour objet la mesure de l humidité des sols, (nouveau facteur impliquant le quadrillage du sol national en 200 zones météorologiquement homogènes) ; à partir de 2004 et 2005 s est ajoutée aux critères ci-dessus visés la prise en compte éventuelle d argiles dans les sols. Et à partir de 2005 se fait jour une nouvelle restriction, la durée de retour des réserves en eau non inférieure à un seuil pluriannuel ; à partir de 2009 les méthodes de mesure, et les données retenues par les techniciens de Météo-France (délégataire du Ministère de l Intérieur) ont fait l objet d un document publicitaire de 13 pages communiqué parfois par le Ministère de l Intérieur dans les procédures ou il se trouve attrait. Il y est notamment indiqué que l utilisation du modèle S I M en remplacement du modèle hydro agronomique a nécessité? l adaptation des seuils. en 2012 annonce a été faite par le Ministre de l Intérieur répondant à une question écrite (Sénat question écrite n 837, JO du 23 aout t2012 d un nouveau critère qualifié de?critère printanier. Il en résulte qu un même dossier non reconnu en état de catastrophe naturelle à la date à laquelle il avait été présenté à la Commission aurait pu y avoir été admis s il lui avait été soumis à une tout autre date, alors qu y était expérimentés d autres critères. En d autres termes, le sort des demandes d indemnités dépend plus du calendrier des travaux de la Commission et des instruments de travail qui y étaient alors en cours que du contenu au demeurant inchangé de la loi fondatrice du 13 juillet Ce à quoi s oppose, le principe général du droit, celui de l égalité par devant l application de la loi : (?la loi même pour tous ). Principe Général que les Tribunaux administratifs ne pourraient connaître s il leur était déféré pour invalider un avis de la Commission, mais qu il leur faudrait prendre en considération pour statuer en excès de pouvoir d un arrêté interministériel. Les avis de la Commission, - dixit la jurisprudence administrative ci-dessus indiquée, - sont consultatifs et préparatoires. Les arrêtés des Ministres décisionnaires ne sont en rien préparatoires et s avèrent exécutoires. Aussi bien ces derniers restent ils à portée des recours en excès de pouvoir dont ils viendraient à faire l objet,, la violation du principe d égalité, ne cessant pas de les invalider. Pour ce qui est de la politisation du système, elle ne se traduit pas seulement par la multiplication des situations dites de? catastrophe naturelle? là où, en d autres temps, les pouvoirs publics n y auraient rien trouvé qui soit digne de relever de la solidarité nationale d Etat. Elle se manifeste aussi à l occasion de l assujettissement des maires à l appréciation de leur ministre lors de la suite à donner aux demandes par eux faites d indemnisation de leurs administrés. Se conçoit en effet que les arrêtés pris en la matière ne sont pas dépourvus d arrières pensées politiques dès lors que d évidence ils ne sont pas sans conséquences électorales. En résulte

4 nombre de recours en détournement de pouvoir devant les tribunaux administratifs parfois rejetés, il est vrai, tant il est difficile d en rapporter la preuve eu égard à la spécificité des circonstances en cause. Mais quand bien même la démonstration n en est pas toujours parfaite, ce n est pas pour autant que les détournements dénoncés n éxistent pas. POUR CONCLURE Ce sont là approximations hasardeuses, errements et aléas de tous ordres aux risques desquels sont soumis les sinistrés. Ils méritent mieux. Autant de décisions de non reconnaissance de communes en état de catastrophe naturelle, autant de dispenses faites aux compagnies d assurance d avoir à payer les garanties correspondantes. Mais les surprimes en charge des assurés n en ont pas moins été réglées sans retour, ni pour le passé, ni pour l avenir, sauf à ce qu ils choisissent de renoncer à la protection de toutes autres sortes d assurances de bien. Dura lex qui sévit depuis plus de trente ans. Hors donc de toutes perspectives de changement radical du système en place, ne pourrait-on sans différer davantage, y insérer la représentation au moins consultative des sinistrés, façon pour eux d être tenus informés de ce qui se prépare à leur endroit dans le face-à-face exclusif des compagnies d assurances et de l Etat? Bernard PRUDHON Avocat Honoraire Cour d Appel de Paris Le 10 octobre 2014 A propos de l'auteur Docteur d'etat de la Faculté de droit et de Sciences économiques de Paris (Paris I), Maître de conférences des Universités de Paris I et Paris XII, Ancien conseil juridique de la conférence des chefs d'état de l'ude (Union douanière équatoriale), Ancien professeur à l'ena d'alger. Notice bibliographique - Loi du 13 juillet 1982, n 82600, - Art. L à L125-5 du Code des Assurances, - Circulaire 8490 du 27 mars 1984 relative à l indemnisation des victimes de catastrophe naturelle, - Sénat, rapport d information n 39, sècheresse de 2003,? Un passé qui ne passe pas, 14 octobre 2009, - J.O. Sénat 27 août 2012, question écrite n 837,

5 - Météo-France. Rapport météorologique de la sècheresse géotechnique pour 2009 en utilisant les données du modèle Sim.