Réduction des risques de catastrophe, gestion des risques climatiques et développement durable

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1 Réduction des risques de catastrophe, gestion des risques climatiques et développement durable par Margareta Wahlström* Introduction Ces dernières décennies, les risques de catastrophe se sont amplifiés et l augmentation future des phénomènes météorologiques extrêmes aura probablement pour effet d accroître le nombre et l étendue des catastrophes. Parallèlement, grâce aux méthodes et aux outils actuels de réduction des risques de catastrophe, et en particulier à la gestion des risques climatiques, nous disposons maintenant de puissants moyens pour réduire notablement les risques et nous adapter aux changements climatiques. Il n est plus question de contester l évolution du climat. Les aspects scientifiques du sujet ont été minutieusement étudiés et évalués par le Groupe d experts intergouvernemental sur l évolution du climat (GIEC), dans son quatrième Rapport d évaluation [1,2], même si certains détails doivent être approfondis. De surcroît, les éléments de preuve ne cessent de s accumuler autour de nous, notamment la fonte des glaces en Arctique, qui se produit plus rapidement que ce que le GIEC avait prévu dans ses rapports. Ainsi, plus nos connaissances évoluent, plus la gravité des difficultés que l avenir nous réserve apparaît comme réelle. * Sous-secrétaire générale de l ONU à la réduction des risques de catastrophe et représentante spéciale du Secrétaire général pour la mise en œuvre du Cadre d action de Hyogo. Au cours de la période allant de 1991 à 2005, on dénombre victimes de catastrophes, dont ayant trouvé la mort, et les pertes économiques se chiffrent à 1,193 milliard de dollars des États-Unis d Amérique [3]. Les pays pauvres sont les plus touchés par ces catastrophes en raison de leur vulnérabilité intrinsèque aux divers aléas et le peu de moyens dont ils disposent pour réduire les risques; aussi seront-ils les premiers menacés par les changements climatiques. Les petits pays sont aussi particulièrement vulnérables: lors du passage de l ouragan Ivan en 2004, la Grenade a subi des pertes s élevant à 919 millions de dollars, un montant équivalant à 2,5 fois son produit intérieur brut. En revanche, les pays parmi les plus grands et les plus riches possèdent des économies diversifiées et des mécanismes de transfert de risques, si bien qu ils sont globalement en mesure de faire face à de telles situations, même quand les pertes se chiffrent en milliards, comme ce fut le cas des États-Unis d Amérique qui furent frappés par l ouragan Katrina en Au cours des deux dernières décennies ( ), 76 % de l ensemble des phénomènes catastrophiques furent de nature hydrologique, météorologique ou climatique, ce qui représente 45 % des pertes humaines et 79 % des pertes économiques causées par des risques naturels. Selon le Bilan mondial 2009 sur la réduction des risques de catastrophe, une réalisation faisant date, lancée le 17 mai 2009 et dont les résultats ont été publiés sous le titre Risques et pauvreté dans un climat en évolution [4], l exposition et la vulnérabilité aux aléas météorologiques et climatiques sont en progression, ce qui entraîne une augmentation constante du nombre des catastrophes et de leur coût. Le cumul des risques de catastrophe est dû en grande partie au manque de planification observé dans les établissements humains et à la dégradation de l environnement; il découle aussi des incidences du changement climatique qui commencent à se manifester. Que l on prenne les individus ou les pays, les pauvres sont ceux qui ont le plus à perdre en cas de catastrophe car ils n ont pas les renseignements, les ressources, les capacités et les dispositifs de protection sociale qui sont nécessaires pour protéger leurs biens et moyens de subsistance. Les êtres humains et leurs biens se concentrent de plus en plus dans les zones urbaines, souvent dans des lieux à haut risque zones côtières exposées aux tempêtes, deltas inondables, vallées en zones sismiques ou flancs de volcans. Il arrive que, dans ces zones urbaines, les réseaux d écoulement des eaux et les protections contre les crues fassent défaut, mais aussi que les codes de construction en vigueur ne soient pas appliqués. Les agglomérations sont souvent tributaires de sources vulnérables pour leurs besoins essentiels en eau et en énergie. De plus, les régulateurs environnementaux sont parfois gravement endommagés et la Bulletin de l OMM 58 (3) - Juillet

2 développement, si difficilement acquis, sont gravement endommagés voire anéantis. Il peut s ensuivre une situation où l ordre public est mis à mal, avec pour conséquence possible une instabilité politique. En matière de risque, l évolution du climat constitue le nouveau facteur à prendre en compte dans ce millénaire; elle découle directement des mêmes processus qui ont conduit à l accroissement des risques de catastrophe. Aléas météorologiques Indice de sécheresse (fréquence et intensité) Très élevé Élevé Modéré-élevé Modéré-faible Faible Cyclones tropicaux (somme des vitesses du vent en km/an) <3 000 Inondations (fréquence moyenne annuelle) > <20 Lacs et océans Étendue régionale Autres régions À l échelle de la planète, l augmentation de la demande pour des interventions d urgence et des coûts que cela entraîne inquiète les humanitaires qui craignent de ne plus être en mesure d apporter une aide efficace, cette situation devant s aggraver sous l effet des changements climatiques. En 2007, un nombre record de 13 «appels éclair» a été enregistré, principalement à la suite de phénomènes de nature climatique; ces appels aux donateurs sont lancés par les Nations Unies pour faire face à des catastrophes et autres crises humanitaires soudaines. Le rôle des milieux humanitaires est double: intervenir en cas de crise ou de catastrophe puis œuvrer pour réduire les causes profondes de ces phénomènes. Ces milieux s intéressent à présent à la réduction des risques de catastrophe et des effets des changements climatiques, et certains donateurs consacrent 10 % de leurs budgets pour les causes humanitaires à des investissements dans la réduction des risques. Aléas tectoniques Tremblements de terre (MM de 10% en 50 ans) IX + VIII VII V-VI Glissements de terrain (intensité et fréquence) Très élevée Élevée Moyennes surexploitation des richesses naturelles peut conduire à leur raréfaction et à leur pollution. Aussi, quand un phénomène dangereux de grande ampleur vient à frapper, la concentration de facteurs de vulnérabilité est telle que les fruits du Hauteur de tsunami (côtes couvertes par les modèles) >5 m 2-5 m <2 m Pas d étude Lacs et océans Étendue régionale Autres régions Carte des aléas multiples pour l Asie (Bilan mondial 2009 sur la réduction des risques de catastrophe, ONU 2009, p. 25). L expression «réduction des risques de catastrophe» est définie comme suit dans la publication de la Stratégie internationale de prévention des catastrophes des Nations Unies (SIPC) intitulée Terminologie pour la prévention des risques de catastrophe, parue en 2009: «Concept et pratique de la réduction des risques de catastrophe grâce à des efforts pour analyser et gérer leurs causes, notamment par une réduction de l exposition aux risques, qui permet de réduire la vulnérabilité des personnes et des biens, la gestion rationnelle des terres et de l environnement et l amélioration de la préparation aux événements indésirables» [5]. Cette action s adapte donc pour permettre de contrer les risques accrus découlant des changements climatiques. L être humain tend naturellement à offrir une certaine résistance au changement 166 Bulletin de l OMM 58 (3) - Juillet 2009

3 quand sa situation lui procure un confort relatif. Ainsi, nous refusons d adhérer et de nous soumettre à tout changement qui serait empreint d incertitude ou de quelque effet négatif. Même lorsque nous sommes confrontés à une situation préoccupante, nous avons tendance à penser jusqu au dernier moment que nous, y compris notre famille et notre foyer, sommes à l abri et que seuls les autres seront touchés. Cette façon de penser est commune à la plupart des cultures, mais elle fait obstacle à l action en faveur d une adaptation à l évolution de l environnement et des risques, tant au niveau individuel qu au niveau collectif. Il n en est pas moins vrai que nous sommes plus que jamais sensibilisés aux menaces que font peser sur nous les changements climatiques et à la nécessité d œuvrer en faveur de l atténuation (des émissions à effet de serre) et de l adaptation (aux changements inévitables du climat). Pour parvenir à réduire sensiblement les émissions de gaz à effet de serre, il nous faut modifier de façon radicale nos modèles socio-économiques et notre comportement; c est pourquoi les questions d atténuation occupent actuellement une place essentielle dans les négociations portant sur le climat. Que nous parvenions ou non à nous entendre à ce sujet, les retombées des émissions passées se traduiront, au cours des années à venir, par une augmentation des changements climatiques et des risques de catastrophe auxquels il nous faudra faire face. Pour les pays pauvres, si peu responsables de ce problème mais qui en subiront les plus grandes conséquences, la question de l adaptation constitue un enjeu capital. La solution au problème de l évolution du climat exige que nous franchissions de nombreuses étapes importantes impliquant des engagements sincères et des mesures concrètes. Il est crucial de propager avec vigueur l art de «se préparer pour ne pas avoir de regrets» dans le contexte des changements climatiques et des risques croissants de catastrophe. Changements climatiques et adaptation Principales projections au sujet des changements climatiques Les projections concernant les régimes futurs du climat sont en grande partie fondées sur des modèles informatisés du système climatique prenant en compte des facteurs et des processus importants de l atmosphère et de l océan, y compris l augmentation des émissions de gaz à effet de serre prévue à partir de différents scénarios socio-économiques pour les décennies à venir. Le GIEC a examiné les résultats fournis par de nombreux modèles différents et, en se fondant sur les éléments recueillis en 2007, a estimé que d ici à 2100: Le réchauffement moyen à la surface de la planète (évolution de la température de l air en surface) se situerait entre 1,1 et 6,4 C; L élévation du niveau de la mer se situerait entre 18 et 59 cm; Les océans gagneraient en acidité; La fréquence des extrêmes de chaleur, des vagues de chaleur et des fortes précipitations augmenterait très probablement; Les précipitations seraient très probablement plus importantes sous les latitudes les plus élevées et moins importantes dans la plupart des régions continentales subtropicales; Les cyclones tropicaux (typhons et ouragans) deviendraient probablement plus intenses, avec des vents atteignant des vitesses maximales plus élevées et des précipitations plus fortes, compte tenu de l accroissement en cours de la température à la surface des mers tropicales. Incidences des changements climatiques sur les secteurs clefs En l absence de contre-mesures, les changements climatiques auront une influence sur de nombreux secteurs en rapport direct avec les risques de catastrophes, notamment la gestion de l eau, l alimentation et l agriculture, l industrie, les établissements humains et l utilisation des sols, la santé et même la sécurité nationale. Voici les effets principaux auxquels on peut s attendre. Ressources en eau Il y aura probablement davantage de zones frappées par la sécheresse. Il y a tout lieu de craindre une augmentation de la fréquence des fortes précipitations d où une montée des risques de crues. On assistera probablement vers le milieu du siècle à une diminution des réserves en eau sous les latitudes moyennes, dans les régions tropicales arides, et dans d autres régions alimentées par l eau de fonte provenant des chaînes montagneuses. Plus d un sixième de la population mondiale est actuellement tributaire de cette eau de fonte. Alimentation Si quelques régions des latitudes moyennes et élevées bénéficieront au départ d une augmentation de la production agricole, sous les latitudes inférieures, en particulier les régions à saison sèche et les régions tropicales, elles seront nombreuses à subir les effets négatifs, sur cette même production, de l augmentation de la température et de la fréquence des sécheresses et des inondations, ce qui pourrait faire monter le nombre de personnes risquant de manquer de nourriture, mais aussi celui de personnes déplacées, et faire augmenter le volume des flux migratoires. Industrie, établissements humains et société Les industries, les établissements humains et les sociétés les plus vulnérables sont en général ceux qui sont situés dans les zones côtières et les plaines alluviales, et ceux dont l économie est étroitement liée aux ressources sensibles au climat. Cela s applique en particulier aux lieux déjà exposés aux phénomènes météorologiques extrêmes, surtout dans les zones à urbanisation rapide. En cas d accroissement de l intensité ou de la fréquence des phénomènes météorologiques extrêmes, les coûts économiques Bulletin de l OMM 58 (3) - Juillet

4 et sociaux qu il faut y associer augmenteront également. Santé Les changements prévus du climat affecteront probablement la santé de millions de personnes, avec notamment une augmentation du nombre de décès, de maladies et de blessures dus aux canicules, aux inondations, aux tempêtes, aux incendies et aux sécheresses. Dans certaines régions, l aggravation de la malnutrition ainsi que les cas plus nombreux de maladies diarrhéiques et de paludisme augmenteront la vulnérabilité aux phénomènes extrêmes. Les objectifs de santé publique et de développement seront menacés par les dommages à long terme que les catastrophes feront subir aux systèmes de santé. Sécurité L incertitude et les spéculations caractérisent certes les répercussions que les changements climatiques risquent d avoir dans le domaine de la sécurité, mais elles peuvent devenir importantes dans certaines circonstances. Différents problèmes peuvent se poser: la concurrence qui s exercerait sur des ressources en eau à la fois peu abondantes et en diminution, notamment en zones frontalières; la concurrence qui s exercerait sur des terres propices à la culture vivrière dans des régions recevant peu de précipitations et les migrations qui en découleraient; les migrations de masse qu engendrerait l inondation de zones côtières ou de petites îles; les troubles civils associés aux graves catastrophes, surtout en milieu urbain; et les frustrations politiques de groupes ou de pays qui estimeraient être injustement frappés par les changements climatiques. Changements climatiques et catastrophes Les phénomènes naturels, s ils se produisent à l écart, n engendrent pas de catastrophes: il faut pour cela qu ils s abattent sur une population exposée, vulnérable et mal préparée. Ainsi les changements climatiques influeront-ils sur les risques de catastrophe de deux façons différentes: premièrement, par une augmentation probable des aléas météorologiques et climatiques et par les effets de l élévation du niveau de la mer; deuxièmement, par un accroissement de la vulnérabilité des groupements humains aux dangers naturels découlant de la dégradation des écosystèmes, de la diminution de l approvisionnement en eau et en nourriture et des bouleversements touchant les moyens de subsistance. Les incidences des changements climatiques viendront donc s ajouter aux effets de la dégradation de l environnement et de l urbanisation rapide et inorganisée avec pour résultat une diminution accrue des capacités des groupements humains à faire face ne serait-ce qu aux dangers météorologiques actuels. Dans certaines régions et pour certains éléments météorologiques, on est déjà en mesure d établir que les conditions extrêmes sont en augmentation. Les conclusions du GIEC au sujet des variations des conditions extrêmes associées aux catastrophes sont reprises ci-dessous. L étude des précipitations sur de longues périodes ( ) fait apparaître de nombreuses tendances, notamment des augmentations importantes à l est de l Amérique du Nord et de l Amérique du Sud, au nord de l Europe et en Asie du Nord et centrale, mais aussi des conditions relativement sèches au Sahel et en Afrique australe, sur le pourtour méditerranéen et dans certaines régions de l Asie du Sud. La fréquence des fortes précipitations a augmenté dans la plupart des régions continentales, ce qui concorde avec le réchauffement planétaire et avec les accroissements observés de la vapeur d eau atmosphérique. Depuis les années 70, on observe une hausse de l intensité, de la durée et de l étendue des sécheresses, en particulier dans les régions tropicales et subtropicales. L augmentation des températures et la diminution des précipitations sont responsables de la présence accrue de ces conditions de sécheresse et contribuent aussi à l évolution de leur répartition. La variabilité de la température de la surface de la mer et des régimes de vents ainsi que la diminution de l accumulation annuelle de neige et de l enneigement ont également été associées à l évolution des sécheresses. Au sujet des extrêmes de température, de nombreuses régions ont enregistré des variations généralisées au cours des 50 dernières années, et tout particulièrement une hausse de la fréquence des jours et des nuits caractérisés par des températures élevées. Dans l Atlantique Nord et depuis 1970 environ, les observations mettent en évidence une augmentation de l activité des cyclones tropicaux intenses, les plus destructeurs, en corrélation avec une augmentation de la température de la surface de la mer dans les zones tropicales. Le GIEC avance cependant qu on ne peut dégager clairement à ce jour une tendance particulière relativement au nombre annuel de cyclones tropicaux dans le monde. Il est difficile d établir des prévisions sur les effets des changements climatiques en rapport avec les catastrophes, compte tenu de l incertitude intrinsèque des projections sur le climat, de la vulnérabilité des groupements humains si diverse et pouvant varier rapidement et du caractère aléatoire des différents phénomènes extrêmes. L énorme volume d informations dont nous disposons au sujet des phénomènes passés, nous permet cependant d extrapoler à partir des conditions prévues par le GIEC pour évaluer les conséquences probables associées aux catastrophes, ce qu il est possible de décrire en termes généraux comme suit: Une augmentation des vagues de chaleur entraînera une hausse du nombre de décès, en particulier parmi les personnes âgées, les très jeunes enfants ou les personnes atteintes de maladies chroniques, isolées socialement ou particulièrement vulnérables, qu elle qu en soit la raison; Les sécheresses en augmentation dans certaines régions causeront probablement une dégradation 168 Bulletin de l OMM 58 (3) - Juillet 2009

5 des sols, des dégâts parmi les cultures ou une diminution des rendements, une hausse de la mortalité du bétail et une aggravation des risques d incendies. Compte tenu de ces conditions, les populations tributaires d une agriculture vivrière seront exposées à un risque accru de pénuries de denrées alimentaires et d eau, de malnutrition et de maladies d origine hydrique et alimentaire, ce qui conduira probablement aussi à leur déplacement; Dans certaines régions, l accroissement de la fréquence des fortes précipitations provoquera des inondations et des glissements de terrain, pouvant causer des pertes en vies humaines et des dégâts matériels importants. De tels épisodes auront un effet déstabilisant sur l agriculture, les établissements humains, le commerce et les transports, et risquent d augmenter encore les pressions sur l infrastructure urbaine et rurale; Les régions côtières pâtiront de l augmentation probable du nombre et de l intensité des cyclones tropicaux les plus violents qui provoqueront éventuellement aussi davantage de pertes en vies humaines et de dégâts matériels importants; L élévation du niveau de la mer, associé aux tempêtes côtières, augmentera les effets des ondes de tempête et des crues et endommagera les systèmes de subsistance et les écosystèmes de protection. Les zones de basses terres risquant alors de devenir impropres à l établissement de groupes humains, il est probable que les déplacements de populations et les pertes en infrastructures iront en augmentant; L élévation de la température et la fonte des glaciers risquent d entraîner le débordement des lacs glaciaires avec les probabilités d inondation des établissements humains en aval que cela comporte. Dans le but de mieux cerner les futurs risques de catastrophe et les méthodes actuelles permettant de gérer et de réduire ces risques, la SIPC et le Gouvernement norvégien ont élaboré en commun, entre 2008 et 2009, un projet de nouveau rapport spécial du GIEC sur la gestion des risques de phénomènes extrêmes et de catastrophes destiné à renforcer l adaptation aux changements climatiques [6]. En avril 2009, le GIEC a décidé de lancer le processus devant mener à la rédaction de ce rapport spécial qui fournira une évaluation faisant autorité au sujet des politiques et des pratiques de gestion et de réduction des risques de catastrophe, y compris leur efficacité et leur coût. Grâce à ce rapport, l action en faveur de l adaptation et de la réduction des risques de catastrophe pourra se fonder sur une base plus solide. Partout dans le monde, des centaines d experts participeront à sa rédaction qui se terminera d ici à la mi Météorologues et hydrologues sont invités à contribuer activement à ce processus d évaluation. Réduction des risques de catastrophe dans le cadre du processus découlant de la CCNUCC et du Plan d action de Bali Le Plan d action de Bali, adopté lors de la treizième session de la Conférence des Parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC), tenue à Bali (Indonésie) en décembre 2007, a fourni les orientations aux négociations devant conduire à l accord mondial sur le climat qui est sensé entrer en vigueur à partir de 2012 [7]. Ces orientations en faveur d une adaptation exigent que soient envisagées: Des stratégies de gestion et de réduction des risques, notamment des mécanismes de mutualisation et de transfert des risques tels que les régimes d assurance. Des stratégies de réduction des effets des catastrophes et des moyens de faire face aux sinistres et dommages liés aux incidences des changements climatiques dans les pays en développement qui sont particulièrement exposés aux effets néfastes de ces changements. La prise en compte de ces concepts est un progrès de première importance qui aura des répercussions positives sur la réduction des risques de catastrophe et l amélioration de la gestion des risques à l avenir. Les partenaires du système de la SIPC et le secrétariat de la SIPC ont participé à cette étape en contribuant aux préparatifs internes à l ONU coordonnés par le Secrétaire général en 2007 et aux activités du Secrétariat de la CCNUCC. Parmi les principes généraux et les critères énoncés dans le Plan d action de Bali en matière d adaptation, beaucoup revêtent un intérêt majeur relativement à la réduction des risques de catastrophe, en particulier les évaluations de vulnérabilité, le renforcement des capacités et les stratégies de riposte, ainsi que l intégration des mesures d adaptation dans les plans sectoriels et nationaux. Afin d appuyer le Plan d action de Bali, et en se fondant sur les consultations avec les partenaires du système de la SIPC et avec les Parties à la CCNUCC, la SIPC a pris des dispositions pour que des spécialistes des risques de catastrophe des pays en développement participent aux réunions de la CCNUCC et a invité également des spécialistes des changements climatiques à participer aux sessions de la Plate-forme mondiale pour la réduction des risques de catastrophe. Lors de la quatorzième session de la Conférence des Parties, tenue à Poznan (Pologne) en décembre 2008, la SIPC avait été invitée à présenter un exposé sur la réduction des risques de catastrophe à l occasion d un atelier officiel réunissant les Parties à la CCNUCC sur ces questions. À l échelon national, la SIPC a dégagé et mis en avant deux actions à mener, intéressant tout particulièrement les Services météorologiques et hydrologiques nationaux. La première consiste à améliorer les relations et la coordination au sein des pays pour établir les liens nécessaires entre les politiques de réduction des Bulletin de l OMM 58 (3) - Juillet

6 risques de catastrophe et les politiques d adaptation. Pour faciliter cette action, on peut par exemple prendre les mesures suivantes: organiser des réunions de consultation à l échelon national et entre les divers ministères avec du personnel et des experts chargés de la réduction des risques de catastrophe, du changement climatique et du développement; établir officiellement des liaisons transversales entre la plate-forme nationale pour la réduction des risques de catastrophe et l équipe nationale chargée de l étude des changements climatiques, en instaurant le dialogue et l échange systématique d informations; mener à bien des évaluations initiales communes sur la situation en matière de réduction des risques de catastrophe et d efforts d adaptation. La deuxième action consiste à établir des plans d adaptation s inspirant du Cadre de Hyogo. En fonction des résultats de l évaluation des besoins et des lacunes, cette action pourrait comprendre l élaboration en commun d un plan de réduction des risques de catastrophe et d un plan d adaptation. Ces activités pourraient tirer parti des plans d action nationaux pour l adaptation, s ils existent, ainsi que d autres initiatives en faveur de l adaptation, se fonder, selon qu il conviendra, sur les concepts et la terminologie du Cadre d action de Hyogo, et prévoir idéalement des mesures correspondant aux cinq priorités du Cadre (voir ci-dessous la section «Priorités et exemples pratiques»), ce qui permettra de mettre en place, dans le domaine de l adaptation, une méthode exhaustive, intégrée et systématique. Les mécanismes de transfert des risques, notamment les régimes d assurance, figurent dans le Plan d action de Bali en tant qu éléments pouvant faire partie d un nouvel accord sur le climat. Il y a longtemps que l on utilise des régimes d assurance et d autres mécanismes de transfert de risques quand des risques sont trop importants pour être supportés isolément par un individu ou une société: une tierce partie disposant d une base financière plus stable accepte alors contre paiement de prendre à son compte une partie du risque en question. Les pauvres cependant, en particulier dans les pays en développement, n ont pas communément recours à l assurance. On peut aussi se demander si l assurance peut réellement servir à encourager des comportements propices à la réduction des risques. Les résultats d une étude récente portant sur les relations entre l assurance et la réduction des risques de catastrophe, conduite par un groupe de spécialistes de renom, ont été publiés par la SIPC [8]. Des pays en développement, notamment la Bolivie, l Éthiopie, l Inde, le Malawi, la Mongolie et le Soudan, disposent d une certaine expérience dans l utilisation de produits de micro-assurance fondés sur un indice climatique, offrant par exemple aux foyers à faibles revenus une couverture financière en cas de risques climatiques. Les États insulaires des Caraïbes ont récemment créé un groupement multinational offrant une assurance contre les risques de catastrophe fondée sur un indice. Les systèmes indexés requièrent en général l existence de données météorologiques de qualité dont on a besoin pour calculer les risques et fixer les seuils de paiement. Si ces régimes d assurance montrent qu il est possible d offrir une sécurité accrue aux personnes et aux pays vulnérables face aux changements climatiques, peu de programmes de nos jours mettent en perspective la réduction des risques de catastrophe ou incitent tout particulièrement à réduire les pertes dues aux catastrophes. En outre, l augmentation de la fréquence et de l intensité des phénomènes et donc l accroissement des pertes potentielles viendront remettre en question ces régimes d assurance et d autres méthodes de transfert de risques qui ne pourront probablement pas prendre en compte les changements lents prévus sur le long terme, telles l élévation du niveau de la mer ou la désertification. Il est vrai néanmoins qu une collaboration entre le secteur de l assurance et les pouvoirs publics pourrait contribuer à promouvoir la réduction des risques. Cette collaboration pourrait par exemple prendre les formes suivantes: partage des données; sensibilisation et éducation en matière de risques; coopération pour garantir une tarification exacte des risques; travail en commun pour améliorer les conditions et les règlements propices, notamment la législation et le contrôle et la surveillance financières; et élaboration conjointe des mesures précises à prendre par les porteurs de police, qui conditionneraient la couverture de risques. Adaptation par une réduction des risques de catastrophe et rôle du Cadre de Hyogo Le Cadre d action de Hyogo Le Cadre d action de Hyogo est le fondement mondial pour la mise en œuvre des mesures de réduction des risques de catastrophe [9]. Il a été adopté par 168 pays lors de la Conférence mondiale sur la prévention des catastrophes, tenue en janvier 2005 à Kobe (Japon), dans le but de parvenir au résultat suivant au cours de la décennie : réduire de manière substantielle les pertes en vies humaines et les dommages subis par les collectivités et les pays sur les plans social, économique et environnemental à cause des catastrophes. Il précise notamment la nécessité de promouvoir l intégration de la réduction des risques liés à la variabilité climatique et aux changements climatiques futurs dans les stratégies de réduction des risques de catastrophe et d adaptation aux changements climatiques. Le succès dans l exécution du Cadre d action de Hyogo est mitigé. En application du processus d établissement de rapports mis au point par la SIPC, une centaine de pays ont transmis leurs rapports. Ces rapports ont été résumés dans le Bilan mondial 2009 sur la réduction des risques de catastrophe qui fournit une évaluation exhaustive des risques de catastrophe, de leurs relations avec le niveau de pauvreté et des progrès accomplis dans la mise en 170 Bulletin de l OMM 58 (3) - Juillet 2009

7 œuvre du Cadre de Hyogo. En général, les progrès les plus marqués sont enregistrés dans les domaines de la création d institutions et de la prévention et de l alerte précoce, dans les pays à revenus moyens ou élevés. Peu de progrès par contre en ce qui concerne les problèmes environnementaux et sectoriels (souvent sources de vulnérabilité et de risque) et parmi les pays à bas revenus (où les risques intrinsèques sont souvent les plus élevés). Cela montre qu il y a beaucoup à faire pour s attaquer aux causes réelles du risque et pour intégrer la réduction des risques dans les politiques et les programmes de développement en vigueur. La Plate-forme mondiale pour la réduction des risques de catastrophe est la principale instance mondiale multipartite sur la réduction des risques de catastrophe. À sa deuxième session (Genève, juin 2009), elle a réuni représentants de gouvernements, d institutions onusiennes, d organismes régionaux, d institutions financières internationales, de la société civile, du secteur privé et des milieux scientifiques et universitaires qui s étaient fixés les objectifs suivants: mieux faire connaître les risques de catastrophe, partager les données d expérience et fournir des orientations au système de la SIPC sur la façon de mieux aider les pays à mettre en œuvre le Cadre d action de Hyogo. Ils ont examiné plusieurs questions clefs, notamment la situation en ce qui concerne les risques de catastrophe, les progrès accomplis en matière de réduction de risques, la réduction des risques de catastrophe dans le contexte du changement climatique, l amélioration de la sécurité dans les écoles et dans les hôpitaux, l amélioration des systèmes d alerte précoce, le renforcement de la résilience des groupements humains et le financement de la réduction des risques de catastrophe. Les résultats de cette session représentent un tremplin important pour les débats qui auront lieu à la troisième Conférence mondiale sur le climat à Genève du 31 août au 4 septembre Les deux réunions contribuent grandement à mettre sur pied des plans concrets visant à répondre aux besoins pressants actuels en matière d adaptation aux changements climatiques et de réduction des risques de catastrophe. Il est manifestement nécessaire d insuffler un nouvel élan à la création d un mécanisme mondial de coordination auquel on pourrait se fier pour fournir des informations climatologiques à la fois accessibles et utiles aux domaines de l évaluation, de la gestion et de la réduction des risques, dans toutes les couches de la société. Priorités et exemples pratiques Compte tenu des réussites et des échecs passés en matière de réduction des risques de catastrophe, le Cadre d action de Hyogo établit cinq priorités, chacune d elles s étendant sur plusieurs domaines spécifiques d attention pour lesquels des mesures concrètes d adaptation de la réduction des risques sont requises. Chaque priorité exige l engagement et la contribution des météorologues et hydrologues. Priorité d action 1 Veiller à ce que la réduction des risques de catastrophe soit une priorité nationale et locale et à l existence d un cadre institutionnel solide pour la mise œuvre Cette priorité est importante à la fois pour l adaptation et pour la réduction des risques. Les mesures proposées pour parvenir à atteindre le but fixé sont notamment les suivantes: encourager un ministère clef, disposant d un mandat relativement large, notamment en matière de finances, d économie ou de planification, à intégrer les politiques et les activités d adaptation aux changements climatiques; organiser une concertation nationale à haut niveau pour préparer une stratégie nationale d adaptation en relation avec les stratégies de réduction des risques de catastrophe; officialiser la collaboration et la coordination entre les activités de réduction des risques liés au climat en créant un mécanisme plurisectoriel, tel qu une plate-forme nationale pour la réduction des risques de catastrophe; et élaborer des mécanismes donnant les moyens aux femmes, aux collectivités et aux administrations locales les moyens de s engager activement dans l évaluation des vulnérabilités et des incidences et dans la formulation d activités locales d adaptation. Priorité d action 2 Définir, évaluer et surveiller les risques de catastrophe et renforcer les systèmes d alerte précoce Au titre de cette priorité, voici quelques étapes qu il importe de franchir: préparer et diffuser des informations de grande qualité sur les aléas climatiques et leur évolution future probable; évaluer la vulnérabilité, en particulier celles des groupes vulnérables; rédiger des notes d information à l intention des décideurs et des dirigeants des divers secteurs; revoir l efficacité des systèmes d alerte précoce; mettre en œuvre les procédures visant à garantir que les alertes atteignent bien les groupes vulnérables; et élaborer des programmes d information du public pour aider celui-ci à comprendre les risques auxquels il doit faire face et comment réagir aux alertes. Priorité d action 3 Utiliser les connaissances, les innovations et l éducation pour instaurer une culture de sécurité et de résilience à tous les niveaux Ce principe s applique également à l adaptation et à la réduction des risques de catastrophe. Voici des exemples d étapes précises qu il convient de franchir: rassembler et diffuser les bonnes pratiques; mettre en place des programmes d information du public au sujet des mesures à prendre, localement et personnellement, pour renforcer la sécurité et la résilience; faire connaître les succès obtenus par des collectivités; former les médias aux questions liées au climat; appuyer les programmes de recherche sur la résilience; et améliorer le transfert des connaissances scientifiques vers les applications pratiques afin de gérer les risques dans les secteurs sensibles aux conditions climatiques. Bulletin de l OMM 58 (3) - Juillet

8 Priorité d action 4 Réduire les facteurs de risque sous-jacents Cela correspond aux nombreux facteurs de nature environnementale et sociétale à l origine des risques associés aux aléas naturels ou qui aggravent ces risques. Les mesures à prendre sont notamment les suivantes: tenir compte des risques liés au climat dans les processus de planification du développement, dans les projections macro-économiques et dans les plans sectoriels; rendre obligatoire l utilisation des informations sur les risques climatiques dans le domaine de l urbanisation, de la planification de l utilisation des sols, de la gestion de l eau, de l environnement et des ressources naturelles; renforcer et entretenir les ouvrages de protection, tels que les brise-lames le long des côtes, les digues le long des cours d eau, les lits majeurs et les bassins de rétention; exiger que les projets d infrastructure, la conception des bâtiments et les règles de l art appliqués à d autres domaines intègrent l évaluation systématique des risques climatiques et que des rapports soient établis à ce sujet; élaborer des mécanismes de transfert des risques et des dispositifs de protection sociale; appuyer les programmes de diversification des moyens de subsistance; et faire en sorte que des activités d adaptation figurent dans les plans de relèvement applicables à divers types de catastrophes. Priorité d action 5 Renforcer la préparation en prévision des catastrophes pour intervenir efficacement à tous les niveaux Les mesures à prendre sont notamment les suivantes: réviser les programmes de préparation aux catastrophes et les plans d intervention d urgence pour qu ils prennent en compte les changements prévus touchant les risques connus et les nouveaux aléas dont on n a aucune expérience; mettre au point des dispositifs d évacuation et créer des abris; élaborer des programmes de préparation aux catastrophes propres aux régions où les groupements humains et leurs moyens de subsistance sont exposés à la menace d un changement permanent; et appuyer les initiatives de préparation aux catastrophes à l échelle des collectivités. Le renforcement de la résilience et les systèmes d alerte précoce contribuent aussi à atteindre l objectif fixé par cette priorité. Exemples d adaptation et de réduction des risques de catastrophe dans différents secteurs Pour la plupart des secteurs liés ou exposés aux changements climatiques, le rôle des Services météorologiques et hydrologiques nationaux est crucial, qu il s agisse de la diffusion de données et de la fourniture de services d experts ou de la collaboration à la conception et à la mise en œuvre de politiques et de programmes. Voici quelques exemples de mesures d un bon rapport coûtefficacité à mettre en place [10]. Agriculture et sécurité alimentaire Les mesures les plus connues sont notamment les suivantes: modifier les souches de cultures pour renforcer leur résistance à la sécheresse et aux ravageurs, modifier les calendriers de plantation et l assolement et modifier la configuration du terrain pour améliorer l absorption d eau et réduire l érosion éolienne. La diversification est aussi une solution, en combinant par exemple les cultures vivrières, le bétail et l agroforesterie. L utilisation de régimes d assurance peut aider les agriculteurs à faire face aux pertes de récoltes. Les solutions seraient évidemment moins nombreuses si les Services météorologiques et hydrologiques nationaux ne diffusaient pas d informations climatologiques fiables. Secteur de l eau Les mesures d adaptation regroupent des activités portant sur l approvisionnement en eau et sur les risques d origine hydrique, notamment: protéger l infrastructure d approvisionnement en eau et les sources traditionnelles, créer des bassins de rétention, capter l eau, améliorer l irrigation, avoir recours à la désalinisation, utiliser des installations sanitaires sèches et améliorer la gestion des bassins versants et des ressources en eau transfrontalières. La gestion intégrée de la ressource hydrique procure un cadre reconnu pour de telles activités. On sait qu en Chine, 3,15 milliards de dollars des États- Unis d Amérique ont été consacrés à la lutte contre les inondations entre 1960 et 2000, ce qui, selon les estimations, a permis d éviter des pertes qui auraient atteint environ 12 milliards de dollars. De même, au Brésil, le projet de reconstruction et de prévention des inondations mis en place à Rio de Janeiro a enregistré un taux de rendement d une valeur supérieure à 50. Est-il utile d ajouter que le rôle des instituts nationaux d hydrologie est crucial pour la gestion de l eau? Secteur de la santé Les mesures à prendre sont notamment la création des systèmes d alerte précoce et l installation de systèmes de climatisation pour contrer les effets des phénomènes météorologiques extrêmes; la sensibilisation du public à la protection des bassins versants, à la lutte contre les vecteurs et à la réglementation relative à l eau potable et à l hygiène alimentaire en agissant systématiquement dans le domaine des maladies hydriques et vectorielles; l application des règlements en vigueur; et l appui à l éducation et à la recherchedéveloppement sur les risques sanitaires liés au climat. À titre d exemple, la ville de Philadelphie (États-Unis d Amérique) a mis au point un programme d alerte et d intervention en cas de canicule pour réduire le nombre de décès que pourraient causer à l avenir les vagues de chaleur, et ce à la suite des pertes en vies humaines provoquées par la canicule de l été Ce programme ne pouvait être mis en place sans les informations météorologiques que diffuse le Service météorologique national. Éducation et sensibilisation Les mesures à prendre sont notamment les suivantes: élaborer des programmes 172 Bulletin de l OMM 58 (3) - Juillet 2009

9 scolaires, fournir de l information aux associations locales et aux réseaux de femmes, proposer des programmes de radio et de télévision ou encore lancer des campagnes d affichage destinées au public et obtenir la collaboration de personnalités et de célébrités nationales à ce sujet. Il importe aussi de sensibiliser les intermédiaires déterminants que sont les enseignants, les journalistes et les politiques, et d apporter un appui aux experts et aux groupes techniques. Il appartient aux Services météorologiques et hydrologiques nationaux d apporter, entre autres choses, le concours de leurs solides connaissances scientifiques et techniques à ces activités, notamment en proposant des explications claires des concepts et de la terminologie de base: conditions météorologiques, climat, changements climatiques, risques de catastrophe, etc. Gestion de l environnement Un écosystème «sain» contribue à réduire les risques, en améliorant considérablement la résilience, les moyens de subsistance et les capacités d adaptation. Les mesures à prendre peuvent notamment porter sur le renforcement de la gestion de l environnement dans les zones les plus vulnérables face aux aléas météorologiques; la protection des écosystèmes, tels que les récifs de corail ou les mangroves qui protègent les groupements humains des dangers côtiers; l appui au processus visant à adopter des moyens de subsistance autres que ceux qui dégradent l environnement et aggravent les risques; et le respect des règlements au sujet de ces pratiques. À titre d exemple, on évalue à 52 fois le coût les avantages apportés entre 1994 et 2001 par le projet d implantation d une mangrove le long des côtes vietnamiennes, visant à protéger les populations des typhons et des tempêtes. Systèmes d alerte précoce Dans ce domaine, les Services météorologiques et hydrologiques nationaux jouent évidemment un rôle essentiel. Il y a lieu de renforcer les mesures visant à améliorer les systèmes existants pour les adapter à l évolution des situations dangereuses et pour veiller à la diffusion rapide de messages d alerte utiles et clairs à toutes les personnes risquant d être touchées, ces messages étant accompagnés de conseils sur les mesures à prendre dès leur réception. Une enquête exhaustive sur les systèmes d alerte précoce, organisée par les Nations Unies, a fait apparaître de grandes lacunes en ce qui concerne la couverture de certains dangers et de certains pays: davantage d efforts doivent être déployés pour remédier à ces carences, surtout compte tenu du rôle important de l alerte précoce dans le principe de l adaptation. [11] Planification et pratiques en matière de développement Les mesures d adaptation et de réduction des risques de catastrophe doivent être officiellement intégrées dans les processus et les budgets de développement, et programmées dans des projets sectoriels en la matière, par exemple dans la conception d établissements humains, l infrastructure, l aménagement des zones côtières, l utilisation des forêts, etc., afin d éviter de construire en zone dangereuse, de veiller à la sécurité des infrastructures indispensables telles les hôpitaux, les écoles et les installations de communication, et parvenir à une gestion durable des terres. Là encore, les Services météorologiques et hydrologiques nationaux et les institutions de recherche associées doivent être des partenaires actifs dans les processus d orientation et de planification. Eau et catastrophes: de nouvelles recommandations pour agir Le Conseil consultatif pour l eau et l assainissement auprès du Secrétaire général de l ONU (UNSGAB) est chargé d assurer la sensibilisation aux questions mondiales relatives à l eau, de favoriser une compréhension commune en la matière, de promouvoir la coopération et de favoriser des pratiques durables et rationnelles de gestion de l eau. Afin d élaborer des mesures concrètes de suivi en matière de réduction des risques de catastrophe, en application du Plan d action de Hashimoto, le Conseil consultatif a constitué en septembre 2007 un groupe d experts de haut niveau de l eau et des catastrophes, M. Han Seung-soo, Premier Ministre de la République de Corée, en étant le président fondateur. Ce Groupe d experts a produit un rapport [12] contenant 40 mesures concrètes réparties suivant six impératifs urgents qui comprennent les trois initiatives transversales ci-dessous, concernant tout particulièrement les Services météorologiques et hydrologiques nationaux: Les gouvernements nationaux sont invités à déclarer les données hydroclimatiques comme biens d intérêt public à tous les niveaux (régional, national et local) afin de contribuer à la réduction des risques de catastrophe, et à obtenir l aval de l Assemblée générale des Nations unies en la matière; Les États comportant un delta sont invités à constituer un grand réseau pour s attaquer en commun aux incidences néfastes de l élévation du niveau de la mer associée aux changements climatiques en cours; Les instituts hydrologiques nationaux et internationaux doivent prendre l initiative de fixer les besoins sous-jacents en analyses et en données, en réaction aux changements climatiques de nature hautement incertaine et pour appuyer les mesures structurelles et non structurelles qu il convient de prendre pour réduire les risques de catastrophe. Les recommandations du Groupe d experts contiennent des mesures concrètes et précises relatives aux risques et aux catastrophes liés à l eau, qui méritent d être résolument appuyées et suivies. Le Groupe d experts a aussi indiqué à qui incomberait spécifiquement le suivi des progrès en ce qui concerne l exécution de ces mesures, ce qui touche notamment la SIPC et l OMM. Bulletin de l OMM 58 (3) - Juillet

10 Conclusions Les liens entre les changements climatiques, la réduction des risques de catastrophe, le développement national et la gestion des divers secteurs apparaissent clairement. Connaissances et capacités techniques dans ces domaines sont importantes et nous disposons en outre, à l échelle internationale, des stratégies et des cadres d action nécessaires. Pourtant, il faut encore réunir tous ces atouts, de façon cohérente et rationnelle, en recueillant la participation durable de tous les domaines de compétence et de tous les niveaux de responsabilité, pour parvenir à réduire systématiquement les risques de catastrophe dans le monde. De nombreux problèmes subsistent, ce qui ressort à l évidence de l accroissement continu des vulnérabilités et des incidences des catastrophes. Les pays en développement sont les plus vulnérables, mais tous les pays sont touchés et aucun ne peut ignorer le maelström que le sujet déclenche. Ces processus exigent un engagement plein et entier de la part des Services météorologiques et hydrologiques nationaux: ils sont en effet bien placés en raison de leurs connaissances spécialisées et de leurs années d expérience en matière de conditions météorologiques et de variabilité du climat et de leurs rapports avec les partenaires du secteur; ils possèdent aussi des capacités essentielles qui permettent de comprendre tant les aléas à court terme et la gestion quotidienne des risques que les variations et les changements à long terme du climat. Les actions qu il est proposé de mener sont les suivantes: l application de pratiques optimales concernant la prévision des tempêtes tropicales et la réaction des populations à ces phénomènes; la mise en œuvre de systèmes de surveillance et d intervention rapide en cas de fortes pluies, de crues soudaines et de glissements de terrain, en particulier dans les zones urbaines et les autres zones fortement peuplées; l amélioration de la gestion des phénomènes El Niño/La Niña et d autres incidences saisonnières, grâce aux enseignements que l on peut tirer de leur survenue; le suivi et la gestion des épisodes régionaux de sécheresse et des anomalies sur plusieurs années; et la fourniture des données et de la modélisation spatiale et temporelle connexe pour les évaluations nationales des risques. Il importe en priorité de parvenir à mieux recueillir et diffuser systématiquement à l échelle du globe les données destinées à la recherche en climatologie et à la gestion sectorielle. Les Services météorologiques et hydrologiques nationaux peuvent aussi tenir un rôle de premier plan en contribuant activement à l élaboration de mécanismes institutionnels visant à créer le lien entre la réduction des risques de catastrophe et l adaptation dans le cadre de l élaboration de politiques nationales. Des mécanismes internationaux, tels que le système de l OMM, le GIEC, la SIPC et le Dispositif mondial de réduction des effets des catastrophes et de relèvement (GFDDR) de la Banque mondiale, avec leurs divers cadres et instances, en particulier le Cadre d action de Hyogo, la Plate-forme mondiale pour la réduction des risques de catastrophes et la troisième Conférence mondiale sur le climat, sont d importants creusets où se fondent les nouvelles idées, les engagements et la coordination dont on a besoin. Ces mécanismes ne sont évidemment pas des fins en soi, mais constituent des moyens essentiels pour élaborer et orienter des mesures concrètes là où il convient, à savoir pour contribuer sans discontinuer à la réduction de la vulnérabilité et des risques dans tous les pays et pour toutes les populations. Références et bibliographie [1] GIEC, 2007a): Contribution du Groupe de travail I au quatrième Rapport d évaluation du Groupe d experts intergouvernemental sur l évolution du climat. ipcc.ch/ipccreports/ar4-wg1.htm. [2] GIEC, 2007b): Contribution du Groupe de travail II au quatrième Rapport d évaluation du Groupe d experts intergouvernemental sur l évolution du climat. ports/ar4-wg2.htm. [3] Données statistiques et sommaires sur les catastrophes obtenues auprès des entités suivantes: a) le Centre de recherche sur l épidémiologie des désastres (CRED). be; b) la Munich Re. et c) l UNISDR. [4] Organisation des Nations Unies, 2009: Réduction des risques de catastrophe: Bilan mondial [5] Stratégie internationale de prévention des catastrophes des Nations Unies (UNISDR), 2009: Terminologie pour la prévention des risques de catastrophe. Publication parue dans les cinq langues des Nations Unies. org/eng/terminology/terminology- French.pdf. [6] Proposal for an IPCC special report on managing the risk of extreme events to advance climate change adaptation, Gouvernement norvégien et UNISDR, IPCC- 29, Document 6. ch/meetings/session29/doc6.pdf, et english/professional/publications/ v.php?id=8150. Voir aussi le communiqué de presse de l IPCC, datant du 23 avril pdf/press-releases/ipcc_pr_antalya_ april_2009.pdf. [7] Plan d action de Bali, Adopté lors de la treizième session de la Conférence des Parties tenue à Bali en décembre FCCC/CP/2007/6/ Add.1, page 3, décision 1/CP unfccc.int /resource/docs/20 07/ cop13/eng/06a01.pdf#page=3. [8] Warner, K., N. Range; S. Surminski, M. Arnold, J. Linnnerooth-Bayer, E. Michel-Kerjan, P. Kovacs, C. Herweijer, 2009: Adaptation to Climate Change: Linking Disaster Risk Reduction and Insurance. UNISDR, Genève, 20 p. [9] Cadre d action de Hyogo pour : Pour des nations et des collectivités résilientes face aux catastrophes. org/eng/hfa/hfa.htm. [10] UNISDR, 2008: Climate Change and Disaster Risk Reduction. UNISDR Briefing Note org/eng/risk- reduc tion/climatechange/docs/climate-change-drr. pdf. [11] Nations Unies, 2006: Global Survey of Early Warning Systems, an assessment of capacities, gaps and opportunities towards building a comprehensive global early warning system for all natural hazards. Nations Unies. 46 p. ewc3/global-survey-of-early-warning- Systems.pdf. [12] The High-Level Panel on Water and Disaster/UNSGAB, Water and Disaster, Prevention and Action to Minimize Death and Destruction. ht tp:// w w w.preventionweb.net / files/8609_wateranddisaster.pdf. 174 Bulletin de l OMM 58 (3) - Juillet 2009