PROJET DE BUDGET PROGRAMME POUR L'EXERCICE : DEPENSES D'APPUI AUX PROGRAMMES

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1 _ WORLD HEALTH ORGANIZATION ORGANISATION MONDIALE DE LA SANTE EB91/5 18 janvier 1993 CONSEIL EXECUTIF Quatre-vingt-onzième session Point 4.4 de l'ordre du jour provisoire PROJET DE BUDGET PROGRAMME POUR L'EXERCICE : DEPENSES D'APPUI AUX PROGRAMMES En 1981, l'assemblée mondiale de la Santé a décidé qu'à partir de 1982 l'organisation prélèverait, en remboursement partiel du coût de l'appui et des services techniques et non techniques, une commission uniforme de 13 % sur les dépenses des projets de coopération technique engagées au titre de toutes les autres sources de fonds extrabudgétaires, y compris les fonds fiduciaires ou fonds analogues (résolution WHA34.17). Ces dernières années, le volume des ressources extrabudgétaires a sensiblement augmenté; le coût des services techniques et non techniques fournis à l'appui des activités de coopération technique financées par des sources de fonds extrabudgétaires est passé de 27,4 % à 35,5 % des dépenses des programmes; le fossé qui s'est creusé entre les dépenses d'appui et leur remboursement a eu pour effet de grever les ressources disponibles au titre du budget ordinaire; lors de sessions récentes du Conseil exécutif et de son Comité du Programme, plusieurs membres se sont déclarés préoccupés par cette situation. En conséquence, le Directeur général soumet la question au Conseil exécutif pour qu'il étudie les diverses options proposées pour la répartition des dépenses d'appui aux programmes entre le budget ordinaire et les ressources extrabudgétaires. Table des matières CONTEXTE GENERAL 2 Pages Résolution WHA FUTURS ARRANGEMENTS CONCERNANT LES DEPENSES D APPUI AUX PROGRAMMES 2 III. IV. UTILISATION DES PRELEVEMENTS EFFECTUES EN REMBOURSEMENT DES DEPENSES D'APPUI AUX PROGRAMMES 3 FAITS NOUVEAUX 3 V. ANALYSE 4

2 I. CONTEXTE GENERAL 1. Les dépenses d'appui aux programmes (également appelées par le passé "coût des services administratifs et opérationnels", "coûts indirects" ou "frais généraux") sont les dépenses (en argent et en temps de travail) encourues par l'organisation pour assurer l'appui et les services techniques et non techniques (ou le "soutien") requis pour les activités de coopération technique financées par des fonds extrabudgétaires. 2. Depuis qu'existe le système des Nations Unies, la question des frais de soutien des activités financées par des sources de fonds extrabudgétaires a été étudiée par différents organes directeurs, groupes intergouvernementaux, organes consultatifs, le Comité consultatif pour les Questions administratives et budgétaires de l'organisation des Nations Unies, le Comité administratif de Coordination, le Comité consultatif pour les Questions administratives et différents groupes de travail et comités spéciaux interinstitutions. 3. En attendant que soit prise une décision sur des arrangements à long terme valables pour l'ensemble du système des Nations Unies, le Directeur général a décidé,au début des années 70, d'adopter pour l'oms une formule selon laquelle, en principe, toutes les contributions volontaires et autres fonds fiduciaires acceptés par l'organisation feraient l'objet d'un prélèvement de 14 % pour aider à couvrir, au moins en partie, le coût de l,appui et des services administratifs et opérationnels requis pour les activités financées par ces sources de fonds. Des exceptions étaient prévues pour les cas où des négociations avec un donateur conduiraient à fixer un prélèvement d'un taux plus élevé ou à déterminer un montant précis pour les dépenses d,appui aux programmes. 4. En 1973, POMS a participé à un exercice interinstitutions pour mesurer le coût de l'appui et des services administratifs et opérationnels aux projets financés par le PNUD, et il a été admis que ces coûts représentaient une proportion des dépenses directes afférentes aux projets très différente selon les organisations. Pour l'oms, le pourcentage était de 27,4 % alors qu'il était de 29,7 % pour 1,ОГГ, de 31,2 % pour l'onudi et de 19,3 % pour la FAO. La commission versée à l'époque par le PNUD pour le remboursement des dépenses d'appui consenties par les organisations chargées de l'exécution représentait 13 % des dépenses afférentes aux projets financés par le PNUD. Résolution WHA En mai 1981,après avoir examiné la question des dépenses d'appui aux programmes et pris acte des décisions et recommandations adoptées sur ce sujet par le Conseil d'administration du PNUD (décision 80/44),et approuvées par le Conseil économique et social (résolution 1980/65), ainsi que de la décision approuvée à cet égard par l'assemblée générale des Nations Unies (résolution 35/217), la Trente- Quatrième Assemblée mondiale de la Santé a adopté la résolution WHA34.17 (annexe). Elle a ainsi décidé que, dans l'intérêt de la cohérence et de l,uniformité dans l'ensemble du système des Nations Unies, l'organisation prélèverait à partir de 1982, en remboursement partiel du coût de l'appui et des services techniques et non techniques, une commission uniforme de 13 % sur les dépenses des projets de coopération technique engagées au titre de toutes les sources de fonds extrabudgétaires. II. FUTURS ARRANGEMENTS CONCERNANT LES DEPENSES D'APPUI AUX PROGRAMMES 6. En 1990, à la suite d'une étude confiée à un groupe d'experts et de discussions au sein de différents forums, le Conseil d'administration du PNUD a adopté, à sa trente-septième session,un nouveau régime pour le remboursement des dépenses d'appui (résolution 90/26). Il a décidé entre autres qu'à partir de 1992 : a) les éléments de base du régime actuellement en vigueur pour le calcul des dépenses d'appui aux programmes seraient maintenus pour les petites institutions techniques et celles dont les activités de coopération technique financées par le PNUD ne représentent qu'une petite partie de leur travail; et b) le nouveau régime concernant le remboursement des dépenses d'appui serait appliqué aux cinq organismes qui exécutent une partie importante des activités du PNUD (FAO, OIT, UNESCO, ONUDI et Département de la coopération technique pour le développement de l'organisation des Nations Unies). Compte tenu de paramètres précis applicables aux ressources mises à la disposition du

3 PNUD, le financement sera négocié pour chaque projet pris séparément. Selon les nouveaux mécanismes, le remboursement des coûts se fera pour des montants convenus en ce qui concerne les services de soutien technique au niveau des programmes et des projets, et en pourcentage par catégorie de dépenses pour le soutien administratif et opérationnel au niveau des projets. 7. Comme les activités financées par le PNUD ne représentent qu'environ 3 à 4 % des dépenses totales de l'oms, celle-ci a été classée dans la catégorie mentionnée à la section a) ci-dessus. Tout au long des discussions interinstitutions, l'oms a appuyé cette option pour maintenir le statu quo grâce à une formule qu'elle jugeait mieux adaptée et plus commode que la formule proposée à la section b) ci-dessus. En tout état de cause, la formule b) reste une cause de préoccupation pour les institutions qui se demandent si le remboursement sera adapté au soutien fourni. III. UTILISATION DES PRELEVEMENTS EFFECTUES EN REMBOURSEMENT DES DEPENSES D'APPUI AUX PROGRAMMES 8. Comme en ont déjà été informés le Conseil et l'assemblée de la Santé, les montants prélevés en remboursement des dépenses d'appui aux programmes sont crédités au compte spécial de frais généraux. Les montants reçus du PNUD au titre des dépenses d'appui (qui représentent de US $3 millions à US $5 millions par exercice) sont utilisés pour financer le budget ordinaire, ce qui permet de réduire les contributions des Etats Membres. En principe, et dans l'intérêt d'une gestion financière prudente, tous les autres montants reçus au cours d'un exercice au titre des dépenses d'appui sont utilisés pour financer les dépenses prévues pour Pexercice suivant. Le Directeur général peut utiliser ces fonds selon les besoins pour couvrir des dépenses de soutien administratif au titre du budget ordinaire, services communs par exemple, financer des postes administratifs pour des programmes financés par des sources de fonds extrabudgétaires, et fournir des personnels de soutien non techniques à des programmes techniques. Cette pratique est d'ailleurs conforme à celle que suivent, à des degrés divers, la plupart des autres institutions de l'organisation des Nations Unies. Elle a été entérinée et favorablement accueillie par les Etats Membres dans la mesure où elle réduit leur engagement financier collectif à l'appui du budget ordinaire de l'organisation,contribuant ainsi à maintenir à un minimum le coût des services d'appui et à zéro la croissance du budget en valeur réelle. IV. FAITS NOUVEAUX 9. Ces dernières années, on s'est de plus en plus inquiété du niveau des montants reçus "en remboursement partiel du coût de l'appui et des services techniques et non techniques" assurés par l'organisation pour les programmes financés par des sources de fonds extrabudgétaires. Cette inquiétude était motivée par : le nombre grandissant d'activités financées par des sources extrabudgétaires qui continuent de solliciter fortement le budget ordinaire pour le soutien administratif et technique; la politique de croissance zéro du budget en valeur réelle suivie depuis une dizaine d'années par l'oms, et aggravée par l,insuffisance des crédits prévus au budget ordinaire pour les augmentations de coût; et l'utilisation des montants reçus du PNUD au titre des dépenses d'appui pour financer le budget ordinaire de l'oms. En outre, l'organisation consacre une partie du temps de son personnel à l'étude d'activités qu'elle risque de n'avoir pas à mettre en oeuvre. Tous ces facteurs ont favorisé une baisse régulière des ressources du budget ordinaire (crédits et temps de travail) disponibles pour le soutien des programmes techniques financés par le budget ordinaire. 10. En 1990, rorganisation a donc décidé de demander à un cabinet conseil, David M. Griffith & Associates, Ltd., de conduire une étude de gestion des coûts analogue à l'enquête entreprise en 1973 sur les coûts de l'appui et des services techniques et non techniques requis pour les projets de coopération technique. Le PNUD a ensuite fait appel à ce même cabinet pour sa nouvelle formule concernant les dépenses d'appui. L'étude faite à l,oms a reposé sur plusieurs programmes représentatifs exécutés au Siège et dans trois bureaux régionaux. Sur la base d'enquêtes relatives aux dépenses et au temps de travail en , le cabinet a conclu que le coût des services d'appui à l'oms représentait 35,5 % (contre 27,4 % en 1973) des dépenses encourues pour la planification des programmes, la formulation des projets, le soutien technique, le suivi ou la surveillance,et le soutien administratif. Sur ces coûts,20 % représentaient du temps de travail et 15,5 % des services. 11. L'augmentation globale des dépenses est due principalement à l'augmentation du temps de travail nécessaire pour mettre en oeuvre le nombre croissant d'activités financées par des sources extrabudgétaires.

4 En général, ces activités sont plus complexes à gérer sur le plan programmatique et administratif que celles financées par le budget ordinaire. De plus, les services d'appui sur lesquels une commission est prélevée ne sont pas censés comprendre, comme par le passé, l'appui direct, imputable sur l'activité elle-même. Ces coûts directs comprennent notamment les voyages en mission, les services de secrétariat ou administratifs fournis à l'activité, et les frais d'affranchissement et de télécommunications dépassant les normes établies par l'oms. 12. A sa quatre-vingt-septième session en janvier 1991,le Conseil exécutif s'est déclaré préoccupé par le fait que l'appui technique et administratif à des activités financées par des sources extrabudgétaires pourrait ne pas être entièrement couvert par celles-ci. Des préoccupations analogues ont été exprimées à la quatre-vingtneuvième session du Conseil en janvier 1992 et à la réunion du Comité du Programme du Conseil exécutif, en août De leur côté,certains donateurs semblent remettre en question la commission de 13 %, demandant à rorganisation de justifier ce chiffre ou bien de traiter les dépenses d'appui de façon différente. Il convient de noter que, si l'enquête menée en 1973 indiquait que le remboursement des dépenses d'appui équivalait à un prélèvement de 13 % sur les ressources extrabudgétaires et à un prélèvement de 14,4 % (27,4 % moins 13 %) sur le budget ordinaire, l'étude réalisée en 1990 a montré que la part supportée par le budget ordinaire était passée à 22,5 % (35,5 % moins 13 %). V. ANALYSE 13. Compte tenu de ces faits nouveaux, le Directeur général estime que le moment est venu de se demander si un changement de la pratique en vigueur s'impose ou si le statu quo demeure acceptable pour les Etats Membres. 14. Le Directeur général a donc examiné les différentes options possibles, énumérées ci-après : a) Porter par exemple le pourcentage de remboursement des dépenses d'appui aux programmes à 17 %. Cette solution reviendrait à rétablir la situation qui prévalait lorsque le chiffre actuel de 13 % a été fixé, à savoir que le budget ordinaire devait couvrir un peu plus de la moitié des dépenses d'appui à la mise en oeuvre des programmes extrabudgétaires. Cette solution n'impliquerait aucune charge de travail administratif additionnelle et ne nécessiterait pas non plus de ressources supplémentaires en personnel. Elle pourrait être aisément appliquée aux dépenses effectives encourues et serait comprise par tous ceux qui s'intéressent à l'organisation et par les donateurs. Toutefois, le fait de porter ce pourcentage à 17 % pourrait amener certains donateurs à choisir d'autres voies de coopération, même si ce chiffre reste modeste par rapport à celui qu'appliquent de nombreuses institutions en dehors du système des Nations Unies, qui prélèvent des taux allant de 30 à 40 % b) Augmenter le pourcentage de remboursement des dépenses d'appui aux programmes, mais prélever un taux différent pour les fournitures et le matériel. Cette solution, variante du a) ci-dessus, tiendrait compte du fait que les achats en grande quantité de matériel et de fournitures reviennent relativement moins cher que d'autres activités pour ce qui est de la part prélevée sur le budget ordinaire. Un taux de 6 % pourrait, par exemple, être prélevé si l'élément fournitures et matériel représentait plus de la moitié du montant total du projet, un taux de 17 % étant prélevé pour le reste. Cette solution rapporterait moins à l'organisation que l,option a), mais pourrait susciter une réaction plus favorable de la part des donateurs dans la mesure où elle tient compte du fait que les achats de fournitures et de matériel en gros impliquent pour l'organisation une charge de travail administratif réduite. c) Prélever des pourcentages différents selon les services fournis. Cette solution tient compte du fait que le coût pour l'organisation de l'appui à l'exécution d'activités particulières varie considérablement selon les services fournis. Les projets pourraient être divisés en quatre ou cinq grands postes, comme le personnel,les bourses d'études, les fournitures, la formation, etc., et des taux différents pourraient être appliqués à chacune de ces catégories. Cette solution peut apparaître comme un moyen plus légitime de se faire rembourser les dépenses d'appui; toutefois, elle exigerait une négociation projet par projet et le règlement d'un certain nombre de détails. Cela rendrait la gestion encore plus compliquée, et retarderait sans doute la mise en route et l'exécution des projets. En outre, il est probable que l'application de taux différents selon les services fournis se traduirait par des taux plus élevés que les taux moyens proposés dans les options a) ou b) ci-dessus.

5 d) Inclure dans le budget du projet toutes les dépenses d'appui prévisibles au moment de rétablissement du budget, par exemple, le temps de personnel technique nécessaire, des forfaits destinés aux bourses d'études et aux services administratifs, etc. Cette solution serait peut-être mieux acceptée par les donateurs du fait qu'elle paraît être la plus transparente. Toutefois, à moins qu'un plafond ne soit fixé, elle entraînerait une augmentation considérable des montants perçus en remboursement des dépenses d'appui, car les sources extrabudgétaires supporteraient pratiquement la totalité des coûts, ce qui pourrait décourager les donateurs. De plus, il serait difficile de chiffrer tous les coûts : il faudrait, par exemple, que le personnel enregistre le temps consacré à certains projets dans le cadre de leur journée de travail, rétablissement des coûts risquerait d'être très approximatif, et un certain nombre de services de base seraient difficiles à délimiter. 15. Ainsi qu'il ressort des considérations ci-dessus, chaque solution a ses avantages et ses inconvénients. Il n'est pas facile de trouver un équilibre entre les besoins de l'organisation en ressources extrabudgétaires et les répercussions que celles-ci peuvent avoir sur les activités financées au titre du budget ordinaire. 16. En ce qui concerne les ressources extrabudgétaires destinées aux situations d'urgence dans les pays - tremblements de terre, inondations ou épidémies -, le Directeur général pense que l'organisation devrait continuer à exonérer les donateurs des dépenses d'appui aux programmes ou à en réduire le montant. 17. En ce qui concerne le système des cadres associés, qui est soumis à une négociation entre l,oms et le pays intéressé, le taux de 12 % adopté par l'ensemble des organismes des Nations Unies en ce qui concerne les dépenses d'appui aux programmes devrait continuer à être appliqué. 18. Après consultation, et au cas où le Conseil exécutif choisisse l,une des options énumérées au paragraphe 14 ci-dessus ou se prononce en faveur d'une autre solution, un projet de résolution approprié sera élaboré et lui sera soumis pour examen.

6 EB91/5 Page 6 ANNEXE WHA34.17 Santé, La Trente-Quatrième Assemblée mondiale de la Ayant examiné le rapport du Directeur général sur la collaboration avec le système des Nations Unies, notamment en ce qui concerne les dépenses d'appui aux programmes, 1 et les recommandations y relatives du Conseil exécutif; Rappelant la résolution WHA27.33 et les précédentes résolutions sur les questions de politique posées par le financement des dépenses d'appui aux programmes que supporte l'organisation pour les activités financées par des fonds extrabudgétaires ; Rappelant en outre que, d'après les résultats d'un exercice spécial d'évaluation des coûts entrepris en 1973, le coût de l'appui et des services techniques et non techniques requis pour les projets de coopération technique financés par le Programme des Nations Unies pour le Développement et exécutés par l'oms se situait aux environs de 27% des dépenses afférentes à ces projets ; Ayant pris acte des décisions et recommandations adoptées en 1980 sur ce sujet par le Conseil d'administration du Programme des Nations Unies pour le Développement (décision 80/44) et approuvées par le Conseil économique et social (résolution 1980/65); Ayant pris acte en outre de la décision formulée à cet égard par l'assemblée générale des Nations Unies dans sa résolution 35/217; 1. SOUSCRIT à la nouvelle formule approuvée par l'assemblée générale des Nations Unies pour le remboursement, à compter de 1982, par le Programme des Nations Unies pour le Développement des dépenses d'appui des activités opérationnelles financées par le PNUD et par d'autres programmes ou fonds analogues qui sont du ressort de son Conseil d'administration, ledit remboursement devant se faire à un taux uniforme de 13% des dépenses annuelles au titre des projets; 2. DÉCIDE que, dans l'intérêt de la cohérence et de runiformité dans l'ensemble du système des Nations Unies, l'organisation prélèvera à partir de 1982, en remboursement partiel du coût de l'appui et des services techniques et non techniques, une commission uniforme de 13% sur les dépenses des projets de coopération technique engagées au titre de toutes les autres sources de fonds extrabudgétaires, y compris les fonds fiduciaires ou fonds analogues, sous réserve qu'il sera tenu compte des programmes spéciaux de l'oms financés par plusieurs sources de fonds et pour lesquels le coût de l'appui et des services requis est déjà incorporé dans les prévisions budgétaires afférentes à leurs activités; 3. CONFIRME que la structure, la dotation en personnel et les méthodes de travail de l'organisation sont régulièrement réexaminées et qu'il en est déjà résulté un transfert de ressources financières considérables, initialement affectées aux dépenses de personnel et d'administration, pour accroître la coopération technique avec les gouvernements et les services qui leur sont fournis; 4. AUTORISE le Directeur général à fournir, sur leur demande, aux organismes de financement et aux donateurs les informations concernant les dépenses d'appui aux programmes qui auront déjà été largement diffusées, par exemple dans le budget programme biennal, le rapport financier ou tout autre rapport ou document soumis occasionnellement au Conseil exécutif et à l'assemblée de la Santé. 1 Document EB67/1981/REC/I, p Mai 1981 WHA34/1981/REC/1, 17