CONFERENCE DES VILLES DE BRETAGNE

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1 \SOMMAIRE CONFERENCE DES VILLES DE BRETAGNE Proposition de mission ECO ORIGIN MUTUALISATION DES SERVICES ET DES MOYENS Journée du 26 novembre 2013 Me Joël BERNOT Avocat associé Avoxa Pierre-Olivier HOFER Directeur associé Exfilo AVOXA -Le présent support ne peut être reproduit sans autorisation -P1

2 \ Les objectifs de cette présentation Présenter et exposer en détail le cadre juridique de la mutualisation Echange avec la salle : questions / réponses AVOXA P2

3 \Définition : qu est ce que la mutualisation des services? La notion de mutualisation n est pas univoque. Outre que cette réalité peut prendre des formes diverses, elle renvoie à des multiples représentations chez les acteurs concernés. D'un point de vue juridique, on peut par exemple retenir la définition juridique suivante : «La mutualisation se définit comme la situation d un service et de ses agents placés sous une autorité hiérarchique partagée. Elle recouvre donc à la fois les cas de mise à disposition (ascendantes et descendantes) et de services communs». «La mutualisation des services : un enjeu d intégration intercommunale études de cas» Mai étude ADCF - page 12 AVOXA P3

4 \ Un cadre juridique renouvelé et en évolution Le cadre juridique de la mutualisation a été modifié en profondeur par la loi RCT du 16 décembre La loi RCT sécurise et généralise les pratiques de mutualisation des services au sein du bloc communal. S agissant de la mise en œuvre, elle organise un recours accru à la contractualisation entre les communes et l EPCI laissant une grande souplesse aux collectivités pour s organiser. AVOXA P4

5 \ Résumé du nouveau cadre légal Désormais, il y a lieu de distinguer deux grandes hypothèses. En cas de transferts de compétences dans les domaines concernés, c'est le régime de la mise à disposition de services (ascendante ou descendante) qui s'applique. En l absence de transfert de compétences (services fonctionnels), la mutualisation prend la forme de la création de services communs AVOXA P5

6 \1 La mise àdisposition de services LA MISE A DISPOSITION DE SERVICES AVOXA P6

7 \1 La mise àdisposition de services En cas de transferts de compétences : le cadre applicable aux mises à dispositions de service Certes, le principe selon lequel le transfert de compétences entraîne le transfert de services avec mutation automatique des agents effectuant la totalité de leurs fonctions dans le service concerné est réaffirmé. Mais la loi permet désormais une dérogation au transfert de services en cas de transfert partiel de la compétence concernée. AVOXA P7

8 \1 La mise àdisposition de services La mutualisation ascendante L actuel article L du CGCT (introduit par l article 65 de la loi RCT) permet à une commune, dans le cadre d une bonne organisation des services, de conserver tout ou partie d un service concerné par un transfert partiel de compétences vers l EPCI. Précisément, dans un tel cas de figure, le service est mis à disposition de l EPCI : c est la mutualisation ascendante. AVOXA P8

9 \1 La mise àdisposition de services Article L CGCT «I.-Le transfert de compétences d'une commune à un établissement public de coopération intercommunale entraîne le transfert du service ou de la partie de service chargé de sa mise en œuvre. Toutefois, dans le cadre d'une bonne organisation des services, une commune peut conserver tout ou partie du service concerné par le transfert de compétences, à raison du caractère partiel de ce dernier. ( ) II.- Lorsqu'une commune a conservé tout ou partie de ses services dans les conditions prévues au premier alinéa du I, ces services sont en tout ou partie mis à disposition de l'établissement public de coopération intercommunale auquel la commune adhère pour l'exercice des compétences de celui-ci.» AVOXA P9

10 \1 La mise àdisposition de services Mais attention, le projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie de proximité, 3 ème volet de «l acte III» de la décentralisation, prévoit en son article 35 la suppression de la mutualisation ascendante. L exposé des motifs de l article 35 du troisième projet de loi de décentralisation rapporte en ces termes les finalités de la suppression de la mutualisation ascendante : la suppression de la mutualisation ascendante «vise à renforcer l intégration communautaire». AVOXA P10

11 \1 La mise àdisposition de services La mutualisation descendante C es la mise à disposition de services de l EPCI vers ses communes membres. Article L du CGCT : «III.-Les services d'un établissement public de coopération intercommunale peuvent être en tout ou partie mis à disposition d'une ou plusieurs de ses communes membres, pour l'exercice de leurs compétences, lorsque cette mise à disposition présente un intérêt dans le cadre d'une bonne organisation des services.» Là-aussi, ces services doivent être liés aux compétences qui ont été transférées à l EPCI. AVOXA P11

12 \1 La mise àdisposition de services En définitive, ne sont concernés par la mise à disposition de services que les services affectés par un transfert de compétences. Sont donc exclus de ces dispositifs les services fonctionnels : finances, RH, juridique, informatique, AVOXA P12

13 \1 La mise àdisposition de services Conditions de mise en œuvre Que la mise à disposition de services soit ascendante ou descendante, elle n est possible que si cela présente un intérêt «dans le cadre d une bonne organisation des services». Cet intérêt doit apparaître dans l exposé préalable de la convention de mise à disposition de services. AVOXA P13

14 \1 La mise àdisposition de services Conditions de mise en œuvre Que la mise à disposition de services soit ascendante ou descendante, ses modalités doivent être organisées via la conclusion d une convention entre la ou les communes concernées et l EPCI, Cette convention doit être conclue après consultation des CTP compétents, Elle précise notamment les modalités de remboursement des frais de fonctionnement du service par la structure qui bénéficie de la mise à disposition AVOXA P14

15 \1 La mise àdisposition de services Conditions de mise en œuvre : remboursement Les modalités de ce remboursement ont été précisées par le décret n du 10 mai 2011 (article D CGCT). Il s effectue sur la base d un coût unitaire de fonctionnement du service, multiplié par le nombre d unités de fonctionnement constatées par la structure bénéficiaire. AVOXA P15

16 \1 La mise àdisposition de services Conditions de mise en œuvre : remboursement La détermination du coût unitaire de fonctionnement est assurée par la collectivité qui a mis le service à disposition. Ce coût intègre, à partir des dépenses figurant aux derniers CA, actualisés des modifications prévisibles pour l année en cours : les charges de personnel (y compris le régime indemnitaire), les fournitures (électricité, fournitures de bureau, ), le coût de renouvellement des biens (un logiciel informatique par exemple), les contrats de prestations attachés (contrats de maintenance ou d assurance par exemple). AVOXA P16

17 \1 La mise àdisposition de services Conditions de mise en œuvre : remboursement Le décret ne dit presque rien de la détermination des unités de fonctionnement : il s agit simplement d une clef d utilisation du service. On peut prévoir par exemple qu à chaque sollicitation est compté une unité de fonctionnement par la collectivité bénéficiaire (ex : une unité de fonctionnement / jour de service utilisé). Il est aussi possible de prévoir une clef plus stable, mais liée à l activité du service. Un état annuel pourra dresser la liste des recours au service sur la base des états mensuel dressés par les chefs de services. Les modalités de remboursement seront exposés dans la convention. AVOXA P17

18 \1 La mise àdisposition de services La clef de répartition choisie devrait avoir les caractéristiques suivantes : Permanence des méthodes dans le temps : il ne faut pas choisir une clef qui risquerait d être remise en cause chaque année, Actualisable chaque année en se basant sur des données aisément compilables, Objective. AVOXA P18

19 \1 La mise àdisposition de services Exemples de clefs de répartition : Au prorata de la durée de travail exercée au bénéfice de la commune ou de l EPCI, de l ensemble des traitements et charges, comprenant les frais indirects (matériels, locaux, véhicules, ), Services RH : en fonction du nombre de fiches de paie de chaque entité, Services finances : en fonction du nombre de mandats passés sur chaque budget, Services informatiques : en fonction du nombre de postes, Services en charge de l instruction des permis de construire : en fonction du nombre de permis instruits sur chaque territoire, Service voirie : en fonction de la longueur de voirie, OM : en fonction du tonnage, du nombre de contribuables, AVOXA P19

20 \1 La mise àdisposition de services Le groupe territorial peut fonctionner par «provisionnement». Rien n empêche d établir par exemple trimestriellement un remboursement sur la base de 25% d une prévision annuelle, et d effectuer une régularisation une fois le compte administratif connu. Il importe que le coût final corresponde à une quantité par un tarif. Les modalités pratiques sont laissées à l appréciation des collectivités. AVOXA P20

21 \1 La mise àdisposition de services Conditions de mise en œuvre : contenu de la convention Mais au-delà des modalités de remboursement, la convention devra définir les modalités pratiques de mise à disposition. Elle devra ainsi préciser les missions respectives de la ou des communes et de l EPCI. Elle devra apporter toutes précisions utiles sur les modalités d exercice de leurs fonctions par les agents : prise des congés annuels, délégation, modalités d évaluation, AVOXA P21

22 \1 La mise àdisposition de services Conditions de mise en œuvre : dispositions relatives au personnel L article L IV du CGCT dispose que : «Les fonctionnaires territoriaux et agents territoriaux non titulaires affectés au sein d'un service ou d'une partie de service mis à disposition en application des II ou III sont de plein droit et sans limitation de durée mis à disposition, à titre individuel, selon le cas, du président de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou du maire. Ils sont placés, pour l'exercice de leurs fonctions, sous son autorité fonctionnelle. Les modalités de cette mise à disposition sont réglées par la convention prévue au premier alinéa du présent IV.» AVOXA P22

23 \1 La mise àdisposition de services Conditions de mise en œuvre : dispositions relatives au personnel Ainsi, les agents continuent de relever statutairement de leur collectivité d origine mais ils sont mis à disposition à titre individuel de l autorité territoriale bénéficiaire. En pratique, ils relèvent de son autorité fonctionnelle. La mise à disposition de services n étant pas considérée comme une position statutaire, les agents sont considérés comme en position d activité. Ils conservent leur déroulement de carrière antérieur et l ensemble des autres droits tels qu institués dans leur collectivité d origine : congés annuels, temps de travail, AVOXA P23

24 \2 La création de services communs LA CREATION DE SERVICES COMMUNS AVOXA P24

25 \2 La création de services communs L article L du CGCT dispose que : «En dehors des compétences transférées, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et une ou plusieurs de ses communes membres peuvent se doter de services communs.» La création de services communs est donc possible en dehors des compétences transférées, c est-à-dire dans deux séries d hypothèses AVOXA P25

26 \2 La création de services communs Les services communs : hypothèses La première hypothèse, de loin la plus importante, concerne les services fonctionnels : finances, ressources humaines, communication, affaires juridiques, informatique, etc La seconde hypothèse concerne les services sans lien avec les compétences qui ont été transférées mais qui ne sont pas des services fonctionnels. (par exemple un EPCI ne dispose pas de la compétence voirie mais a besoin d agents pour entretenir les voies situées dans ses zones d activités. Il pourrait être envisagé dans ce cas la création d un service commun) AVOXA P26

27 \2 La création de services communs Les services communs : un outil souple et utile Critiquée comme une atteinte au principe de spécialité, la volonté du législateur a été ici de doter les collectivités d un système souple : fondé sur le volontariat, à géométrie variable, dans le souci notamment de renforcer le sentiment d appartenance des communes à l intercommunalité et l intégration des EPCI. AVOXA P27

28 \2 La création de services communs Les services communs : modalités de mise en œuvre La création de services communs est fondée sur la conclusion d une convention, entre la ou les communes et l EPCI, qui organise le fonctionnement du service et en fixe les modalités pratiques notamment financières. Au plan procédural, les CTP compétents doivent être préalablement consultés. AVOXA P28

29 \2 La création de services communs Les services communs : le cadre financier Comme pour les mises à disposition de services, les modalités de remboursement seront définies par la convention constitutive. Mais aucun décret n est venu pour l instant préciser le mode de calcul de ces remboursements. Il est possible de s inspirer du cadre prévu par l article D précité. AVOXA P29

30 \2 La création de services communs Les services communs : le cadre financier Art. L CGCT : les montants des remboursements à la collectivité d origine peuvent être imputés sur les attributions de compensation, ce qui permet ainsi de limiter les flux financiers EPCIcommunes et majorer le coefficient d intégration fiscale de la Communauté. Cette disposition est ambigüe car l attribution de compensation est une dotation figée. Le coût du service commun doit il être figé? Il semble qu il faille prendre en compte un montant récurrent de remboursements dans les AC, et prévoir dans la convention le versement de solde des flux (en fin d année par exemple) afin de régulariser par rapport à l application de clef et au coût réel du service commun. AVOXA P30

31 \2 La création de services communs Les services communs : rattachement à l EPCI Le service commun est obligatoirement rattaché à l EPCI. L article L du CGCT dispose : «Les services communs sont gérés par l établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.» AVOXA P31

32 \2 La création de services communs Les services communs : la situation des agents Selon l article L du CGCT, l ensemble des agents communaux travaillant pour le service commun sont «de plein droit mis à disposition» de l EPCI. Ainsi, les agents exerçant en tout ou partie leurs missions au sein d un service commun sont mis à disposition de la communauté de communes au prorata de leur temps de travail consacré à ce service. Les agents conservent s ils y ont intérêt le bénéfice du régime indemnitaire qui leur était applicable et les avantages acquis à titre individuel. AVOXA P32

33 \2 La création de services communs Les services communs : la situation des agents L article L du CGCT prévoit cependant une répartition des compétences délicate entre communes et EPCI concernant la gestion des agents. Ainsi, relèvent des maires des communes d origine : la promotion interne, la nomination, le détachement, la disponibilité, la position hors cadre, le congé parental, l avancement (grade et échelon), les sanctions disciplinaires (autre que celles du 1 er groupe), la cessation des fonctions. Le président de l EPCI est compétent en matière de notation, sanction du 1 er groupe, changement d affectation au sein du service commun. AVOXA P33

34 \2 La création de services communs Les services communs : la situation des agents En fonction des missions réalisées, le personnel des services communs est placé sous l autorité fonctionnelle du maire ou du président de l EPCI. Depuis la loi du 29 février 2012, le maire et/ou le président peuvent accorder des délégations de signature au chef du service commun pour l exécution des missions qui lui sont confiées. AVOXA P34

35 \3 La mise en commun de moyens matériels LA MISE EN COMMUN DE MOYENS MATERIELS AVOXA P35

36 \3 La mise en commun de moyens matériels La mise en commun de moyens matériels : un outil supplémentaire de mutualisation La mutualisation est également encouragée avec le nouvel article L du CGCT qui permet à un EPCI à fiscalité propre d acquérir des matériels au bénéfice de ses communes membres, y compris pour l exercice de compétences non transférées : «Afin de permettre une mise en commun de moyens, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peut se doter de biens qu'il partage avec ses communes membres selon des modalités prévues par un règlement de mise à disposition, y compris pour l'exercice par les communes de compétences qui n'ont pas été transférées antérieurement à l'établissement public de coopération intercommunale.» AVOXA P36

37 \3 La mise en commun de moyens matériels La mise en commun de moyens matériels : objectifs Il s agit de permettre le partage de moyens matériels de l EPCI, en dehors notamment de tout transfert de compétence. L objectif est de permettre des économies d échelle puisque l on mutualise le matériel au niveau communautaire. Peuvent par exemple être acquis des matériels de déneigement, même si la communauté de communes n a pas la compétence voirie. AVOXA P37

38 \3 La mise en commun de moyens matériels La mise en commun de moyens matériels : modalités En pratique, cela nécessite l adoption par le conseil communautaire d un «règlement de mise à disposition». Celui-ci doit contenir les éléments suivants : description du matériel, durée de la mise à disposition, conditions d entretien, modalités financières (il faut envisager une facturation au coût réel intégrant tous les paramètres : coût d achat et d amortissement, coût d entretien, assurances, etc..). Différent du groupement de commandes qui est une simple coordination de l achat. AVOXA P38

39 \ 4 Le schéma de mutualisation LE SCHEMA DE MUTUALISATION DES SERVICES AVOXA P39

40 \ 4 Le schéma de mutualisation L obligation de définir un schéma de mutualisation des services C est l article 67 de la loi du 16 décembre 2010 qui introduit cette obligation, codifiée à l article L du CGCT. La procédure commence par l établissement, par le Président de l EPCI, d un rapport relatif aux mutualisation des services entre les communes membres et l EPCI dans l année qui suit chaque renouvellement général des conseils municipaux. Le texte précise en outre que ce rapport comporte un projet de schéma de mutualisation des services à mettre en œuvre pendant la durée du mandat. Ce projet de schéma appréhende l impact prévisionnel de la mutualisation sur les effectifs et les dépenses de fonctionnement. AVOXA P40

41 \ 4 Le schéma de mutualisation L obligation de définir un schéma de mutualisation des services Le projet de rapport est transmis aux conseils municipaux pour avis (délai de 3 mois pour se prononcer). Le schéma est ensuite approuvé par l organe délibérant de l EPCI. Chaque année, lors du DOB ou à défaut lors du vote du budget, l avancement dans la mise en œuvre du schéma fait l objet d une communication du Président à l organe délibérant. AVOXA P41

42 \ 4 Le schéma de mutualisation Quelle est la portée du schéma de mutualisation des services? Il s agit d un outil prévisionnel, donc un outil de planification. C est en outre un outil de communication, auprès des élus, des services de l Etat, des agents, Si on veut lui donner une vrai portée, il n a de sens qu adossé à un projet de territoire. Il devient alors la déclinaison RH d un projet politique. AVOXA P42

43 \5 Les modifications àvenir LES MODIFICATIONS PORTEES PAR L ACTE L III DE LA DECENTRALISATION AVOXA P43

44 \5 Les modifications àvenir La suppression de la mise à disposition de services ascendante L article 35 du projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale (3 ème projet de loi) prévoit de supprimer les mutualisations ascendantes (de la commune vers l EPCI). La mutualisation ascendante concerne essentiellement les services techniques. Elle permet d éviter les transferts de services à l EPCI. Elle est de ce fait critiquée par les tenants d un renforcement de l intercommunalité. Mais sa suppression ne fait pas l unanimité. AVOXA P44

45 \5 Les modifications àvenir Une liste contraignante pour les services communs L article 39 du projet de loi de modernisation de l action publique territoriale et d affirmation des métropoles (1 er projet de loi) fixe une liste de domaines dans lesquels la création de services communs est autorisée : «Les services communs peuvent être chargés de l'exercice de missions opérationnelles ou de missions fonctionnelles en matière de gestion du personnel ( ), de gestion administrative et financière, d'informatique, d'expertise juridique, d'expertise fonctionnelle ainsi que de l'instruction des décisions prises par les maires au nom de la commune ou de l'état.» AVOXA P45

46 \5 Les modifications àvenir Services communs : une simplification pour le personnel Les agents exerçant en totalité leurs fonctions dans un service mis en commun sont transférés de plein droit à l EPCI après avis de la CAP compétente. Ils conservent s ils y ont intérêt leur régime indemnitaire et les avantages collectivement acquis. En fonction de la mission réalisée, le personnel du service commun est placé sous l autorité fonctionnelle du maire ou du président de l EPCI. AVOXA P46

47 \5 Les modifications àvenir Incitation ou contrainte financière Il est prévu, au terme de l article 39 du projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale (3 ème projet de loi) de modifier les répartitions de la dotation d intercommunalité à partir de 2015 en fonction d un coefficient intercommunal de mutualisation. Pour inciter les EPCI à mutualiser leurs services, un nouvelle part doit être créée au sein de la dotation d intercommunalité dénommée «dotation de mutualisation». Le poids de la dotation d intercommunalité n est plus défini dans le texte mais renvoyé à un décret (amendement du Sénat octobre 2013). AVOXA P47

48 \5 Les modifications àvenir La dotation de mutualisation serait répartie en fonction de la population et d un nouveau critère, le coefficient de mutualisation des services Amendement de l Assemblée Nationale en première lecture : Ce coefficient serait égal au rapport entre : La rémunération toutes charges comprises, des personnels affectés au sein de services ou parties de services fonctionnels, employés par l EPCI y compris les personnels mis à disposition. La rémunération toutes charges comprises des personnels affectés au sein de services ou parties de services fonctionnels dans le groupe territorial (commune et EPCI). => C est un ratio du poids des dépenses de personnels des services fonctionnels de l EPCI. AVOXA P48

49 \5 Les modifications àvenir Seules les charges de personnels des agents affectés pour tout ou partie de leur temps de travail sur des services fonctionnels sont pris en compte. Or les services fonctionnels ne peuvent être mutualisés que dans le cadre de services communs. Dès lors, comme l a souligné l ADCF, «l inclusion dans le calcul de ce coefficient des agents mis à disposition interroge». AVOXA P49

50 \ 6 Elargir la réflexion LES AUTRES PISTES DE MUTUALISATION ET/OU DE COOPERATION AVOXA P50

51 \ 6 Elargir la réflexion En marge de la mutualisation stricto sensu, plusieurs solutions juridiques existent qui permettent une coopération entre personnes publiques. -Les conventions de prestations de services -Les ententes, conventions et conférences intercommunales (articles L et L du CGCT) -La mise à disposition individuelle d agents AVOXA P51

52 \ 6 Elargir la réflexion Actualiser les pactes financiers Le pacte financier et fiscal consiste à «organiser» une concertation autour des flux financiers communes-epci, afin de coordonner des stratégies individuelles. Organiser les projets Coordonner ces décisions Définir les règles du jeu entre communes et groupement Donner de la visibilité prospective AVOXA P52

53 \ 6 Elargir la réflexion AVOXA P53

54 \7 Echanges avec la salle ECHANGES AVEC LA SALLE AVOXA P54

55 \SOMMAIRE Merci de votre attention AVOXA -Le présent support ne peut être reproduit sans autorisation -P55