Analyse, remarques et commentaires article par article de la proposition de loi

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1 Trame d audition mardi 29 avril h Assemblée Nationale Proposition de loi relative à l autorité parentale et à l intérêt de l enfant Marie-Anne Chapdelaine, rapporteure pour la Commission des lois Propos introductifs L UNAF vous remercie de l entendre sur une proposition de loi consacrée à l autorité parentale et à l intérêt de l enfant. L UNAF tient à rappeler que dans le cadre des travaux préparatoires au projet de loi Famille organisés par la précédente Ministre de la Famille, Madame Dominique Bertinotti, cette dernière avait sollicité l UNAF pour connaître ses positions et sa réflexion. Le Conseil d administration a formalisé une contribution dès décembre 2013 qui s articule autour de six axes principaux : Remarques générales relatives à l élaboration d une «loi famille» Quels nouveaux droits pour les enfants? Comment mieux appliquer ceux qui existent déjà? Faire du principe de la coparentalité une réalité pour l ensemble des familles Le tiers auprès de l enfant Offrir aux parents en difficultés les moyens de satisfaire aux besoins de leurs enfants Filiation adoptive et accès aux origines. La présente proposition de loi n embrasse pas l ensemble des thématiques de la contribution de l UNAF : pour autant cette proposition de loi s inscrit dans le droit fil des propositions de l UNAF lorsque dès 2013, elle affichait la nécessité de «Faire du principe de la coparentalité une réalité pour l ensemble des familles». Cette audition est également l occasion de présenter les conclusions de l étude qualitative réalisée par l UNAF, portant sur l exercice de la coparentalité et la relation des parents avec l Ecole. L objectif de cette étude était de comprendre comment les décisions liées à l enfant et à sa scolarité étaient prises par les deux parents, en cas de séparation ou de divorce. 32 entretiens ont été réalisés auprès de parents séparés ou divorcés exerçant conjointement l autorité parentale, dont la résidence de l enfant était fixée principalement chez la mère, le père ou de façon alternée. S il ressort de cette étude que l entente et la communication entre les parents favorisent la coparentalité, l investissement des parents dans l éducation de l enfant et dans le suivi scolaire dépend aussi d autres facteurs (personnalité, histoire, mode d hébergement des enfants). Analyse, remarques et commentaires article par article de la proposition de loi Sur l article 1 er, qui porte modification de la liste des articles lus à l auteur d une reconnaissance d enfant lors de l établissement de l acte de reconnaissance afin de renforcer son information sur ses droits et ses devoirs en tant que parent. Une première remarque générale permet de constater que cet article va dans le sens de ce que souhaite l UNAF, à savoir renforcer, développer et encourager à la meilleure information des personnes et dans le cas d espèce des parents sur leurs droits et devoirs. A ce premier commentaire positif, l UNAF attire l attention du législateur sur les cas où la reconnaissance d enfant se heurte à de véritables difficultés : c est le cas des pères incarcérés. Ces cas d impossibilités matérielles pour reconnaître un enfant par son père mériteraient que le droit les prenne mieux en compte en leur apportant une réponse concrète. 1

2 Sans proposition précise de rédaction en l état actuel, la navette parlementaire pourrait être l occasion d examiner une proposition d amendement, qui allongerait le délai de reconnaissance dans les cas d impossibilités matérielles tenant par exemple à des peines de privation de liberté. Sur l article 2, qui reconnait au niveau de la loi le livret de famille et donne définition de son contenu. Cet article 2 enregistre le livret de famille comme un acte de publicité à l identique d un extrait d acte d état civil. L UNAF voit dans cette évolution un facteur de simplification pour les familles, qui n auront à pas à produire une multitude de document : ce point est donc positif. L UNAF regrette toutefois que pour définir le contenu du livret de famille, il soit renvoyé à un décret en Conseil d Etat. Or le livret de famille contient des mentions très importantes. Il en va ainsi par exemple de la mention des père et mère. Toute évolution sur son contenu devrait relever en conséquence du législateur. Sur l article 3, qui donne une signification concrète de l exercice conjoint de l autorité parentale. Pour l UNAF, la force du principe posé dans la loi selon lequel les parents doivent prendre ensemble les décisions qui concernent leur enfant se trouve amoindrie par l obligation d information réciproque posé comme première condition pour préciser le sens de l exercice en commun de l autorité parentale. C est la raison pour laquelle, l UNAF formule la proposition suivante pour réellement renforcer la coparentalité : «Ils prennent ensemble les décisions, qui concernent l enfant, ou en cas d impossibilité, ils doivent s informer réciproquement.» Par cette inversion, on clarifie l obligation juridique. L exercice en commun de l autorité parentale : c est tout d abord une prise des décisions ensemble pour ce qui concerne l enfant. La modalité d information réciproque n est qu une dérivée de cette obligation juridique lorsque la décision concertée n est pas possible matériellement faute de vie commune des parents. Sur l article 4, qui précise, pour l exercice conjoint de l autorité parentale, entre les actes usuels ou importants de l autorité parentale et qui reprend la définition jurisprudentielle de l acte important en l illustrant par le cas du changement de résidence de l enfant. Dans sa contribution pour le projet de loi sur la famille, l UNAF partage ce souci de venir préciser dans la loi la définition entre actes usuels et actes importants. L UNAF avait pris le parti de définir dans la loi les actes usuels en partant du principe qu un acte important mais coutumier ou régulier pouvait également devenir un acte usuel. Cette dernière nuance n apparaît pas dans la définition donnée dans la proposition de loi sur l acte important. La notion d accord exprès pour les actes importants mériterait peut-être d être précisée quant à la forme qu un tel accord requiert. L UNAF s est interrogée sur la nécessité de viser expressément dans la loi le changement de résidence et le changement d établissement scolaire comme actes importants. Comme l étude qualitative de l UNAF le 2

3 montre, il existe un haut degré de conflictualité sur ces deux situations. Il est toutefois essentiel de reprendre l idée importante dans ces deux illustrations à savoir celle qui précise que les actes importants sont ceux aussi qui modifient les modalités d accueil de l enfant par l autre parent, dans la définition générale de l acte important. En conséquence, l UNAF serait favorable à ce que dans ce nouvel article du code civil, il soit ajouté au 2 e aliéna dans la définition de l acte important «ou qui modifie les modalités d accueil de l enfant par l autre parent.» Enfin, toujours dans cet article 4, la dernière phrase vise les cas de violences conjugales, qui précise que l accord du parent condamné pour crime ou délit sur la personne du parent qui souhaite changer de résidence n est pas requis. Cet ajout nous interroge. Il n existe aucune limitation de portée de cette dérogation dans le temps. Il n y pas de qualification sur l importance de la menace pour le parent victime de violence. Il faut que le parent ait été condamné pour ne pas avoir recours à un accord. Or on sait que très peu de condamnation existe pour violences conjugales. Est-ce une question, qui touche à l intérêt de l enfant? Sur l article 5, qui crée une amende civile venant sanctionner le parent contrevenant à l exercice conjoint de l autorité parentale. Pour l UNAF, le respect de l exercice de l autorité parentale passe en premier lieu par la clarification des articles du code civil, le développement des actions (médiation familiale, REAAP) visant notamment à accompagner les parents confrontés à une séparation où à les informer sur la coparentalité. Pour autant, un des parents peut faire obstacle à l exercice de l autorité parentale de l autre parent et les sanctions semblent rarement mises en œuvre. Parce que l exercice de l autorité parentale est un ensemble de droits et de devoirs, la création de ce nouvel article présente l avantage d informer les parents sur les sanctions encourues, lesquelles ne seront prononcées qu au regard de la gravité ou de la répétition du manquement. L UNAF est favorable à ce type de sanction. Le JAF en fera-t-il usage? Est-ce de son rôle et de sa compétence? Un suivi et une évaluation permettra de faire le bilan de l application d un tel dispositif et de son utilité. Proposition de l UNAF : Il pourrait également être inséré dans ce même article la possibilité pour le juge de prévoir des «mesures alternatives» au non-respect de l exercice de l autorité parentale comme la médiation familiale. Sur l article 6, qui précise la compétence du juge pour fixer la résidence de l enfant lorsqu un seul parent exerce l autorité parentale. Cet article n appelle pas de commentaire de la part de l UNAF. Sur l article 7, qui met fin à la notion de résidence principale au profit de la fixation de la résidence au domicile de chacun des parents et supprime en conséquence de la référence au droit de visite et d hébergement. Cet article consacre la fin de la résidence alternée ou de la résidence principale de l enfant. L UNAF alerte toutefois sur cette modification de terminologie et ses conséquences sur d autres codes. Ainsi à l article L du code de la sécurité sociale, il est fait mention de la résidence alternée pour le service des prestations familiales. De la même façon, l UNAF alerte sur la mise en cohérence du code général des impôts et notamment de son article 194 sur la détermination du quotient familial applicable au foyer fiscal. En effet dans cet article, il est expressément fait référence à «l enfant étant à la charge du parent chez lequel il réside à titre principal». 3

4 L UNAF souhaite que soit précisé ce que l on entend par «modalités déterminées d un commun accord» s agissant de la résidence de l enfant. Cela doit-il prendre la forme d une convention avec une publicité particulière? S agit-il de la convention homologuée par le juge? Dans l esprit de cette réforme que l UNAF partage, il s agit de renforcer la coparentalité. L UNAF souhaiterait que cette orientation forte et importante trouve une traduction par une modification des termes «de droit de visite de l autre parent» en cas de résidence fixée par le juge chez un seul des deux parents. Le droit de visite apparaît comme un terme peu adaptée à l exercice de l autorité parentale, plaçant l autre parent comme une personne éloignée en «visite». L UNAF serait donc favorable à ce que les termes évoluent et ainsi remplacer «modalités du droit de visite» par «modalités de rencontre de l autre parent». L ensemble de ces éléments se dessine au travers de l étude réalisée par l UNAF, qui montre comment les modalités d accueil de l enfant peuvent avoir un impact sur le ressenti et l implication dans l éducation du parent dont la résidence principale n est pas fixée chez lui/elle. «Regret pour les parents ne pas connaître mieux l environnement social et scolaire des enfants». L hébergement inégal peut aussi renforcer la tentation de certains parents de «confisquer» à l autre son autorité parentale. Il est clair que les termes «droit de visite et d hébergement», en eux-mêmes, paraissent limiter la responsabilité du parent concerné. Sur l article 8, qui contraventionnalise le délit de non présentation d enfant mais maintient ce délit en cas de récidive. L UNAF n a pas d autre commentaire à faire sur cet article que celui de constater le souci d une meilleure effectivité de la peine face à un comportement répréhensible d un parent. Pour autant l UNAF s interroge sur les modalités d application de la contravention : - qui apprécie? - qui constate? Quels moyens de preuve? - risque de judiciarisation? Contraire à l apaisement. L UNAF tient à ajouter qu au regard du 2 e alinéa de l article 529 du code de procédure pénale définissant la procédure pour les contraventions, «la procédure de l'amende forfaitaire n'est pas applicable lorsque la loi prévoit que la récidive de la contravention constitue un délit.» Nous sommes bien dans cette hypothèse où la loi prévoit que la récidive de la contravention constitue un délit. Il ne pourra donc pas y avoir application de l amende forfaitaire. Sur l article 9, qui étend la présomption d accord de l autre parent pour les actes usuels de l autorité parentale fait par un tiers autorisé par le parent. L UNAF n a pas de commentaire à faire en particulier sur cet article mais lie son analyse avec l article suivant l article 10 qui créée le mandat d éducation quotidienne pour le tiers. Sur l article 10, qui créée le mandat d éducation quotidienne pour le tiers. Cet article emporte un certain nombre d interrogations de la part de l UNAF. - L autre parent non partie prenante au mandat n a aucun pouvoir de révocabilité de ce mandat. Il donne son accord et n a aucune possibilité de revenir dessus. Pour autant, l enfant grandit et son accord donné à un moment donné peut-il encore valoir lorsque l enfant devient adolescent et que ce sont d autres actes usuels de l autorité parentale, qui peuvent alors intervenir. Sur ce point, l UNAF demande que l autre parent non partie au mandat puisse disposer d un pouvoir de révocation. La non révocation équivaudrait à l instauration de fait d un statut du tiers, ce qui n est pas l intention du législateur. - Quelle forme prend cet accord? Est-il signataire du mandat? Est-ce une déclaration annexée? 4

5 Un tel accord n équivaut-il pas à un renoncement de prérogatives de l exercice de l autorité parentale? - En reliant cet article avec l article précédent, on constate qu en l absence de mandat, on peut quand même faire des actuels usuels. La question dès lors se pose de l utilité même de mandat d éducation quotidienne. - Quelles sont les conséquences et la portée juridique d un tel mandat. - Pour l UNAF la question de la place du tiers nécessite une analyse globale et ne peut se limiter aux seuls cas du beau-parent. En se référant à l esprit de la proposition 24 du groupe de travail présidé par Adeline Gouttenoire, il convient de prendre en compte l ensemble des situations où un tiers peut intervenir dans la vie de l enfant, et/ou un maintien des liens avec l enfant peut être envisagé et ordonné. - Pour aller plus loin, si le maintien du lien du tiers avec l enfant n a pas pour conséquence d autoriser le tiers à accomplir les actes relatifs à l autorité parentale, cette question pourrait légitimement se poser. L autorisation d accomplir des actes relatifs à l autorité parentale pourrait donc être accordée non seulement au beau-parent mais à tous tiers qui a noué des liens avec l enfant, et si ce maintien est justifié par l intérêt de l enfant. On voit donc ici les limites de créer un mandat d éducation au bénéfice du seul «beau-parent» alors même que le code civil prévoit des dispositions similaires qui de surplus offre «l avantage» de concerner tous les tiers. L UNAF rappelle sur ce point sa position établie depuis longtemps. Sur l article 11, qui assouplit la possibilité pour le juge de confier l enfant à un tiers si l intérêt de l enfant l exige. - L objet du présent article est de supprimer la priorité au lien de parenté existante jusqu à lors. - L UNAF constate que l ouverture d un cercle restreint liée à la parenté à un ensemble plus large de la non-parenté sans autres précisions peut-être contraire à l intérêt de l enfant. - Pour l UNAF il convient de compléter cette article en précisant la notion de «non-parent» en reprenant les termes de l article du Code civil et en visant ainsi la personne qui «a noué avec lui des liens affectifs durables». Ce qui donnerait «le juge peut confier l enfant à un tiers, parent ou qui a noué avec lui des liens affectifs durables» Sur l article 12, qui renforce les droits du tiers auquel l enfant a été confié. - Pour l UNAF cet article n appelle pas de commentaire qui est une conséquence logique de la reconnaissance du tiers dans les autres articles. - Cet article permet également de ne plus distinguer entre les tiers et les actes pour lesquels ils étaient autorisés. 5

6 Sur les articles , qui clarifient et distinguent entre délégation et partage de l exercice de l autorité parentale. - L UNAF retient avec intérêt cette évolution introduite par la proposition de loi, car dans ses grandes lignes elle rejoint la contribution de l UNAF de décembre Sur l article , qui concernent la médiation familiale. - Pour l UNAF, l insertion de la médiation familiale au même rang que la médiation judicaire est un point de satisfaction. De longue date l UNAF avait souhaité que la médiation familiale soit reconnue comme un dispositif spécifique. - L UNAF est favorable au développement de la médiation familiale, et aux mesures qui favorisent le recours à la médiation familiale. L UNAF réaffirme sa position que la médiation suppose l adhésion des parties. C est la raison pour laquelle l UNAF souhaite que soit modifié le dernier alinéa de l article 17 qui prévoit que «le Juge peut leur enjoindre de prendre part à des séances de médiation familiale». En effet, la mention «des séances de médiation» induit que les parties s engagent à la médiation familiale. Or, l absence d indication concernant l accord des parties revient en réalité à rendre obligatoire la médiation familiale. Si l UNAF, souhaite que l entretien d information ou le premier entretien ne se limite pas à une seule information mais permette aux parties d entrevoir les possibles de la médiation, elle souhaite que soit maintenu le principe de l adhésion des parties aux séances de médiation. - Enfin l UNAF rappelle que la médiation familiale ne pourra se développer qu à la condition d un financement pérenne et suffisant. A ce sujet, l UNAF constate que le transfert du budget de l Etat à la CNAF pose un véritable problème : la prestation de service va passer de 66% à 75% mais ce n est pas suffisant. Au-delà de la participation des familles, où va-t-on trouver les financements restants? Si on veut véritablement développer la médiation familiale, il faut que les CAF financent cette prestation intégralement. Sur l article 19, relatif à l audition de l enfant. - L UNAF approuve l insertion de cet article consacré à l audition de l enfant. Elle est toutefois réservée quant à sa portée. - L UNAF propose de reformuler l article du Code civil afin de reconnaître une présomption de discernement à tout enfant qui demande à être entendu par le Juge dans une procédure qui le concerne, ainsi que le recommandait le Défenseur des droits dans son rapport 2013 consacré aux droits de l enfant. Cette disposition aurait l avantage de permettre au Juge d apprécier directement le discernement et la maturité de l enfant, et d être en accord avec la CIDE qui n impose pas de limite d âge. - L UNAF s interroge sur le principe de l audition de droit. Afin de mieux protéger le mineur, cette audition pourrait être limitée selon les résultats des enquêtes commandées par les magistrats, dès lors qu elles laissent apparaître un danger pour l enfant. 6