«Quelques Réflexions sur...»

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1 Numéro 5 Mars 2006 «Quelques» La La Réforme des autorisations d urbanisme sous le signe de cohérence de lisibilité des régimes applicables : l Ordonnance du 8 décembre 2005 Compte tenu de complexité croissante du système juridique des textes régissant les multiples régimes des autorisations d occupation des sols, l urgence d une profonde réforme des dispositions du Code de l Urbanisme s est imposée aux pouvoirs publics soucieux de crifier le droit de l urbanisme, tout les responsabilités des collectivités territoriales ainsi que des constructeurs, en réduisant le nombre des autorisations, d harmoniser simplifier les procédures pour une meilleure sécurité juridique des usagers, de favoriser in fine qualité urbanistique architecturale. S appuyant les travaux préparatoires initiateurs fondateurs du groupe de travail présidé par Philippe Pellier, afin de répondre à ce besoin de crification des textes, le Gouvernement s est vu confié tâche délicate, mais combien essentielle, de fonder un nouvel «ordre urbanistique» sous le signe de cohérence de lisibilité des régimes applicables. A cte fin, il a été autorisé dans le cadre d une habilitation légistive (loi n du 9 décembre 2004, JO 10 décembre 2004) à prendre par ordonnance les mees nécessaires pour redéfinir le champ d application les règles de délivrance des autorisations d occuper le sol, regrouper les procédures de délivrance de ces actes redéfinir les procédures de contrôle de conformité des travaux. L ordonnance du 8 décembre 2005 (42 articles) procède à une réécriture significative du Livre IV contenu dans partie légistive du Code de l Urbanisme rive aux autorisations d occupation des sols, dont l intitulé modifié devient «Régime applicable aux constructions, aménagements démolitions». Arnaud CLAUDE Cire ETIENNE Spécialiste en droit Docteur en droit Immobilier Public Avocats au Barreau de Paris SELAS - Avocats 52, boulevard Malesherbes Paris Vestiaire R.175 Tél. : (+33 ) Fax : (+33) contact@cude-sarkozy.com SELAS au Capital de RCS Paris D SIRET APE 741 A TVA intracommunautaire : FR

2 Page 2 «Quelques L entrée en vigueur de cte ordonnance est subordonnée à sa ratification par le Parlement dans le déi de trois mois à compter de sa publication (avant le 9 mars 2006) à l adoption de mees d application sous forme de décrs en Conseil d Etat, dont publication est renvoyée au plus tard le 1 er juill Cte réforme est, en eff, fondamentale dans mee où elle opère restructuration simplification des autorisations d urbanisme dans l optique d une crification des règles juridiques (I), mais également l unification des procédures qui se voit combinée à l amélioration du contrôle de conformité des travaux afin de conforter responsabilisation des constructeurs (II). I. Les autorisations d urbanisme restructurées simplifiées pour une meilleure sécurité juridique Le maintien du certificat d urbanisme au contenu modifié, vers stabilité des droits acquis. L ordonnance du 8 décembre 2005 ne touche pas à l architecture générale du dispositif instauré par loi Solidarité Renouvellement Urbain du 13 décembre 2000, en reprenant traditionnelle dichotomie entre le certificat «de simple information» ou «certificat neutre» qui fournit des informations globales un terrain sans préciser si celui-ci est ou non constructible, le certificat «opérationnel» ou «certificat détaillé» qui perm d interroger l administration faisabilité d un proj une parcelle. L ambition de créer opportunément un troisième certificat d urbanisme, c est-à-dire, un «pré-permis» destiné à purger les éventuels recours contentieux des tiers les caractéristiques architecturales du proj envisagé (hauteur, emprise, superficie des constructions projées, destination ) avant délivrance du permis, n a pas été renue par le Gouvernement. Les dispositions de l ordonnance confirment pce prédominante du certificat d urbanisme, en tant qu acte de pure information, mais primordiale, situation juridique des parcelles, affinent, sans commune mee, son contenu sa portée. Sur le contenu, d une part, les deux certificats d urbanisme devront indiquer qu un sis à statuer est envisageable lorsque le proj est soumis à avis ou accord des services de l Etat, afin de garantir l information du demandeur les déis d instruction. D autre part, le certificat de simple information mentionnera les règles d urbanisme (Pn Local d Urbanisme ou Pn d Occupation des Sols, Carte communale ou Règlement National d Urbanisme), les limitations administratives au droit de propriété

3 Numéro 5 Page 3 liste des taxes participations d urbanisme applicables au terrain, mais non l état des équipements publics existants ou prévus. Enfin, les conditions de délivrance du certificat opérationnel reposeront désormais l indication de nature de l opération envisagée, sa localisation approximative, destination des bâtiments projés, sans considération pour face développée par les constructions, ainsi que l état des équipements publics existants ou prévus. En ce qui concerne portée du certificat d urbanisme, deux précisions importantes sont données: en eff, garantie de stabilité des renseignements fournis par le certificat est étendue à l ensemble des règles d urbanisme existant à date du certificat. Ne pourront, ainsi, être remises en cause «les dispositions d urbanisme, le régime des taxes participations d urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu ils existaient à date du certificat, à l exception des dispositions qui ont pour obj préservation de sécurité ou de salubrité publique». Ce droit au maintien en vigueur des dispositions en cours à date du certificat d urbanisme est, à ce titre, garanti pour une durée de 18 mois, contre un an sous le régime actuellement en vigueur. En contrepartie, l ordonnance ne prévoit plus faculté de proroger ce déi au cas par cas pour le certificat opérationnel. B. Le regroupement des autorisations autour de trois permis d une décration «préable» Les initiateurs de cte réforme d ampleur ont souhaité procéder à une crification des diverses autorisations d urbanisme dont dissémination parcellisation ont conduit à rendre peu ou prou le droit de l urbanisme complexe, marqué par des procédures d instruction des demandes sans cohérence, voire, instaurant un climat d insécurité juridique pour les usagers les collectivités locales. Les éléments fondamentaux de cte réforme tendent à standardiser le champ d application des permis de construire de démolir (1), à encourager l unification des règles propres aux aménagements par l institution d un «permis d aménager» (2), à promouvoir décration préable comme véritable mode de contrôle de l utilisation des sols (3). Cte ordonnance reprend au nouvel article L du Code de l Urbanisme le principe de l article L qui impose le respect des projs soumis à décration préable, ou à permis de construire ou d aménager, aux différentes règles en vigueur concernant les constructions (impntation, destination, nature, architecture, dimension, assainissement aménagement des abords) l utilisation des sols. Elle y ajoute une obligation de compatibilité avec une Décration d utilité publique. 1. Le champ d application des permis de construire de démolir revisité

4 Page 4 «Quelques Indépendamment des constructions qui, en raison de leurs dimensions, de leur nature, de leur caractère temporaire compte tenu de l usage auquel elles seront destinées, échapperont à toute formalité d urbanisme ou qui seront soumises à procédure de «décration préable» (dont liste sera déterminée par décr en Conseil d Etat), le nouvel article L dudit Code pose indubitablement pidaire formule de l assujtissement de toutes les constructions ou travaux «même ne comportant pas de fondations» à délivrance d un permis de construire ( création d une SHOB supérieure à 20 m2, impntations d éoliennes dont hauteur au-dessus du sol excède 12 mètres, travaux envisagés les immeubles inscrits à l inventaire des Monuments Historiques). Les constructions «saisonnières» «précaires» demeurent dans le champ d application du permis de construire, mais leur régime fait grandement l obj d ajustements essentiels. Les constructions saisonnières présentant «un caractère non permanent» destinées à «être régulièrement démontées réinstallées» (articles L L du Code de l Urbanisme) ne pourront être autorisées, comme sous le régime actuel, que dans le respect des règles de fond, par un permis de construire, accordé un seule fois, qui deviendra caduc à l expiration d un déi ne pouvant excéder 5 ans. Si au terme de ce déi, le permis est renouvelé, les taxes participations d urbanisme ne seront pas exigibles. Sous le régime actuel, délivrance d un permis de construire pour des constructions précaires est permise, à titre exceptionnel, dans les empcements réservés des Pns d Occupation des Sols ou des Pns Locaux d Urbanisme pour des voies ouvrages publics, des instaltions d intérêt général des espaces verts. De même, un permis peut être accordé pour des constructions précaires industrielles dans une zone affectée à un autre usage par le pn d urbanisme. L ordonnance ne reprend plus ces distinctions mais redéfinit le domaine de ce «permis de construire délivré à titre précaire» (articles L à L du Code) qui peut désormais autoriser tout proj de construction «n entrant pas dans le champ d application de l article L.421-5» «ne satisfaisant pas aux exigences des règles de fond posées par l article L.421-6» (anciens article L.421-3, alinéa 1 réécrit). Cte autorisation pourra bénéficier à des constructions à caractère provisoire, situées en dehors des empcements réservés déroger aux règles de fond. Dans les secteurs protégés, le permis précaire sera expressément limité dans le temps : le bénéficiaire du permis aura l obligation d enlever, sans indemnité, construction de remtre le terrain en l état à ses frais à date fixée par le permis, ou à première demande lorsque construction sera située un empcement réservé ou dans le périmètre d une Décration d Utilité Publique.

5 Numéro 5 Page 5 Cependant, lorsqu un déi d enlèvement aura été fixé que remise en l état interviendra avant l expiration de ce déi à l initiative de l administration, une indemnité proportionnelle au déi restant à courir sera de facto allouée. La nouvelle version du permis de démolir (articles L.421-3, L L suivants du Code) remodèle son champ d application afin de le cantonner aux opérations en secteurs protégés relevant de police des sites du patrimoine architectural (secteurs protégés du PLU, secteurs sauvegardés, ZPPAUP, immeubles inscrits ou adossés aux monuments historiques c ), ou situées dans des communes ayant décidé de l instituer indépendamment de l existence d un POS ou d un PLU approuvé, ainsi que de rompre tout lien avec le contrôle de l affectation au logement des bâtiments organisé par l article L du Code de Construction de l Habitation (modifié récemment par l ordonnance n du 8 juin 2005). En tout état de cause, le permis de démolir ne peut être refusé que si «les travaux envisagés sont de nature à compromtre protection ou mise en valeur du patrimoine bâti, des quartiers, des monuments des sites» (article L du Code). Pour accélérer les projs de construction, demande de permis de construire (ou d aménager) pourra porter à fois construction démolition. Dans ce cas, le permis de construire vaudra permis de démolir. 2. L unification des règles propres aux aménagements par l institution d un permis d aménager. Sous l empire de légistion actuelle, de nombreux travaux qui relèvent du champ d application du permis de construire, mais dont vocation n est pas de construire un bâtiment, sont soumis aux régimes particuliers des «autorisations» ou des «décrations» (terrains de camping, résidences mobiles de loisirs, golfs, parkings, décharges, parcs d attractions, remontées mécaniques, travaux de terrassement quand ils ne sont pas des routes, lotissements ). Or, les exigences le contenu des dossiers de présentation ou les procédures d instruction les déis forts différents, conduisent à accroître l insécurité juridique. Ces régimes particuliers seront supprimés pour isser pce au nouveau «permis d aménager» qui sera repris pour les travaux, instaltions aménagements affectant l utilisation du sol, mais ne nécessitant pas, en raison de leur ampleur, un permis de construire. Le permis d aménager regroupera création de terrains de camping disposant d une rge capacité d accueil ou de parcs résidentiels de loisirs destinés à l impntation d habitations légères, les instaltions travaux divers (ITD) ayant une incidence significative l occupation des sols (golfs, décharges, aires de stationnement de plus de 10 pces, affouillements de plus de 100 m2 c ), les opérations de lotissement si elles répondent aux critères que fixera un décr en Conseil d Etat (nombre de terrains

6 Page 6 «Quelques de issus de division, création de voies d équipements communs, localisation de l opération, travaux importants de viabilisation) [A défaut elles devront faire l obj d une décration préable]. L institution d un permis d aménager en lieu pce de l autorisation de lotir supprimera le système de double autorisation un proj unique (autorisation de lotir obtenue selon une procédure spéciale délivrance d un permis de construire pour les futures constructions impntées le terrain loti). Il convient d ajouter que lorsque les travaux d aménagement impliqueront réalisation de constructions ou instaltions accessoires le terrain aménagé, le permis d aménager pourra les autoriser sans qu il soit nécessaire d obtenir délivrance d un permis de démolir ou de construire, ou d une décration préable. 3. Une décration préable destinée à rempcer l actuelle «décration de travaux». L ordonnance institue pour les travaux modestes, «les constructions, aménagements, instaltions travaux qui, en raison de leur dimension, de leur nature ou de leur localisation, ne justifient pas l exigence d un permis» (article L du Code), une procédure décrative allégée dotée d un champ d application considérablement érgi au regard de l actuelle «décration de travaux», variante procédurale incontournable du permis de construire, (constructions de moins de 20 m2 de SHON, travaux de ravalement de modification de façade, instaltion de piscines de moins de 100 m2, instaltions travaux divers). Cependant, ce régime décratif recouvre encore un mécanisme d autorisation «déguisée» dans mee où non opposition à une demande de décration préable est considérée comme une véritable «décision d autorisation» ne pouvant faire l obj d un rrait (article L du Code), décision préable peut, en tant que telle, être soumise au sis à statuer (article L.410-1). Le champ d application de décration préable est, en eff, beaucoup plus vaste que celui de «décration de travaux», puisqu il comprend les travaux sortis du régime du permis de construire, mais aussi des opérations relevant des régimes spéciaux abrogés par l ordonnance (les clôtures les divisions foncières visées par l article L du Code de l Urbanisme qui relevaient déjà d un système décratif, les coupes abattages d arbres prévus par l article L jusque là soumis à autorisation). C. L organisation du concours des autorisations relevant de légistions indépendantes. L ordonnance simplifie le régime des autorisations qui relèvent de légistions autonomes, opérant ainsi une véritable cssification des catégories des opérations aux nouveaux articles L à L du Code.

7 Page 7 «Quelques de En premier lieu, l un des trois permis ou décision prise décration préable tiendra lieu d autorisation prévue par une autre légistion, lorsque l autorité compétente pour statuer au titre de cte légistion aura donné son accord au cours de l instruction : tel sera le cas pour les immeubles de grande hauteur (IGH) les établissements recevant du public en matière de sécurité (ERP). En application de ce principe, le permis de construire, «autorisation de synthèse», tiendra lieu des autorisations prévues pour ces immeubles ou ces établissements, dès lors qu aura été obtenu l accord de l autorité compétente qui pourra imposer des prescriptions spécifiques. En deuxième lieu, l un des trois permis ou décision prise décration préable, nécessitera l accord de l autorité administrative chargée des monuments historiques prévu par les articles L ou L du Code du Patrimoine, pour les projs portant les immeubles inscrits ou adossés à un monument cssé. En troisième lieu, l autorisation préable aux travaux exécutés un immeuble cssé, prévue par l article L du Code du Patrimoine, vaudra dispense de l un des trois permis ou de décration préable, dès lors qu elle aura fait l obj d un accord de l autorité compétente en matière d urbanisme. En quatrième lieu, délivrance d un permis ou réalisation des travaux seront différés dans l attente de formalités prévues par une autre légistion, notamment jusqu à l obtention de l autorisation de défrichement, d exploitation commerciale ou de création de salle de spectacle cinématographique. Dans ce dernier cas, le permis ne pourra être accordé avant l expiration du déi de recours rif à cte autorisation, dans l hypothèse d un recours, avant décision de commission nationale. Enfin, les travaux soumis à permis ne pourront être commencés préablement à l obtention de l autorisation de changement d usage des locaux d habitation instituée par l article L du Code de Construction de l Habitation CCH, à l achèvement des opérations d archéologie préventive, à clôture de l enquête publique pour les travaux effectués une instaltion cssée soumise à autorisation (le permis de construire pourra être délivré dans les déis de droit commun, permtant ainsi au constructeur de purger les déis de recours de rrait pendant l instruction de l autorisation d instaltion cssée, sans attendre l expiration d un déi d un mois à l issue de l enquête). II. Un cadre procédural unifié combiné à un contrôle étroit de conformité des travaux soumis à autorisations Une procédure unique de dépôt d instruction des demandes de permis des décrations préables

8 Page 8 «Quelques de Cte réforme simplifie les procédures de dépôt, d instruction des dossiers de délivrance des «autorisations d urbanisme» dans leur ensemble, en créant un régime harmonisé commun aux trois permis à décration préable (1). Bien plus, elle organise de manière plus précise les conditions dans lesquelles l octroi d un permis de construire tacite est possible ou une décision de non opposition à décration préable ne peut faire l obj d un rrait (2). 1. La simplification des règles de dépôt d accusé de réception notifiant les déis d instruction Les procédures de délivrance des autorisations d urbanisme sont améliorées pour permtre au pétitionnaire de connaître de manière exhaustive les pièces à fournir à l appui de sa demande, ainsi que les déis d instruction aux termes desquels interviendra décision. Elles deviennent communes aux trois permis (construire, démolir, aménager) à nouvelle «décration préable». Sur ces deux points, l ordonnance ne donne aucune précision issant aux dispositions réglementaires d application (décrs en Conseil d Etat), le soin de déterminer le détail du contenu du dossier de demande des différentes autorisations d urbanisme (modalités de dépôt) des déis d instruction (modalités d accusé de réception notifiant les déis d instruction) : «Les demandes de permis de construire, de démolir, d aménager les décrations préables sont présentées instruites dans les conditions déis fixés par décr en Conseil d Etat» (article L du Code). Cependant, les travaux préparatoires rifs aux propositions de l avant proj de l ordonnance apportent de significatives informations, en précisant que phase de recevabilité des dossiers de demande (15 jours pour examiner recevabilité du dossier) est supprimée. L administration disposera d un mois après le dépôt d une demande en mairie pour demander les pièces complémentaires si le dossier n est pas compl. Au-delà de ce déi, à compter du dépôt du dossier, le service instructeur ne pourra plus opposer au demandeur aucune prolongation des déis d instruction (déi unique d un mois pour décration préable ; pour les permis : 2 mois pour les maisons individuelles leurs annexes, 3 mois pour les autres constructions les opérations d aménagement). Néanmoins, certaines majorations des déis d instruction resteront possibles lorsque des consultations seront nécessaires (consultation de l Architecte des Bâtiments de France ABF, ou de commission nationale de sécurité). Ces majorations devront être notifiées au plus tard un mois après le dépôt du dossier de demande d autorisation.

9 Page 9 «Quelques de 2. La sanction des déis d instruction par naissance de permis tacites de décisions de non opposition à une décration préable A compter de l entrée en vigueur de l ordonnance, les nouvelles dispositions rives au permis tacite figureront aux articles L.424-2, L L du Code de l Urbanisme. En cas de silence de l autorité compétente à l issue de déi d instruction porté à connaissance du pétitionnaire, un permis sera «tacitement accordé», exécutoire à compter de date à quelle il sera acquis, sauf dans les hypothèses limitativement énumérées par voie réglementaire (les actuels articles R R énumèrent déjà les cas où il est impossible au pétitionnaire de se prévaloir d un permis tacite). De même manière, le silence gardé par l administration une demande de décration préable conduira à naissance d une décision tacite créatrice de droits. Hormis le cas de fraude, l administration ne pourra rapporter une décision de non-opposition à une décration préable au motif de son illégalité (article L dudit Code) : l ordonnance rem ainsi en question les dispositions de l article 23 de loi du 12 avril 2000 qui fixent le régime du rrait des décisions implicites d acceptation, créatrices de droits. Le pétitionnaire bénéficiant d un permis tacite ou d une décision de non-opposition à sa décration préable sera assujti aux contributions financières des constructeurs lotisseurs, en application du nouvel article L du Code de l Urbanisme. Ces contributions financières seront exigibles dans le déi de 2 mois à compter de l intervention de l une oui l autre des décisions. B. La responsabilisation des constructeurs à l achèvement des travaux L ordonnance procède également à complète réorganisation du contrôle de l achèvement de conformité des travaux, en faisant de «décration d achèvement de travaux» (DTA) un élément procédural majeur (1), allonge le déi au cours duquel l autorité administrative peut exercer un droit de visite les constructions en cours ou achevées (2). La décration de travaux demeure une mee d information «décrative» appelée à faciliter le contrôle matériel des travaux. Aussi, le silence gardé par l administration à suite d une décration de travaux ne pourra donner lieu à une décision administrative «tacite», susceptible de faire l obj d un recours pour excès de pouvoir. 1. Le caractère obligatoire de Décration d Achèvement des Travaux (DAT)

10 Page 10 «Quelques de 1. Le caractère obligatoire de Décration d Achèvement des Travaux (DAT) A l achèvement des travaux, le constructeur devra adresser à mairie une décration spécifique attestant à fois de l achèvement des travaux de leur conformité (article L du Code). Ce régime décratif est, à c égard, étendu aux travaux faisant l obj d une décration préable qui en étaient exemptés jusqu à présent, ainsi qu aux travaux entrant dans le champ d application du permis d aménager. Sous ce régime novateur, il appartiendra à l autorité compétente, ayant délivré l autorisation correspondante (permis, décration préable), de vérifier conformité des travaux de procéder, ou faire procéder, à un récolement, le cas échéant, de mtre en demeure le constructeur de déposer un dossier modificatif ou de mtre les travaux en conformité avec l autorisation, dans un déi qui sera fixé par décr en Conseil d Etat, dont durée devrait être de 3 mois. A l expiration de ce déi de 3 mois, l action en contestation de conformité ne pourra plus être mise en œuvre par l autorité compétente (article L.462-2, 2 alinéa). Cependant, l action pénale est toujours possible, le maire en tant qu officier de police judiciaire disposant de faculté qui lui est offerte de dresser un procès verbal d infraction. Afin de pallier l insécurité juridique des certificats de conformité qui sont souvent délivrés sans visite préable des lieux, peuvent être remis en cause, à tout moment, par un rrait ou une action contentieuse engagée par les tiers (les mees de publicité n étant pas obligatoires, les tiers ne peuvent se voir opposer un déi de recours), le Gouvernement envisage d introduire une obligation d affichage de décration d achèvement de travaux le terrain, ce qui conduirait à opposer un déi de recours contentieux aux tiers. 2. Un droit de visite de l administration les constructions en cours ou achevées L administration dispose, sous l empire des dispositions de l actuel L du Code de l Urbanisme, d un droit de visite à l occasion duquel elle peut effectuer toutes les vérifications nécessaires durant les travaux mais aussi à compter de l achèvement de ceux-ci, pour une durée de 2 ans. L ordonnance proroge ce déi pour le porter à 3 ans précise que l autorité compétente dans le cadre de sa visite pourra se faire communiquer tous les documents nécessaires rifs à l accessibilité des personnes handicapées (article L.461-1). * * *

11 Page 11 «Quelques de Conclusion : une complémentarité attendue avec future loi «Engagement national pour le logement» Le proj de loi «Engagement national pour le logement», dont les mees ont été récemment adoptées en première lecture par le Sénat actuellement en cours d examen devant l Assemblée Nationale, complètera le dispositif de l ordonnance du 8 décembre 2005 considéré par certains comme inachevé, au cours de l année Les dispositions introduites par ce proj de loi prévoient notamment d instituer une prescription administrative qui bénéficiera aux propriétaires de constructions irrégulières achevées depuis plus de 10 ans. Dans ce cas précis, le refus de permis de construire ou l opposition à décration préable, pour lesquels l exigence de motivation est maintenue, ne pourra être fondé l irrégurité de construction initiale au regard du droit de l urbanisme, sauf cas particuliers (constructions dangereuses ou permis obtenu par fraude) (article L ). D autre part, le juge administratif pourra prononcer une annution partielle des permis de construire (article L.600-5). Enfin, les recours devant le juge civil seront strictement encadrés lorsque les constructions seront conformes à un permis de construire (article L ) : l action en démolition ne pourra être engagée qu après annution du permis de construire par le juge administratif se prescrira à l expiration d un déi de 2 ans suivant cte décision juridictionnelle devenue définitive. L action en indemnisation, quant à elle, sera subordonnée à l annution préable du permis ou à constatation de son illégalité par juridiction administrative, engagée au plus tard 2 ans après l achèvement des travaux. (article L.600-6). Le tourbillon de ces importantes réformes isse ainsi présager l édification d un Droit de l Urbanisme «rénové», dont les arabesques architecturales seront porteuses de stabilité juridique pour les usagers. A Lire mois prochain : L obligation de livraison conforme du véhicule