Distance spatiale et cognitive entre acteurs impliqués dans le management d un territoire

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1 Distance spatiale et cognitive entre acteurs impliqués dans le management d un territoire Véronique ZARDET ISEOR Université Jean Moulin Lyon 3 Xavier PIERRE ISEOR Université Jean Moulin Lyon 3 Xavier PIERRE 25, rue du Bourbonnais, Lyon Tel (fix) : Tel (mob.) : Fax : Résumé : Dans le cadre de démarches territoriales, comme celles visant la mise en œuvre du développement durable, on observe une distance tant spatiale que cognitive entre les acteurs. Dans un contexte de territorialisation de l action publique, il est souhaitable que le management territorial permette de développer des dispositifs et de trouver des leviers d actions pour gérer la distance entre acteurs. Nous nous appuyons pour analyser ce phénomène sur une recherche-intervention en cours impliquant un Conseil régional, une agence régionale, une agence départementale et une agence locale, dans le cadre d une démarche territoriale de développement durable portée par un groupe porteur de projet au sein du Conseil régional. Après avoir explicité le cadre théorique et la méthodologie de recherche utilisés, nous mettons en évidence la distance qui contribue à réduire la capacité à coopérer et les performances des démarches. Nous montrons que la distance spatiale et cognitive se situe tant entre les acteurs qu au sein des organisations, ce qui tend à minimiser l importance de la distance géographique qui est davantage un des facteurs de la distance cognitive. Puis nous proposons d expliquer les autres facteurs de la distance cognitive avant d identifier des pistes d améliorations. Mots-clés : Distance spatiale, distance cognitive, management territorial, acteurs des territoires, recherche-intervention 1

2 Distance spatiale et cognitive entre acteurs impliqués dans le management d un territoire Résumé : Dans le cadre de démarches territoriales, comme celles visant la mise en œuvre du développement durable, on observe une distance tant spatiale que cognitive entre les acteurs. Dans un contexte de territorialisation de l action publique, il est souhaitable que le management territorial permette de développer des dispositifs et de trouver des leviers d actions pour gérer la distance entre acteurs. Nous nous appuyons pour analyser ce phénomène sur une recherche-intervention en cours impliquant un Conseil régional, une agence régionale, une agence départementale et une agence locale, dans le cadre d une démarche territoriale de développement durable portée par un groupe porteur de projet au sein du Conseil régional. Après avoir explicité le cadre théorique et la méthodologie de recherche utilisés, nous mettons en évidence la distance qui contribue à réduire la capacité à coopérer et les performances des démarches. Nous montrons que la distance spatiale et cognitive se situe tant entre les acteurs qu au sein des organisations, ce qui tend à minimiser l importance de la distance géographique qui est davantage un des facteurs de la distance cognitive. Puis nous proposons d expliquer les autres facteurs de la distance cognitive avant d identifier des pistes d améliorations. 2

3 INTRODUCTION Dans le cadre de démarches territoriales, comme celles visant la mise en œuvre du développement durable, on observe une distance tant spatiale que cognitive entre les acteurs. La distance cognitive entre les acteurs peut être définie comme une différence de cadre de représentation, une asymétrie informationnelle, et une absence ou un manque de relations constructives. Dans un contexte de territorialisation de l action publique, il est souhaitable que le management territorial permette de développer des dispositifs et de trouver des leviers d actions pour gérer la distance entre acteurs. Nous nous appuyons pour analyser ce phénomène sur une recherche-intervention en cours impliquant un Conseil régional, une agence régionale, une agence départementale et une agence locale, dans le cadre d une démarche territoriale de développement durable porté par un groupe porteur de projet au sein du Conseil régional. Après avoir explicité le cadre théorique et la méthodologie de recherche utilisés, nous mettons en évidence la distance qui contribue à réduire la capacité à coopérer et les performances des démarches. Nous montrons que la distance spatiale et cognitive se situe tant entre les acteurs qu au sein des organisations, ce qui tend à minimiser l importance de la distance géographique qui est davantage un des facteurs de la distance cognitive. Puis nous proposons d expliquer les autres facteurs de la distance cognitive avant d identifier des pistes d améliorations. 1- CADRE THEORIQUE Dans l analyse du cadre théorique de la recherche nous présentons dans un premier temps comment nous nous sommes intéressés à la problématique de la distance entre acteurs dans le cadre de démarches territoriales de développement durable. Nous verrons ensuite comment la notion de distance s inscrit par rapport à l évolution des modalités de l action publique, puis dans le champ du management territorial. Nous soulignons le besoin de développer des dispositifs et de trouver des leviers d actions pour gérer la distance entre acteurs. 3

4 1-1- INTERET DE LA PROBLEMATIQUE DE LA DISTANCE ENTRE ACTEURS DU TERRITOIRE Le chapitre 28 du programme «action 21» 1 encourage l action des collectivités, vues comme l échelon privilégié pour l action locale et la création d un dialogue avec les acteurs. On peut parler de territorialisation de la mise en œuvre du développement durable. Ceci donne lieu à des démarches territoriales de développement durable, de type «agenda 21 local», «plan climat territorial», qui sont entreprises par certaines collectivités. Il s agit de politiques volontaristes, non réglementaires. La question se pose pour la collectivité, de fixer des objectifs, de bâtir des stratégies, d élaborer et de mettre en œuvre un programme d actions sur son territoire. Un travail de recherche mené en 2005 dans le cadre de l élaboration d un «plan climat territorial» d une communauté urbaine a débouché sur la mise en évidence d attentes très fortes des acteurs en termes de coordination et de management territorial (Pierre, 2006). Lors de ce travail d enquête mené à travers 47 entretiens semi-directifs auprès de 56 personnes dans 33 organisations, de nombreuses phrases témoins correspondant à des attentes vis-à-vis du plan climat ont été recensées. Moins de 25% d entre elles concernaient des résultats attendus, alors que plus de 30% concernaient uniquement la coordination et l animation des acteurs. Ces résultats nous ont paru étonnants parce qu ils ne portaient pas sur la substance mais sur les modalités de sa réalisation. Ils laissaient apparaître une distance entre des acteurs dispersés sur un territoire composé de plus de 50 communes s étendant sur environ hectares, et un besoin de les rapprocher. Ces attentes semblent être le reflet d un manque de méthode dans l animation des projets de territoire, et notamment d un manque de management de la distance entre acteurs LA NOTION DE DISTANCE DANS L EVOLUTION DE L ACTION PUBLIQUE Des changements simultanés s opèrent dans la mise en œuvre de l action publique, à travers un phénomène de territorialisation et l émergence de la démocratie participative face à des insuffisances de la démocratie représentative. Cette évolution est-elle favorable au rapprochement des acteurs d un territoire? Est-elle source de davantage de distance? Ou estce simplement une opportunité à saisir pour développer de nouvelles approches dans le management de la distance entre les acteurs? La territorialisation de l action publique vise à mieux prendre en compte les spécificités et l autonomie de chaque territoire, et semble vouloir succéder à des politiques nationales visant 1 Action 21, programme d actions pour le 21 ème siècle adoptées lors de la Conférence des Nations Unies sur l Environnement et le Développement (CNUED), sommet de la terre de Rio,

5 davantage à homogénéiser le territoire et dont le modèle est la politique d éducation de Jules Ferry à la fin du 19 ème siècle. La territorialisation s'opère à la fois par des phénomènes de décentralisation et de déconcentration (Casteigts, 2003) : - La décentralisation s opère à travers un transfert des compétences de l appareil d Etat aux collectivités territoriales, et peut être défini selon Oberdoff (2004) comme «un système d administration autorisant une collectivité humaine ou un service public à s administrer eux-mêmes dans le respect de la légalité ( ) dotés de la personnalité juridique, d autorités et de ressources propres.» - La déconcentration se fait par déplacement du pouvoir de décision des ministères vers les préfets et les services territoriaux de l Etat. Alors que décentralisation et déconcentration pourraient être deux actions complémentaires, dans les faits, ce sont davantage deux courants idéologiques distincts dont les partisans respectifs semblent s affronter. Ainsi, si la territorialisation permet de rapprocher les politiques nationales des territoires et des acteurs locaux, elle semble générer une plus grande distance entre partisans de ses différentes modalités de mise en œuvre. Par ailleurs, des limites de la démocratie représentative sont mises en avant, et la démocratie participative se développe. La réflexion sur la gouvernance territoriale est liée à la recherche de nouveaux modes d organisation et de gestion territoriale qui constituent une alternative aux démarches territoriales descendantes classiques (Leloup, Moyart, Pecqueur, 2004). Par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, la commission nationale du débat public (CNDP) créée en 1995 par la loi dite Barnier, voit son rôle évoluer : elle est amenée à se prononcer moins sur le fond des projets soumis et a davantage pour mission de garantir la participation du public au processus d élaboration du projet (Tiberghien, 2006). Selon Kirszbaum (2000), face à l affirmation des collectivités territoriales, l élaboration de la norme relève de plus en plus aujourd hui de compétences locales. Dans les faits, les acteurs souhaitent une co-construction, les élus et les collectivités territoriales n'étant plus les seuls à être porteurs de sens (Casteigts, 2003). Cependant, dans un effort pour ouvrir les processus de décision à la société civile, ce sont surtout des groupes bien organisés qui en ont profité (Theys, 2003), et l on constate parfois dans les faits, un manque de valeur ajoutée des dispositifs de concertation et de participation. Les méthodes restent à développer pour que ces flux ascendants ne soient pas stériles. Ainsi si la démocratie participative vise un rapprochement avec le citoyen et les organisations, les dispositifs actuels semblent insuffisants pour réduire la distance entre acteurs du territoire. 5

6 1-3- MANAGEMENT TERRITORIAL ET DISTANCE Une prise de conscience existe, dans certaines institutions, quant au besoin d améliorer l efficacité de l action publique par des méthodes plus pertinentes sur le champ transorganisationnel que constitue un territoire (Zardet, Noguera, 2006) : Le territoire a un rôle majeur dans le développement économique, la diffusion de l innovation et la compétitivité régionale (Calmé, Chabault, 2006). Le principe de territorialisation implique une volonté de déléguer davantage aux acteurs locaux pour permettre une plus forte contextualisation, ce qui va de pair avec un accroissement de la complexité. Selon Duran (2001), les institutions du gouvernement n ont plus le monopole de l action publique, laquelle relève d une multiplicité d acteurs dont la capacité d action collective détermine la qualité, ce qui interroge sur le pilotage de l action publique. De ce fait un processus de déploiement de l action publique doit être mis en place. «Donner plus de moyens, plus de délégation et plus d autonomie aux territoires nécessite plus de suivi et de pilotage» ( Millet, 2006). En ce sens, le management territorial se doit d'intégrer la complexité qui résulte de la volonté de réduire la distance existant entre les acteurs locaux et les institutions. Une particularité du management territorial est l absence de liens hiérarchiques existant entre des acteurs juridiquement indépendants (Zardet, Noguera, 2006). En cela un territoire peut être apparenté à un réseau, dans le sens où le réseau qualifie la nature de relations interorganisationnelles qui sont coopératives et non hiérarchiques (Josserand, 2001, 2007). Un territoire peut être assimilé à une organisation faiblement structurée (Logé 2001 ; Rodriguez- Garcia, 2002).Les acteurs du territoire sont à la fois des acteurs publics et privés, des associations, des entreprises, des syndicats,. Selon le territoire, ils peuvent être numériquement très importants. Ainsi dans un souci de réalisme et de démultiplication de l action d une collectivité, on distingue deux types d acteurs : des acteurs relais et des acteurs cibles (Pierre 2007). Les acteurs relais d une collectivité sont en général des associations. Développer des dispositifs paraît pertinent afin de parvenir à rapprocher, dans le cadre de projets territoriaux, des acteurs nombreux et dont les rationalités peuvent être différentes, et entre lesquels existe une distance tant spatiale que cognitive. Guéry-Stévenot (2006) montre que la coopération n est pas aisée lorque les organisations sont très différentes dans leurs orientations stratégiques. Tout comme dans le cas des pôles de compétitivité étudiés par Castro Gonçalves et Tixier (2007), il s agit de faire converger des logiques d acteurs distinctes vers des synergies. Face à une somme d actions individuelles, une démarche territoriale semble avoir pour rôle d obtenir des gains collectifs supérieurs. Il s agit ainsi d obtenir la valeur ajoutée d une 6

7 coopération entre les acteurs. La coopération est définie ainsi par Smith et Carrol. : «La coopération est le processus par lequel les individus, les groupes et les organisations s associent, interagissent et forment des relations psychologiques pour des gains et des bénéfices mutuels». La coopération interorganisationnelle génère de meilleures résultats qu une simple addition de ressources qui n ont pas de caractère complémentaire (Dussauge et al., 2000) Selon l équilibre de Nash (1950), lorsque des acteurs ne peuvent communiquer, la coopération n est pas spontanément choisie. La distance entre les acteurs peut être envisagée comme un facteur de non coopération. Il s agit de s interroger sur la qualité des relations interorganisationnelles (Forgues, Frechet, Josserand, 2006 ; Forgues 2006) et leur capacité à générer de la valeur Les acteurs du territoire sont amenés à développer des stratégies collectives pour maximiser des performances générales pour le territoire. Ces stratégies se heurtent à la compétition existante entre les organisations, bien que se fasse sentir la volonté de mieux collaborer (Yami, 2006). Cette dualité est traduite par la notion de coopétition (Brandeburger, Nalebuff, 1995 ; Koenig, 1996). Les réseaux territorialisés d organisations ont des résultats insuffisants (Ehlinger, Perret, Chabaud, 2007). Au-delà d une volonté existante, comment parvenir à concrétiser cette coopération? La distance cognitive entre les acteurs, définie comme une différence de cadres de représentation, une asymétrie informationnelle et une absence ou un manque de relations constructives repose sur les spécificités des acteurs (objectifs, attentes, contraintes, personnalité) (Savall, Zardet, 2006). Cette distance n est pas seulement le fruit d une distance spatiale, ce que nous montrerons en faisant apparaître son existence au sein des mêmes locaux. Nous nous intéressons à la distance en tant que facteur de diminution des performances attendues: Comment parvenir à gérer cette distance, géographique mais encore davantage cognitive entre les acteurs sur un territoire, afin de développer des synergies et des complémentarités positives? Quel management des acteurs permet de gérer la distance avec une certaine efficacité? 7

8 2- METHODOLOGIE Nous présentons maintenant la méthodologie de la recherche à travers ses objectifs, le protocole employé et l encadrement de la recherche LES OBJECTIFS DE LA RECHERCHE Il s agit d une recherche-intervention. La recherche-intervention, méthode interactive entre le chercheur et son terrain à visée transformative, consiste à accompagner les acteurs, à concevoir et à mettre en place des modèles et des outils de gestion, à partir d un projet de transformation des situations et des pratiques de gestion plus ou moins défini (Savall, Zardet,1996, 2004). Cette recherche résulte du couplage d une demande et d un projet de recherche personnel et collectif. Ici, la demande émane d un Conseil régional, plus précisément du groupe porteur de projet de la démarche de développement durable du Conseil régional : ce groupe est composé de plusieurs personnes émanant de différentes directions et occupant des fonctions et des responsabilités diverses. Il vise à intégrer les principes du développement durable dans le fonctionnement et les politiques du Conseil régional. A travers les politiques territoriales et notamment les contrats de développement, il vise une mise en œuvre du développement durable sur les territoires. Par ailleurs, certains souhaitent un rapprochement avec les agences financées en partie par la collectivité pour mettre en œuvre ses objectifs. Les objectifs de la recherche ont été négociés tout d abord à travers un recueil des attentes, puis par un document présentant les objectifs, les méthodes et les prestations proposées. Les objectifs de la recherche-intervention sont les suivants : 1/ Produire de la connaissance scientifique sur : «la mobilisation et l implication des acteurs dans une démarche territoriale de développement durable». 2/ Mettre en évidence (et expérimenter) des leviers d action et des axes d amélioration de la mobilisation et de l implication des acteurs : Observer (accompagner) la démarche de développement durable du conseil régional en interne et en externe Observer (aider) le positionnement de la collectivité porteuse de la démarche dans le jeu d acteurs. Observer (renforcer) la coopération entre les acteurs Observer (assurer) la cohérence et la logique de démultiplication des actions sur le territoire dans le respect de l autonomie des acteurs 8

9 Observer (faciliter) la mise en œuvre des actions dans et entre les structures 3/ Les objectifs annexes sont de mieux connaître les acteurs du développement durable sur le territoire régional, et de mettre en évidence l articulation entre management et gouvernance (des territoires et des organisations). La recherche d un montage financier et la nécessité du projet de recherche ont conduit à impliquer d autres partenaires, dont l'un salarie le doctorant (cf. tableau 1) : Une agence régionale Une agence départementale Une agence locale Les agences connaissent un effet de grossissement 2 ; de ce fait la demande principale vis-à-vis de notre recherche-intervention consiste à les aider dans leur structuration interne. Le travail au niveau inter-organisationnel est davantage perçu par les agences comme une contrepartie du travail intra-organisationnel. Cependant au fur et à mesure de l'avancement de la recherche, l intérêt pour cet exercice s accroît, sauf dans le cas de l agence locale, où du fait d un changement de directeur, le travail ne s est pas poursuivi. Suite à quelques réunions de négociation, nous n avons fait qu un entretien avec le directeur sortant. Cet entretien a néanmoins été intégré au diagnostic LA METHODOLOGIE DE LA RECHERCHE La méthodologie de recherche utilisée est en premier lieu un diagnostic intra et interorganisationnel. Cette méthode de diagnostic repose sur celle du diagnostic socioéconomique développée par l ISEOR (Savall, Zardet, 1987, 2003, 2004, 2005) 3. Dans le cadre d une approche territoriale, il a semblé pertinent de développer cette méthode afin de pouvoir intégrer, dans un même diagnostic, plusieurs organisations tout en distinguant les dysfonctionnements situés au sein de chaque organisation de ceux situés aux interfaces entre les organisations (Pierre, 2007). Le diagnostic intra et inter-organisationnel peut correspondre à une somme de diagnostics articulés et synchronisés (cf. schéma 1). La réalisation de ce diagnostic est rythmée par différentes étapes : 2 Un effet de grossissement est constaté lorsque l augmentation des effectifs rend inadéquat le mode de management précédent. 3 Le fait de se baser sur les résultats de recherche de l ISEOR s inscrit dans la logique de recherche cumulative de notre laboratoire. Cette recherche s inscrit dans le programme de l ISEOR intitulé tétranormalisation, dont l un des enjeux est la transposition de la méthode socio-économique, des entreprises et des organisations vers les territoires (Savall, Zardet, 2005). 9

10 - Négociation avec le porteur puis avec chaque acteur, - Réalisation d entretiens semi-directifs dans chacune des structures en s appuyant sur un guide d entretien, et selon la technique de la prise de notes exhaustives. - Traitement des entretiens à l'aide du logiciel expert SEGESE (Dépouillement qualitatif, imputation en thèmes, sous-thèmes, idées clés), - Restitution des entretiens par un effet miroir 4 suivi d un avis d expert 5. Tableau 1 : Missions et mode de fonctionnement des agences Agence Régionale Agence Départementale Agence locale Association loi 1901, créée en Association loi 1901, créée en Statut Effectifs 20 personnes 14 personnes 10 personnes Objet Fonctions Cibles Conseil d administration Financements publics Conseil aux collectivités territoriales et au tertiaire public en matière d économie d énergie, de promotion des énergies renouvelables et de protection de l'environnement. Accompagnement de maîtres d ouvrage ou d actions territoriales, centre de ressource, animation de réseaux, montage de projet européen. Collectivités, tertiaire public. conseil d administration institutionnel (conseil régional et conseils généraux, communes, communautés de commune, entreprises publiques et privées intervenants dans le domaine de l'énergie ou de l'environnement, ) Région, Agence nationale de l énergie, Europe, collectivités locales Promotion et mise en oeuvre de la maîtrise de l'énergie et des énergies renouvelables sous toutes leurs formes dans le département. Actions de sensibilisation, d'information, de formation, de développement, accompagnement de démarches énergétiques territoriales ou d entreprise. Collectivités, tertiaire public, entreprises, particuliers. Conseil d administration militant Région, Département, Agence nationale de l énergie, Europe, collectivités locales Association loi 1901, créée en 2000 Promouvoir, coordonner et développer des actions tendant à : économiser l'énergie, utiliser des énergies renouvelables, préserver les ressources, protéger et valoriser l'environnement dans une logique de développement durable. Actions de sensibilisations, d informations, de formation, d aide à la décision, d accompagnement de projets, de veilles technologiques et juridiques. Collectivités, tertiaire public, entreprises, particuliers. Conseil d administration institutionnel (communauté urbaine, syndicats de l énergie, Conseil régional, Entreprises publiques et privées intervenants dans la production ou la distribution ou la fourniture d'énergie, associations, ) Communauté urbaine, Région, Agence nationale, Budgets annuels L effet miroir est une analyse de contenu d entretiens qui repose sur l expression des acteurs, ce qui permet de présenter à ces derniers l image de leur expression pour en obtenir une validation, une invalidation, un enrichissement ou un nuancement (Savall, Zardet, 1987, 2004). 10

11 Les principaux intérêts de ce diagnostic sont de : - Pouvoir observer le territoire à travers des points de vue individuels dans une approche simultanément micro et macro, permettant ainsi d identifier des leviers de l action à ces deux niveaux, - Pouvoir repenser le rôle et le positionnement des acteurs les uns par rapport aux autres de manière collective, - Dépasser les tabous et accroître le champ des possibilités (Pierre, 2007). Les principales difficultés sont d organiser le(s) diagnostic(s) dans le temps (schéma 1), et de parvenir à clarifier le rôle et la légitimité de la recherche-intervention auprès des acteurs. Schéma 1 : Elaboration du diagnostic intra et inter-organisationnel dans le temps Frise du temps Groupe porteur Agence régionale Agence départ Agence locale Négociation 2- Phase d entretiens 3- Restitution de l effet miroir intra-organisationnel 4- Restitution de l avis d expert intra-organisationnel 5- Restitution de l effet miroir inter-organisationnel 6- Restitution de l avis d expert inter-organisationnel : Etat d avancement (15/06/2007) : Points de synchronisation Le diagnostic est suivi de la réalisation de phases de projets (cf. tableau 2) : - Projets au sein des organisations : La phase de projet de l agence régionale est terminée. Celle de l agence départementale est en cours. La phase de projet des porteurs de projet de la démarche territorial (Conseil régional) est en cours de validation. - Projet inter-organisationnel : Ce projet est en cours de validation. Cette phase de projet qui se déroulera à travers trois ou quatre séances de travail, réunira les 5 L avis d expert, élaboré après l effet miroir, consiste à dégager les dysfonctionnements majeurs et les causes hiérarchisées selon leur degré d impact sur les dysfonctionnements. L avis d expert est un document synthétique présenté oralement avant d être remis, exprimant le point de vue de l intervenant (Savall, Zardet, 1987, 2004). 11

12 organisations impliquées dans la réalisation du diagnostic, et d autres acteurs concernés par la recherche de solutions. L objectif de ces phases de projet est de faire émerger collectivement des propositions d améliorations pour répondre aux dysfonctionnements mis en évidence dans la phase de diagnostic. Ces projets permettent l élaboration de plans d actions prioritaires, organisant la mise en œuvre des propositions retenues et désignant les pilotes et les coopérants pour chaque action. Le plan d actions prioritaires de l agence régionale a été finalisé par son dirigeant. Tableau 2 : Synthèse de l intervention Groupe porteur Agence Agence Régionale (Conseil régional) Départementale Agence locale Négociation de Décembre 2005 Novembre - Mai -Juin 2006 Décembre 2006 l intervention Mars 2006 Décembre 2006 Entretiens intra et interorganisationnels* 2006 Août -Septembre Juillet Août 2006 Janvier 2007 Décembre 2006 Nombre de personnes rencontrées Nombre d entretiens Nombre d entretiens coûts cachés (intra) Restitution de l effet miroir (intra) Janvier 2007 Octobre 2006 Février Restitution de l avis d expert (intra) Mars 2007 Novembre 2007 Mars Phase de projet - Janvier -Avril2007 Avril -Juillet Restitution de l effet miroir (inter) Mai 2007 Restitution de l avis d expert (inter) Juillet 2007 (* : Les entretiens individuels ont duré 2h, les entretiens collectifs, 3h.) 2-3- L ENCADREMENT DE LA RECHERCHE La démarche est encadrée par un comité de pilotage réunissant des membres du groupe porteur du Conseil régional, de l agence régionale et du laboratoire de recherche. Ce comité de pilotage a pour l heure comme fonction d aborder les interrogations de chaque organisation les unes vis-à-vis des autres et vis-à-vis de la recherche, de prendre des décisions communes, et de permettre au chercheur de présenter l état d avancement de sa recherche, ainsi que ses perspectives. Ce comité de pilotage, qui est partie intégrante du dispositif de recherche, permet la collecte de matériaux. Il s est déjà réuni cinq fois de mars 2006 à mars 12

13 2007. Par la suite, il a vocation à intégrer les nouvelles organisations parties prenantes de la recherche. Des acteurs référents du travail de recherche ont été identifiés et désignés dans chacune des structures membres du comité de pilotage. Ainsi des points bimensuels sont réalisés entre le chercheur et les référents. Les interventions sont aussi ponctuées de réunions formelles et informelles, nous permettant de collecter d autres expressions ainsi que des observations. Il est important de souligner que si au commencement, la recherche portait davantage sur le développement durable, elle tend maintenant à se concentrer progressivement plus particulièrement sur le management des acteurs du territoire - et notamment sur la distance entre acteurs comme condition nécessaire à la mise en œuvre du développement durable, comme d autres politiques ou stratégies territoriales. Les résultats de recherche que nous allons présenter sont issus de cette démarche. Il s agit d une recherche en cours, ces résultats doivent donc être considérés comme provisoires et partiels. Cette recherche-intervention doit en effet se poursuivre jusqu en octobre RESULTATS DE RECHERCHE Les résultats de la recherche seront présentés en deux points : les principaux dysfonctionnements et les pistes d amélioration. Il s agit d' identifier dans un premier temps les problèmes relatifs à la distance, puis de repérer quels sont les leviers d action. Ces résultats reposent sur une analyse approfondie des matériaux de recherche collectés relatifs à la distance. Afin d illustrer nos propos, nous avons conservé de 1 à 4 phrases témoins ( phrases exprimées par les acteurs dans leur langage naturel), soit environ un tiers, en idées-clés,. Pour chaque phrase témoin, nous spécifions si elle concerne le niveau intraorganisationnel (INTRA), le niveau inter-organisationnel (INTER) ou les deux (INTRA/INTER). Lorsque l'expression «avis d expert» est spécifiée entre parenthèses, cette phrase est extraite d un avis d expert qui a été présenté aux acteurs concernés LES PRINCIPAUX DYSFONCTIONNEMENTS Constat de la distance «spatiale» On peut interpréter la distance spatiale entre les acteurs comme de la non proximité spatiale. Les acteurs auprès desquels nous intervenons sont situés dans un rayon de 150 km. Le fait qu ils ne soient pas dans les mêmes locaux semble, à certains, constitue une difficulté pour se rencontrer régulièrement. Du fait d un éloignement géographique, les déplacements sont perçus comme une perte de temps, ou/et comme un facteur de pénibilité. De plus les 13

14 déplacements ne sont pas toujours financés par le client usager. or, dans le cadre de leurs missions ces acteurs sont amenés à se déplacer régulièrement. On constate cette distance «spatiale» au sein d une même organisation dont les locaux sont dispersés. On retrouve les problèmes engendrés : perte de temps, plus grande difficulté à communiquer. On peut aussi percevoir des problèmes de distance «spatiale» dans les mêmes locaux, du fait de la disposition des bureaux, et ce même lorsqu il y a moins de 20 personnes dans l organisation. La distance «spatiale» engendre une plus grande difficulté à coopérer entre les personnes et les organisations, et une diminution des performances d une démarche territoriale. LES ACTEURS SONT ELOIGNES GEOGRAPHIQUEMENT Conseil régional - "Il y a un problème de connivence, peu de travail ensemble avec certains acteurs. Si on regarde dans d autres régions, on s aperçoit qu ils sont dans les mêmes locaux, ils se voient tous les jours." (INTER) L'ELOIGNEMENT GEOGRAPHIQUE DES ACTEURS GENERENT DE NOMBREUX DEPLACEMENTS Agence départementale - "C est difficile de parcourir le département. On est amené à se déplacer en plus du trajet domicile/travail. Les temps de déplacement, c est du temps perdu. C est parfois pénible." (INTRA) AU SEIN D'UNE ORGANISATION LES LOCAUX PEUVENT ETRE DISPERSES Conseil régional (Avis d expert) - L éclatement géographique des locaux sur plusieurs sites engendre des déplacements consommateurs de temps et nuit parfois à la communication entre les services. (INTRA) DANS DES LOCAUX LA DISPOSITION DES PERSONNES PEUT ETRE FACTEUR DE DISTANCE Agence départementale - «il y a un manque de diffusion de l information. On n est pas tous dans les mêmes bureaux. Des fois, des choses ne sont pas dites. On les apprend au fil de l eau." (INTRA) Agence régionale (Avis d expert) - L installation et la disposition des personnes dans les bureaux manquent de cohérence. Cela peut nuire à la communication, à la coordination et à la concertation entre les personnes, et contribuer aux difficultés d intégration des nouveaux embauchés. (INTRA) Constat de la distance «cognitive» Nous proposons maintenant de mettre en évidence la distance que nous qualifions de «cognitive». Dans l expression de cette distance cognitive, on retrouve des expressions rattachées au vocabulaire de la distance spatiale : «distance entre», «chacun dans son coin», «isolé de», «coupé de», «éloigné», «frontière», «mauvaise circulation», «cloisonnement», «difficulté d accès à», «dispersion», Entre différentes structures, cette distance s exprime tout d abord à travers le constat d un manque de coopération, bien que les performances potentielles de cette coopération soient imaginées par les acteurs. Les acteurs ont le sentiment d être trop indépendants les uns des autres. La distance «cognitive» s exprime aussi à travers une méconnaissance des personnes entre les structures, et du travail des uns et des autres, ou encore à travers la sensation d un manque de lien entre les structures. Les relations entre les structures demeurent superficielles. La cohésion permettant d atteindre des performances supérieures est 14

15 jugée insuffisante. Le manque de transmission des informations est constaté. Le besoin de renforcer ou de développer des partenariats entre les organisations est exprimé. LE FAIT QUE CHAQUE ACTEUR TRAVAILLE SEPAREMENT EXPRIME LA DISTANCE Agence régionale - "On est trois cents salariés sur le terrain. La mise en commun des moyens pourrait être extraordinaire. Mais ce sont des petites royautés de dix, quinze personnes. Chacun ternit l image de l autre. Ils ne travaillent pas ensemble." (INTER) Agence départementale - "Avec les financeurs, les bureaux d études, les autres associations, on a tous tendance à travailler chacun dans notre coin. On ne répond pas correctement à une demande. On ne sait pas faire de concertation en amont." (INTER) LE MANQUE DE CONNAISSANCE DES UNS ET DES AUTRES ENTRES LES ACTEURS EXPRIME LA DISTANCE Agence régionale - " Des gens pensent qu on est la Région, qu on finance des projets. Il y a un manque de connaissance des compétences et des missions notre structure." (INTER) Conseil régional - "Les associations, pour nous ce sont des boîtes noires. On ne sait pas ce qu'il y a dedans." (INTER) LE MANQUE DE LIENS ET DE COMMUNICATION ENTRE LES ACTEURS EXPRIME LA DISTANCE Agence régionale - "Avec les agences locales, on a des relations peu soutenues. Cela reste du travail ponctuel au coup par coup." (INTER) Agence départementale - "Au sein du réseau des associations locales et départementales, certaines personnes ne font pas circuler l information. On croit que tout le monde est au courant. En fait, non!" (INTER) Tout comme la distance «spatiale», la distance «cognitive», est ressentie au sein d une même organisation. La méconnaissance du travail des uns et des autres existe au sein d une même structure. Des personnes travaillant dans les mêmes bureaux ou dans des bureaux voisins ont parfois la sensation de ne pas connaître le travail de leurs collègues, et ressentent un manque de liens et de communication. Certains échanges paraissent trop superficiels et certaines informations ne sont pas transmises en temps et en heure. De ce fait, ce manque de cohésion est perçu comme nuisant à la performance de l organisation et parfois à son image. Un cloisonnement peut être ressenti qu il soit horizontal,( entre pôles, directions, services, voire entre collègues) ou vertical (entre niveaux hiérarchiques). On note au sein de la collectivité une forte distance entre hiérarchie élective et hiérarchie administrative. DANS UNE ORGANISATION PEUT EXISTER UNE MECONNAISSANCE DU TRAVAIL DES UNS ET DES AUTRES Agence départementale - "Il y a un manque de formalisation des missions de chacun. On n est pas toujours au courant de ce qu il se passe. Pour la vision globale de la structure, c est dur. Pour les nouveaux, ce n est pas facile." (INTRA) Conseil régional - "Avec la direction de l'environnement, on ne se connaît pas. On n a pas encore travaillé ensemble. Pour l instant les gens travaillent avec en tête leur thématique." (INTRA) Agence régionale - "On est chacun dans ses dossiers. On passe à côté de choses communes. On n est pas forcément au courant." (INTRA) DANS UNE ORGANISATION UN MANQUE DE LIEN ET DE COMMUNICATION ENTRE DES PERSONNES OU DES GROUPES PEUT EXISTER Agence régionale - "Il y a une certaine distance entre les chargés de mission qui travaillent sur le développement durable et ceux qui travaillent sur l énergie. Ce sont deux groupes qui ne mélangent pas leurs expériences, leur manière de travailler." (INTRA) Conseil régional - "Il y a une frontière entre l exécutif et les services. C est un problème récurrent dans les collectivités." (INTRA) Conseil régional - "On a encore des difficultés à travailler dans la transversalité. Les gens sont dans leur sujet et ne pensent pas qu il peut y avoir des liens. Le réflexe n est pas encore acquis de partager l information." (INTRA) 15

16 Ainsi distances «spatiale» et «cognitive» prennent forme au sein des organisations tout comme entre les organisations. Lorsque la distance est exprimée, il semble que ce soit en général dans un sens négatif pour les performances individuelles et collectives. Si la distance spatiale est réelle, c est une contrainte difficile à modifier. La distance spatiale peut être considérée comme UN des facteurs de la distance cognitive. Nous présentons maintenant d autres facteurs de la distance cognitive en deux temps : tout d abord en remontant vers des causes racines, puis en identifiant des insuffisances dans les dispositifs qui pourraient permettre de réduire la distance entre les acteurs. On peut noter que ces facteurs se situent tant aux niveaux inter-organisationnel qu intra-organisationnel Causes racines de la distance cognitive Une autre variable contraignante est le temps. Du fait d un manque de temps les acteurs ont des difficultés à se rencontrer, à travailler de manière étroite et rapprochée. Du fait de surcharges de travail, ils ont des difficultés à prendre du recul pour voir quels acteurs solliciter dans leur travail. Cette surcharge peut être due à un manque d organisation, à des tâches consommatrices de temps, à un manque de moyens humains parfois rattaché à un manque de moyens financiers. Afin de protéger leur temps certaines personnes ou groupes de personnes créent de la distance pour ne pas être excessivement perturbés. Malgré une envie de se rapprocher des partenaires, le manque de temps paraît constituer un frein important. Le grand nombre d acteurs en présence et de réseaux est parfois source de distance. L incapacité de travailler de manière étroite avec tous les acteurs est constatée, la difficulté étant de faire un choix : Faut-il être présent partout de manière superficielle? Ou faut-il privilégier quelques relations et renoncer à être présent systématiquement? Peut-on conjuguer les deux? LE MANQUE DE TEMPS ET DE MOYENS REDUIT LA CAPACITE À SE RAPPROCHER Agence régionale - "Ils sont débordés à la Région, peu disponibles. Ils sont complètement dépassés, ils n y arrivent plus. Ils sont absents, peu présents sur le suivi des projets qu ils financent." (INTRA/INTER) Agence locale - "Les collectivités se disent, «les associations vont faire la mise en lien entre les acteurs, elles, ne sont pas la tête dans le guidon». Mais elles sont aussi la tête dans le guidon." (INTRA/INTER) Conseil régional - "On a envie d avancer sur le développement durable avec nos partenaires sauf qu on n est pas complètement capable d assumer ce suivi. C est un manque de temps et de moyens humains et d organisation." (INTRA/INTER) LA MULTIPLICITE DES STRUCTURES ET DES RESEAUX AMNENE A FAIRE DES CHOIX Agence régionale - "Avant, il y avait moins d acteurs, moins de choses. On était partout. Maintenant on ne peut plus. On fait des choix, mais on est toujours frustré de ces choix." (INTER) Agence départementale - "Il faudrait être partout, pour une présence physique. Quand on n est pas là, certains élus nous le reproche. Et il faut qu on arrive à faire face à tout le reste. Certains collègues dans d autres structures ne font que ça." (INTER) D autres facteurs de la distance sont la compétition, les conflits et les rationalités différentes, entre les structures et les personnes. 16

17 Différentes organisations peuvent viser la réalisation des mêmes missions et ainsi être ou devenir concurrentes. La rivalité nuit à la transmission des informations, des savoir faire. Afin de se protéger, les organisations émettent parfois des revendications territoriales. Ainsi l agence locale s'oppose à ce que l agence départementale intervienne sur son territoire de référence : l agglomération. De même, agences locales et départementales se plaignent de l intervention de l agence régionale. Les agences sont aussi concurrentes auprès de leurs financeurs : la répartition des aides financières est source de tensions et de distances entre elles. De plus, les organisations sont parfois liées à des mouvances politiques. Lorsqu elles sont de "couleurs" différentes, cela peut engendrer une distance supplémentaire. Les conflits, qu ils soient interpersonnels, inter-organisationnels, ou entre groupes de personnes, nuisent à la capacité à se rapprocher pour une meilleure coordination. Les conflits sont souvent exprimés de manière fataliste et perçus comme une contrainte lourde. La seule solution entrevue par nombre de personnes est le départ de la ou des personnes à l origine du conflit. Au sein même des organisations, on peut voir ces phénomènes de compétition et de conflit se reproduire. Le fait que les acteurs (publics, privés, associatifs, ) aient des rationalités différentes génère de l incompréhension et de la distance entre eux. Ils ont des difficultés d adaptation, notamment du langage, de même qu ils ont des difficultés à intégrer les contraintes et les objectifs des autres structures. Ces différences et l incompréhension qui en résulte génèrent de la suspicion qui nuit à la coopération. Zardet et Noguera, (2006) font ce constat, "les acteurs privés et associatifs semblent encore peu impliqués dans les projets de territoire. Ils souffrent du stéréotype de l opposition public/privé, qui constitue un frein majeur au développement des partenariats hybrides souvent féconds. " LA COMPETITION REDUIT LA CAPACITE A SE RAPPROCHER Agence départementale - " L agence locale ne veut plus l association départementale sur l agglomération. On essaye de définir les limites, mais ça ne va pas de soi." (INTER) Conseil régional - "Entre les organisations, il peut y avoir des problèmes politiques. C est des luttes de terrain, de territoires." (INTER) Agence départementale - "Il y a un problème au niveau des budgets du conseil général. Depuis qu il donne à l agence locale, il ne bouge plus notre budget. " (INTER) Agence régionale - "Dans notre structure, il y a une concurrence interne." (INTRA) DES CONFLITS REDUISENT LA CAPACITE A SE RAPPROCHER Agence régionale - "Entre associations, il y a un gros problème de communication. C'est dû à une mauvaise entente entre directeurs." (INTER) Conseil régional - "Il y a des directions où les relations entre élus et directeurs sont difficiles." (INTRA) LES RATIONALITES DIFFERENTES REDUISENT LA CAPACITE A SE RAPPROCHER Agence régionale - "Face à un élu de terrain, il faut parler avec certains mots. Si on parle développement durable, agenda 21, session concertation, pour eux ce ne sont que des mots. Certains ne savent pas s adapter." (INTER) Agence locale - "On a mis deux ans à faire comprendre qu il y avait de l organisation, du temps perdu, du fonctionnement interne de la structure. Pour un donneur d ordre, une association est corvéable à foison." (INTER) 17

18 Nous avons présenté jusqu à maintenant la distance comme la résultante de différents facteurs (temps, multiplicité des acteurs et des réseaux, compétition, conflits, rationalités différentes). Nous allons montrer maintenant qu elle peut être le fruit d une volonté délibérée. Les structures ont une volonté d autonomie vis-à-vis les unes des autres et acceptent difficilement le rôle de coordination par un autre acteur : les agences locales et départementales refusent ce rôle à l agence régionale, bien qu elles lui fassent le reproche que cette coordination soit mal assumée,. Un problème de légitimité se pose. Les financeurs semblent avoir une plus grande légitimité pour assurer cette coordination. Cependant il ne s agit pas d un pouvoir réglementaire et les acteurs semblent se «dissimuler» au regard de la collectivité. La volonté de contrôle jugée parfois trop importante, notamment des élus, est vue comme un handicap. Les acteurs revendiquent leur indépendance, «leur liberté d expression». La volonté de s approprier l action pour se valoriser ou pour valoriser sa structure, plus qu une action collective, est aussi ressentie, de peur que la reconnaissance soit diluée. Ce comportement, bien que légitime, génère un manque de coordination et de cohérence. La collectivité territoriale est ainsi reléguée au rôle de «banquier» comme le font ressortir Zardet et Noguera (2006) : «Dans certains cas, il apparaît que la Région est considérée par les territoires comme une simple source d opportunité de financement que l on aimerait tenir éloignée de la réalisation du projet». On retrouve cette volonté d indépendance du conseil régional envers l Etat, de même qu au sein d une organisation : les personnes souhaitent garder leur dossier pour conserver la propriété de l action, ainsi est-ce un frein au travail en transversalité. Que ce soit au sein ou entre les organisations, il existe un réflexe conscient ou inconscient de protéger son action en maintenant une distance avec d autres. VOLONTE DE CONSERVER UNE DISTANCE Agence régionale - "Sur certaines actions, l'agence régionale a du mal à avoir un rôle d animation. Le réseau des associations locales et départementales ne le veut pas." (INTER) Agence locale - "Les élus maintenant avec la gouvernance, disent qu'il faut être près des techniciens, et font les choses à la place du technicien. Après l élu se noie, il veut tout faire, tout contrôler, il ne délègue pas assez, et finalement bloque tout le système." (INTER) Agence régionale - "On a toujours essayé d être très proche avec la Région, mais aussi d avoir une indépendance, une liberté d expression, pour fédérer des acteurs très différents. Ça donne de la lisibilité vis-à-vis des autres partenaires, ce dont profite la Région. " (INTER) Conseil régional - "Certaines structures veulent tout faire de manière indépendante. Et lorsqu'elles veulent de l argent, elles voient la Région comme une banque." (INTER) 18

19 Insuffisance des dispositifs permettant de réduire la distance entre les acteurs Suite aux constats et explications précédemment émis, nous allons mettre en avant l insuffisance des moyens qui pourraient permettre de réduire la distance entre les acteurs. Un manque d intervention pour réduire la distance est constaté. Il s agit d un manque d énergie insufflée par la collectivité et par les acteurs eux-mêmes. Il semble exister une peur de s attaquer à la résolution de ce problème. Afin de réduire la distance entre les personnes et les différentes structures, on constate aussi une insuffisance des dispositifs de communication. Les acteurs répètent souvent qu il existe un manque de «lieux» pour se réunir. L expression de lieu semble signifier davantage «un espace-temps régulier et formel» qu un local. Il est cependant souligné que la mise à disposition d une salle, par exemple dans une antenne du Conseil régional, a une importance d ordre symbolique., Des comités de pilotage de projet manquent parfois. Mais en dehors de projets, manquent aussi des «lieux» où les acteurs puissent se réunir pour aborder des problèmes d ordre davantage stratégique. La qualité des réunions est parfois insuffisante : manque d échanges et réunions insuffisamment tournées vers l action et l anticipation. Sur les projets certains acteurs pensent ne pas être impliqués suffisamment en amont de la réflexion, et se sentent davantage «sous-traitants» que partenaires associés. La difficulté logistique consistant à réunir des acteurs doit être soulignée. L usage d Internet est parfois sousdéveloppé afin de faire travailler ensemble des acteurs différents et de capitaliser l information. On retrouve, au plan interne des structures, un manque de «lieux» d échanges. Les informations sont souvent insuffisamment formalisées et demeurent orales. Les acteurs constatent que les réseaux informatiques ou l Intranet sont sous-utilisés. Les réunions ne sont pas toujours suffisantes pour assurer un échange constructif. Un manque de formation interne pouvant favoriser un rapprochement est aussi signalé. 19

20 INSUFFISANCE DE L'ENERGIE INSUFFLEE PAR LES ACTEURS POUR REDUIRE LA DISTANCE Agence départementale - "Il y a des logiques de structure. Soit les politiques interviennent pour répartir les rôles et donner les moyens financiers, soit c est chacun dans son coin." (INTER) Conseil régional - "Sur l aspect coordination et animation des acteurs, on peut vraiment faire mieux. Il y a trop de concurrences, pas assez de synergies. On ne sait plus trop qui fait quoi, sur quel thème. La Région n intervient pas, elle subit plus." (INTER) Agence régionale - "On se voit occasionnellement au cas par cas, selon la volonté des uns et des autres. Ça devrait être plus que ça. Il y a des duos, des trios à géométrie variable. Il n y a pas de stratégie évidente de rapprochement." (INTRA) INSUFFISANCE DES DISPOSITIFS DE COMMUNICATION ENTRE ACTEURS Agence locale - "On manque de comité de pilotage. Il n y a pas de réunions où on a été tous ensemble avec élus, direction et autres associations." (INTER) Agence régionale - "Il faut construire des intérêts partagés entre les acteurs de la région pour conforter l'existence ou la création d'un territoire. Il n'y a pas de lieu où on construit ça." (INTER) Conseil régional - "L agence régionale ne fait pas assez vivre son site Internet." (INTER) Agence départementale - "Il y a une demande d échanges qui ne se fait pas dans les réunions." (INTRA) La distance entre acteurs est aussi liée à un manque de représentation stratégique commune. Zardet et Noguera (2006) font ce constat : «Aux yeux des acteurs locaux, les orientations de la politique territoriale de la Région manquent de précision, ce qui désoriente les acteurs de territoire et leur donne le sentiment d être éloignés de la Région». Il manque une stratégie territoriale, des objectifs et des indicateurs communs qui permettraient de les rapprocher. La politique publique dans laquelle les acteurs s inscrivent n a pas été coconstruite avec eux. Son appropriation est de ce fait limitée. Le manque de stratégie lisible et partagée engendre de la dispersion, une absence de cohésion. Ce constat est aussi fait au sein de chacune des structures. Le choix de l organisation du travail, notamment la répartition des missions et des tâches, constitue un facteur de distance ou de rapprochement. Au sein des structures, les chargés de missions sont répartis en thématique. Ainsi, bien que cette entrée soit plus lisible pour l extérieur, cela engendre une moindre polyvalence et une plus grande difficulté à travailler en équipe. Les personnes et les groupes sont parfois isolés dans leur thématique. On retrouve cette répartition des structures associatives sur le territoire régional : par rapport à des cibles, des échelles d intervention et des thématiques. Afin d éviter les conflits, le Conseil régional assure ce travail de répartition. Cependant cette répartition n est pas toujours suivie et réduit la capacité des organisations à répondre conjointement à une demande. Si les structures s observent pour s assurer que chacune ne dépasse pas la frontière qui lui a été impartie, la distance entre acteurs se creuse car ils travaillent moins ensemble. 20

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