PROJET de LOI relatif au droit des étrangers en France

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1 Analyse 1 PROJET de LOI relatif au droit des étrangers en France Le dispositif d accueil : poursuite de l inversion de la logique d intégration Le projet de loi prévoit une refonte du dispositif relatif au «contrat d'accueil et d'intégration» (CAI) imposé aux étrangers ayant vocation à s'établir durablement en France, mettant en place un contrat personnalisé et renforçant l articulation entre le suivi du contrat et le droit de séjourner. Le texte prévoit une «contractualisation» des rapports entre l État et ces personnes qui doivent respecter les obligations du contrat (assiduité aux formations mises en place...), sous peine d'être maintenues dans une situation précaire au regard de leur droit au séjour et de ne pas pouvoir accéder à la carte de résident ni même à la carte pluriannuelle. La conséquence est une «inversion de la logique d'intégration» alors que pour le législateur de 1984, c'était d'abord la garantie de stabilité du séjour qui était de nature à faciliter l'insertion. Pourtant critiquée par la gauche parlementaire lors des votes des projets de loi Sarkozy de 2003 et 2006, la mise en place du CAI n'est aucunement remise en cause dans le projet de loi. Le contenu du contrat n est pas concret et laisse craindre une somme de démarches purement formelles sans suivi réel, que certains ne pourront pas effectuer en réalité du fait de leur emploi du temps (travail, charges familiales). L'accompagnement proposé devrait être facultatif, et ne saurait être lié à la délivrance d'une carte pérenne. 1 Cf Analyse collective ADDE - ANAFE FASTI GISTI La Cimade LDH collectif MOM SAF Syndicat de la magistrature 1

2 Le séjour des étrangers : la fin de la précarité? Ce qui changerait Le projet de loi propose de «généraliser» la carte dite pluriannuelle. Le titre pluriannuel serait délivré après un an de séjour (soit sous couvert d'un visa valant titre de séjour, soit sous couvert d'une carte temporaire) sous réserve d'avoir respecté la condition relative au contrat d'intégration parcours personnalisé. Les titulaires «potentiels» du titre pluriannuel sont les étrangers présentant une année de séjour régulier. Cependant certaines catégories sont exclues : - Les stagiaires, les travailleurs temporaires, les visiteurs mais aussi les victimes de traite ou les parents enfants malades. - Le projet ne prend pas en compte la vulnérabilité qui justifierait la délivrance d'un titre longue durée D'autres voient la durée du titre réduit : - Réduction à 2 ans pour les conjoints de Français et les parents d'enfants français ou les «admissions exceptionnelles» (liens personnels et familiaux) - Pour les étrangers malades d'une durée équivalente à la «durée prévisible des soins» A noter que le projet prévoit le transfert de l'évaluation médicale de l'ars à l'ofii (sous tutelle du Ministère de l'intérieur). La préfecture pourra contrôler le droit au séjour «à tout moment»(convocations etc...). Le dispositif emporte deux critiques principales: -plutôt que de créer un nouveau titre, il eut été plus pertinent de revenir à la délivrance «de plein droit» de la carte de résident pour les catégories de migrants et de migrantes ayant vocation à vivre en France (et ayant ainsi déjà acquis le droit de séjourner); - la carte pluriannuelle, d une durée modulable selon la catégorie juridique en cause ne débouche pas sur la délivrance «de plein droit» d une carte de résident. Autrement dit, le titre pluriannuel ne règle pas le problème de la précarisation du séjour. Par ailleurs, sa délivrance donne lieu à un important dispositif de contrôle pouvant entraîner le retrait de la carte et donc du droit de séjourner en France. 2

3 L'immigration choisie, toujours prônée Les étudiants Le titre de séjour pluriannuel concernera tous les étudiants et non plus seulement ceux qui suivent une formation amenant à un diplôme au moins équivalent au master. Mais, outre que cette délivrance n'est possible que pour les étrangers ayant déjà séjourné pour une durée d'un an en France, la durée de validité du titre sera «égale au cycle d'études dans lequel est inscrit l'étudiant». De ce fait, et à l'exception éventuelle des doctorants, un titre pluriannuel délivré à un étudiant étranger ne pourra jamais dépasser une durée de deux ans. Par ailleurs, le titre pluriannuel n empêchera pas l organisation de contrôles réguliers, pour vérifier assiduité et réussite aux examens durant l'année scolaire. Les possibilités de changement de statut sont toujours limitées aux étudiants de niveau master alors que l attractivité universitaire de la France supposerait d étendre le dispositif aux étudiants titulaires d une licence. Le «passeport talent» Exit la carte «compétences et talents», la carte bleue européenne, les cartes scientifique, profession artistique, salarié en mission. A leur place, le projet de loi propose «le passeport talent» sensé attirer les meilleurs. Le projet de loi reste dans la continuité d une approche utilitariste de l immigration qui avait été vivement discutée à l occasion de la loi Sarkozy du 24 juillet En outre le nombre de titres délivrés sur cette base est extrêmement faible et rien ne permet de penser que cela va changer. 3

4 Les cartes liées à une activité professionnelle : une régression importante dans la délivrance des cartes «salarié» Le projet de loi : - opère la fusion de plusieurs titres de séjour pour les activités non salariées sous un seul titre «entrepreneur/profession libérale» ; - limite la délivrance des cartes mention «salarié» aux titulaires d'un CDI. Il faudra être attentif aux conditions concrètes non précisées de délivrance du titre «entrepreneur/profession libérale». C'est une régression importante dans la délivrance des cartes «salarié» qui précarise considérablement le titulaire d'un CDD égal ou supérieur à un an - alors que les CDD sont de plus en plus fréquents - qui n obtiendra plus qu une carte travailleur temporaire. 4

5 Le maintien d un régime dérogatoire applicable en outre-mer Le projet de loi immigration étend le champ d application en outre-mer d un régime dérogatoire peu protecteur des droits des étrangers. Mayotte Ratification de l ordonnance du 7 mai 2014 applicable à Mayotte qui dispose : - le titre de séjour délivré à Mayotte département français depuis 2011 ne permet de circuler librement qu à Mayotte, - le jeune résidant à Mayotte depuis ses 13 ans ne reçoit une carte «vie privée et familiale» à sa majorité que si ses parents ont été en situation régulière durant cette période, condition non exigée dans le droit commun. - Le droit à une vie stable pour le membre de famille d un Français est subordonné à des conditions de ressources et de stabilité du séjour qui ne figurent pas dans le droit commun. Cette ordonnance comprend de graves dérogations au droit commun et aurait donc dû faire l objet d un débat parlementaire ce que ne permet pas la procédure purement formelle de ratification de l ordonnance. Le contentieux de l éloignement Contrairement au droit applicable en métropole et en totale violation du droit au recours effectif garanti par la convention européenne des droits de l Homme, l étranger en outre-mer assujetti à une mesure d éloignement ne bénéficie pas de la possibilité effective de contester cette dernière devant un juge. Le projet de loi prévoit l introduction d une procédure de référé-liberté qui suspendrait l exécution de la mesure d éloignement jusqu à ce que le juge rende sa décision. Cette mesure suspensive demeure en réalité illusoire et constitue un apport cosmétique au régime applicable dans les territoires d outre-mer : - ce recours ne concerne que les situations de violations graves des libertés fondamentales. Il ne permet donc pas un examen de la légalité de la mesure d éloignement. - en tout état de cause, l éloignement est exécuté de façon si expéditive au sein des territoires d outre-mer que les recours déposés à temps demeurent marginaux. L éloignement arbitraire reste donc la réalité. 5

6 L extension des pouvoirs policiers à la Martinique Le projet de loi étend à la Martinique les pouvoirs spéciaux dont dispose la police en outre-mer au sein de zones recouvrant la quasi-intégralité de chacun de ces territoires. L extension de procédures dérogatoires : - la possibilité de procéder à un contrôle aux fins de vérification de la situation administrative sans réquisition du procureur de la République, - la possibilité d effectuer une visite sommaire de véhicules collectifs pour vérifier la situation administrative des passagers avec l accord du conducteur ou à défaut, sur instruction du procureur. La destruction des moyens de transport des migrants Le projet de loi étend à la Martinique, Saint-Barthélemy et Saint-Martin la possibilité déjà ouverte au procureur de la République à l égard de la Guadeloupe, la Guyane et Mayotte d ordonner la destruction de bateaux ou l immobilisation de véhicules ou d aéronefs ayant contribué à l entrée ou au séjour irrégulier de migrants. Le recours suspensif ouvert pour contester la destruction n aura aucun caractère effectif et demeurera illusoire comme il l est d ores et déjà à Mayotte ou les bateaux interceptés sont systématiquement détruits. 6

7 L'éloignement : un contentieux encore plus complexe. Réduction des garanties procédurales pour certaines catégories d OQTF Le texte met en place une procédure spécifique (délais de recours, délais pour statuer) pour quatre catégories d obligations de quitter le territoire (OQTF) concernant les personnes s étant vu refuser l asile ou la protection subsidiaire et celles n'ayant pas sollicité le renouvellement d'un titre. Elles disposeront désormais d un délai de 7 jours (au lieu de 30 jours) pour contester la légalité de ces décisions devant un juge administratif, qui statuera à juge unique dans un délai d un mois (au lieu de trois mois). La dispense de conclusions du rapporteur public devient la règle. Le projet de loi crée une nouvelle procédure au rabais, avec une baisse conséquente de garanties procédurales importantes. La suppression de la collégialité des décisions juridictionnelles combinée à la dispense de conclusions du rapporteur public contribue encore à l appauvrissement du niveau juridique du traitement de ce contentieux, et à faire de l étranger un justiciable de seconde catégorie. Le délai de recours de 7 jours écorne un peu plus l accès au juge des demandeurs d asile déboutés, ce qui, combiné à la baisse des garanties procédurales au cours de la demande d asile prévue par la réforme du droit d asile, présente un risque d examen peu poussé des risques encourus en cas de retour. Automaticité de l'interdiction de retour Le projet de loi instaure une interdiction de retour automatique pour toute personne faisant l objet d une obligation de quitter le territoire sans délai de départ volontaire ou n ayant pas respecté le délai préalablement octroyé. Si la directive «retour» impose l automaticité de l interdiction de retour dans ces hypothèses, elle formule par ailleurs une liste d éléments dont l administration doit tenir compte pour priver l'étranger d'un délai de départ «volontaire» (préservation de l'unité familiale, besoin de soins médicaux, droit à l'éducation des mineurs, cas particuliers des personnes vulnérables...). Le projet de loi n'en fait aucune mention. À cet égard, la notion de «risque de fuite», qui peut justifier l'absence de délai accordé pour partir, ne correspond pas aux critères définis par la directive «retour». 7

8 Une interdiction de circuler sur le territoire français pour les ressortissants de l Union européenne Le projet de loi propose d'insérer dans le Ceseda une nouvelle disposition, qui prévoit la possibilité d'assortir l'obligation de quitter le territoire français frappant un ressortissant de l'union européenne «d'une interdiction de circulation sur le territoire français d'une durée maximale de trois ans». Elle serait prononcée soit quand la personne a abusé de son droit de circuler, soit quand elle constitue une menace «réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société française». Si la France devait adopter une telle mesure d interdiction de circuler, elle serait le seul État membre à prévoir une telle atteinte à l'exercice de la libre circulation des citoyens européens au sein de l Union européenne. Ce droit a pourtant été qualifié tant par la Cour de justice de l'union européenne que par le Parlement européen de «liberté fondamentale» L'assignation à résidence et rétention : mesures de coercition sans limite Le projet de loi prévoit qu une personne pourra ainsi être assignée d abord 90 jours, puis placée en rétention 45 jours, puis assignée durant un an voire davantage, pour retourner ensuite en rétention. Les différentes mesures de contraintes pourront s enchaîner durant des mois, voire des années, en entretenant la plus grande des précarités, sans aucun droit au travail et avec le stress incessant du risque d être expulsé. Aucune limite n est fixée à l enchaînement de ces mesures. 8

9 Des arrestations à domicile Le projet de loi prévoit la possibilité d interpellation à domicile en vue de renvoi forcé. Ces interpellations devraient être autorisées par le juge des libertés et de la détention. Les arrestations à domicile relève d un climat de traque des étrangers éthiquement difficilement justifiable. On se souvient du cas de cette mère chinoise qui s est jetée par une fenêtre à l arrivée de la police venue exécuter une mesure d éloignement. Il s agit là d une procédure levant l inviolabilité du domicile, ce qui n existe en droit français que dans le cadre de procédures pénales, pour des personnes donc soupçonnés d avoir commis des infractions. Rappelons que la France a été récemment condamnée par la CJUE 2 qui a rappelé que dans le cadre de l éloignement forcé, la soustraction à une mesure d éloignement ne pouvait être pénalement réprimé qu après épuisement des mesures coercitives (rétention administrative). Cette mesure n est pas compatible avec les prescriptions de la directive retour, rappelée avec force à la France par la justice de l Union européenne. Des dispositions au rabais pour l Outre-Mer Le projet de loi prévoit la possibilité, dans les cinq territoires ultra-marins, d introduire devant le juge administratif un référé-liberté à l encontre d une mesure d éloignement qui pourrait suspendre l'exécution de l'éloignement jusqu'à ce que le juge ait rendu sa décision. Mayotte est le département dans lequel les taux d éloignements effectifs sont les plus élevés, et pour cause : les étrangers ne disposent pas de recours suspensif pour saisir un juge. Rappelons que la France a été condamnée par la Cour européenne des droits de l Homme 3 en raison de cette absence de recours suspensif. L introduction de la possibilité de saisir un juge en urgence ne permet en rien de répondre à la carence de la loi française puisque le référé-liberté n est pas suspensif en lui-même de l éloignement. 2 CJUE Achughbabyan contre France, 6 décembre CourEDH, 13 décembre 2012, n 22689/07, de Souza Ribeiro c/ France. 9

10 Des échanges d informations généralisés entre administrations et des possibilités de requêtes même auprès d'entreprises privées Les préfectures pourront, dans le cadre de l instruction des demandes de titre de séjour, requérir des informations auprès des administrations fiscales, des établissements scolaires, des organismes de sécurité sociale ou encore des fournisseurs d énergie, de télécommunication et d accès internet. Elles pourront aussi consulter les données détenues par ces mêmes organismes. Le projet de loi met ainsi en place un dispositif dangereux de contrôle jamais imaginé jusqu alors en dehors du droit des étrangers, interrogeant le respect de la vie privée et de la déontologie professionnelle des travailleurs sociaux, des établissements de soins, des enseignants, des personnels des Impôts, ou encore des agents de Pôle Emploi. Le texte parle des documents et informations «strictement nécessaires au contrôle de la sincérité et de l'exactitude des déclarations souscrites ou de l'authenticité des pièces produites en vue de l'attribution d'un droit au séjour ou de sa vérification». Contrairement à ce qui est prétendu, la formule peut donner lieu à des investigations poussées dont le bornage est bien difficile à tracer. 10

11 Ce dont le projet de loi ne traite pas... * Rien dans le projet de loi sur les travailleurs sans papiers, malgré les importantes mobilisations de ces dernières années qui semblent ne pas mériter mieux que des critères complexes listés dans une circulaire et appliqués à la totale discrétion du préfet. Aucune mesure ne les concerne alors que sans eux nombre de domaines d activité seraient en panne. Il faut débattre des dispositions nécessaires pour les prendre en compte. * Rien sur le retour à une régularisation de plein droit pour les personnes ayant passé de nombreuses années (10 ans) en France, y ayant construit leur vie privée, travaillé et consommé. Là encore il faut des mesures afin que cesse l arbitraire des préfectures. * Rien non plus sur les taxes exorbitantes dont doivent s affranchir les personnes étrangères au moment de la délivrance et du renouvellement de leur titre. *rien sur la protection des victimes de traite toujours conditionnée au dépôt d une plainte. Parmi les silences les plus préoccupants du projet de loi, on retiendra : L entrée sur le territoire : pas d amélioration du dispositif concernant les personnes en zones d attente qui est passé entièrement sous silence - Les zones d attente «sac à dos» : un dispositif inchangé - Les mineurs étrangers toujours enfermés aux frontières françaises en violation du droit et malgré les engagements pris - L absence de recours suspensif et effectif garanti à l ensemble des personnes maintenues en zone d attente - L absence de permanence d'avocats gratuite en zone d attente; - Un contrôle du Juge des Libertés et de la Détention (JLD) loin d être systématique - La nécessité de demander explicitement à bénéficier du «jour franc» - Le projet de délocalisation des audiences toujours d'actualité Les personnes étrangères malades : en manque de protection Les personnes étrangères malades constituent une population vulnérable, au statut particulièrement précaire du fait de pratiques restrictives et de législations insuffisamment protectrices. Notamment : - les parents d enfants malades : en contradiction avec l intérêt supérieur de l enfant protégé par l article 3-1 de la Convention internationale des droits de l Enfant, les enfants étrangers malades et leurs parents souffrent de l extrême précarité du titre de séjour remis à un seul des deux parents, sous forme d autorisation provisoire de séjour sans autorisation de travail. Aucune solution à cette précarité organisée et préjudiciable aux enfants n est avancée. - Les travailleurs victimes d un accident du travail ou d une maladie professionnelle sont condamnés à vivre en séjour irrégulier pendant les longs mois de la procédure de reconnaissance de leur taux d incapacité. Articulation inchangée entre les interventions du juge administratif et du juge des libertés et de la détention (JLD) De nombreux étrangers sont éloignés sans que leur situation ait été examinée par un juge ce qui pose de nombreux problèmes de principe dans un Etat de droit et avait été vivement critiqué lors du vote de ces dispositions lors de l examen de la loi du 16 juin Il faut remettre en place un contrôle juridictionnel effectif des conditions de privation de la liberté individuelle dans un délai très bref après le début de la rétention. 11