1. INTRODUCTION 2. PRÉSENTATION DE LA PROBLÉMATIQUE. Les acteurs principaux de la coopération internationale

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1 MÉMOIRE SUR LE PROJET DE LOI SUR LA RÉFORME DE LA COOPÉRATION INTERNATIONALE PRÉPARÉ PAR JEAN-BERNARD BREAU, PRÉSIDENT DE LA COMMISSION DES INTITUTIONS 1. INTRODUCTION Le Canada, comme bien d autres pays industrialisés, offre de l aide à certains pays en voie de développement. Cependant, les mécanismes par lesquels cette aide est octroyée sont souvent complexes et leur motivation obscure. Le Canada donne-t-il sans rien attendre en retour, ou est-ce que ses dons représentent des investissements ou des partenariats qui bénéficieront aux Canadiens? Par quels moyens autres que financiers estil possible de procurer de l aide? Comment décider des bénéficiaires de cette aide? Comment évaluer les résultats des initiatives d aide? Ce mémoire présentera l état de la situation et les changements proposés par la ministre. 2. PRÉSENTATION DE LA PROBLÉMATIQUE Les acteurs principaux de la coopération internationale Les pays donateurs. Pourquoi le Canada réserve-t-il des fonds publics pour financer des programmes d aide à l étranger? De tels programmes émanent de valeurs partagées par les Canadiens depuis plusieurs générations. Ces mêmes valeurs ont poussé le Canada à appuyer la Déclaration universelle des droits de l homme, à adopter sa propre Déclaration canadienne des droits en puis à inclure la Charte canadienne des droits et libertés dans la loi constitutionnelle de Des conditions stables politiquement et socialement favorisent un climat de paix, que le Canada a toujours promu, notamment à travers son implication au sein de la Force de maintien de la paix des Nations unies. En accord avec ces diverses mesures, l aide octroyée par le Canada vise un plus grand respect de ses valeurs fondamentales comme le respect des droits et libertés de la personne et la promotion de la paix à l étranger. Il ne faut donc pas oublier que l octroi de l aide est fondé sur des motifs subjectifs et des valeurs qui pourraient ne pas être partagées par les pays récipiendaires, ce qui peut éventuellement mener à des conflits. Également, le Canada met en œuvre ces programmes d aide parce qu il peut en récolter un profit au niveau diplomatique et économique. Au niveau diplomatique, le développement international peut servir d atout pour réduire des tensions, et ainsi aide à prévenir et régler les conflits. Sur le plan économique, le développement de relations diplomatiques avec des pays en voie de développement peut représenter un investissement pour les entreprises canadiennes. En effet, certains pays bénéficient de ressources qu ils n ont pas les moyens d exploiter. Le développement d une relation commerciale avec de tels pays peut favoriser les entreprises canadiennes qui pourraient ainsi plus aisément accéder à ces ressources. Les actions d aide au développement jouent donc un rôle important dans la politique étrangère du pays, ce qui explique qu elles aient été soumises au contrôle gouvernemental jusqu ici. Les pays récipiendaires. Fondamentalement, l aide au développement a pour objectif le développement des pays récipiendaires et par le fait même l amélioration de la qualité de vie de leurs habitants. Ce truisme mérite d être rappelé étant donné la large place que les pays donateurs et les organismes d aide prennent dans le débat entourant l aide. Afin de présenter l évolution des politiques d aide au développement, présentons l effet qu elles ont eu sur les pays récipiendaires. Dans la période d après-guerre, l aide au développement avait comme but d aider les pays en voie de développement à s industrialiser à la manière des puissances de l Ouest. Les pays aidants avaient donc une attitude très directrice, d abord parce que c était eux qui finançaient les programmes, mais aussi parce qu ils croyaient qu il suffirait aux pays du sud de reproduire leur modèle d industrialisation pour arriver à se développer. 1 MINISTÈRE DE LA JUSTICE. Déclaration canadienne des droits. [En ligne], 2 MINISTÈRE DE LA JUSTICE. Charte canadienne des droits et libertés. [En ligne], Page 1 sur 6

2 La relation entre pays donateurs et pays récipiendaires était donc basée sur l inégalité du pouvoir mais des compétences en matière de développement. Elle n a pas permis d atteindre les résultats escomptés, créant plutôt une dépendance des pays récipiendaires envers l aide reçue. 3 Plus récemment, un modèle coopératif dans lequel récipiendaires et donateurs possèdent autant de pouvoir décisionnel a été instauré. L objectif est d arriver à un bénéfice mutuel, appuyé sur une interaction plus saine mais aussi sur l obtention de meilleurs résultats en matière de développement. En effet, cette relation tient compte des particularités socioculturelles inhérentes aux pays récipiendaires, nécessaire pour maximiser l efficacité des programmes. 4 Les ONG. La notion d organisation non-gouvernementale (ONG) est difficile à saisir. En général, une ONG doit être indépendante du contrôle d un gouvernement, est un organisme à but non-lucratif, et ne doit pas être associée à un parti politique. Les ONG peuvent prendre plusieurs formes et agir dans plusieurs domaines différents. Dans le domaine du développement, les ONG s impliquent à tous les niveaux, mais on peut distinguer leurs actions en deux grandes catégories : l opérationnalisation et le campaigning. 5 Dans le premier cas, les ONG s activent à tous les niveaux de planification et d exécution d un projet. Certaines ONG se spécialisent dans les activités de terrain, alors que d autres, à plus grand déploiement, ont assez de ressources pour intervenir à plusieurs niveaux contre une problématique. Elles pourraient alors exécuter une initiative d aide en entier, de l identification du problème, en passant par la planification de l intervention jusqu à son exécution. Dans le deuxième cas, les ONG peuvent aussi agir à plus grande échelle, dans le but de promouvoir des changements en exerçant une influence sur les décideurs politiques. Elles cherchent alors à faire circuler des idées dans les populations, à gagner l appui des politiciens et ainsi à faire avancer la cause pour laquelle elles militent. Les ONG occupent une position particulière entre les pays donateurs et les pays récipiendaires. Elles sont en grande partie dépendantes financièrement des pays donateurs, ce qui les force souvent à se plier à leurs exigences, et ce même si elles s y opposent parfois. Fréquemment, elles se retrouvent aussi en opposition avec les gouvernements aidés, surtout lorsque l aide est octroyée à des pays n ayant pas un régime politique démocratique. Proclamant leur légitimité, déclarant connaître mieux l intérêt des individus aidés, elles prennent beaucoup de place sur la place publique, étant souvent les principales critiques publiques des actions gouvernementales en matière d aide au développement. 3. MISE EN CONTEXTE HISTORIQUE ET GÉOGRAPHIQUE Survol historique de l aide canadienne La première initiative d envergure en matière d aide internationale a fait suite à une rencontre des ministres des affaires étrangères du Commonwealth à Colombo, au Ceylon (Sri Lanka actuel) en L objectif était de combattre la pauvreté s étendant en Asie car on croyait alors que cette pauvreté stimulait les mouvements communistes. 6 Ce premier pas fut suivi d un grand essor de l implication du Canada au niveau international menée par Lester B. Pearson pour qui la place du Canada au sein de l ONU était une priorité tout au long de sa carrière comme ministre des Affaires externes, puis comme Premier ministre ( ). Pierre E. Trudeau poursuivit dans la même voie. C est en effet sous son gouvernement que le Bureau de l aide extérieure, qui avait été créé en 1960, devint l Agence canadienne de développement international («ACDI») en WOOD, Bernard et Roger EHRHARDT. Foreign Aid. [En ligne], is-your-aid-money-going/what-is-aid/a-brief-history-of-aid 4 AID WATCH. A Brief History of Aid. [En ligne], 5 WILLETTS, Peter. What is a Non-Governmental Organization? [En ligne], 5 HYPERLINK " 6 STAIRS, Denis. Colombo Plan. [En ligne], Page 2 sur 6

3 Suivant l initiative en Asie, les programmes d aide ciblèrent les pays africains du Commonwealth en 1960, puis les pays francophones d Afrique en C est une décennie plus tard que l Amérique latine devint elle aussi récipiendaire d aide internationale. 7 Également, à la suite de son mandat comme Premier ministre, M. Pearson occupa un rôle de leadership international en matière d aide. En effet, il présida une commission internationale chargée d évaluer les efforts des dernières 20 années et de proposer des améliorations. Le rapport produit par cette commission recommandait aux pays donateurs et récipiendaires de suivre un modèle de collaboration et aux pays donateurs d augmenter leur contribution financière en la fixant à 0,7% du PIB. Cet objectif ambitieux n est toujours pas atteint par le Canada, qui attribuait en 2010 environ 0,26% de son PIB à l aide au développement. 89 Différentes approches d octroi d aide L Australie. Il est intéressant de comparer la situation canadienne à ce qui se passe en Australie. À première vue, on remarque beaucoup de similitudes. Les deux pays accordent la même proportion de leur PIB à des programmes d aide. En Australie, comme au Canada et dans la majorité des pays industrialisés, l aide est gérée par une agence se rapportant au ministère des Affaires étrangères. Au niveau de la structure, on ne retrouve donc que des similitudes, les différences se retrouvent plutôt au niveau des stratégies d octroi. Au contraire du Canada, qui a décidé de concentrer ses efforts dans un plus petit nombre de pays, l Australie a récemment décidé d augmenter la portée de ses initiatives pour toucher un plus grand nombre d individus. L influence politique explique en partie cette divergence, ce qui montre encore son influence dans ce modèle de fonctionnement. En effet, étant donné l importance diplomatique de l aide, les décideurs politiques pourraient être portés à favoriser un modèle menant à l octroi d aide à un plus grand nombre de pays possible, afin de maximiser le nombre d alliés du pays au niveau international. Plusieurs Canadiens trouvent déplorable que le Canada ait sacrifié des relations solides avec certains pays pour prioriser les 20 ciblés. Serait-il possible que les politiciens australiens choisissent de maintenir un grand nombre de relations pour éviter une réaction semblable? 10 Le Danemark. Sans tenir compte du nombre de pays auxquels l aide est octroyé, une autre approche vise à cibler des pays respectant des critères de bonne gouvernance. Un pays donateurs suivant cette approche priorisera les pays ayant les meilleures institutions démocratiques et politiques macroéconomiques, toutes autres caractéristiques étant semblables. Un bon exemple de pays suivant cette approche est le Danemark, pour qui le critère de bonne gouvernance est crucial. Le Canada, quant à lui, ne le respecte pas particulièrement bien, malgré sa prétention de le faire. Un exemple de pays le respectant encore moins bien est la France. En effet, ces trois pays ce sont respectivement classés 4 ième, 21 ième, et 31 ième, dans un classement regroupant 42 donateurs. 11 Comparaison de pays donateurs. Quelle approche permet d atteindre le plus haut taux d efficacité de l aide parmi celles présentées plus haut? Des études 12 ont démontré que pour que l aide octroyée soit efficace, les pays récipiendaires doivent respecter certaines caractéristiques. Premièrement, il faut cibler les pays pauvres. Cela pourrait sembler être une évidence, mais certains pays, comme le Japon, ont tendance à octroyer l aide au pays le plus riche, toutes autres caractéristiques étant semblables. Deuxièmement, on doit cibler les pays ayant des politiques publiques et macroéconomiques ainsi que des institutions démocratiques favorisant le développement. Ce deuxième point a été mis en pratique relativement récemment, dans la décennie On a en effet observé 7 COPLEY, Brent, Bernard WOOD et Roger EHRHARDT. Foreign Aid. [En ligne], 8 GOOGLE DATA EXPLORER. Gross Domestic Product. [En ligne], 9 AGENCE CANADIENNE DE DÉVELOPPEMENT INTERNATIONAL. Rapport statistique sur l aide international. Gatineau, ACDI, 2011, page DEVELOPMENT POLICY CENTRE. Development Policy Blog. [En ligne], 11 DOLLAR, David et Victoria LEVIN. The Increasing Selectivity of Foreign Aid, [En ligne], 12 Ibid. Page 3 sur 6

4 que l effet de l aide dépend en grande partie des politiques et institutions du pays récipiendaire. Par exemple, si l on compare deux pays, l un ayant de bonnes politiques et l autre non, la même quantité d aide engendrera de meilleurs résultats dans le premier que dans le deuxième. Troisièmement, le nombre de pays récipiendaires peut aussi influencer l efficacité de l aide. Il est effectivement plus simple au niveau administratif de gérer des relations avec un plus petit nombre de pays qu avec un plus gros. 13 Selon ces critères, le Danemark serait donc le pays octroyant de l aide de la manière la plus efficace parmi les exemples nommés parce qu il respecte le mieux le critère de bonne gouvernance. On peut aussi tirer comme conclusion que la meilleure structure sera celle qui permettra de cibler un petit nombre de pays correspondant aux deux critères d efficacité, celui de la pauvreté et de la bonne gouvernance. 4. L AIDE INTERNATIONALE OFFERTE PAR LE CANADA L agence canadienne de développement international (ACDI) Mécanismes d octroi d aide au Canada. L ACDI est l organisme canadien responsable d octroyer l aide au développement aux pays récipiendaires. Elle le fait de plusieurs manières différentes. Le premier mécanisme utilisé est le financement de base : l ACDI soutient financièrement une entité, sans intervenir au niveau de la planification ou de la mise en place de ses programmes. L entité en question peut être une ONG, tout autre organisme méritant le financement selon l ACDI, ou même un pays bénéficiaire. Le soutien aux organismes peut prendre la forme d une relation suivie se caractérisant par un engagement financier à long terme de l ACDI. L aide à des gouvernements bénéficiaires prend plutôt la forme d appui budgétaire direct à une initiative de durée limitée. L ACDI peut avoir recours à un deuxième mécanisme, celui des programmes réactifs. Deux situations peuvent alors mener à l octroi de l aide. Une demande de financement pour une initiative spécifique peut être adressée à l ACDI qui évalue alors la demande, en soulève les lacunes et décide alors d appuyer ou non l initiative. C est le mécanisme par lequel passe un appel humanitaire d urgence. L ACDI peut aussi annoncer un besoin d initiative touchant une problématique et solliciter des propositions qui y sont liées. Dans ces deux situations, l ACDI octroi l aide selon un processus concurrentiel ou selon le principe du premier arrivé, premier servi. Les 20 principaux récipiendaires de l aide internationale canadienne en (tiré du Development Policy Blog) Les deux principaux pays récipiendaires de l aide canadienne en ont été Haïti et l Afghanistan. En Haïti, l aide initiale visait le support immédiat aux victimes du séisme. Le Canada s est ensuite tourné vers la reconstruction et le développement à long terme. En Afghanistan, les fonds alloués visent la reconstruction et le développement. Les priorités sont notamment d assurer la sécurité, de fournir des emplois et des services essentiels, d aider les populations vulnérables et, sur un plan plus politique, de renforcer la sécurité de la frontière avec le Pakistan, de contribuer à l établissement de la démocratie et à la réconciliation politique afghane DEVELOPMENT POLICY CENTRE. Development Policy Blog. [En ligne], Page 4 sur 6

5 Un troisième mécanisme existe : celui des programmes directifs. Selon ce modèle, l ACDI planifie et réalise ellemême un projet de développement. De la main d œuvre externe est souvent engagée pour réaliser l initiative, mais l ACDI est responsable du projet. Survol du processus d octroi d aide. L ACDI concentre ses efforts bilatéraux dans une vingtaine de pays. Le choix de cette vingtaine de pays a été fait «selon leurs besoins réels, leur capacité de bénéficier de l'aide et leur conformité avec les priorités de la politique étrangère du Canada.» 14 L objectif ainsi visé est d augmenter l efficacité de l aide en la concentrant dans un plus petit nombre de pays, ce qui permet de diminuer son poids administratif en simplifiant son octroi. Concrètement, l ACDI priorise l octroi de l aide selon une série de critères, de thèmes, d orientations et d objectifs généraux qui peuvent être établis à l interne ou lui être imposés par le gouvernement auquel elle est soumise. Il existe notamment un critère de bonne gouvernance qu un pays doit remplir s il veut recevoir de l aide. «Dans le cadre de l assistance canadienne, la bonne gouvernance implique donc un support aux gouvernements qui semblent offrir un environnement politique, social et économique propice à la mise en place d un développement durable et équitable.» 15 Un exemple représentant bien l influence politique sur les activités de l ACDI est l initiative de Muskoka en Le gouvernement canadien s engageait alors à combler des lacunes importantes dans le domaine de la santé des mères, des nouveaux nés et des enfants dans les pays en voie de développement. Ce thème est un bon exemple d orientation donnée aux programmes d aide de l ACDI. L influence politique peut toutefois aller plus loin comme l a démontré la directive gouvernementale de ne pas octroyer d aide à des projets promouvant ou pratiquant des avortements dans le cadre de cette initiative. 16 Limites et forces de l ACDI. Cette influence politique pourrait sembler nuisible car elle n est pas nécessairement intéressée par le meilleur intérêt des pays récipiendaires. Cependant, on peut soutenir qu elle n est pas un problème et qu au contraire, elle est nécessaire. En effet, compte-tenu du fait que l ACDI dépense des fonds publics, certains pourraient argumenter qu elle a non seulement des comptes à rendre aux contribuables, mais aussi que ces derniers ont un mot à dire sur la manière d octroyer l aide. Également, l ACDI est une agence complexe au niveau administratif. Cette lourdeur entraîne une inefficacité inhérente aux mécanismes décisionnels et d évaluation. Ce problème d efficacité est reconnu par l ACDI elle-même qui a mis en place des mesures dans le but d améliorer la situation. L ACDI applique par exemple les principes de la gestion axée sur les résultats dans le but de «gérer de manière efficace l'aide au développement du Canada.» 17 Un avantage du modèle actuel est qu il permet au Canada d avoir une vision à long terme du développement des pays récipiendaires. La réforme proposée pourrait la mettre en péril en évaluant les projets sur la base des résultats obtenus en une période trop courte, ce qui aurait comme effet de prioriser les initiatives efficaces à court terme aux dépens des projets ayant plus d envergure visant le développement durable à long terme. 5. LE PROJET DE LOI PROPOSÉ Deux problèmes principaux ont été identifiés à propos du système d octroi d aide international canadien. Le manque d indépendance de l ACDI fait en sorte que plusieurs critères n ayant aucun lien avec la qualité d un projet de développement proposé entrent dans son évaluation et l organisation assez complexe de l ACDI entraîne une utilisation inefficace des ressources, malgré les efforts effectués ces dernières années pour contrer cette problématique. 11 AGENCE CANADIENNE DE DÉVELOPPEMENT INTERNATIONAL. Plan d action pour accroître l efficacité de l aide. [En ligne], 15 HYPERLINK " p WELLS, Paul. Abortion : Harper s Vigilant Global Audience. [En ligne], 17 AGENCE CANADIENNE DE DÉVELOPPEMENT INTERNATIONAL. Gestion axée sur les résultats Énoncé de principe 2008 : Définitions révisées des principaux termes. [En ligne], Page 5 sur 6

6 La solution proposée par la ministre par rapport à l évaluation des programmes d aide. Afin d éliminer l influence politique sur l évaluation des projets d aide, la ministre propose de créer le Conseil du développement international (CDI). Celui-ci est formé de membres du public, de membres des organismes de coopération internationale et de citoyens canadiens possédant aussi la citoyenneté d un pays récipiendaire de l aide. Il est indépendant du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international et a pour mission principale d «axer l ensemble de l aide publique au développement international sur la réduction de la pauvreté, et ce en réponse aux besoins identifiés par les communautés locales et les acteurs locaux concernés.» 18 Le CDI n a donc pas à respecter le critère de bonne gouvernance présentement observé par l ACDI ni à orienter l aide selon des thèmes prioritaires. Son seul critère devient donc la réponse à un besoin légitime identifié dans une communauté étrangère. La solution de la ministre par rapport à l efficacité matière de coopération internationale. Afin d éliminer la lourdeur administrative inhérente à l organigramme complexe de l ACDI, le CDI n a pas pour fonction de planifier ou mettre en œuvre directement des projets. Son rôle se limite au financement des projets sélectionnés par un système d appels d offres. Les appels sont ouverts à toute personne physique ou morale et l évaluation des soumissions est effectuée par le CDI selon des critères visant une utilisation efficace des ressources dans le but d obtenir les résultats escomptés en minimisant les coûts afférents de gestion et de planification. Les fonds sont ainsi distribués aux soumissionnaires choisis sans tenir compte du champ d action ou de la portée de leur intervention jusqu à «l épuisement des fonds dédiés à la coopération internationale pour l année fiscale en cours.» 19 Le problème d efficacité étant déjà reconnu par l ACDI qui a d ailleurs mis en place des mesures dans le but d améliorer la situation, il est permis de se demander si les moyens proposés par le projet de loi sont vraiment nécessaires. L ACDI applique par exemple les principes de la gestion axée sur les résultats dans le but de «gérer de manière efficace l'aide au développement du Canada.» 20 Fonds de développement international. Ce troisième volet du projet de loi vise à augmenter l importance des investissements privés dans le domaine du développement international. Pour ce faire, les crédits d impôts et exemptions de taxes pour les dons aux ONG sont abolis et l argent ainsi recueilli est versé directement dans un nouveau Fonds de développement international. Ce fonds servirait alors à doubler la valeur des dons privés reçus par les ONG, augmentant donc leur impact. 6. CONCLUSION En conclusion, le projet de loi vise à augmenter la qualité de l aide octroyée par le Canada en éliminant tout autre critère lors de l évaluation des projets. Du même coup, il vise à rendre les processus par lesquels l aide est allouée plus efficaces. Pour ce faire, il affranchit du contrôle gouvernemental l agence responsable de l aide, ce qui diminue toutefois sa représentativité. Ce sera au Parlement Jeunesse du Québec de juger du meilleur compromis. 18 PDLcoopint 19 Ibid. 20 AGENCE CANADIENNE DE DÉVELOPPEMENT INTERNATIONAL. Gestion axée sur les résultats Énoncé de principe 2008 : Définitions révisées des principaux termes. [En ligne], Page 6 sur 6