ANCIENS COMBATTANTS, MEMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION

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1 ANALYSE DE L EXECUTION DU BUDGET DE L ETAT PAR MISSION ET PROGRAMME EXERCICE 2012 MISSION INTERMINISTERIELLE ANCIENS COMBATTANTS, MEMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION MAI 2013

2 Mission interministérielle Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation Programme 167 Liens entre la nation et son armée Programme 169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant Programme 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale

3 SOMMAIRE PRESENTATION... 4 Synthèse... 5 I - Les dépenses de l exercice et la gestion des crédits... 9 A - Aperçu général de l exécution des crédits...9 B - La programmation des crédits...13 C - La gestion des crédits en cours d exercice...19 II - Les grandes composantes de la dépense A - La masse salariale et la gestion des emplois...22 B - Les dépenses des opérateurs...23 C - Les dépenses fiscales...25 D - Les dépenses d intervention...28 III - Régularité, performance et soutenabilité A - Régularité budgétaire...29 B - La démarche de performance...30 IV - Le suivi des recommandations de la cour... 33

4 PRESENTATION La mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation a un caractère interministériel. Elle est composée de trois programmes. Deux d entre eux (les programme 167 Liens entre la nation et son armée et 169 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant) sont confiés au ministère de la Défense et le responsable de programme est le secrétaire général pour l administration de ce ministère. Le troisième programme (programme 158 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale) est de la compétence du Premier ministre. Ce choix a été dicté par le caractère particulier de cette politique et par le rattachement de la «Commission d indemnisation des victimes de spoliation» (CIVS) au Premier ministre. Le Secrétaire général du gouvernement en est le responsable et les paiements sont réalisés par l agent comptable de l ONACVG. Cette répartition de compétence confie ainsi à deux interlocuteurs ministériels différents la gestion des crédits inscrits dans les programmes de cette mission. De ce fait, l analyse de l exécution budgétaire a fait l objet de deux rapports différents adressés à chacun d entre eux.

5 Synthèse (Md ) LFI : AE : 3,16 ; CP : 3,15 crédits ouverts : AE : 3,148 ; CP : 3,137 exécution : AE : 3,13 ; CP : 3,10 Plafond d emploi en ETPT (y compris les opérateurs) : 3044 Plafond d emploi des opérateurs : 1425 L objet et le champ de la mission Les programmes 167 et 169 intègrent, pour l essentiel, les moyens relevant du ministre délégué aux anciens combattants, à l exception du programme 158 relevant du SGG: Le programme Liens entre la nation et son armée recouvre les politiques concourant à l esprit de défense et à la relation entre la nation et les forces armées. Il s articule autour de deux grands domaines que sont l organisation de la «journée défense et citoyenneté» (JDC), qui a succédé à la journée d appel de préparation à la défense (JAPD), et la politique de mémoire. Le programme Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant, correspond au dispositif de solidarité déployé en faveur du monde combattant. C est un programme d intervention. Il concerne pour l essentiel la reconnaissance de la qualité de pensionné et d ancien combattant ou de victime de guerre et la mise en œuvre des droits et avantages accordés aux pensionnés et anciens combattants et victimes de guerre. Ce programme est doté, pour l immense majorité, de crédits liés à des dépenses au caractère obligatoire correspondant, d une part, à la retraite du combattant et, d autre part, à la pension militaire d invalidité. Cette caractéristique limite les marges de manœuvre en gestion. Le programme 158 est destiné à financer trois dispositifs d indemnisation en faveur des victimes de la seconde guerre mondiale et de leurs ayants cause, mis en place par les décrets suivants : - le décret n du 10 septembre 1999 instituant une commission pour l indemnisation des victimes de spoliations intervenues du fait des législations antisémites en vigueur pendant l Occupation (la LFI 2012 affecte 23,5 M de CP à ce dispositif),

6 6 COUR DES COMPTES - le décret n du 13 juillet 2000 instituant une mesure de réparation pour les orphelins dont les parents ont été victimes de persécutions antisémites (la LFI 2012 affecte 37,04 M de CP à ce dispositif), - le décret n du 27 juillet 2004 instituant une aide financière en reconnaissance des souffrances endurées par les orphelins dont les parents ont été victimes d actes de barbarie durant la Deuxième Guerre mondiale (la LFI 2012 affecte 55,77 M de CP à ce dispositif). Ces dispositifs conduisent soit à verser un capital, ou une rente, aux orphelins soit à indemniser les victimes de spoliation ou leurs ayantdroits, sur la base d une estimation du préjudice (décret de 1999). L instruction des dossiers d orphelins est réalisée par la Direction des missions de l Office national des anciens combattants et des victimes de guerre (ONAC-VG), installée à Caen. Les décisions accordant les mesures de réparation financière, sous la forme de rente ou de capital, sont prises par le Premier ministre. Le paiement des indemnisations est effectué par l agence comptable de l ONACVG. L instruction des dossiers de spoliations est réalisée par la Commission pour l indemnisation des victimes de spoliations (CIVS) qui indemnise sur la base d une estimation des biens spoliés. Sur ce dernier point, les conséquences financières peuvent être très variables d un dossier à l autre avec, dans certains cas, des dossiers au montant signalé. Les masses budgétaires en jeu : la mission représente 3,15 Md de crédits de paiement, somme à laquelle il faut ajouter 505 M de dépenses fiscales (rattachées au seul programme 169), ce qui porte son montant budgétaire global à 3,655 Md. Pour les trois programmes, les masses budgétaires en jeu sont détaillées dans le tableau figurant ci-après.

7 MISSION INTERMINISTERIELLE ANCIENS COMBATTANTS MEMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION 7 Md Mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation programme Intitulé du programme AE % de la mission CP % de la mission 167 Liens entre la nation et son armée 0,13 4% 0,12 4% Reconnaissance et répartition 169 en faveur du monde 2,91 92% 2,91 92% combattant 158 Indemnisations des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant 0,12 4% 0,12 4% la seconde guerre mondiale Total 3,16 100% 3,15 La mission est composée de trois programmes. Le programme 169, qui porte les crédits affectés à la mise en œuvre des droits accordés aux anciens combattants, est prépondérant au sein de la mission dont il représente ainsi 92 % des crédits de paiement. Le programme 167, également géré par le SGA, ne représente que 4 % des crédits tandis que le programme 158, confié au SGG, représente le même volume financier. Ainsi, par l effet de la répartition des masses budgétaires, cette mission relève essentiellement du ministère de la Défense Dépenses fiscales Les dépenses fiscales de la mission sont rattachées au seul programme 169. L essentiel des dispositifs fiscaux est centré sur le régime appliqué anciens combattants. Cette masse financière est importante puisqu elle est estimée à 505 M. Ce montant représente un volume financier équivalent à 16 % des crédits de paiement affectés à la mission en Appréciation d ensemble sur la gestion budgétaire La gestion programmes appelle peu de remarques. Si les trois programmes subissent peu de mesures de régulation, ils ne bénéficient pas non plus d ouverture de crédits supplémentaires en gestion. Le montant des dotations budgétaires est déterminé de façon satisfaisante, ce que confirment les taux de consommation des crédits.

8 RECOMMANDATIONS Les recommandations portant sur l exercice 2012 sont les suivantes : - Recommandation n 1 : dans le cadre de la «justification au premier euro», les documents budgétaires doivent développer les modalités et les hypothèses de construction des dotations des principales mesures d intervention pour le programme 169. Concernant le sujet particulier de l indemnisation des victimes des accidents nucléaires, le niveau de crédit (10 M ) n est pas ne cohérence avec les dépenses. A l avenir, il serait souhaitable que le ministère informe du nombre d indemnisés potentiels, de demandes déposés et de dossiers instruits pour les territoires concernés. - Recommandation n 2 : Le dispositif de performance doit être établi de façon à constituer un véritable instrument de pilotage de la dépense publique, couvrir la majorité des crédits et être utilisé plus systématiquement par le responsable de programme. - Recommandation n 3 : la plupart des emplois ont été transférés au programme de soutien du ministère (programme 212) ; le reliquat, qui correspond à l organisation de la «Journée défense citoyen» et à l entretien des lieux de mémoire, et qui représente un plafond d emploi de 1587 ETPT pour des dépenses de rémunérations de 83,4 M, pourrait faire l objet d une étude de transfert supplémentaire. Le ministère de la Défense envisage de s engager dans une telle réflexion. Recommandation n 4 : pour le programme 158, les indemnisations versées aux orphelins sont exonérées de l impôt sur le revenu. Ceci découle de l extension aux victimes de la barbarie et des mesures antisémites de l article 81-4 du CGI, qui renvoie au code PMIVG. Or celui-cil ne traite pas des «pensions» versées à ces ayantdroits. Il conviendrait donc que le SGG s assure du fondement de cette exonération et, si nécessaire, s engage dans une évolution de la réglementation. - Recommandation n 5 : le montant de la dépense fiscale rattachable aux dispositifs d indemnisation du programme 158 doit figurer, en tant que tel, dans le projet annuel de performance de ce programme, ce qui devrait être fait pour 2013, selon les services du Premier ministre.

9 MISSION INTERMINISTERIELLE ANCIENS COMBATTANTS MEMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION 9 I - Les dépenses de l exercice et la gestion des credits A - Aperçu général de l exécution des crédits Mission Anciens combattants, mémoires et liens avec la nation programmes 167 et 169 aperçu général de l exécution en AE et en CP Programmes Aperçu général de l'exécution Autorisations d'engagement (AE) en M LFI Crédits ouverts (a) Dépenses nettes (b) n 167 Liens entre la nation et son armée 129,02 128,17 122,78 n 169 n 158 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale Total Mission «Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation» 2 914, , ,78 115,99 107,71 101, , , ,02 (a) LFI + solde des mouvements de toutes natures + fonds de concours et attributions de produits (b) Dépenses totales, y compris fonds de concours, nettes des remboursements et dégrèvements

10 Programmes Aperçu général de l'exécution Crédits de paiement (CP) en M LFI Crédits ouverts (a) Dépenses nettes (b) n 167 Liens entre la nation et son armée 118,02 117,70 116,16 n 169 n 158 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale Total Mission «Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation» 2 914, , ,78 116,32 107,70 97, , , ,27 (a) LFI + solde des mouvements de toutes natures + fonds de concours et attributions de produits (b) Dépenses totales, y compris fonds de concours, nettes des remboursements et dégrèvements 1 - Les principales causes d'écarts entre la LFI et les crédits disponibles en Programme 167 et 169 : Il s agit essentiellement d annulations de crédits et de reports. Ainsi : - la loi n du 14 mars 2012, portant loi de finances rectificative, a annulé 10,48 M de crédits hors titre 2 pour compenser les moindres encaissements de recettes liés à la dégradation de la conjoncture afin de ne pas détériorer les objectifs de solde public ; - la loi n du 16 août 2012, portant LFR, a annulé 1,15 M sur les crédits hors titre 2 pour contribuer au financement des priorités gouvernementales ; - la loi n du 29 décembre 2012, portant LFR, a annulé 26,4 M en AE/CP sur le programme 169 dans le cadre du redéploiement des excédents de crédits en fin de gestion en vue de financer le besoin en crédits de titre 2 de la mission Défense. - En CP, les reports s'élèvent à 35,72 M, exclusivement sur le hors titre 2.

11 MISSION INTERMINISTERIELLE ANCIENS COMBATTANTS MEMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION 11 Programme 158 : Les écarts entre les crédits de la LFI 2012 et les crédits disponibles s élèvent à 8 M en AE et 8,6 M en CP hors titre 2. Cet écart se justifie par la loi de finances rectificative n 3, en date du 29 décembre 2012, qui a annulé 8,84 M en AE et 8,87 M en CP. Cette annulation a porté sur les seuls crédits hors titre 2 et a conduit à annuler l intégralité de la réserve, préalablement majorée par un surgel de 2 M, décidé par la LFR de juillet C est cette annulation qui explique un taux de réalisation de la LFI réduit à 83,7%. Elle a porté sur les crédits affectés aux victimes des spoliations dont la réalisation dépend de l avancement des dossiers instruits par la CIVS. En revanche, les crédits affectés aux rentes ont connu un niveau de réalisation plus important. 2 - Ecart entre les crédits disponibles et les crédits consommés Les résultats globaux de la gestion montrent une cohérence entre les montants figurant dans la loi de finances et les dépenses effectives. Il faut en déduire que la prévision de la dépense a été effectuée de manière très satisfaisante. L information du Parlement est donc bonne du point de vue des agrégats budgétaires. Concernant la dépense, pour le programme 167, le taux d exécution des crédits de paiement inscrits en LFI est de 98.82%. Ce ratio est de 98,24% pour le programme 169 et de 83,70% pour le programme 158. Enfin, le niveau d AE inscrites en loi de finances et exécutées en gestion est cohérent avec les crédits de paiement. 3 - Exécution 2012 L exécution des 3 programmes montrent que les crédits ouverts et les dépenses nettes sont très proches des montants inscrits en LFI. Les taux d exécution en AE et en CP sont d ailleurs de niveau très élevé pour les deux programmes. Globalement, il faut donc relever que la prévision budgétaire a été bien réalisée et est cohérente avec l exécution, sous réserve de l analyse des reports de charge ou de l apparition de certaines sous-budgétisations. Pour le titre 2 : Programme 167 : La prévision de la baisse des dépenses de personnel entre 2012 et 2011 avait été prise en compte par la LFI 2012 (86,77 M budgétés pour 83,4 M de dépenses). L'excédent dégagé en gestion porte sur les crédits destinés au CAS Pensions qui a fait l'objet, pour partie (1,7 M ), d'un virement vers la mission Défense afin de compléter le financement des dépenses de CAS Pensions.

12 12 COUR DES COMPTES Programme 169 : La LFI 2012 ne comprend plus de crédits de titre 2 à la suite de la dissolution de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS) décidée par le comité de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007 et la reprise de ses missions par les autres services du ministère, relevant budgétairement de la mission Défense (programme Soutien de la politique de la défense), et par l OANCVG. Pour le hors titre 2 : Programme 167 : L'augmentation des engagements en 2012 est due, principalement à la passation du marché de secourisme conclu pour 3 ans au titre de la formation dispensée lors de la Journée Défense et Citoyenneté (12 M imputés sur le titre 3). Sur le titre 6, l'augmentation résulte des engagements relatifs à la préparation des cérémonies du centenaire de la 1 ère guerre mondiale (1 M ) et à la mise en place de la fondation Auschwitz-Birkenau (1 M ). Programme 169 : La tendance de l'évolution des dépenses avait été anticipée en LFI 2012, puisque les crédits ouverts se sont élevés à M pour une exécution qui s'établit à M. Deux mouvements de sens contraire doivent être soulignés : - une baisse constatée de 105 M (contre 88 M prévus) pour les dépenses de pensions militaires d invalidité (PMI), dont l origine réside, pour partie, dans des retards de traitement des dossiers, - une hausse constatée de 17 M (contre 4 M prévus) pour les dépenses de retraite du combattant (RC). Programme 158 : Les moindres dépenses réalisées sur le dispositif d indemnisation (titre 6) s élèvent à de 6,6 M d AE et 10,4 M de CP. Cette évolution résulte, d une part, d une baisse du coût du dispositif de spoliations (nombre de dossiers moindre et diminution du coût moyen constaté en 2012) et, d autre part, de l ajustement de la mensualité de décembre concernant les rentes. En effet, les arrérages mensuels prévus au titre des dispositifs des décrets de 2000 et 2004 font, depuis cette année, l objet d une délégation, par convention forfaitaire passée avec l ONAC-VG, permettant d engager au moment de sa mise en œuvre, l intégralité des mensualités à couvrir en AE, calculées forfaitairement à partir des effectifs de crédirentiers identifiés en fin d année N-1. Les crédits de paiements sont consommés mensuellement selon l échéancier prévu au titre de la convention. La dernière mensualité de l année a ainsi fait l objet d un ajustement en fonction du nombre de crédirentiers vivants au 30 novembre 2012, expliquant le décalage constaté entre les AE et les CP.

13 MISSION INTERMINISTERIELLE ANCIENS COMBATTANTS MEMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION 13 Par application de ces dispositions, les dépenses d intervention ne couvrent que 11 mois de rentes versées, puisque la mensualité de janvier 2013, budgétée en LFI 2012, n a pas été versée à l ONAC-VG, par imputation sur des crédits 2012, mais a été payée, en début de gestion 2013, sur des crédits Cette modification du calendrier des versements entraine une moindre consommation de 7,3 M. Ainsi, en 2012 la DSAF et l ONACVG ont pleinement appliqué les préconisations qui lui ont été faites par la Cour en matière de séparation des exercices. En revanche les AE ont été engagées forfaitairement pour le montant total prévu pour l année soit 97,8 M. B - La programmation des crédits 1 - Modifications de périmètre intervenues en 2012 et transferts de crédits Programme 167 : Les crédits du bureau central des archives administratives et militaires (BCAAM) rattachés à l action 1 du programme 167 ont été transférés, en construction budgétaire 2012, vers le service historique de la défense (DMPA), sur le programme 212 à hauteur de 0,28 M pour le hors titre 2, de 12,7 M pour le titre 2 et de 287 ETPT. Les crédits de soutien de la direction du service national ont été transférés au du programme Préparation et emplois des forces à hauteur de 0,36 M pour le hors titre 2, de 91 ETPT et de 4,38 M pour le titre 2 dans le cadre de la mise en place des bases de défense. Programme 169 : La maquette budgétaire de la mission intègre les modifications liées à la réforme globale du ministère (disparition de la DSPRS au 31 décembre 2011, création des bases de défense et regroupement des soutiens). Programme 158 : il n est pas concerné. Programme 167 : 2 - Les hypothèses de budgétisation La journée défense et citoyenneté (action 1) : Les crédits de cette action permettent de financer l organisation et la mise en œuvre de la journée défense et citoyenneté (JDC) qui sensibilise chaque année environ jeunes aux droits et devoirs du citoyen. La dotation inscrite dans la loi de finances initiale (LFI) 2012, hors titre 2, s élevait à 30,94 M en autorisations d engagement (AE) et 19,94 M en crédits de

14 14 COUR DES COMPTES paiements (CP). L écart entre AE et CP s explique par le renouvellement et l engagement en 2012 du marché pluriannuel de secourisme pour les années La politique de mémoire (action 2) : Les crédits hors titre 2, s élèvent à 11,31 M en AE et en CP soit une hausse de 2,21 % en AE et de 2,74 % en CP par rapport à la LFI Cette hausse s'explique par la poursuite d un programme de rénovation des sépultures en France et à l étranger, à hauteur de 4,75 M, s inscrivant dans l objectif des commémorations du centenaire de la Première Guerre mondiale ainsi que du soixante-dixième anniversaire de la Résistance intérieure, de la Libération du territoire national et de la victoire contre le nazisme.

15 Programme 169 : Les pensions militaires d invalidité (action 1, sous-action 10) : Il s agit de la plus importante dotation avec 1 594,97 M en AE et en CP, soit une diminution de 114 M (6,7 %) par rapport à la LFI Il n y a aucune évolution dans la méthode d'estimation des dépenses de pensions militaires d invalidité. La retraite du combattant (action 1, sous-action 11) : La dotation a pratiquement doublé sur la période du 31 décembre 2000 au 31 décembre 2012, traduisant essentiellement l impact des mesures de décristallisation en 2004 et 2007, la prise en compte de la guerre d Algérie et l attribution régulière de points supplémentaires de retraite du combattant depuis A cet égard, le nombre de points est ainsi passé de 35 en 2006 à 44 depuis le 1 er juillet Le PLF 2012 a pris en compte l augmentation à 48 points (+4 points) de la retraite du combattant au 1 er juillet La dotation inscrite dans la LFI 2012 au titre de la retraite du combattant s élève donc à 802,50 M, soit une augmentation de 9,5 M (1,2 %) par rapport à la LFI Il n y a aucune évolution dans la méthodologie développée au titre de la retraite du combattant. L estimation de 802,50 M est basée sur la dépense prévisionnelle 2011, soit 813 M. Sont pris en compte dans le calcul : l extension en année pleine (EAP) de l augmentation d un point d indice de la retraite du combattant au 1 er juillet 2011 (43 à 44 points - environ 14 M ), l augmentation de 4 points au 1 er juillet 2012 (environ 18,5 M, EAP), les sorties du dispositif (estimées à pensionnés), le retard des revalorisations (point fonction publique et point PMI) de 2010, rattrapé en 2011, et l'année de rappel payée en 2011 aux nouveaux entrants étrangers. - La gestion des droits liés aux pensions militaires d invalidité (action 2) - la dotation globale pour les soins médicaux gratuits, l appareillage, les frais d'expertise et les dépenses de gestion de la CNMSS est de 64,62 M ; - la dotation pour les soins médicaux gratuits et l'appareillage des mutilés au titre de la LFI 2012 s élève à 59,90 M, en diminution de 5,07 M (7,8 %) par rapport à Cette évolution est justifiée par la diminution de l'effectif des bénéficiaires, en partie compensée par l augmentation des coûts de santé ; - les dépenses de frais de gestion de la CNMSS, qui a repris la totalité de l'activité remboursement des soins médicaux gratuits et d'appareillage

16 16 COUR DES COMPTES hors étranger depuis le 1 er janvier 2011, sont identiques à 2011, soit 4,72 M ; - les dépenses liées aux frais d'expertise médicale, pour l'instruction des demandes de pensions PMI, suivies depuis le 1er janvier 2011 par la DRH-MD, ont été provisionnées à hauteur de 1 M comme en 2011 ; - la dotation pour le remboursement des réductions de transport accordées aux invalides, a diminué de 0,13 M (2,75 %) par rapport à la LFI 2011 pour s établir à 4,6 M ; - enfin, la dotation de remboursement des prestations de sécurité sociale aux invalides s'est élevée à 92 M, soit une diminution de 32,24 M (26 %) par rapport à la LFI 2011 reflétant la baisse des effectifs assurés. Cette dotation tient également compte d un avoir provisionnel constitué en La majoration des rentes mutualistes des anciens combattants et victimes de guerre (action 3, sous-action 31) : 255 M ont été alloués au financement des majorations de rentes mutualistes des anciens combattants et victimes de guerre (montant équivalent à 2011). Il n y a aucune évolution dans la méthodologie de calcul. - L action sociale en faveur du monde combattant (action 3, sous-action 34) : La subvention attribuée à l'onac-vg pour la mise en œuvre de son action sociale en faveur des ressortissants augmente de 0,5 M en 2012 pour s établir à 20,1 M. Dans cette enveloppe, 5 M sont affectés à l'allocation différentielle versée aux conjoints survivants. - Les subventions en faveur des opérateurs ONAC-VG et INI (action 3, sous-action 35 et sous-action 36) : La subvention pour charges de service public de l'onac-vg a été reconduite en 2012 pour un montant de 57,47 M. La subvention de l'institution nationale des invalides (INI), fixée à 12,63 M, a diminué de 0,78 M. Cette évolution retrace deux mesures : la non reconduction de la subvention d'investissement de 1 M (la première phase des travaux «sécurité- incendie» ayant été financée) et l augmentation de 0,22 M de la subvention de fonctionnement pour une hausse des dépenses de personnel. - La réparation des conséquences sanitaires des essais nucléaires français (action 6) : Le 5 janvier 2010 a été promulguée la loi n relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français. Les conditions d'application de cette loi sont fixées par décret n du 11 juin 2010, modifié par décret du 30 avril Les conditions de recevabilité des demandes d indemnisation des victimes sont étendues tandis que le zonage de

17 MISSION INTERMINISTERIELLE ANCIENS COMBATTANTS MEMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION 17 référence et la liste des maladies radio induites sont élargis. La dotation 2011 est reconduite en 2012 pour le même montant, soit 10 M, alors même que le niveau de dépenses de 2011 est très faible. Par ailleurs, le ministère ne fournit pas d information sur les ayant-droits potentiels, sur le nombre de dossiers déposés et sur les indemnisations versées. Programme 158 : Les hypothèses relatives au budget prévisionnel du titre 3 ont été les suivantes : - Les dépenses de fonctionnement sont composées du renouvellement du bail des locaux et des dépenses de fonctionnement de la CIVS, des travaux d impression et des dépenses de fonctionnement de l antenne CIVS à Berlin. - Conformément aux recommandations que la Cour des comptes avait formulées, les frais de gestion des dossiers d indemnisation perçus par l ONAC-VG n ont pas été budgétés à partir des crédits d intervention mais imputés sur des crédits de fonctionnement. Hypothèse de budgétisation du titre 6 : - Indemnisation des victimes de spoliations et l indemnisation des victimes de législations antisémites (action 1) : - Pour l indemnisation des victimes de spoliations, la budgétisation a été réalisée à partir d un nombre prévisionnel de dossiers et d un coût moyen de Ces dossiers tiennent compte des 242 dossiers en attente de mise en paiement à l ONAC-VG et d une prévision de nouveaux dossiers à mandater en 2012 (2 119 dossiers ont été mis en paiement par l ONAC-VG sur ce dispositif en 2011). Des incertitudes demeurent cependant, des dossiers à forte cote sont susceptibles d arriver en fin d instruction en cours d année. - Pour l indemnisation des orphelins de parents victimes de persécutions antisémites : - Rentes existantes au 1er janvier 2012 : nombre de crédirentiers identifiés au 31/12/2011 d après les résultats de la campagne de certification de vie entreprise par l ONAC-VG, corrigée d une diminution de 1,3% correspondant au nombre de crédirentiers sortants. Le nombre de bénéficiaires retenus était donc de Le montant des rentes revalorisé en 2011 est de 504,83 /mois. - Nouveaux dossiers (rentes et capitaux) : estimation de 30 nouveaux dossiers attendus pour l année 2012 dont 12 rentes

18 18 COUR DES COMPTES nouvelles et 18 capitaux nouveaux à mettre en paiement en 2012, pour un coût prévisionnel de Indemnisation des orphelins de parents victimes d actes de barbarie (action 2) : - Rentes existantes au 1er janvier 2012 : nombre de crédirentiers identifiés au 31/12/2011 d après les résultats de la campagne de certification de vie entreprise par le comptable de l ONAC est appliqué une diminution de 1%, correspondant au nombre de crédirentiers sortants. Le nombre de bénéficiaires ainsi calculé était de Le montant des rentes est de 504,83 /mois. - Nouveaux dossiers (rentes et capitaux) : 150 nouveaux dossiers sont attendus pour l année 2012 dont 100 rentes nouvelles et 50 capitaux, pour un coût prévisionnel de (arriérés de rentes nouvelles inclus). De manière plus générale, les nouveaux dossiers pris en compte dans la construction du budget du programme sont ceux qui sont portés à la connaissance des entités en charge du dispositif d'indemnisation en année N au moment de la programmation budgétaire de l'année N+1. La détermination du montant des rentes est élaborée sur la base du nombre de crédits-rentiers vivants. Deux campagnes de certification de vie sont réalisées par l ONAC chaque année. Il est enfin tenu compte de la revalorisation des rentes qui a lieu chaque année depuis le 1 er janvier La présentation du programme 169 montre l importance des transferts financiers réalisés au profit de la population des anciens combattants et des invalides de guerre. La masse des sommes en jeu justifierait que figure dans les documents budgétaires la justification de fond de ces dispositifs. La plupart des moyens de soutien et des rémunérations ont été transférés à l ONACVG, au programme Soutien de la politique de la défense et au programme Soutien des force. Pour le programme 167, le reliquat d ETPT, de crédits de rémunérations et de crédits de fonctionnement ainsi que les missions pourraient être transférés vers le programme 212. Les crédits affectés à la réparation des conséquences sanitaires des essais nucléaires français s élèvent à 10 M, ce qui n est pas en cohérence avec le niveau des dépenses constatées. Il serait

19 MISSION INTERMINISTERIELLE ANCIENS COMBATTANTS MEMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION 19 souhaitable que le ministère fasse figurer dans les documents budgétaires des informations sur les demandes formulées et instruites par ses services. Pour le programme 158, la pyramide des âges des bénéficiaires ne permet pas de prévoir une sortie massive du dispositif et aucune forclusion n est annoncée. La stabilité du dispositif et les perspectives démographiques ne vont pas faire évoluer les montants budgétaires dans les années à venir. C - La gestion des crédits en cours d exercice 1 - Mise en réserve Détermination de la réserve : Conformément à la circulaire n DF- 1BE du 2 décembre 2011, le taux de réserve applicable pour 2012 a été fixé à 0,5 % de la ressource sur le titre 2 en AE/CP et à 6 % sur les autres titres en AE/CP sur la base des crédits ouverts en LFI Il convient à ce stade de formuler les deux observations suivantes : - l'assiette de calcul de la réserve n'a pas strictement correspondu aux crédits de la LFI puisque les majorations de crédits au titre des amendements gouvernementaux, qui n ont pas un caractère reconductible, sont exclus de l'assiette ; - le montant de la réserve a été diminué de 3,12 M en AE/CP pour tenir compte de la proportion des dépenses de personnel comprise dans les subventions pour charges de service public versées aux opérateurs de la mission Défense. Ainsi, le montant total de la réserve de précaution sur les crédits LFI 2012 s'est élevé pour les programmes de la mission «Anciens Combattants, mémoire et liens avec la nation» relevant du ministère de la défense à 0,43 M sur le titre 2 en AE=CP et à 174,25 M en AE et 173,6 M en CP sur les autres titres. Par ailleurs, la circulaire précitée a prévu, sur les autres titres, en complément de la mise en réserve de précaution, un gel au titre de la mise en place du fonds Etat exemplaire. Ces crédits gelés sont rétrocédés au responsable de programme si celui-ci a rempli ses objectifs environnementaux, à défaut, les crédits abondent le fond. Ce gel a atteint 0,21 M pour la mission en AE/CP dont 0,17 M sur le programme 167,

20 20 COUR DES COMPTES porté par la direction du service national (DSN), et 0,04 M sur le programme 169, porté par le BOP Réparation. Répartition de la réserve : Programme Liens entre la nation et son armée: sur le titre 2, la mise en réserve s'est élevée à 0,43 M en AE=CP ; sur hors titre 2, la mise en réserve (2,51 M en AE et 1,85 M en CP), a été portée principalement par le BOP DSN (74 % en AE et 64 % en CP). Programme Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant : sur le titre 2 : néant (le programme 169 n'est plus doté de titre 2 à compter de la dissolution de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale) ; sur les autres titres, la mise en réserve (171,73 M en AE/CP), est portée presque exclusivement (99 % en AE/CP) par le BOP Réparation. Programme 158- Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale : la mise ne réserve majorée était de 8,84 M en AE et 8,87 M en CP, imputée sur le HT2. Mesures en gestion : La loi de finances rectificative du 14 mars 2012 relatif au financement des priorités gouvernementales a annulé des crédits hors titre 2 mis en réserve à hauteur de 10,48 M en AE/CP : - 0,48 M en AE/CP sur le programme 167, diminuant la réserve sur le hors titre 2 à 1,38 M ; - 10 M en AE/CP sur le programme 169, diminuant la réserve sur le hors titre 2 à 161,73 M. Levée de la réserve : Les crédits de titre 2 de la mission étant excédentaires, ils n'ont pas fait l'objet d'une levée de réserve. Les crédits des autres titres ont fait l'objet d'une levée de réserve par tamponnée n 42 du 28 novembre 2012 selon les modalités suivantes : programme 167 : levée complète du montant résiduel (-1,38 M ) ; programme 169 : levée partielle de la réserve (-135,33 M ) laissant subsister un solde de 26,40 M correspondant à l'excédent prévisionnel sur ce programme qui a été annulé par la LFR du 29 décembre Programme 158 : annulation de l intégralité de la réserve à hauteur des montants gelés

21 MISSION INTERMINISTERIELLE ANCIENS COMBATTANTS MEMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION 21 A la différence des années précédentes au cours desquelles le fonds état exemplaire avait été levé aux mois de juillet-août, le gel pour 2012 des programmes 167 et 169 (0,21 M en AE=CP) n'a été levé que le 31 décembre Les crédits correspondants ont vocation à être reportés sur Pour le programme 158, la loi de finances rectificative n 3 en date du 29 décembre 2012, a annulé 8,84 M en AE et 8,87 M en CP, c'est-àdire l intégralité de la réserve (majorée par un surgel de 2 M, décidé par la LFR de juillet 2012). 2 - La fongibilité asymétrique Aucune mesure de fongibilité asymétrique n a été mise en œuvre lors de la gestion Le travail de budgétisation triennale permet d identifier toutes les marges et, en tant que de besoin, de les redéployer en construction sur le HT2. Cette logique rend inopérante la fongibilité en gestion. 3 - Les opérations de fin de gestion : charges à payer et report de charge Il n y a pas de charges à payer, d impayés ou de report de charge budgétaire en fin d exercice 2012 pour les programmes 167 et 158. Les fins de gestion 2011 et 2012 n'ont pas fait l'objet de dépenses anticipées. A l instar des exercices précédents, les dépenses exécutées en 2012 au titre de 2011 concernent le programme 169. Il s agit de 255 M consommés en AE=CP au titre du remboursement en 2012 des majorations avancées en 2011 par les organismes mutualistes à leurs souscripteurs assimilé aux dépenses obligatoires de 2011 sur 2012 en application d'une recommandation de la Cour des Comptes. Les dépenses obligatoires de 2012 correspondent aux «dépenses pour lesquelles le service fait a été certifié au cours de l exercice précédent et dont le paiement n est pas intervenu» au 31 décembre (Article 184 du décret du 7 novembre 2012) c est à dire les charges à payer qui concernent le montant prévisionnel des majorations payées par les mutuelles en 2012 et prévues d'être remboursées par l'etat en Il a été inscrit en LFI 2013 à 263 M à ce titre.

22 22 COUR DES COMPTES L exécution ne révèle pas de difficultés particulières. Les divers programmes ne font pas l objet de mesures de régulation d importance ni d ouverture de crédits supplémentaires en gestion. Le niveau d exécution est élevé ce qui confirme une bonne prévision budgétaire. Pour le programme 158, la modification du rythme de versement des mensualités dues à l ONACVG a conduit à une moindre consommation en fin de gestion (baisse de consommation de 8,33% par rapport aux dépenses 2011). Cette nouvelle pratique comptable, qui conduit à respecter la règle de séparation des exercices, doit être signalée. Il s agit là de la mise en œuvre, par le SGG, l ONACVG et la DB, de préconisations formulées par la Cour. II - Les grandes composantes de la dépense A - La masse salariale et la gestion des emplois Le plafond d'emploi 2012 de la mission s élève à ETPT, soit une évolution par rapport au plafond d'emploi 2011 de ETPT, résultant : - de la diminution du plafond d emploi du programme 167 de 526 ETPT dont ETPT au titre des suppressions d'emplois du programme et ETPT au titre des transferts à destination des programmes de la mission Défense (le principal transfert, ETPT, concerne le transfert des personnels en charge de la gestion des archives de la DSN au bureau central d archives administratives militaires) ; - de la diminution de - 222,5 ETPT du plafond d emploi du programme 169, au titre de l extension en année pleine des suppressions inscrites en LFI 2011 (transfert des attributions de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale DSPRS - et de ses services déconcentrés vers la direction des ressources humaines du ministère de la défense, la direction centrale du service de santé des armées, l Office national des anciens combattants et victimes de guerre, l Institution nationale des invalides et la Caisse nationale militaire de sécurité sociale) ; - les emplois rattachés aux programmes 158 concernent les collaborateurs rattachés à la CIVS dont l activité varie en fonction du

23 MISSION INTERMINISTERIELLE ANCIENS COMBATTANTS MEMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION 23 nombre de dossiers d indemnisation. Le plafond d emplois pour 2012 s élève à 32 ETPT. Il a subi un abattement technique de 5 ETPT par rapport à 2011 afin de rapprocher le plafond autorisé de la consommation constatée. En exécution, l écart entre l effectif moyen exécuté de 2011 et de 2012 représente 763 suppressions d effectifs, soit + 14 ETPT par rapport à l objectif de la LFI, ce qui traduit la sur-exécution du schéma d emploi pour le programme 167. Pour le programme 158, on observe une consommation de 23 ETPT en 2012 contre 24 ETPT sur l année 2011 et 28 ETPT en Concernant la masse salariale, l écart sur la mission entre la ressource LFI de 86,8 M et la dépense exécutée qui atteint 83,4 M est de - 3,4 M, écart porté principalement sur la dépense de CAS Pensions (- 3,17 M ). Par rapport à 2011, l évolution à la baisse de la masse salariale traduit également la poursuite des transferts à destination des programmes de la mission Défense. B - Les dépenses des opérateurs 1 - L ONAC-VG Les opérateurs relèvent d'un cadrage spécifique, établi dans leurs contrats d'objectifs respectifs. Il s agit, pour l'onac-vg, de son contrat d'objectifs et de moyens (COM) pour la période et, pour l'ini, de son contrat d'objectifs et de performance (COP), signé le 8 décembre 2010 pour une période courant jusqu en Ils n ont pas été soumis à la contrainte du non remplacement d un départ à la retraite sur deux. Les effectifs : sur la période , l'onac-vg conduit une politique de rationalisation de son organisation et d externalisation devant lui permettre de dégager : - à périmètre constant, un gain en effectifs de 150 ETP ; - sur le périmètre des missions transférées de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS) du ministère de la défense (instruction des demandes de cartes et titres, entretien des sépultures de guerre et des hauts-lieux de mémoire, services chargés des anciens combattants d'afrique du Nord), un gain de 42 ETP sur 294 ETP transférés. De 2009 à 2012, il en résulte la variation suivante :

24 24 COUR DES COMPTES Périmètre ONAC- VG 2008 Total ETP Total ETP Nouvelles missions Evolution et Total En 2011, les effectifs ont évolué, dans ce cadre, à périmètre constant, de - 38 ETP, dont - 4,5 du fait de l externalisation de l entretien des nécropoles et des hauts lieux de mémoire, et, sur le périmètre des nouvelles missions de l Office, de +64 ETP (rattachement à l ONAC-VG des trois services de la DSPRS en Afrique du Nord), complété par une correction technique de +10 ETP. En 2012, les effectifs ont diminué de - 44 ETP à périmètre constant (efforts de rationalisation de l Office) et de - 10 ETP sur les nouvelles missions (effet de l externalisation de l entretien des nécropoles et hauts lieux de mémoire) soit un total de -54. Crédits de fonctionnement : la subvention pour charges de service public (SCSP), augmentée des crédits correspondant aux transferts de missions de la DSPRS, a été portée en 2011 à 57,47 M (53,83 M en exécuté 2010). Elle est restée stable en 2012, tous les transferts de mission étant désormais effectués. Au titre du changement de périmètre de ses missions, l ONAC-VG assure depuis 2010 l entretien des sépultures de guerre et des lieux de mémoire, justifiant une subvention à ce titre en LFI 2010 de K, lesquels étaient inscrits initialement sur le programme 167. En 2011, l Office a repris les trois services de la DSPRS chargés des anciens combattants en Afrique du Nord, d où une augmentation de la SCSP de 4,487 M. Outre ces versements afférents aux nouvelles missions, les gestions 2011 et 2012 ont enregistré des versements complémentaires : - en 2011, 120 K pour la mise à disposition de personnel au sein de la fondation pour la mémoire de la guerre d Algérie et des événements au Maroc et en Tunisie, ainsi que pour le remboursement des heures supplémentaires défiscalisées ;

25 MISSION INTERMINISTERIELLE ANCIENS COMBATTANTS MEMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION 25 - en 2012, 110 K pour la mise à disposition de personnel au profit de la fondation pour la mémoire de la guerre d Algérie et des événements au Maroc et en Tunisie, ainsi que pour le remboursement des heures supplémentaires défiscalisées. Enfin, il faut relever qu une part notable de la croissance des charges de fonctionnement est consécutive à l augmentation du taux de contribution des pensions civiles subi par les opérateurs (65,39 % en 2011, 68,59 % en 2012), sans aucune compensation. 2 - L INI L'INI s inscrit dans un contrat d'objectifs et de performance (COP), Effectifs : conformément à son projet d établissement, l INI a engagé depuis 2009 une politique de réduction de ses effectifs : le plafond d emplois a été réduit (-1), de 459 ETP en 2011 à 458 ETP en Crédits de fonctionnement : La SCSP est de 12,63 M en 2012 ; elle baissera à 12,36 M en 2013, puis à 12,09 M en 2014 et C - Les dépenses fiscales Programme 169 : Les dépenses fiscales de la mission sont rattachées au seul programme 169. Elles recouvrent cinq mesures :

26 26 COUR DES COMPTES Les dépenses fiscales du programme 169 M Libellé (DFI n ) (DFI n ) (DFI n ) (DFI n ) (DFI n ) Exonération de la retraite du combattant, des pensions militaires d invalidité, des retraites mutuelles servies aux anciens combattants et aux victimes de guerre et de l allocation de reconnaissance servie aux anciens membres des formations supplétives de l armée française en Algérie (harkis) et à leurs veuves Demi-part supplémentaire pour les contribuables (et leurs veuves) de plus de 75 ans titulaires de la carte du combattant Déduction des versements effectués en vue de la retraite mutualiste du combattant Réduction de droits en raison de la qualité du donataire ou de l héritier (mutilé, etc.) exonération des indemnités versées aux victimes des essais nucléaires français et à leurs ayants-droit ; / / / / /

27 MISSION INTERMINISTERIELLE ANCIENS COMBATTANTS MEMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION 27 M Libellé (DFI n ) Exonération de droits de mutation pour les successions des victimes d opérations militaires ou d actes de terrorisme NC NC NC NC TOTAL (NC = Non Chiffré par les services de la direction de la législation fiscale car d'un montant négligeable.) Ces dépenses sont évaluées par les services de la direction générale des finances publiques. Les services financiers du ministère chargé de la Défense et des Anciens Combattants ne sont pas associés aux procédures de mise en œuvre et de suivi de ces dépenses fiscales. Pour 2012, les montants sont issus des annexes VOIES ET MOYENS TOME II des PLF 2012 et 2013 ainsi que des RAP. Aucune dépense fiscale n'a été supprimée Les documents budgétaires ne font pas apparaître les finalités de ces dispositifs fiscaux, dont il faut souligner qu ils représentent 505 M, soit 14,7 % des crédits budgétaires de la mission. Certains d entre eux sont particulièrement onéreux. Leur performance ne peut être appréciée et leur finalité n est pas explicitée. Ainsi, en est-il de l octroi d une demipart supplémentaire aux anciens combattants et à leurs veuves de plus de 75 ans (DFI n ). Programme 158 : le projet annuel de performance pour 2012 ne fait apparaître aucune dépense fiscale rattachable au programme 158 en particulier pour les mesures de réparation prenant la forme d une rente viagère ou d un versement en capital relevant des dispositifs mis en place par les décrets n du 13 juillet 2000 et n du 27 juillet Selon la directrice de la législation fiscale (lettre à l agent comptable de l ONAC-VG en date du 6 octobre 2006), les différents dispositifs précités sont exonérés de déclaration au titre de l impôt sur le revenu par application de l article 81 du Code général des impôts qui prévoit que sont affranchis de l'impôt : «4 a. Les pensions servies en vertu des dispositions du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre ainsi que la retraite du combattant mentionnée aux articles L.255 et L.257 de ce même code.»

28 28 COUR DES COMPTES Pour autant, l article 81-4 du CGI ne concerne que la retraite du combattant et les pensions servies en vertu des dispositions du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre ainsi. Or ce code ne traite pas explicitement des rentes et indemnités prévus par les deux dispositifs, en dehors d une brève mention à l article R572-2/7 relatif aux attributions du directeur de l ONACVG dans ce domaine particulier. Il faudrait donc que le SGG : - s assure que la réglementation couvre effectivement les exonérations fiscales portées par le programme 158 ; - fasse désormais figurer dans le PAP le coût des exonérations de déclaration au titre de l impôt sur le revenu dans la présentation des dépenses fiscales rattachables au programme 158. Concernant les victimes de spoliation de biens intervenues à la suite des lois antisémites mises en œuvre pendant l occupation, qui peuvent être indemnisées sur le fondement du décret n du 10 septembre 1999, les indemnités ainsi versées sont révélatrices d un préjudice en capital. Au titre de ce caractère indemnitaire, elles n entrent pas dans le champ de l impôt sur le revenu et sont exclues de l ISF. Comme le souligne justement la Direction du Budget dans sa réponse du 4 avril 2013, cette exclusion en droit conduit à ne pas considérer cette non-imposition comme une dépense fiscale. D - Les dépenses d intervention Programme 167 : Les crédits de titre 6 du programme 167 portent sur une politique mémorielle qui prend toute son importance à l approche des dates anniversaires des premier et second conflits mondiaux. Ils augmenteront de 2,9 M en PLF 2013 afin de financer le GIP «Mission du centenaire de la première guerre mondiale» (2 M ) et la mise en valeur des hauts lieux de la mémoire nationale (1 M ). Le solde (-0,1 M ) correspond au transfert vers le programme 212 d une subvention versée au centre national de la cinématographie au titre de l action culturelle et patrimoniale. En 2012, les dépenses de titre 6 s élèvent à 11,15 M pour une programmation à 7,21 M. L écart de 3,94 M entre programmation et exécution provient principalement : - de la subvention versée à la fondation Auschwitz-Birkenau pour 1 M ; - de la subvention versée au GIP «Mission du centenaire de la première guerre mondiale» pour 0,5 M ;

29 MISSION INTERMINISTERIELLE ANCIENS COMBATTANTS MEMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION 29 - du versement de subventions à l ONAC-VG pour 2,53 M au titre du plan de rénovation des sépultures (1,38 M ) et des lieux de mémoire (1,15 M ) ; - de la moindre consommation au niveau des contrats de projet Etatrégions (CPER), à hauteur de 0,74 M. Programme 169 : concernant le programme 169, aucune mesure particulière de réduction des dispositifs et des crédits de titre 6 n est envisagée, les droits qui les sous-tendent n étant pas remis en cause. La dépense sur le titre 6 en 2012 s élève à 2 834,55 M, soit une baisse de 5,22 M par rapport à la prévision LFI Cet écart budgétaire correspond : - à une sous-estimation de 13,09 M de la dépense sur la retraite du combattant et de 21,97 M des remboursements à la CNAMTS ; - à une surestimation des dépenses de PMI pour 17,5 M, les dépenses d indemnisation des victimes des essais nucléaires pour 9,7 M, les dépenses de soins médicaux gratuits et d appareillage pour 6,9 M, les majorations de rentes mutualistes pour 5,2 M et les dépenses de remboursement à la SNCF pour 0,9 M. Programme 158 : les dépenses d intervention du programme 158 présentent une rigidité qui résulte de la nature des dispositifs réglementaires d indemnisation (décret n du 10 septembre 1999, décret n du 13 juillet 2000 et décret n du 27 juillet 2004). Dès lors que la spoliation est matériellement avérée et reconnue (décret de 1999), après instruction du dossier, enquête de la CIVS et signature de la décision d indemnisation par le Premier ministre, le paiement de l indemnisation est obligatoire. Concernant l application des décrets de 2000 et 2004, la situation est identique, qu il s agisse, selon le choix du demandeur, d attribuer un capital ou une rente viagère dont les montants sont déterminés par les dispositions réglementaires. III - Régularité, performance et soutenabilité A - Régularité budgétaire La PBT a fixé le montant annuel des crédits de paiement (CP) pour la mission «Anciens combattants et liens avec la nation» (hors P158) à M en structure courante 2012 (après