Vers un repositionnement des logements PLS familiaux sur le marché du logement en Île-de-France?

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1 AORIF L Union Sociale pour l Habitat d Île-de-France Caisse des Dépôts et Consignations, Direction Régionale Ile-de-France Direction Régionale et Interdépartementale de l Hébergement et du logement d Ile-de-France Fédération des EPL d'ile-de-france Institut d'aménagement et d'urbanisme Ile-de-France Vers un repositionnement des logements PLS familiaux sur le marché du logement en Île-de-France? Contexte de l étude Mis en place par décret du 6 mars 2001, le Prêt Locatif Social (PLS) a remplacé le Prêt Pour la Location Sociale (PPLS) et le Prêt Locatif Aidé du Crédit Foncier de France (PLA CFF). Compte tenu de ses caractéristiques, le PLS est destiné à produire des logements dont les loyers de sortie sont supérieurs aux loyers PLUS mais inférieurs à ceux du marché locatif privé. Les PLS doivent ainsi faciliter l accès au logement des ménages dont les ressources excèdent les plafonds PLUS mais qui ne gagnent pas assez pour se loger dans le secteur locatif libre. Comptabilisées dans le cadre de l article 55 de la loi SRU, les opérations de logements PLS ne font pas l'objet de subventions de la part de l'etat. Elles bénéficient en revanche de la TVA à taux réduit ainsi que de l exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pendant 25 ans et peuvent bénéficier de la surcharge foncière. Comme pour les autres catégories de logements sociaux, la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l exclusion a introduit une diminution de 10,3% du plafond de revenus d accès au logement PLS. Par ailleurs, la circulaire relative aux loyers des logements sociaux du 27 juillet 2009 a introduit une augmentation significative des plafonds de loyers, de même qu'un passage du zonage "social" (1, 1-bis, 2) au zonage "Robien" (A, A-bis, B) utilisé pour l investissement locatif. Les récentes évolutions législatives ne remettent pas en cause le positionnement du logement PLS comme offre locative intermédiaire. L étude réalisée en 2009 / 2010 par l Observatoire du Logement Social s est donné pour objectif de dresser un bilan de la production et du rôle du PLS familial en Île-de-France en abordant tour à tour: - l offre PLS - le public ciblé - le positionnement des loyers de sortie «nouvelle formule» par rapport au secteur locatif privé et à la propriété. Sources statistiques utilisées - Enquête sur le Parc Locatif Social (EPLS) Occupation du Patrimoine Social (OPS) Fichier du Logement Communal (FILOCOM) Fichiers financement (Camus-Garcia/Sisal) 2004 à Données de la base Biens (Notaires) Un corpus cartographique est proposé en complément de la présente synthèse. Accessible sur le site de l AORIF et de la DRIHL, il porte notamment sur l évolution des prix de l immobilier ancien et des loyers du locatif privé entre 2002 et 2009 ainsi que sur l évolution annuelle du positionnement concurrentiel du PLS au cours de cette période. Les synthèses de l Observatoire du Logement Social N 27 Janvier

2 Précisions méthodologiques Champ de l étude L étude s est concentrée uniquement sur le logement familial. Les logements-foyers et les résidences, en particulier le logement étudiant ont été exclus de l analyse en raison de leurs spécificités. De même, n ont pas été pris en compte dans l étude, les PLS soumis à des plafonds de ressources spécifiques réalisés par l'association Foncière Logement (AFL), dans les communes entrant dans le champ de l article 55 de la loi SRU et comptant moins de 20% de logements sociaux. Les enquêtes qualitatives L enquête réalisée auprès des ménages locataires du parc PLS avait pour but de mieux connaître le peuplement des logements PLS, les contours des trajectoires résidentielles des locataires ainsi que leurs perceptions du produit. 509 questionnaires provenant de cinq organismes différents ont pu être exploités dans le cadre de cette enquête. L échantillon n étant pas suffisant, les informations doivent être considérées comme des indications mises en perspectives avec les entretiens réalisés auprès d acteurs représentatifs de la diversité des intervenants. Ces entretiens ont notamment porté sur l image du parc PLS, les conditions de production et le développement de cette offre ainsi que sur l impact de la modification des plafonds de ressources et de loyers. Unité de comparaison entre locatif privé, locatif social et accession L évaluation du positionnement concurrentiel consiste à calculer des différences de prix au mètre-carré entre l accession, le locatif libre et le PLS. Pour le parc PLS, l hypothèse retenue est que les loyers pratiqués sont au niveau des plafonds modulés par un coefficient de structure de 1,08 (ie. des logements de 50m²) 1. Pour l accession, le prix moyen d achat du mètre-carré a été transformé en un coût moyen mensuel pour un mètre carré. Ce prix moyen a été calculé sur des logements familiaux (maisons individuelles de 4 pièces et appartements de 3 pièces). L étude a retenu un taux d intérêt de 4,5% et une durée moyenne de remboursement de 20 ans. Evaluation de la situation de concurrence - Le PLS est très concurrentiel si son loyer plafond est inférieur de plus de 3 /m² au marché locatif privé et à l équivalent loyer de l accession - Le PLS est assez concurrentiel si son loyer plafond est inférieur de 3 /m² ou moins au marché locatif privé et à l équivalent loyer de l accession - L accession est très concurrentielle si son équivalent loyer est inférieur de plus de 3 /m² au plafond PLS et au marché locatif privé - L accession est assez concurrentielle si son équivalent loyer est inférieur de 3 /m² ou moins au plafond PLS et au marché locatif privé - Le locatif privé est assez concurrentiel si son loyer de marché est inférieur au plafond PLS et à l équivalent loyer de l accession. Estimation des ménages éligibles au PLS Les plafonds de ressources PLS sont indexés sur ceux du PLUS et leur sont supérieurs de 30%. Les ménages éligibles disposent de ressources comprises entre 100 et 130% des plafonds PLUS selon les barèmes en vigueur au 1 er juin 2009, c est-à-dire après l abaissement de 10,3% (loi MOLLE). Pour les données relatives à la situation avant la loi MOLLE, les barèmes sont ceux en vigueur au 1 er janvier Estimation de la demande potentielle Les chiffres de la demande potentielle sont donnés à titre indicatif. Les ménages potentiellement demandeurs correspondent aux ménages locataires éligibles au PLS qui vivent dans des territoires où le marché privé (locatif ou accession) est cher ou qui n ont pas les ressources suffisantes pour acheter un logement. 1 Le coefficient de structure a pour fonction de tenir compte de la taille moyenne des logements d une opération. Il compense les écarts de prix de revient au mètre-carré entre les petits et les grands logements. Les synthèses de l Observatoire du Logement Social N 27 Janvier

3 Le PLS, un produit qui monte en puissance dans l offre locative Un produit encore largement minoritaire dans le stock de logements sociaux de la région... En 2009, l'ensemble des logements PLS familiaux et des logements correspondant à des types de financement antérieurs s'en rapprochant (PPLS et PLA CFF 2 ) représente un total d'environ logements, soit seulement 2,8% des logements sociaux de la région. Ces logements sont majoritairement situés en zone de marché tendu : 72% d entre eux sont localisés à Paris et en petite couronne. Comparativement aux autres départements, cette catégorie de logements sociaux occupe une place plus importante (supérieure à 3%) dans les départements des Hauts-de-Seine et du Val-de- Marne. En outre, les logements PLS sont majoritairement situés dans les communes où le nombre de logements sociaux est important. Volume et part des PLS familiaux dans le parc locatif social en 2009 par département Nb de PLS Nb de LLS Poids PLS / LLS ,84% ,04% ,18% ,93% ,55% ,93% ,35% ,92% IdF ,83% Source : DRIEA EPLS 2009 Figure 1. Localisation du stock de logements familiaux PLS en Île-de-France en PPLS : prêt pour la location sociale ; PLA CFF : prêt locatif aidé du Crédit foncier de France Les synthèses de l Observatoire du Logement Social N 27 Janvier

4 ... mais qui occupe une place prépondérante dans la production de logements sociaux Depuis sa création en 2001, la part des logements PLS dans la production des logements sociaux ne cesse d'augmenter, en lien notamment avec les objectifs de programmation du plan de cohésion sociale. Sur les logements sociaux familiaux financés entre 2003 et 2009, près de l'ont été en PLS, soit plus de 40%. En 2009, ce taux atteint près de 50% 3. La production de ces logements est aussi pour les deux tiers concentrée à Paris et en petite couronne. Production de logements locatifs sociaux familiaux entre 2003 et 2009 par types de financement et par département 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Production de logements PLS familiaux entre 2003 et 2009, par département Total IdF Source : DREIF fichiers financement Une fonction d offre substitutive au parc locatif social IdF PLS PLUS PLAI TOTAL Source : DRIHL fichiers financement L importance de la production dans les départements de la Seine-Saint- Denis et du Val-de-Marne témoigne de la place de ce produit dans les politiques de diversification de l offre dans les territoires déjà fortement dotés en logements sociaux. Globalement, l analyse communale révèle des tendances similaires sur ces deux départements. Pour les bailleurs, l utilisation du PLS vient en appui au logement social «classique». Une part importante des attributions est en effet réalisée au profit de ménages sous le plafond PLUS. Face à la pression de la demande dans les zones les plus tendues, le logement PLS permet de compléter la réponse à une demande modeste et précaire, d autant plus que peu de ménages inscrits dans le fichier de demandeurs relèvent des plafonds PLS. L enquête réalisée dans le cadre de l étude témoigne du profil social voire très social des ménages logés en PLS 4 : - Un occupant sur deux est employé ou ouvrier et un sur six est retraité - Un locataire sur six n avait préalablement pas de logement indépendant - Un niveau de revenus mensuels moyens autour de Trois ménages sur quatre disposent de ressources inférieures aux plafonds PLUS (78%) Le parc PLS semble par ailleurs s inscrire dans la poursuite d une trajectoire résidentielle. Près de 50% des ménages locataires étaient en effet locataires du parc privé et 25% étaient déjà locataires du parc social. La proportion non négligeable de cadres (20%) tend en outre à confirmer un double positionnement, social et intermédiaire, du logement PLS en Île-de-France. 3 Près de 44% de la production PLS concerne le rachat du patrimoine Icade, essentiellement en petite couronne et notamment dans le Val-de-Marne (35% de la production PLS Icade). 4 Les éléments sont ici donnés à titre indicatif, les réponses à l enquête n étant pas nécessairement représentatives de l occupation de l ensemble du parc PLS francilien. Les synthèses de l Observatoire du Logement Social N 27 Janvier

5 Un nouveau positionnement de parc intermédiaire En Île-de-France, l offre de logement étant de moins en moins adaptée aux ménages à revenus moyens, le PLS apporte une réponse au besoin en logement de ces ménages. La réforme des loyers de juillet La circulaire du 27 juillet 2009 relative aux plafonds de loyers a procédé à une revalorisation des plafonds pour les logements ordinaires financés en PLS dans les zones les plus tendues. Le plafond de loyer pour les territoires centraux (Paris et communes limitrophes) a ainsi été réévalué de plus d un tiers passant de 9,26 /m² à 12,38 /m². Dans le même temps, pour une meilleure prise en compte du niveau de tension du marché locatif, cette revalorisation s est accompagnée, pour ces logements, du passage du zonage «social» (1, 1-bis, 2) au zonage «Robien» (A, A- bis, B, C) 5. Plafonds de loyer PLS en /m² SU en ,38 (Zone Abis) 9,52 (Zone A) 8,20 (Zone B1) 7,86 (Zone B2) Zonage et loyers plafonds PLS en 2009 Conformément à son objectif, la circulaire Loyers a permis de réduire sensiblement le fossé entre les prix du locatif libre et du PLS en zone de marché tendu, y compris à Paris, et de positionner le logement PLS sur un segment intermédiaire. Les écarts de prix sont toutefois variables selon les territoires. De l ordre de 6 à 8 /m² dans l Ouest parisien et une grande partie des Hauts-de-Seine, cet écart s élève à moins de 3 /m² dans de nombreuses communes de Seine-Saint-Denis. Le différentiel entre le loyer PLS et le loyer du parc privé Avant la circulaire Loyers Après la circulaire Loyers 5 Par arrêté du 22 décembre 2010, la liste des communes incluses dans le zonage Abis qui concernait initialement Paris et ses communes limitrophes a été significativement étendue. Elle intègre de nouvelles communes en petite couronne mais aussi en grande couronne, dans les Yvelines. Ce zonage est applicable depuis le 1er janvier Les synthèses de l Observatoire du Logement Social N 27 Janvier

6 entre positionnement intermédiaire et perte de compétitivité dans certains territoires centraux Entre 2002 et 2009, les hausses des prix de l immobilier ancien et des loyers du secteur locatif privé ont renforcé le rôle des logements financés en PLS en le rendant concurrentiel 6 sur une grande partie du territoire régional. Reflétant l amplitude des prix du secteur privé (achat et location), le positionnement concurrentiel du PLS diminue plus on s éloigne de Paris. En outre, le parc social intermédiaire de l ouest parisien a un positionnement beaucoup plus concurrentiel face au secteur privé (locatif et accession). Sans pour autant remettre en question la pertinence du produit, la circulaire de juillet 2009 a entrainé un réajustement territorial en modifiant les conditions de concurrence du PLS vis-à-vis du locatif privé et de l accession. Elle a eu pour corollaire le décrochage en termes de compétitivité du PLS en zone périurbaine et rurale, notamment dans le département de la Seine-et-Marne. Ce phénomène touche également certaines communes de la petite couronne, essentiellement en Seine-Saint-Denis. Le positionnement concurrentiel du parc PLS en 2009 en Île-de-France 6 Des précisions sur la notion de positionnement concurrentiel sont proposées en page 2 (Précisions méthodologiques). Les synthèses de l Observatoire du Logement Social N 27 Janvier

7 Une demande potentielle élevée et renforcée par les dispositions de la loi du 25 mars % des ménages franciliens locataires sont éligibles au PLS ( ménages). Les taux à l échelle départementale sont globalement homogènes y compris en Seine-Saint-Denis. En lien avec la structure de la population, le département présente un taux de ménage éligible de 8%. 35% des ménages locataires éligibles au PLS sont logés dans le parc locatif social. Effets de l abaissement des plafonds de ressources sur le nombre de ménages locataires éligibles au PLS, par département av juil ap juil Variation ,7 % ,8 % ,1 % ,1 % ,3 % ,0 % ,6 % ,5 % IdF ,6 % Source : Filocom 2007 Nombre de ménages locataires éligibles en Île-de-France, par département (après juil. 2009) Nb ménages locataires éligibles % ménages locataires éligibles % % % % % % % % IdF % Source : Filocom 2007 Avec l abaissement des plafonds de ressources d accès au logement social (- 10,3%, loi MOLLE du 25 mars 2009), le nombre de ménages locataires potentiellement éligibles au logement PLS a augmenté de 15,6%. La demande potentielle pour le segment du PLS ne saurait toutefois être réduite au volume de ménages éligibles au regard de leur niveau de ressources. Sur un territoire donné, elle implique en effet de prendre en compte la structure du parc, la pression foncière ainsi que les tensions s exerçant sur le marché privé. L estimation de la demande potentielle montre que les ménages locataires qui ont une probabilité forte de rester locataires au regard de leur niveau de ressources et qui résident sur un territoire où le logement PLS est concurrentiel sont nombreux. Ils représentent 2,6% des ménages franciliens et 5% des ménages locataires, soit un potentiel de ménages 7. 20% 18% 16% 14% 12% 10% Taux de ménages locataires éligibles au PLS parmi les ménages franciliens locataires et demande potentielle en Île-de-France, par département 8% 6% 4% 2% 0% 14% 14% 13% 8% 8% 2% 12% 5% 9% 2% 13% 4% 10% 9% 3% 2% IdF % de ménages locataires éligibles % de ménages potentiellement demandeurs Source : Filocom % 5% 7 Pour la méthodologie utilisée, voir les Précisions méthodologiques en page 2. Les synthèses de l Observatoire du Logement Social N 27 Janvier

8 Un produit adaptable au marché? Le locatif social intermédiaire : un chaînon manquant dans le parcours logement des ménages Outre une fonction substitutive au parc PLA-I et PLUS, le PLS se positionne sur un segment non couvert par la typologie classique de logement, entre le logement social et le logement privé (accession et locatif). Faire évoluer le logement PLS vers un produit réellement intermédiaire constituerait ainsi une forme de réponse à la demande de moins en moins satisfaite des ménages à revenus moyens vivant dans des territoires à prix élevés. Toutefois, la hausse des loyers plafonds et l abaissement des plafonds de ressources ont rendu ce produit plus cher, augmentant d autant le taux d effort des ménages ciblés. Développer l offre en zone de marché tendu La production de logement PLS peut également revêtir un intérêt particulier, notamment en zone centrale, en apportant de la fluidité dans le parc. En effet, du fait de leur niveau de prix intermédiaire, les logements PLS présentent souvent une rotation plus élevée que celle du parc social. Pour autant, les contextes de marché dans ces territoires rendent les montages d opérations complexes et pénalisent souvent la production de logements sociaux. Partant de ce constat, des propositions retenues dans le cadre des Etats Généraux du logement en Île-de-France ont amorcé des réflexions sur l intérêt de faire appel aux investisseurs privés en articulant investissement en nue propriété et gestion locative en usufruit locatif social. En outre, certaines collectivités locales s orientent vers une remise en cause ou un déploiement plus restrictif de leurs aides à la production de logements PLS. Priorité étant donnée à la production de logements très sociaux (PLAI) voire «sociaux classiques» (PLUS), le soutien à la production de logements intermédiaires semble de plus en plus réservé aux politiques de diversification de l offre dans des territoires déjà fortement dotés en logements sociaux (seuil minimal fixé à 40% pour les subventions régionales par exemple). De nouvelles manières de faire pour les bailleurs Pour les bailleurs, le «reprofilage» du logement PLS comme produit social intermédiaire implique une nouvelle approche à la fois dans la production et le peuplement. Il implique en effet un ciblage des territoires en fonction du marché, des politiques locales de l habitat et des caractéristiques de la demande. En lien avec les niveaux de loyer pratiqués, le développement de l offre suppose également de répondre à des exigences de localisation plus aigües démarquant les logements PLS de l offre sociale classique. Enfin, les caractéristiques du public cible rendent nécessaire pour les organismes de se doter d outils de commercialisation spécifiques afin de capter les demandeurs potentiels hors des canaux classiques de la demande sociale. Ce repositionnement devrait confirmer le rôle des collecteurs habilités à recueillir la participation des employeurs à l effort de construction, dans la politique de peuplement des logements intermédiaires. Les synthèses de l Observatoire du Logement Social N 27 Janvier